Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_697/2021
Urteil vom 11. Juni 2024
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Haag,
nebenamtlicher Bundesrichter Fellmann,
Gerichtsschreiber Dold.
Verfahrensbeteiligte
Pensionskasse A.________,
vertreten durch Herr Michael Budliger und Herr Andrin Gantenbein, Rechtsanwälte,
Beschwerdeführerin,
gegen
1. B.________,
vertreten durch Rechtsanwältin Ursula Ramseier,
2. Verein C.________,
3. D.________,
4. E.________,
5. F.________,
6. G.________,
7. H.________,
8. I.________,
9. J.________,
10. K.________,
11. L.________,
12. M.________,
13. N.________,
14. O.________,
15. P.________,
16. Q.________,
17. R.________,
18. S.________,
19. T.________,
2.-19. vertreten durch Herr Dr. Peter Heer und Frau Myriam Schuler, Rechtsanwälte,
Beschwerdegegner,
Bausektion der Stadt Zürich, c/o Amt für Baubewilligungen, Lindenhofstrasse 19, Postfach, 8021 Zürich,
Baudirektion des Kantons Zürich, Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Zürich.
Gegenstand
Baubewilligung,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, vom 16. September 2021 (VB.2020.00697).
Sachverhalt
A.
Die Bausektion der Stadt Zürich erteilte der Pensionskasse A.________ mit Beschluss vom 10. März 2020 die Bewilligung für den Ersatzneubau der Siedlung Brunaupark mit 497 Wohnungen, einem Ladenzentrum (Gewerbe-, Verkaufs- und Gastronomieflächen) und einer Unterniveaugarage mit 695 Fahrzeugabstellplätzen (davon neu 514) auf dem Grundstück Kat-Nr. WD9065 in Zürich. Gleichzeitig eröffnete die Bausektion der Stadt Zürich die Bewilligung der Baudirektion des Kantons Zürich vom 17. September 2019, mit der lärmschutzrechtliche Ausnahmen bewilligt wurden.
B.
Gegen diesen Entscheid erhoben einerseits der B.________ sowie andererseits der Verein C.________ und die im Rubrum aufgeführten Beschwerdegegner/-innen 3-19 am 15. April 2020 Rekurs an das Baurekursgericht des Kantons Zürich. In der Hauptsache beantragten sie die Aufhebung der erteilten Bewilligungen. Ebenfalls an das Baurekursgericht gelangte die Pensionskasse A.________; sie beantragte die Anpassung und Aufhebung einzelner Bestimmungen im Beschluss der Bausektion der Stadt Zürich vom 10. März 2020.
Das Baurekursgericht erwog, in der geplanten Arealüberbauung seien insgesamt 95 Wohnungen von Überschreitungen der lärmrechtlichen Grenzwerte betroffen. Dass alle verhältnismässigen Massnahmen im Sinne von Art. 31 Abs. 1 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41) getroffen wurden, habe die Baugesuchstellerin nicht nachvollziehbar dargelegt. Die massgeblichen Immissionsgrenzwerte (IGW) würden zudem in erheblicher Weise überschritten. Die Erteilung einer lärmschutzrechtlichen Ausnahmebewilligung sei bei dieser Ausgangslage ausgeschlossen. Daher hiess das Baurekursgericht den Rekurs des Vereins "C.________" und der Beschwerdegegner/-innen 3-19 mit Entscheid vom 4. September 2020 gut und hob den Beschluss der Bausektion der Stadt Zürich vom 10. März 2020 sowie die Gesamtverfügung der Baudirektion des Kantons Zürich vom 17. September 2019 auf. Die Rekurse des B.________ und der Pensionskasse A.________ schrieb das Baurekursgericht als gegenstandslos geworden ab.
Eine gegen den Entscheid des Baurekursgerichts vom 4. September 2020 erhobene Beschwerde der Pensionskasse A.________ vom 6. Oktober 2020 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich mit Urteil vom 16. September 2021 ab.
C.
