1C_644/2025 — Procédure administrative

Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

1C_644/2025

Arrêt du 1er juin 2026

Ire Cour de droit public

Composition

MM. les Juges fédéraux Müller, Juge présidant,

Chaix et Kneubühler.

Greffier : M. Kurz.

Participants à la procédure

A.________,

représenté par Me Arnaud Thièry, avocat,

recourant,

contre

Municipalité de Prilly,

route de Cossonay 40, 1008 Prilly,

représentée par Maître François Roux et Maître Matthieu Carrel, avocats,

Conseil d'État du canton de Vaud,

Château cantonal, 1014 Lausanne,

représenté par la Direction générale des affaires institutionnelles et des communes (DGAIC) du canton de Vaud, Direction des affaires juridiques, place du Château 1, 1014 Lausanne.

Objet

Suspension d'un conseiller municipal,

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 24 septembre 2025 (GE.2025.0175).

Faits :

Pour la législature 2021-2026, la Municipalité de Prilly (ci-après: la municipalité) était composée du Syndic B.________, A.________ (alors Vice-syndic), C.________, D.________ et E.________. La législature a été émaillée d'incidents impliquant A.________. Le 11 avril 2022, celui-ci aurait tenu des propos provocants à l'encontre du Syndic; au mois d'octobre 2024, le Préfet du district de l'Ouest lausannois (ci-après: le Préfet) avait convoqué une séance de bons offices après que A.________ avait quitté subitement la salle de municipalité en pleine réunion; le 9 décembre 2024, il avait partiellement rompu la collégialité en ne soutenant pas le budget communal 2025; le lendemain, il s'est plaint auprès du Préfet de propos insultants et irrespectueux tenus par ses collègues lors de cette réunion; il requérait la présence du Préfet lors des prochaines séances, ce qui a été refusé; le 16 décembre 2024, la fonction de Vice-syndic lui a été retirée par la municipalité, décision contre laquelle l'intéressé a recouru en vain auprès du Conseil d'État vaudois, puis du Tribunal fédéral (arrêt 1D_13/2025 du 9 mai 2025 - retrait du recours).

Le 12 mai 2025, la municipalité s'est adressée au Conseil d'État en exposant qu'une altercation avait eu lieu le 2 mai précédent, au cours de laquelle A.________ s'en était pris verbalement et physiquement au Syndic. Rappelant que l'intéressé avait déjà fait preuve de pertes de sang-froid et de langage inapproprié lors des séances du Conseil municipal, elle demandait au Conseil d'État de suspendre immédiatement l'intéressé de ses fonctions de conseiller municipal pour une durée d'une année, en application de l'art. 139b al. 1 de la loi vaudoise sur les communes (LC; BLV 175.11).

Par décision du 18 juin 2025, le Conseil d'État a suspendu A.________ de sa fonction de conseiller municipal avec effet immédiat, jusqu'au 31 décembre 2025. Même si le cas n'était pas cité dans la liste exemplative des motifs de suspension de l'art. 139b al. 2 2ème phrase LC, le fait pour un membre de la municipalité de perturber gravement la relation avec ses homologues par un comportement inapproprié avéré pouvait justifier une suspension. Tel était le cas en l'occurrence: les excès verbaux et les accès de colère du recourant suscitaient la crainte; ces tensions n'étaient ni politiques, ni structurelles, ni systémiques, mais découlaient du comportement personnel inapproprié de l'intéressé, lequel troublait fortement le fonctionnement de la municipalité et de l'administration communale.

Le même jour, le Conseil d'État a ordonné l'ouverture d'une enquête administrative visant à déterminer si le motif de révocation prévu par l'art. 139b al. 3 let. c LC était réalisé.

Par arrêt du 24 septembre 2025, après avoir entendu personnellement les parties, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois (CDAP) a rejeté le recours formé, le 30 juin 2025, par A.________ contre la décision de suspension du Conseil d'État. L'art. 139b LC constituait une base légale suffisante pour suspendre un membre de la municipalité lorsque celui-ci perturbait gravement les relations au sein de l'exécutif. Tel était le cas en l'occurrence, au vu notamment des événements survenus le 2 mai 2025.

Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ demande au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt cantonal en ce sens que la requête de suspension du 12 mai 2025 est rejetée, le recourant étant immédiatement rétabli dans ses fonctions. Subsidiairement, il demande le renvoi de la cause à la CDAP pour nouvelle instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants. Il demande en outre l'assistance judiciaire.

