Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_85/2026
Arrêt du 8 juin 2026
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Haag, Président,
Kneubühler et Merz.
Greffier : M. Kurz.
Participants à la procédure
A.________ SA,
représentée par Me Stanley Connor, Chabrier Avocats Sàrl,
recourante,
contre
Département du territoire de la République et canton de Genève, Office des autorisations de construire, Service des affaires juridiques, case postale 22, 1211 Genève 8.
Objet
Autorisation de construire; fixation du loyer; remboursement du trop-perçu; amende administrative,
recours contre l'arrêt de la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève du 9 décembre 2025 (ATA/1353/2025 - A/2287/2023-LDTR).
Faits :
A.
A.________ SA est propriétaire de la parcelle n° 1728 de la commune de Genève-Plainpalais, sur laquelle se trouve un immeuble de plusieurs logements sis au 2, Avenue Peschier, construit en 1925. En 2017, elle a effectué des transformations dans un appartement de 173 m² au deuxième étage de l'immeuble; la cuisine et les salles de bain ont été entièrement réaménagées. Le loyer annuel a été fixé à 69'600 fr. dès le 1er octobre 2017 alors qu'il était précédemment de 16'872 fr. En juin 2021, ayant appris que les travaux avaient été réalisés sans autorisation, les locataires ont réclamé le remboursement de 142'402,50 fr. considérant que le loyer était nul. A.________ SA répondit, le 22 juillet 2021, que l'appartement était un "logement de luxe" au sens de l'art. 10 al. 2 de la loi genevoise sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d'habitation (LDTR, rsGE L 5 20), et que les travaux n'étaient donc pas soumis à une autorisation et ne justifiaient pas un contrôle des loyers. Une procédure civile s'en est suivie, actuellement suspendue.
Le 21 octobre 2022 (après plusieurs échanges entre l'Office cantonal du logement et de la planification foncière et la propriétaire, qui persistait à considérer l'appartement comme un logement de luxe), l'Office des autorisations de construire a exigé le dépôt d'une demande d'autorisation de construire. Par décision du 6 juin 2023, le Département cantonal du territoire (DT ou le département) a accordé l'autorisation et fixé le loyer annuel à 24'018 fr., avec effet rétroactif au 1er octobre 2017. Par une seconde décision du 16 juin 2023, le département a exigé, à titre de rétablissement d'une situation conforme au droit, l'établissement d'un nouveau contrat de bail, et le remboursement de 193'609 fr. aux anciens locataires. Une amende administrative de 42'500 fr. a en outre été infligée à la propriétaire.
B.
Ces décisions ont été confirmées successivement par le Tribunal administratif de première instance (TAPI, lequel a toutefois réduit le montant de l'amende à 32'000 fr.), puis par la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève (Chambre administrative). Dans son arrêt du 9 décembre 2025, cette dernière a considéré, à l'instar du TAPI, qu'il n'était pas nécessaire de se rendre sur place pour constater les caractéristiques et l'état de l'appartement. Celui-ci comportait 6,5 pièces, alors que la jurisprudence fixait un nombre minimal de 7 pièces pour un logement de luxe. De par son emplacement et ses caractéristiques architecturales et historiques, il ne pouvait être considéré comme un logement de luxe. Les travaux effectués en 2017 n'y changeaient rien. L'importance de ceux-ci justifiaient un contrôle des loyers pendant 5 ans. La Chambre administrative a en outre confirmé le montant de l'amende.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ SA demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt de la Chambre administrative et, partiellement, le jugement du TAPI, de dire que le logement concerné est un logement de luxe et que les travaux effectués en 2017 ne donnent lieu ni à un contrôle du loyer, ni à un remboursement en faveur de locataires; subsidiairement, elle conclut au renvoi de la cause à la Chambre administrative pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
La Chambre administrative persiste dans les considérants et le dispositif de son arrêt. Le DT conclut au rejet du recours. La recourante a ensuite persisté dans ses griefs et ses conclusions.
Considérant en droit :
1.
Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit public des constructions (art. 82 let. a LTF) et déposé en temps utile (art. 100 al. 1 LTF), le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public selon les art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée.
La recourante a pris part à la procédure devant la Chambre administrative. Elle est particulièrement touchée par l'arrêt attaqué qui confirme l'assujettissement à une autorisation de construire, l'ordre de notifier un nouvel avis de fixation du loyer initial, le blocage du loyer pour une période de cinq ans, la restitution du trop-perçu de loyer aux locataires et l'amende administrative prononcée par le DT. Elle peut ainsi se prévaloir d'un intérêt digne de protection à ce que cet arrêt et les décisions qu'il confirme soient annulés, respectivement modifiés (art. 89 al. 1 LTF). Les autres conditions de recevabilité sont réunies, de sorte qu'il convient d'entrer en matière, sous réserve de la motivation des griefs soulevés.
2.
