Aménagement du territoire et droit public des constructions

 

Bundesgericht 

Tribunal fédéral 

Tribunale federale 

Tribunal federal 

 

 

 

 

1C_743/2025  

 

 

Arrêt du 28 juillet 2026  

 

Ire Cour de droit public  

 

Composition 

MM. les Juges fédéraux Haag, Président, 

Kneubühler et Merz. 

Greffier : M. Parmelin. 

 

Participants à la procédure 

A.A.________et B.A.________, 

représentés par Me Mattia Deberti, avocat, 

recourants, 

 

contre  

 

Département du territoire de la République et canton de Genève, Office des autorisations de construire, Service des affaires juridiques, case postale 22, 1211 Genève 8. 

 

Objet 

Autorisation de construire, 

 

recours contre l'arrêt de la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève du 4 novembre 2025 (ATA/1237/2025 - A/551/2023-LCI). 

 

 

Faits :  

 

A.  

B.A.________et son frère A.A.________ sont copropriétaires des parcelles n° ^s 1'110 et 1'111 de la commune de Cartigny dans le périmètre de protection des rives du Rhône. La parcelle n° 1'110, située pour partie en zone agricole et pour partie en zone de bois et forêts, supporte une maison d'habitation de 83 mètres carrés et un garage de 19 mètres carrés construits en 1915-1916. La parcelle n° 1'111, adjacente au sud, est située en zone agricole.  

Lors de l'examen d'une requête en désassujettissement de la parcelle n° 1'110 à la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11), l'Office des autorisations de construire du Département du territoire de la République et canton de Genève a, par décision du 13 juillet 2021, constaté la présence de plusieurs constructions ou installations non autorisées. Il s'agissait notamment d'un portail en bois, porté par deux piliers en granit, situé à l'entrée de la parcelle n° 1'110, côté ouest (objet A), d'un cabanon de jardin (objet D), d'une terrasse en gravier (objet F) et d'une clôture métallique d'environ 1 mètre de hauteur, située en limite de parcelle, sauf le long de la parcelle n° 1'111 (objet I). Selon les indications du représentant de la propriétaire, l'installation du portail et de la clôture métallique remontait respectivement aux années 1950 et 1960. 

À la requête du Département du territoire, B.A.________et à A.A.________ ont déposé le 11 janvier 2022 une demande de régularisation des ouvrages aménagés sans autorisation (objet A, D, F et I). S'agissant du portail, ils indiquaient qu'il avait été réalisé en 1970 afin que les promeneurs se dirigeant vers la réserve naturelle du Moulin de Vert ne se détournent du chemin officiel et s'égarent sur leur propriété. La clôture en limite de parcelle avait été posée dans les années 1960 par leurs grands-parents dans le même but et pour permettre d'accueillir des ânes et des ovins sur la partie basse de la parcelle n° 1'110 et d'éviter une fauche mécanique pluriannuelle. 

Le 16 juin 2022, B.A.________et à A.A.________ se sont engagés à démolir le cabanon de jardin et la terrasse en gravier. En revanche, en sus des raisons déjà évoquées, ils justifiaient le maintien de la clôture et du portail d'entrée afin d'éviter que le gros gibier et, en particulier, les sangliers pénètrent sur leurs parcelles et génèrent des dégâts substantiels et de prévenir les incivilités lors des festivités du 1 ^er août organisées par la Commune de Cartigny sur les parcelles n ^os 1'112, 1'113 et 1'114, adjacentes à la parcelle n° 1'111. Ils s'engageaient à déplacer la clôture en dehors du périmètre de cadastre forestier et à s'assurer qu'elle permette le passage de la petite faune.  

L'Office cantonal de l'agriculture et de la nature et l'Office cantonal de l'urbanisme ont tous deux émis des préavis défavorables. 

 

B.  

Par décisions du 12 janvier 2023 adressées à B.A.________et à A.A.________, le Département du territoire a refusé d'autoriser le portail et la clôture aux motifs que ces ouvrages n'étaient pas conformes à l'affectation agricole de la zone et ne remplissaient pas les conditions légales à l'octroi d'une dérogation. 

Au terme de décisions séparées et non contestées du 27 janvier 2023, il leur a ordonné de rétablir une situation conforme au droit d'ici au 28 avril 2023 en procédant à la remise en état du terrain naturel après la démolition, la suppression et l'évacuation des objets A, D, F et I de la parcelle n° 1'110. 