La cour cantonale se réfère à son arrêt. Le Conseil d'État et la Municipalité de Prilly concluent au rejet du recours. Le recourant a ensuite maintenu ses conclusions. Le Conseil d'État a renoncé à des observations supplémentaires, alors que la municipalité a dupliqué. Le recourant a renoncé à des observations supplémentaires.

Considérant en droit :

La voie du recours en matière de droit public, au sens des art. 82 ss LTF, est ouverte contre l'arrêt attaqué rendu par une autorité de dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans une cause de droit public (art. 82 let. a LTF).

1.1. Le recourant a pris part à la procédure de recours devant l'instance précédente (art. 89 al. 1 let. a LTF). Il est particulièrement touché par l'arrêt attaqué, qui confirme la décision du Conseil d'État de le suspendre de sa fonction de Conseiller municipal; il a dès lors qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.

1.2. Dans la décision attaquée, la suspension du recourant a été prononcée jusqu'au 31 décembre 2025. Par décision du 17 décembre 2025 (contre laquelle le recourant a également recouru auprès de la CDAP), la suspension a toutefois été prolongée jusqu'au 30 juin 2026. Compte tenu de cette échéance rapprochée et du fait qu'il n'est pratiquement pas possible de soumettre en temps utile au Tribunal fédéral une mesure de suspension limitée à six mois, il y a lieu de faire abstraction de l'exigence d'un intérêt actuel et pratique au recours (ATF 139 I 206 consid. 1.1; arrêt 1C_44/2019 du 29 mai 2019 consid. 1.2).

1.3. Dès lors qu'elle a été ordonnée dans le cadre d'une procédure accessoire, indépendante de celle qui pourrait aboutir à une décision principale (en l'occurrence une éventuelle révocation), la mesure litigieuse a un caractère final au sens de l'art. 90 LTF (ATF 134 II 349 consid. 1.3).

1.4. La décision attaquée, qui suspend de ses fonctions le recourant pour une durée déterminée, est une décision de mesure provisionnelle au sens de l'art. 98 LTF dès lors qu'elle n'est qu'une décision à caractère temporaire, qui règle une situation juridique en attente d'une réglementation définitive au travers d'une décision principale ultérieure (arrêt 1C_470/2008 du 11 novembre 2008 consid. 2.2; arrêt 1C_44/2019 du 29 mai 2019 consid. 1.3). Seule peut donc être invoquée la violation des droits constitutionnels. Conformément à l'art. 106 al. 2 LTF, les griefs soulevés à cet égard doivent être suffisamment motivés: la partie recourante doit discuter les motifs de la décision entreprise et indiquer précisément en quoi elle estime que l'autorité a méconnu le droit constitutionnel (ATF 143 II 283 consid. 1.2.2; 142 II 369 consid. 2.1). Elle ne peut donc se contenter d'invoquer les dispositions applicables du droit fédéral; elle doit démontrer que celles-ci ont été appliquées d'une manière contraire à la Constitution, soit notamment de manière arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. (ATF 147 II 44 consid. 1.2). La question de la motivation du recours sera examinée ci-dessous en rapport avec les griefs soulevés.

1.5. Les autres conditions de recevabilité du recours en matière de droit public sont réunies de sorte qu'il convient d'entrer en matière.

Dans un grief formel, le recourant se plaint du refus de la cour cantonale de donner suite à ses offres de preuve. La CADP a refusé d'admettre le témoignage d'une employée de l'administration (ancienne cheffe des ressources humaines) au motif que celle-ci n'avait travaillé que du 1er juin 2024 au 25 septembre 2024, soit plusieurs mois avant les faits "principalement à l'origine de la décision de suspension" (soit l'altercation du 2 mai 2025). Or, l'arrêt attaqué se fonde aussi sur un "contexte général préexistant", sans pour autant avoir instruit à ce sujet. Le recourant reproche aussi au Tribunal cantonal de ne pas avoir cherché à déterminer, d'une part, si la perturbation de la relation entre le recourant et ses collègues était durable, et d'autre part, si elle lui était imputable.