Se prévalant de son droit d'être entendue, la recourante reproche à la cour cantonale d'avoir refusé de procéder à une vision locale. La recourante entendait ainsi démontrer "l'impression générale de somptuosité" qui se dégage de l'ensemble architectural, des volumes exceptionnels, de l'ampleur des espaces de réception et d'accueil, de la qualité et du raffinement des matériaux d'époque (parquets, moulures, cheminée décorative et radiateurs en fonte), de la hauteur sous plafond exceptionnelle et de la forme elliptique des pièces situées dans les tourelles, éléments qui n'ont, contrairement à ce que relève la cour cantonale, pas été affectés par les travaux de 2017. Ces éléments ne pouvaient être appréciés sur la base de descriptions écrites ou de simples photographies, la qualification de logement de luxe dépendant d'une impression d'ensemble. Le litige ne porterait donc pas uniquement sur une question juridique.
2.1. Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. comprend notamment le droit des parties d'obtenir l'administration des preuves pertinentes et de participer à l'administration des preuves essentielles, ou au moins de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 73 consid. 7.2.2.1). L'autorité peut toutefois mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que celles-ci ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1). Le refus d'une mesure probatoire par appréciation anticipée des preuves ne peut être remis en cause devant le Tribunal fédéral qu'en invoquant l'arbitraire de manière claire et détaillée (art. 106 al. 2 LTF; ATF 146 III 3 consid. 5.2.2).
2.2. En l'occurrence, le dossier contient les plans complets de l'immeuble et de l'appartement en cause, ainsi que de très nombreuses photographies permettant de se rendre compte des caractéristique générales de l'appartement et de nombreux détails (hall d'entrée de l'immeuble, cage d'escalier, ascenseur, ainsi que l'ensemble des pièces de l'appartement). Une étude historique illustrée a été réalisée en mai 2024. La recourante a par ailleurs produit une série de photographies avant et après travaux, notamment sous la forme d'un reportage photographique du 7 décembre 2022. L'arrêt attaqué rappelle lui-même dans le détail les différents éléments relevés par la recourante pour justifier du caractère luxueux du logement (consid. A.d). La recourante n'explique pas clairement quels éléments supplémentaires une inspection des lieux permettrait d'établir, hormis une "impression générale de somptuosité", de vastitude et de luxe qui se dégagerait de l'appartement en cause. Comme le relève l'arrêt attaqué, la notion de logement de luxe est une notion exclusivement juridique, de sorte que les impressions subjectives sont dénuées de pertinence. Les éléments mis en avant par la recourante, y compris l'ampleur des volumes et les nombreux éléments de valeur, n'ont d'ailleurs pas été contestés dans l'arrêt attaqué, lequel les énumère intégralement et sans réserve, de sorte qu'ils doivent être considérés comme établis.
Le refus de procéder à une inspection locale ne viole pas, dès lors, le droit d'être entendu.
3.
Sur le fond, la recourante se plaint d'une violation de l'art. 253b al. 1 CO. Relevant que la notion de logement de luxe au sens de cette disposition est la même que pour le droit cantonal, elle estime que le logement en cause devrait être considéré comme un sept pièces (y compris la chambrette et la cuisine) et que l'autorité intimée ne pouvait pas s'écarter des critères applicables en droit du bail.
3.1. La LDTR a pour but de préserver l'habitat et les conditions de vie existants, ainsi que le caractère actuel de l'habitat dans les zones visées expressément par la loi (art. 1 al. 1 LDTR). Celle-ci prévoit notamment à cet effet, et tout en assurant la protection des locataires et des propriétaires d'appartements, des restrictions à la démolition, à la transformation et au changement d'affectation des maisons d'habitation (art. 1 al. 2 let. a LDTR). Une autorisation est nécessaire pour toute transformation ou rénovation de tout ou partie d'une maison d'habitation, sous réserve de travaux d'entretien au sens de l'art. 3 al. 2 LDTR (cf. art. 9 al. 1 LDTR). L'art. 10 al. 1 LDTR autorise le département à fixer le montant maximum des loyers après travaux. Il peut néanmoins y renoncer lorsque cette mesure apparaît disproportionnée, notamment lorsque les loyers après transformations demeurent peu élevés (art. 10 al. 2 let. a LDTR) ou lorsque les logements à transformer sont des logements de luxe ou que leurs loyers dépassent d'ores et déjà d'au moins deux fois et demie les besoins prépondérants de la population (art. 10 al. 2 let. b LDTR).