Die Pensionskasse A.________ gelangt mit Beschwerde vom 18. November 2021 an das Bundesgericht. Sie beantragt, die lärmschutzrechtliche Ausnahmebewilligung gemäss Gesamtverfügung der Baudirektion vom 17. September 2019 sei in Aufhebung des Urteils vom 18. September 2021 zu bestätigen und die Sache zur Beurteilung der offen gebliebenen Rügen an das Baurekursgericht des Kantons Zürich zurückzuweisen. Eventualiter sei der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Während die Bausektion der Stadt Zürich die Gutheissung der Beschwerde beantragt, verlangen der Verein C.________ (Beschwerdegegner 2) und die Beschwerdegegner/-innen 3-19 sowie das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich deren Abweisung. Der B.________ (Beschwerdegegner 1) und die Baudirektion des Kantons Zürich verzichten auf eine Stellungnahme. Die Beschwerdegegner 2-19 lassen sich zusätzlich mit zwei spontanen Eingaben vernehmen.
Das zur Beschwerde berechtigte Bundesamt für Umwelt (BAFU; vgl. Art. 102 Abs. 1 i.V. m. Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG) teilt auf Einladung zur Vernehmlassung hin mit, dass das vorinstanzliche Urteil mit der Lärmschutzgesetzgebung des Bundes in Übereinstimmung stehe.
Erwägungen
1.
Die Beschwerde richtet sich gegen einen kantonal letztinstanzlichen, verfahrensabschliessenden Entscheid eines oberen Gerichts auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts, gegen den die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig ist (vgl. Art. 82 lit. a, Art. 83 und
2.
2.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundes- und Völkerrecht gerügt werden (vgl. Art. 95 lit. a und lit. b BGG). Dabei wendet das Bundesgericht das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Nach Massgabe der allgemeinen Anforderungen an die Beschwerdebegründung (Art. 42 Abs. 1 und Abs. 2 BGG) prüft es jedoch nur die geltend gemachten Rügen, sofern die rechtlichen Mängel des angefochtenen Entscheids nicht geradezu offensichtlich sind (vgl. BGE 144 V 388 E. 2 mit Hinweisen). Der Verletzung von Grundrechten geht das Bundesgericht ausserdem nur insofern nach, als eine solche Rüge in der Beschwerde präzise vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 148 IV 39 E. 2.3.5 mit Hinweisen).
2.2. Seinem Urteil legt das Bundesgericht den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat. Von Amtes wegen oder auf ausreichend begründete Rüge hin (vgl. zu den Anforderungen an Sachverhaltsrügen BGE 145 IV 154 E. 1.1; 139 I 72 E. 9.2.3.6; je mit Hinweisen) korrigiert das Bundesgericht die vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen, wenn diese offensichtlich unrichtig sind oder sie auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruhen. Eine Richtigstellung des Sachverhalts erfolgt, sofern sie für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (vgl. Art. 97 Abs. 1 und
3.
3.1. Das Baugrundstück weist nach den Feststellungen der Vorinstanz eine Fläche von 39'488 m2 auf, liegt in der Wohnzone W5 mit einem Mindestwohnanteil von 60% und ist der Lärm-Empfindlichkeitsstufe (ES) III gemäss Art. 43 Abs. 1 lit. c LSV zugeteilt. Im Norden grenzt das Grundstück an die Giesshübelstrasse, während sich nordwestlich die Siedlung "Laubegg" befindet. Die Beschwerdeführerin plant eine Arealüberbauung mit 497 Wohnungen in acht Gebäuden, wobei vier Gebäude im Norden abgekröpft sind. Die dadurch gebildeten Kopfbauten liegen unmittelbar an der Giesshübelstrasse. Die übrigen Baukörper sind von der Giesshübelstrasse zurückversetzt.
3.2. In lärmrechtlicher Hinsicht erwog die Vorinstanz, dass das Baugrundstück durch Strassenlärm belastet sei. Die Immissionsgrenzwerte beim geplanten Neubau würden erheblich überschritten. Bei insgesamt 19 Wohnungen seien tagsüber sogar die Alarmwerte erreicht. Da sich das Baugrundstück bereits in der ES III befinde, sei eine Zuweisung in die nächsthöhere Empfindlichkeitsstufe ausgeschlossen. Ob bei dieser Ausgangslage die Erteilung einer Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 31 Abs. 2 LSV zulässig wäre, könne offenbleiben. Denn die Beschwerdeführerin habe ohnehin den Nachweis nicht erbracht, dass sie im Rahmen einer vertieften Auseinandersetzung mit der Lärmproblematik sämtliche baulichen und gestalterischen Massnahmen zur Lärmoptimierung geprüft und ausgeschöpft habe.