2.1. Le droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.) comprend le droit pour le justiciable d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (cf. ATF 148 II 73 consid. 7.3.1; 145 I 167 consid. 4.1). Cette garantie constitutionnelle n'empêche pas le juge de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, il a la certitude que ces dernières ne pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1; 140 I 285 consid. 6.3.1). Le refus d'une mesure probatoire par appréciation anticipée des preuves ne peut être remis en cause devant le Tribunal fédéral qu'en invoquant l'arbitraire (art. 9 Cst.) de manière claire et détaillée (art. 106 al. 2 LTF; ATF 146 III 73 consid. 5.2.2; 144 II 427 consid. 3.1.3).

2.2. La requête de la Municipalité de Prilly est essentiellement fondée sur l'incident survenu le 2 mai 2025. Les pièces produites à l'appui de cette demande se rapportent également à cet incident et aux événements qui ont immédiatement suivi (notamment la main courante et la plainte pénale déposée par le Syndic). La décision du Conseil d'État se fonde également sur ces faits, tels qu'ils sont relatés dans le procès-verbal de la séance de la municipalité du 5 mai 2025. L'arrêt attaqué retient lui aussi que les évènements survenus le 2 mai 2025 dans le bureau du Syndic constituent "le noyau du présent litige" (consid. 3d/aa), et "présentent à eux seuls une gravité suffisante pour requérir et prononcer la suspension" (consid. 3d/cc). Quoi qu'en dise le recourant, l'épisode du 2 mai 2025 constitue donc bien le motif essentiel de la décision de suspension. L'on ne voit dès lors pas en quoi le témoignage d'une employée ayant travaillé à l'administration de Prilly quelques mois en 2024 pourrait changer quelque chose à la décision en question. Le recourant ne l'explique d'ailleurs pas clairement. Dès lors que le recourant est l'auteur des faits qui lui sont reprochés, la cour cantonale pouvait en déduire qu'il en était responsable et que la relation avec ses collègues s'en trouvait durablement perturbée. Sur ce point également, le recourant n'indique pas précisément quel moyen de preuve permettrait d'aboutir à une constatation différente de celle qui résulte des différentes déclarations figurant déjà au dossier. Le grief d'absence d'instruction est au demeurant mal fondé puisque l'ensemble des éléments reprochés au recourant a fait l'objet d'une session extraordinaire de la municipalité du 5 mai 2026, sous la présidence du Préfet, dans le cadre de laquelle le recourant a pu s'exprimer. La cour cantonale a elle aussi entendu directement les parties lors de son audience contradictoire du 4 septembre 2025 dont le procès-verbal figure au dossier.

Dans la mesure où il est recevable, le grief doit être écarté.

Sur le fond, le recourant invoque l'art. 34 al. 1 Cst. et se plaint d'une violation de la garantie des droits politiques. Il se prévaut, en tant qu'élu, de son droit d'exercer son mandat jusqu'à son terme (droit d'éligibilité), et en tant qu'électeur, du droit à la stabilité politique des autorités élues. Il reproche à la cour cantonale de ne pas avoir examiné la contestation sous cet angle et considère que la mesure de suspension ne reposerait pas sur une base légale suffisante et serait disproportionnée.

3.1. L'art. 34 al. 1 Cst. garantit de manière générale et abstraite les droits politiques, que ce soit sur le plan fédéral, cantonal ou communal. Il ne définit en revanche pas en détail leur contenu et renvoie à cet égard aux constitutions et lois cantonales. La Constitution fédérale n'exclut ainsi pas que le droit d'être élu ou d'exercer une charge publique soit concrétisé selon des modalités différentes suivant les cantons (ATF 138 I 189 consid. 2.1; arrêt 1C_468/2019 du 8 juin 2020 consid. 4.1 et les références citées). L'art. 34 al. 1 Cst. revêt également une dimension institutionnelle dans la mesure où ce droit fondamental contribue au fonctionnement de la démocratie (VINCENT MARTENET/THÉOPHILE VON BÜREN, in Commentaire romand, Constitution fédérale, 2021, n° 15 ad art. 34 Cst). Son champ de protection revêt les deux aspects relatifs au droit de prendre part à une élection, c'est-à-dire aussi bien le droit d'élire que d'être élu. Ce droit est invocable tant par les électeurs que par les candidats à une élection (arrêt 8C_22/2025 du 16 décembre 2025 consid. 5, destiné à la publication). Au surplus, et selon l'art. 39 al. 1 Cst, les cantons règlent l'exercice des droits politiques aux niveaux cantonal et communal.