 

C.  

Par jugement du 2 novembre 2023, le Tribunal administratif de première instance a rejeté le recours déposé par B.A.________et son frère contre le refus d'autorisation de construire du 12 janvier 2023. 

La Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève a rejeté le recours interjeté contre ce jugement par A.A.________et B.A.________ au terme d'un arrêt rendu le 4 novembre 2025. 

 

D.  

Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.A.________et B.A.________ demandent au Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt, de renvoyer le dossier à l'Office des autorisations de construire pour nouvelle décision dans le sens des considérants et d'inviter la Chambre administrative de la Cour de justice à statuer à nouveau sur les dépens de la procédure cantonale. 

La Chambre administrative s'en rapporte à justice quant à la recevabilité du recours et persiste dans les considérants et le dispositif de son arrêt. Le Département du territoire conclut au rejet du recours. Invité à se déterminer, l'Office fédéral du développement territorial s'en remet à l'appréciation du Tribunal fédéral quant à la suite à donner au recours. 

A.A.________et B.A.________ ont renoncé à formuler des observations complémentaires et persistent dans leurs conclusions. 

 

 

Considérant en droit :  

 

1.  

Dirigé contre une décision prise en dernière instance cantonale dans le domaine du droit public de l'aménagement du territoire et des constructions, le recours est recevable comme recours en matière de droit public conformément aux art. 82 ss LTF auxquels renvoie l'art. 34 al. 1 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'est réalisée. Les recourants ont pris part à la procédure devant l'instance précédente et sont directement touchés par le refus de leur délivrer l'autorisation de construire sollicitée en tant qu'il ouvre la voie à une éventuelle démolition des ouvrages concernés et remise en état des lieux. Ils disposent de ce fait en principe de la qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF contre l'arrêt cantonal qui confirme ce refus. Le recours a par ailleurs été déposé en temps utile. On peut se demander si la décision litigieuse ne revêt pas un caractère incident au sens de l'art. 93 LTF, une décision finale au sens de l'art. 90 LTF ne pouvant être admise qu'avec la décision (postérieure) de remise en état des lieux (cf. arrêts 1C_170/2025 du 12 novembre 2025 consid. 1.5, 1C_236/2025 du 9 juillet 2025 consid. 2.4.2 et 1C_288/2020 du 28 avril 2021 consid. 2.2 "Konzept einer einheitlichen Beurteilung"). Dans cette mesure, se posent aussi les questions de savoir si les conditions de l'art. 93 LTF sont remplies et si les recourants n'auraient pas dû recourir également contre les décisions de remise en état rendues le 27 janvier 2023, voire s'ils possèdent encore un intérêt digne de protection à contester l'arrêt attaqué vu qu'ils ont laissé entrer en force ces décisions de remise en état. Ces questions peuvent toutefois demeurer indécises, leur présent recours étant de toute manière infondé. 

 

2.  

Les recourants font grief à l'autorité cantonale supérieure d'avoir établi les faits pertinents de manière arbitraire et procédé à une appréciation insoutenable des preuves et, sur la base de ces faits erronés, d'avoir fait une mauvaise application de l'art. 24c LAT, en retenant que le portail et la clôture ne bénéficiaient pas de la situation acquise faute d'avoir été autorisés légalement. 

 

2.1. Aux termes de l'art. 24c al. 1 LAT, hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise. Le champ d'application de cette disposition est restreint aux constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination et qui ont été érigées ou transformées conformément au droit matériel en vigueur à l'époque, mais qui sont devenues contraires à l'affectation de la zone à la suite d'une modification de la législation ou des plans d'aménagement (cf. art. 41 de l'ordonnance fédérale sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 [OAT; RS 700.1]). La date déterminante est en principe celle du 1 ^er juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution, qui a introduit le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (ATF 147 II 309 consid. 5.4; 129 II 396 consid. 4.2.1). L'existence d'une autorisation de construire relève du fait et sa nécessité, avant le 1 ^er juillet 1972, de l'application du droit cantonal que le Tribunal fédéral ne revoit que sous l'angle de l'arbitraire (arrêt 1C_163/2020 du 7 juin 2021 consid. 3.3.2).  