4.
Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung ihres rechtlichen Gehörs durch die Vorinstanz. Dabei handelt es sich um eine Rüge formeller Natur, die vorab zu beurteilen ist (vgl. BGE 137 I 195 E. 2.2). Zur Begründung macht die Beschwerdeführerin geltend, sie habe im vorinstanzlichen Verfahren anhand von 16 Kriterien der "Empfehlungen für den Baubewilligungsprozess - Vollzug von Art. 31 LSV" der Fachstelle Lärmschutz des Kantons Zürich vom 29. September 2020 ("Empfehlungen FALS") aufgezeigt, dass sämtliche baulichen und gestalterischen Massnahmen im Sinne von Art. 31 Abs. 1 LSV ausgeschöpft worden seien. Die Vorinstanz habe sich mit diesen im Detail erbrachten Nachweisen jedoch nicht ausreichend, sondern bloss im Rahmen von pauschalen Ausführungen befasst.
4.1. Der Anspruch der Parteien auf rechtliches Gehör ergibt sich aus Art. 29 Abs. 2 BV. Daraus fliesst als Teilgehalt die Pflicht der Behörde, die Vorbringen der Beteiligten tatsächlich zu hören, zu prüfen und bei der Entscheidfindung zu berücksichtigen. Ausserdem hat die Behörde ihren Entscheid zu begründen, wobei sie wenigstens kurz die wesentlichen Überlegungen nennen muss, von denen sie sich hat leiten lassen (BGE 142 I 135 E. 2.1 mit Hinweisen). Dabei ist nicht erforderlich, dass sich die angerufene Behörde mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken (vgl. BGE 146 II 335 E. 5.1 mit Hinweisen).
4.2. Die Rüge der Beschwerdeführerin erweist sich als unbegründet. In E. 3.5.3 des angefochtenen Urteils hat die Vorinstanz anhand verschiedener Aspekte dargelegt, dass weitere Möglichkeiten zur Lärmoptimierung des Bauprojekts bestehen, unter anderem in Bezug auf die Grundrisse der Wohnungen. Sodann erwog die Vorinstanz, die Beschwerdeführerin habe auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren versäumt darzulegen, inwieweit die Erwägungen des Baurekursgerichts keine valablen Möglichkeiten zur Entschärfung der Lärmproblematik aufzeigten. Zudem fehle es an Unterlagen, die objektiv nachvollziehbar machten, dass die Beschwerdeführerin in Bezug auf die Setzung der Baukörper die beste Variante gewählt habe. Es fehle an der Darlegung von Projektvarianten, die eine Beurteilung von Vor- und Nachteilen in Bezug auf die Überschreitung der Lärmgrenzwerte erlaubten. Den Nachweis einer hinreichenden Prüfung von Massnahmen im Sinne von Art. 31 Abs. 1 LSV habe die Beschwerdeführerin nicht erbracht. In diesem Kontext erwägt die Vorinstanz, dass der Beschwerdeführerin dieser Nachweis auch mit ihren Darlegungen zur Anwendung des Kriterienkatalogs aus den Empfehlungen FALS nicht gelinge.