3.2. La révocation pour motifs graves met fin prématurément au mandat de la personne élue (cf. VINCENT MARTENET/THÉOPHILE VON BÜREN, in Commentaire romand, Consititution fédérale, 2021, n° 39 ad art. 34 Cst.; ANDREAS AUER, Staatsrecht der schweizerischen Kantone, Berne 2016, n° 883). En droit vaudois, la question de la révocation est soumise au corps électoral de la commune concernée (art. 139b al. 3 LC), dès lors qu'elle constitue un "actus contrarius" de l'élection (YVO HANGARTNER/ANDREAS KLEY/NADJA BRAUN BINDER/ANDREAS GLASER, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2e éd. 2023, n° 1539). La garantie des droits politiques pourrait dès lors trouver à s'appliquer dans ce contexte.

En revanche, le droit du Conseil d'État de prononcer la suspension d'un ou plusieurs membres de la municipalité ou du conseil communal ou général relève du pouvoir de surveillance de l'État sur les communes (art. 137 ss LC). La décision de suspension constitue comme on l'a vu une mesure provisionnelle. La personne suspendue se voit certes empêchée de siéger lors des séances de la municipalité et d'assister aux assemblées du conseil communal; elle ne peut pas non plus gérer son dicastère ni signer des actes au nom de l'autorité. Cette mesure est toutefois provisoire puisque la suspension doit être prononcée pour un an au maximum, durée qui peut être prolongée si une procédure pénale reste pendante. La personne suspendue conserve ainsi son statut d'élu et retrouve toutes ses prérogatives lorsque la suspension prend fin. La garantie des droits politiques n'est dès lors pas en jeu. Le recourant se prévaut aussi d'un principe de "stabilité politique", sans toutefois expliquer en quoi un tel principe découlerait de l'art. 34 Cst. et permettrait de s'opposer à une mesure de suspension qui repose sur une base légale formelle claire.

Le grief fondé sur l'art. 34 Cst. doit dès lors être rejeté.

Il en découle que l'examen de la base légale de droit cantonal doit être effectué par le Tribunal fédéral sous l'angle restreint de l'arbitraire (ATF 145 I 108 consid. 4.4.1; 142 III 153 consid. 2.5). Or, le recourant, qui se plaint d'une violation de l'art. 34 Cst., procède à un examen libre de l'art. 139b LC et ne soulève aucun grief d'arbitraire satisfaisant aux exigences de l'art. 106 al. 2 LTF (cf. ATF 150 II 346 consid. 1.5.3; 149 I 105 consid. 2.1). Cela conduit à l'irrecevabilité du grief.

À supposer que celui-ci soit recevable, il devrait de toute manière être écarté.

4.1. Selon la jurisprudence, une décision est arbitraire lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou lorsqu'elle contredit d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. Le Tribunal fédéral n'a pas à déterminer quelle est l'interprétation correcte que l'autorité cantonale aurait dû donner des dispositions applicables; il doit uniquement examiner si l'interprétation qui a été faite est défendable. Il ne s'écarte de la solution retenue que si celle-ci apparaît insoutenable ou en contradiction manifeste avec la situation effective, ou encore si elle a été adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En outre, il ne suffit pas que les motifs de la décision critiquée soient insoutenables, encore faut-il que celle-ci soit arbitraire dans son résultat. Si l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne se révèle pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une autre solution paraît également concevable, voire préférable (ATF 151 I 337 consid. 6.1; 148 I 145 consid. 6.1).

4.2. Intitulé "Suspension et révocation", l'art. 139b LC a la teneur suivante:

¹ En présence de motifs graves, sur requête de la municipalité ou de la majorité des deux tiers du conseil général ou communal, le Conseil d'Etat, peut suspendre un ou plusieurs membres de la municipalité ou du conseil général ou communal. Le Conseil d'Etat détermine la durée de la suspension, qui ne peut excéder une année. La décision est renouvelable dans le cas où une procédure pénale reste pendante.

² Constituent des motifs graves toutes les circonstances qui, selon les règles de la bonne foi, ne permettent pas la continuation du mandat pour lequel le ou les membres de la municipalité ou du conseil général ou communal ont été élus ou sont de nature à compromettre la confiance ou l'autorité qu'impliquent leurs fonctions. Sont notamment considérés comme de tels motifs l'ouverture d'une instruction pénale à raison d'un crime ou d'un délit, une incapacité durable, une absence prolongée ou une violation des dispositions de la présente loi en matière de conflit d'intérêt ou d'interdiction d'accepter ou de solliciter des libéralités ou d'autres avantages (au sens des articles 65a et 100a de la présente loi).