 

2.2. En application de la maxime inquisitoire, qui prévaut en particulier en droit public, l'autorité définit les faits pertinents et ne tient pour existants que ceux qui sont dûment prouvés; cette maxime oblige notamment les autorités compétentes à prendre en considération d'office l'ensemble des pièces pertinentes qui ont été versées au dossier. Elle ne dispense pas pour autant les parties de collaborer à l'établissement des faits; il leur incombe d'étayer leurs propres thèses, de renseigner le juge sur les faits de la cause et de lui indiquer les moyens de preuves disponibles (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1), spécialement lorsqu'il s'agit d'élucider des faits qu'elles sont le mieux à même de connaître, respectivement qui relèvent de leur sphère d'influence (cf. arrêt 1C_611/2020 du 10 mai 2021 consid. 2.3). Le principe de la maxime inquisitoire doit être distingué de la charge de la preuve objective. Si un fait juridiquement pertinent demeure non prouvé malgré une procédure menée conformément au droit, la personne qui tire des droits d'un fait allégué mais non prouvé supporte les conséquences, selon les règles habituelles de la charge de la preuve (art. 8 CC), qui sont également applicables en droit public comme un principe général du droit (voir ATF 144 II 332 consid. 4.1.3; 140 V 290 consid. 4.1). La charge de la preuve objective pèse donc sur la personne qui invoque la garantie de maintien du statu quo et qui prétend qu'une construction ou une installation établie dans la zone agricole avant le 1 ^er juillet 1972, conformément au droit cantonal en vigueur à l'époque, a été utilisée à d'autres fins que celles de l'agriculture (cf. arrêt 1C_321/2023 du 12 juillet 2024 consid. 3.3).  

La jurisprudence consent certes des facilitations de preuve, respectivement à un allègement de la charge de la preuve à une vraisemblance prépondérante ("überwiegende Wahrscheinlichkeit"), lorsque la date de création d'un élément de construction ne peut pas être déterminée avec certitude faute de documentation en raison de l'écoulement du temps (ATF 147 II 309 consid. 5.2 et 5.4; arrêt 1C_89/2025 du 30 septembre 2025 consid. 3.3). Une réduction de la charge de la preuve ne saurait toutefois conduire en tous les cas à une présomption en faveur d'une utilisation non agricole ou même à une inversion du fardeau de la preuve objective (arrêt 1C_321/2023 du 12 juillet 2024 consid. 3.3.1). 

 

2.3. La Chambre administrative a relevé que selon les indications fournies au cours de la procédure de désassujettissement à la LDFR de la parcelle n° 1'110 par le représentant de la mère des recourants, alors propriétaire des lieux, le portail et la clôture avaient été réalisés entre les années 1950 et 1960. Lors de l'instruction de la requête en régularisation des ouvrages litigieux, les recourants avaient fait remonter la construction du portail en 1970 et celle de la clôture dans les années 1960. S'appuyant sur une note manuscrite non datée de leur arrière-grand-mère, ancienne propriétaire de la maison, ils avaient affirmé, dans leur recours auprès du Tribunal administratif de première instance, que le portail avait été réalisé antérieurement à 1955, vu l'indication «refaire portail» y figurant, pour affirmer ensuite dans leur réplique qu'en 1950, cet élément avait uniquement été rénové alors qu'il aurait été construit au moment de l'édification de la maison d'habitation. Dans une attestation du 9 février 2023, leur mère ne confirmait nullement la thèse d'une présence de ces deux éléments dès la constitution de la maison, mais indiquait seulement que, dans «ses souvenirs suffisamment précis», soit dans «le milieu des années 50», la parcelle n° 1'110 était entourée d'une clôture qui, lors de l'achat de la parcelle n° 1'111, avait été complétée pour englober celle-ci. Les recourants avaient exposé, le 25 octobre 2021, que le portail avait été réalisé en 1970, de sorte qu'il ne pouvait être exclu qu'il se soit alors agi d'un remplacement. Enfin, les trois photos produites dans leur chargé de pièces du 13 février 2023 permettaient uniquement de constater la présence de la clôture dans les années 1960-1970 vu les propriétés desdites photos, de même que les tenues des personnes et le mobilier de jardin y figurant. Aussi, sur la base de ces éléments, le Tribunal administratif de première instance avait à juste titre retenu que la date de construction exacte du portail et de la clôture n'avait pas pu être déterminée et avait fondé son raisonnement sur une date de construction «aux alentours des années 1950-1960».  