4.3. Daraus erhellt, dass die Vorinstanz die Ausführungen der Beschwerdeführerin im Hinblick auf die Vereinbarkeit ihres Bauprojekts mit den Empfehlungen FALS durchaus zur Kenntnis genommen und geprüft hat. Ebenfalls wird deutlich, dass die Vorinstanz den entsprechenden Standpunkt der Beschwerdeführerin verworfen hat, insbesondere weil ihre Ausführungen mangels entsprechender Nachweise eine nachvollziehbare und objektive Prüfung, ob das Bauvorhaben im Sinne von Art. 31 Abs. 1 LSV optimiert ist, nicht zulassen würden. Dieser Gesichtspunkt war für die Vorinstanz in Bezug auf die Anwendung der Empfehlungen FALS auf das vorliegende Projekt massgeblich. Sie durfte sich in der Begründung auf diesen Gesichtspunkt beschränken, ohne das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin zu verletzen. Ob die Vorinstanz zu Recht davon ausgegangen ist, die Darlegungen der Beschwerdeführerin zur Einhaltung der Empfehlungen FALS würden eine Überprüfung des Bauvorhabens im Sinne von Art. 31 Abs. 1 LSV nicht zulassen, betrifft sodann nicht den Anspruch auf rechtliches Gehör, sondern bildet Gegenstand der materiell-rechtlichen Beurteilung (vgl. unten, E. 5.4.3).
5.
In materieller Hinsicht rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung von Art. 22 Abs. 1 USG (SR 814.01) und von Art. 31 LSV.
5.1. Sie macht geltend, die Vorinstanz habe zu strenge Anforderungen an den Nachweis der Lärmoptimierung gestellt. Im Ergebnis verlange die Vorinstanz, dass Bauherrschaften mehrere Projektvarianten konkret planen und lämrechtlich beurteilen müssten. Der damit verbundene Aufwand sei unverhältnismässig hoch. Die vorinstanzliche Auslegung von Art. 31 LSV gehe auch deutlich über die Empfehlungen FALS der Baudirektion des Kantons Zürich hinaus. Ausserdem ziehe das angefochtene Urteil nach sich, dass städtebauliche und gestalterische Aspekte keinerlei Berücksichtigung mehr fänden. Die Vorinstanz verschärfe die vom Bundesgericht aufgestellten Grundsätze zur Lärmoptimierung in einer Weise, die mit der gesetzlichen Grundlage nicht vereinbar sei. Dies gelte erst recht für Projekte, deren Planungsprozess wie im vorliegenden Fall bereits abgeschlossen gewesen seien, als das Bundesgericht mit Urteil 1C_106/2018 vom 2. April 2019 eine neue lärmschutzrechtliche Praxis eingeführt habe.
5.2. Gemäss Art. 22 Abs. 1 USG werden Baubewilligungen für neue Gebäude, die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen, unter Vorbehalt von Abs. 2 nur erteilt, wenn die Immissionsgrenzwerte (IGW) nicht überschritten werden. Die Messung der Lärmimmissionen erfolgt bei Gebäuden in der Mitte der offenen Fenster von lärmempfindlichen Räumen (vgl. Art. 39 Abs. 1 LSV). Dabei müssen die IGW grundsätzlich bei allen im Baugesuch vorgesehenen Fenstern lärmempfindlicher Räume eingehalten werden (vgl. BGE 146 II 187 E. 4.1; 145 II 189 E. 8.1; 142 II 100 E. 4; je mit Hinweisen). Soweit die IGW überschritten sind, werden Baubewilligungen für Neubauten, die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen, nur erteilt, wenn die Räume zweckmässig angeordnet und die allenfalls notwendigen zusätzlichen Schutzmassnahmen getroffen werden (vgl. Art. 22 Abs. 2 USG). Mögliche Massnahmen zur Einhaltung der IGW nennt Art. 31 Abs. 1 LSV. Danach sind lärmempfindliche Räume auf der dem Lärm abgewandten Seite des Gebäudes anzuordnen (lit. a) oder bauliche oder gestalterische Massnahmen zu treffen, die das Gebäude gegen Lärm abschirmen (lit. b). Können die IGW trotz der genannten Massnahmen nicht eingehalten werden, so kann ausnahmsweise eine Bewilligung erteilt werden, wenn an der Errichtung des Gebäudes ein überwiegendes Interesse besteht und die kantonale Behörde zustimmt (vgl. Art. 31 Abs. 2 LSV).