3.2. Saisi d'un recours en matière de droit public, le Tribunal fédéral ne revoit l'application du droit cantonal et communal que sous l'angle restreint de l'arbitraire (ATF 147 I 433 consid. 4.2; 146 II 367 consid. 3.1.5). Une décision est arbitraire lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou lorsqu'elle contredit d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. Le Tribunal fédéral n'a pas à déterminer quelle est l'interprétation correcte que l'autorité cantonale aurait dû donner des dispositions applicables; il doit uniquement examiner si l'interprétation qui a été faite est défendable. Il ne s'écarte de la solution retenue que si celle-ci apparaît insoutenable ou en contradiction manifeste avec la situation effective, ou encore si elle a été adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En outre, il ne suffit pas que les motifs de la décision critiquée soient insoutenables, encore faut-il que celle-ci soit arbitraire dans son résultat (ATF 148 II 465 consid. 8.1; 148 I 145 consid. 6.1). Dans ce contexte, la partie recourante est soumise aux exigences strictes en matière de motivation définies par l'art. 106 al. 2 LTF; il lui appartient de citer les dispositions dont elle se prévaut et de démontrer en quoi celles-ci auraient été appliquées arbitrairement ou d'une autre manière contraire au droit (ATF 149 III 81 consid. 1.3; 146 I 62 consid. 3).
3.3. La recourante méconnaît que la décision du département est exclusivement fondée sur des dispositions de droit cantonal. Certes, la cour cantonale rappelle que la notion de logement de luxe au sens de l'art. 10 al. 2 let. b LDTR est la même que celle qui figure, en droit fédéral, à l'art. 253b al. 2 CO. Celui-ci prévoit que les dispositions sur la protection contre les loyers abusifs (art. 269 et s. CO) ne s'appliquent pas aux baux d'appartements et de maisons familiales de luxe comprenant six pièces ou plus (cuisine non comprise). Toutefois, lorsqu'il incorpore des notions de droit fédéral ou s'il renvoie au droit fédéral, le droit cantonal ne change pas pour autant de nature (cf. ATF 138 I 232 consid. 2.4; 126 III 370 consid. 5; arrêt 2C_34/2021 du 30 mai 2022 consid. 2.2), le droit fédéral étant appliqué dans ce cas à titre de droit cantonal supplétif. Le Tribunal fédéral ne peut donc en contrôler l'application que sous l'angle restreint de l'arbitraire ou d'autres droits constitutionnels en fonction des griefs invoqués (art. 106 al. 2 LTF; ATF 144 I 318 consid. 5.3.1; 138 I 232 consid. 2.4). Force est de constater que l'on ne trouve aucun grief d'arbitraire ou de violation des droits constitutionnels dans le recours, de sorte que celui-ci devrait être déclaré irrecevable.
Il serait quoi qu'il en soit manifestement mal fondé.
La recourante affirme que le logement compterait sept pièces mais, selon les constatations des instances précédentes, l'appartement comprend une salle à manger (20 m²), un séjour (20 m²), une cuisine (10 m²) ainsi que quatre chambres dont l'une de 6 m². Cette dernière a été comptabilisée comme une demi-pièce, en application de l'art. 1 du règlement d'exécution de la loi cantonale générale sur le logement et la protection des locataires du 24 août 1992 (RGL; rsGE I 4 05.01) qui fixe la surface minimale, pour une pièce, à 9 m², les pièces habitables de plus de 6 m² comptant pour une demi-pièce. Dans la mesure où la loi cantonale générale sur le logement et la protection des locataires (LGL; rsGE I 4 05) tend au même but que la LDTR, soit la préservation de l'habitat et la lutte contre la pénurie de logements, l'application de cette loi cantonale n'est en rien insoutenable. Même si, selon l'art. 253b al. 2 CO, la chambrette devait compter pour une pièce, rien n'impose l'application de cette disposition dès lors que, comme on l'a vu, le principe de primauté du droit fédéral ne s'applique pas lorsqu'il s'agit de droit cantonal supplétif.
Par ailleurs, il apparaît que l'arrêt cantonal n'est pas uniquement fondé sur le critère du nombre de pièces, mais également sur des critères qualitatifs à l'égard desquels la recourante ne formule aucun grief de fond; la cour cantonale a ainsi retenu, par comparaison avec d'autres cas traités par la jurisprudence, que la situation de l'immeuble n'avait rien d'exceptionnel (il ne disposait notamment pas d'une vue sur la rade ou sur les montagnes), tout comme la surface et les volumes de l'appartement, et qu'en dépit de certains éléments (moulures, parquets et portes d'époque, cheminée décorative, portes vitrées, carrelages en pierre sombre dans les salles d'eau), le logement ne présentait pas un confort hors du commun. La cour cantonale laisse aussi entendre à juste titre que le loyer annuel avant rénovation, de 16'872 fr., ne plaide pas non plus en faveur de la qualité de logement de luxe. Elle s'en est ainsi tenue à une définition restrictive de la notion de luxe, conforme au but de la loi, ce qui n'est évidemment pas non plus arbitraire.
Dans la mesure où il serait recevable, le grief devrait dès lors être écarté. La recourante ne soulève pas d'autres griefs, de sorte qu'il n'y a pas lieu d'examiner, notamment, la question de la fixation du loyer et l'amende administrative infligée.
4.
Le recours doit par conséquent être rejeté dans la mesure de sa recevabilité, aux frais de la recourante (
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge de la recourante.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire de la recourante, au Département du territoire de la République et canton de Genève et à la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève.
Lausanne, le 8 juin 2026
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Haag
Le Greffier : Kurz