 

2.4. Les recourants reprochent à la cour cantonale d'avoir attribué une crédibilité accrue à leurs premières déclarations, sous-entendant qu'ils auraient adapté leur discours dans le seul but de favoriser leur position procédurale. Ils relèvent avoir dû reconstituer les faits passés de la vie de la propriété familiale sur la base de recherches documentaires et d'entretiens avec des personnes ayant des connaissances datant le plus près possible de la période concernée. Un tel processus requérait nécessairement du temps pour parvenir à un résultat. Leurs premières déclarations étaient fondées sur des propos rapportés par des tiers (notamment par le notaire qui les conseillait lors de la procédure de désassujettissement à la LDFR). Puis leur discours s'était affiné au fur et à mesure des recherches entreprises et des éléments matériels ou historiques découverts. lls avaient ainsi retrouvé le carnet manuscrit de leur arrière-grand-mère indiquant explicitement que le portail avait été rénové - et non construit - en 1955. lls avaient en outre découvert l'existence de l'art. 64 de la loi cantonale de 1918 modifiant la loi générale sur les routes, la voirie, les constructions, les cours d'eau, les mines et l'expropriation du 15 juin 1895, qui exigeait l'établissement de clôtures suffisantes en bordure des voies publiques. Ces éléments démontraient que le portail et la clôture étaient construits à tout le moins en 1918. Enfin, une photographie aérienne des lieux datée de 1932 montrerait ce qui ressemble au portail actuel et viendrait confirmer leurs dires.  

 

2.5. Au regard du dossier, on doit admettre avec la cour cantonale que la position des recourants a varié au fil de la procédure quant à la date de construction du portail et de la clôture édifiés sur la parcelle n° 1'110. Dès lors que le fardeau de la preuve à cet égard leur incombait et qu'il portait sur des périodes où ils n'étaient eux-mêmes pas encore propriétaires, mais leurs parents, grands-parents et arrière-grands parents, on ne saurait toutefois guère leur en faire le reproche. Les recourants émettent diverses critiques en lien avec l'appréciation qui a été faite de leurs propos quant à la date de construction des ouvrages litigieux. Il n'y a pas lieu d'approfondir ce qu'il en est, car ni les déclarations et témoignages recueillis en cours de procédure ni les autres documents versés au dossier auxquels ils font référence ne permettent d'établir, fût-ce au degré de la haute vraisemblance, que le portail et la clôture auraient été réalisés, comme ils le prétendent, en 1916 en même temps que la maison d'habitation et le garage. La mère des recourants a affirmé que, selon ses souvenirs, la parcelle n° 1'110 était entourée d'une clôture dans le milieu des années 1950 et qu'il existait un portail fermant l'accès à la parcelle depuis le chemin des Prés-de-Bonne. Les recourants ne sauraient pour autant en déduire que ces ouvrages ont été édifiés en même temps que la maison d'habitation et le garage. Pareille constatation ne peut davantage être tirée de la mention manuscrite relevée dans un carnet de notes tenu par leur arrière-grand-mère selon laquelle le portail avait été refait en 1955. Dite mention ne fait qu'établir que les ouvrages litigieux étaient présents sur la parcelle n° 1'110 dans les années 1950 mais non qu'ils l'étaient déjà en 1916 lorsque la maison d'habitation et le garage ont été édifiés. L'allégation des recourants selon laquelle les propriétaires auraient été légalement tenus de clôturer leur parcelle à cette date en vertu de l'art. 64 de la loi genevoise de 1918 modifiant la loi générale sur les routes, la voirie, les constructions et les cours d'eau du 15 juin 1895 n'est pas davantage convaincante. Pareille obligation ne valait à leurs dires, selon cette disposition, qu'en bordure des voies publiques; or, on ne voit pas sur la base des documents disponibles et versés au dossier que la clôture au nord et au sud de la parcelle n° 1'110 viendrait border une telle voie. À tout le moins, les recourants échouent à le démontrer ou à le rendre hautement vaisemblable.  