5.3. Eine Ausnahmebewilligung gestützt auf Art. 31 Abs. 2 LSV fällt dabei nur in Betracht, wenn erstellt ist, dass sämtliche verhältnismässigen baulichen und gestalterischen Massnahmen gemäss Art. 31 Abs. 1 LSV ausgeschöpft worden sind (vgl. BGE 146 II 187 E. 4.1; 145 II 189 E. 8.1; 142 II 100 E. 4.6; je mit Hinweisen). Werden die Immissionsgrenzwerte stark überschritten, ist eine vertiefte Auseinandersetzung mit dem Lärmschutz erforderlich (vgl. Urteile des Bundesgerichts 1C_275/2020 vom 6. Dezember 2021 E. 2.2, in: URP 2022 S. 437; 1C_91/2020 vom 4. März 2021 E. 5.2 mit Hinweisen). Der Nachweis einer hinreichenden Prüfung der möglichen Lärmschutzmassnahmen obliegt dabei der Bauherrschaft. Sie hat nachvollziehbar darzulegen, welche Massnahmen geprüft, gewählt oder verworfen wurden (vgl. zum Ganzen auch BGE 146 II 187 E. 4.4.2 f.; Urteil 1C_275/2020 vom 6. Dezember 2021 E. 2.2 und 2.3 mit Hinweisen, in: URP 2022 S. 437).
5.4. Nach der Darstellung der Beschwerdeführerin im vorinstanzlichen Verfahren werden die IGW der hier massgeblichen ES III (vgl. Anhang 3 Ziff. 2 LSV) von tagsüber 65 dB (A) bei 107 Zimmern in 61 Wohnungen überschritten, wobei in Bezug auf 27 Zimmer in 19 Wohnungen der Alarmwert von 70 dB (A) erreicht wird. In der Nacht werden die IGW von 55 dB (A) bei 155 Zimmern in 89 Wohnungen überschritten. Die höchsten Werte liegen nachts bei 64 dB (A); sie betreffen zwölf Wohnungen. Bei dieser Ausgangslage ist die Vorinstanz zutreffend davon ausgegangen, dass das Projekt eine erhebliche Überschreitung der IGW nach sich zieht (vgl. auch BGE 145 II 189 E. 8.3.3; Urteile 1C_1/2022 vom 27. Juli 2023 E. 5.3; 1C_264/2021 vom 24. März 2022 E. 3.6, in: URP 2023 S. 173; 1C_106/2018 vom 2. April 2019 E. 4.7, in: URP 2019 S. 745; je mit Hinweisen). Dies erfordert eine vertiefte Auseinandersetzung mit dem Lärmschutz, damit die Erteilung einer Ausnahmebewilligung gemäss Art. 31 Abs. 2 LSV in Frage kommen kann, was die Beschwerdeführerin im bundesgerichtlichen Verfahren zu Recht nicht in Abrede stellt. Sie wirft der Vorinstanz jedoch vor, die Anforderungen an den Nachweis von Massnahmen im Sinne von Art. 31 Abs. 1 LSV zu überspannen.
5.4.1. Die Rüge geht fehl. Nach den Feststellungen der Vorinstanz hat die Beschwerdeführerin zwar unter anderem behauptet, in Bezug auf die Stellung der Baukörper die beste Variante gewählt zu haben. Konkrete Unterlagen, die diese Vorbringen objektiv nachvollziehbar machten, wurden von der Beschwerdeführerin aber nicht vorgelegt. Weiter hat die Beschwerdeführerin am 9. April 2021 eine Überarbeitung ihres Baugesuchs in Aussicht gestellt, das bei gleichbleibender äusserer Erscheinung und Anordnung der Bauten eine Änderung der Wohnungsgrundrisse vorsieht. Wohn- und Schlafzimmer sollen dabei zur geschützten, ruhigeren Seite zu liegen kommen, während zur Strasse hin neu die Treppenhäuser, Küchen und Bäder geplant sind. Sodann stellte die Vorinstanz fest, dass die Beschwerdeführerin nicht näher aufzeigte, ob und inwieweit sich Lärmoptimierungen durch eine Anpassung der Nutzungsweise erzielen lassen (vgl. E. 3.5.3). Gestützt auf diese Sachverhaltsfeststellungen kam die Vorinstanz zum Schluss, dass eine vertiefte Auseinandersetzung mit Möglichkeiten zur Optimierung des Lärmschutzes unterblieben sei und eine Ausnahmebewilligung nach Art. 31 Abs. 2 LSV nicht in Frage kommt.
5.4.2. Die entsprechenden Feststellungen der Vorinstanz weist die Beschwerdeführerin nicht als offensichtlich unrichtig aus. Sie macht zwar zutreffend geltend, die Wahl zwischen mehreren zonenkonformen Varianten, die unter lärmschutzrechtlichen, städtebaulichen und gestalterischen Aspekten insgesamt gleichwertig sind, obliege der Bauherrschaft und nicht der Bewilligungs- oder Rechtsmittelbehörde. Sie zeigt aber (auch) im bundesgerichtlichen Verfahren nicht konkret auf, inwieweit das streitgegenständliche Projekt das Resultat einer vertieften Auseinandersetzung mit lärmschutzrechtlichen und allenfalls weiteren, raumplanungsrechtlich relevanten Gesichtspunkten ist. Der blosse Hinweis auf eine Planung, in der von Anfang an grosser Wert auf die Lärmoptimierung gelegt worden sei, vermag die in E. 5.4.1 hiervor wiedergegebenen Feststellungen der Vorinstanz auch im bundesgerichtlichen Verfahren nicht umzustossen, zumal der Nachweis einer vertieften Auseinandersetzung der Bauherrschaft obliegt (vgl. E. 5.3 hiervor).
5.4.3. Daran ändert nichts, dass die Beschwerdeführerin (wie bereits im vorinstanzlichen Verfahren) geltend macht, das streitgegenständliche Projekt entspreche den Empfehlungen FALS. Mangels substantiierter Darlegungen unter Verweisung auf entsprechende Unterlagen in den Verfahrensakten sind ihre diesbezüglichen Ausführungen im bundesgerichtlichen Verfahren nicht überprüfbar. Bereits aus diesem Grund besteht für das Bundesgericht kein Anlass, sich zur Vereinbarkeit der Empfehlungen FALS mit Art. 31 Abs. 2 LSV zu äussern. Hinzu kommt, dass eine allfällige Befolgung der Empfehlungen FALS die Beurteilung von Bauprojekten gemäss den Vorgaben von Art. 22 USG i.V.m. Art. 31 LSV nach den Umständen im Einzelfall ohnehin nicht zu ersetzen vermag (vgl. Urteil 1C_275/2020 vom 6. Dezember 2021 E. 2.4.3, in: URP 2022 S. 437 und ZBI 124/2023 S. 373 ff.), was im Übrigen auch aus den Empfehlungen FALS hervorgeht.
5.4.4. Gestützt auf die verbindlichen Feststellungen der Vorinstanz zu den lärmrechtlichen Abklärungen im Rahmen des hier fraglichen Bauprojekts ist keine Prüfung von Massnahmen dargetan, die den Anforderungen von Art. 31 Abs. 1 LSV genügt (vgl. dazu oben, E. 5.3). Bei dieser Ausgangslage sind die kantonalen Instanzen zutreffend davon ausgegangen, dass die Voraussetzungen für eine Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 31 Abs. 2 LSV (vgl. E. 5.3) nicht gegeben sind. Ob die Vorinstanz mit einzelnen Erwägungen "weit über die bisherige Rechtsprechung hinausgeht", wie die Beschwerdeführerin geltend macht, ist vor diesem Hintergrund nicht entscheiderheblich. An dieser Stelle ist aber immerhin darauf hinzuweisen, dass dem Lärmschutz auch nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung von Beginn weg, d.h. bereits bei der Definition der Rahmenbedingungen - etwa bei der Ausschreibung und Durchführung eines Projektwettbewerbs - eine hohe Bedeutung beizumessen ist (vgl. Urteil 1C_275/2020 vom 6. Dezember 2021 E. 2.4.3, in: URP 2022 S. 437 und ZBI 124/2023 S. 373 ff.). Dass das hier in rechtsgenüglicher Weise der Fall war, konnte die Beschwerdeführerin wie erwähnt nicht nachweisen.