Dans un argument supplémentaire, les recourants affirment que le portail et la clôture auraient nécessairement été édifiés en même temps que la maison d'habitation parce que le besoin de protéger leur propriété contre les dégâts dus au gros gibier, respectivement contre l'intrusion d'éventuels promeneurs se rendant à la réserve naturelle du Moulin de Vert existait déjà à l'époque. Cette allégation ne s'appuie cependant sur aucun élément concret vérifiable. Le cheminement autorisé actuellement pour accéder à la réserve naturelle passe par le chemin des Roches au sud et à l'est du secteur de Côtes de Bonne. Rien ne permet de retenir qu'il en allait différemment lorsque la maison d'habitation a été bâtie en 1916. La recourante, née en mars 1967, a précisé lors du transport sur place mis en oeuvre par la Cour de justice le 12 juin 2024 que la clôture dissuadait les sangliers d'entrer sur leur propriété et qu'à l'époque de ses parents, elle se souvenait des saccages causés par ces animaux; on doit ainsi en déduire que la clôture n'a pas été érigée en même temps que la maison d'habitation, mais par la suite sans que l'on puisse en préciser exactement la date. 

Les recourants se prévalent enfin d'une photographie aérienne de 1932 disponible sur le site officiel de l'État de Genève www.ge200.ch pour démontrer que le portail existait déjà à cette date. Il ressortirait de ce document qu'une structure obstrue le passage du chemin d'accès à la maison dans la continuité de la haie bordant la propriété. Selon eux, il s'agirait de manière hautement vraisemblable du portail. On ne voit pas ce qui les aurait empêchés de faire valoir cet argument devant les instances de recours précédentes, ce d'autant qu'ils avaient fait état de la même photographie aérienne pour justifier la présence en 1932 de la maison d'habitation, de la terrasse, du garage et de l'espace de manoeuvre devant cet ouvrage. La recevabilité de ce moyen de preuve au regard de l'art. 99 al. 1 LTF peut demeurer indécise (cf. arrêts 1C_678/2024 du 3 juillet 2025 consid. 2.2; 1C_102/2022 du 9 juillet 2024 consid. 1.5 et 1C_300/2021 du 8 février 2023 consid. 2.4.2). La photographie aérienne ne présente en effet pas la précision suffisante pour retenir la présence d'un portail, comme l'avait d'ailleurs relevé l'Office des autorisations de construire dans sa décision de constatation du 13 juillet 2021. Au demeurant, il sied de souligner que l'accès piétonnier reliant la maison d'habitation au chemin des Prés-de-Bonne forme un coude dans sa configuration actuelle alors qu'en 1932, il était rectiligne et rejoignait le chemin un peu plus au sud-ouest qu'actuellement. Ainsi, si un portail devait avoir été aménagé à cette époque dans le prolongement de cet accès, il se serait trouvé plus bas que le portail actuel. 

Dans ces conditions, la Chambre administrative pouvait, sans encourir le reproche d'arbitraire ni violer l'art. 24c LAT, retenir que le portail et la clôture n'avaient pas été édifiés conformément au droit matériel en vigueur à l'époque de leur construction et qu'ils ne pouvaient de ce fait pas bénéficier de la garantie de la situation acquise conférée par cette disposition. 

Les recourants ne prétendent au surplus pas que les installations litigieuses pourraient bénéficier d'une autorisation dérogatoire fondée sur l'art. 24 LAT ou sur une autre disposition du droit fédéral. En l'absence de toute argumentation à ce propos, il n'appartient pas à la Cour de céans d'examiner d'office ce qu'il en est (cf. art. 42 al. 2 et 106 al. 2 LTF; ATF 144 V 388 consid. 2). 

 

3.  

Le recours doit par conséquent être rejeté dans la mesure où il est recevable, aux frais des recourants qui succombent (art. 65 et 66 al. 1 LTF). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 68 al. 3 LTF). 

 

 

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :  

 

1.  

Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable. 

 

2.  

Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge des recourants. 

 

3.  

Le présent arrêt est communiqué au mandataire des recourants, au Département du territoire et à la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial. 

 

 

Lausanne, le 28 juillet 2026 

 

Au nom de la Ire Cour de droit public 

du Tribunal fédéral suisse 

 

Le Président : Haag 

 

Le Greffier : Parmelin