5.4.5. Bei alldem hilft der Beschwerdeführerin nicht weiter, dass das nach ihrer Auffassung wegweisende Urteil 1C_106/2018 vom 2. April 2019 erst nach der Einreichung ihres Baugesuchs im März 2019 publiziert wurde. Mit dem erwähnten Urteil war keine Änderung der Rechtsprechung im Sinne einer Verschärfung der Anforderungen an die Erteilung von Ausnahmebewilligungen gemäss Art. 31 Abs. 2 LSV verbunden (vgl. Urteil 1C_91/2020 vom 4. März 2021 E. 3.3). Eine Verletzung von Art. 22 USG i.V.m. Art. 31 Abs. 2 LSV liegt nicht vor.
5.5. Die Beschwerdeführerin macht weiter einen unzulässigen Eingriff in die Eigentumsgarantie (vgl. Art. 26 BV) sowie die Gemeindeautonomie (vgl. Art. 50 BV) und in diesem Rahmen eine Missachtung der Planungsziele und -grundsätze des Raumplanungsgesetzes (RPG; SR 700) geltend. Auch diese Rügen sind unbegründet.
5.5.1. Die Verletzung der Eigentumsgarantie begründet die Beschwerdeführerin damit, dass die vorinstanzlichen Erwägungen die Anforderungen an den Nachweis von Massnahmen im Sinne von Art. 31 Abs. 1 LSV überspannen würden. Zu Recht nicht in Frage stellt die Beschwerdeführerin hingegen, dass die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Art. 22 USG i.V.m. Art. 31 LSV mit der Eigentumsgarantie vereinbar ist. Nach dem Massstab dieser Rechtsprechung liegen die Voraussetzungen für eine Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 31 Abs. 2 LSV wie erwähnt nicht vor. Ob einzelne Erwägungen der Vorinstanz, die nach Auffassung der Beschwerdeführerin über die bisherige Rechtsprechung hinausgehen, eine Verletzung der Eigentumsgarantie bewirken könnten, braucht vor diesem Hintergrund mangels Entscheiderheblichkeit nicht weiter geprüft zu werden.
5.5.2. Bezüglich der Verletzung der Gemeindeautonomie sowie der Missachtung von Planungszielen und -grundsätzen nach dem RPG bringt die Beschwerdeführerin vor, der kommunalen Baubehörde stehe eine relativ grosse Entscheidungsfreiheit bei der Abwägung der verschiedenen öffentlichen und privaten Interessen zu. Ihre Entscheidungsfreiheit habe die kommunale Baubehörde sachgerecht ausgeübt, indem sie richtplanerische Festsetzungen und die Sanierung von Bestandesbauten mit hohen Überschreitungen der IGW deutlich höher gewichtet habe als die bare Einhaltung der Lärmgrenzwerte. Die kantonale Fachstelle habe diese Güterabwägung bestätigt.
Mit dieser Argumentation verkennt die Beschwerdeführerin, dass eine sachgerechte Interessenabwägung im Sinne von Art. 31 Abs. 2 LSV eine vertiefte Auseinandersetzung der Bauherrschaft mit Möglichkeiten zur Optimierung des Lärmschutzes voraussetzt. Diesen Nachweis hat die Bauherrschaft nicht erbracht. Entsprechend fehlte es den Interessenabwägungen der kommunalen Baubehörde und der kantonalen Fachstelle an einer notwendigen Grundlage. Eine Verletzung der Gemeindeautonomie oder der Planungsziele und -grundsätze des RPG liegt nicht vor.
6.
Nach dem Dargelegten ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Verfahrensausgang gilt die Beschwerdeführerin als unterliegend. Sie hat die Gerichtskosten zu tragen und den Beschwerdegegnern/-innen 2-19 eine Parteientschädigung zu leisten. Keine Parteientschädigung schuldet die Beschwerdeführerin dem Beschwerdegegner 1, dem im vorliegenden Verfahren kein entschädigungspflichtiger Aufwand entstanden ist (vgl. Art. 66 Abs. 1 und
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführerin hat den Beschwerdegegnern 2-19 eine Parteientschädigung von gesamthaft Fr. 3'000.-- zu bezahlen.
4.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, und dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 11. Juni 2024
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Kneubühler
Der Gerichtsschreiber: Dold