Comme le relève la cour cantonale, le projet d'art. 139b al. 2 LC mentionnait, dans l'énumération des motifs graves prévus à l'al. 2, la "perturbation notable et durable des relations entre le membre concerné et ses homologues qui est imputable au dit membre". Il y a toutefois été renoncé, afin d'éviter qu'un membre minoritaire de la municipalité ne puisse, en cas de divergences d'opinions, être considéré comme perturbateur. Cette suppression n'empêche pas de s'appuyer sur la clause générale de l'art. 139b al. 2 LC ("circonstances qui, selon les règles de la bonne foi, ne permettent pas la continuation du mandat"), lorsqu'il existe une perturbation importante des relations entre un membre de l'exécutif et les autres, et que celle-ci ne résulte pas de simples divergences d'opinions politiques. Le recourant ne saurait dès lors prétendre que la perturbation, par un membre de la municipalité, des relations avec ses collègues ne pourrait jamais constituer un motif de suspension.

À l'instar de toute mesure provisionnelles, la suspension est prononcée sur la base de la vraisemblance des faits et d'un examen sommaire du droit (examen prima facie), en se fondant sur les moyens de preuve immédiatement disponibles et au terme d'une pesée des intérêts respectifs des parties en présence (ATF 139 III 86 consid. 4.2; 131 III 473 consid. 2.3; arrêt 2C_432/2025 du 20 octobre 2025 consid. 4.1). L'autorité dispose à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation et le Tribunal fédéral n'intervient qu'avec retenue (arrêt 1C_714/2024 du 28 mai 2025 consid. 2.1).

4.3. En l'occurrence, les quatre autres conseillers municipaux ont confirmé que le recourant se livrait régulièrement à des accès de colère et à des excès verbaux tels qu'insultes et menaces. L'incident du 2 mai 2025 est décrit de la manière suivante. Le recourant s'est présenté énervé dans le bureau du Syndic, refermant violemment la porte derrière lui. Il a élevé la voix à tel point que les cris étaient clairement audibles dans tout le rez-de-chaussée du bâtiment communal. En désaccord sur la convocation par la municipalité de deux chefs de service de son dicastère, il a traité le Syndic de "fils d'Hitler" et de "facho" et lui a saisi les poignets. Un municipal est intervenu et l'a saisi par la taille. Il a ensuite fermé brutalement l'ordinateur portable du Syndic, saisi une pierre décorative, frappé le bureau avec celle-ci et renversé sa chaise d'un geste de colère. Il a aussi tenu des accusations infondées à l'égard du Syndic. Un employé communal est intervenu brièvement pour exprimer le profond malaise ressenti dans l'administration. Au terme de cette altercation, qui a duré environ 25 minutes, le recourant a quitté le bureau du Syndic, toujours très énervé. La demande adressée au Conseil d'État relève qu'il ne s'agit pas là de faits isolés, l'intéressé ayant déjà perdu son sang-froid à plusieurs reprises, insultant ou menaçant ses collègues. Cela a été confirmé lors de la séance extraordinaire de la municipalité du 5 mai 2025, où les personnes entendues ont fait part d'un sentiment d'insécurité, sentiment qui a également été confirmé lors de l'audience qui s'est tenue devant la CDAP.

Il apparaît ainsi de manière suffisamment claire que seul le comportement du recourant est en cause et que la requête de suspension n'est nullement motivée par des raisons politiques. Dans ces conditions, l'application de la clause générale prévue à l'art. 139b al. 2 1ère phrase LC dans le cas particulier ne saurait être considérée comme arbitraire.

4.4. Le recourant se prévaut également en vain des principes d'intérêt public et de proportionnalité. La mesure litigieuse est propre à permettre à la municipalité, ainsi qu'à l'administration communale, de retrouver un fonctionnement serein. À titre de mesure alternative, le recourant évoque un coaching, mais la cour cantonale relève que celui-ci, tout comme le soutien apporté par la préfecture du district de l'Ouest lausannois, n'ont pas été concluants. La mesure litigieuse aura sans doute un effet sur la suite de la carrière politique du recourant, mais il appartient à celui-ci d'assumer au niveau politique les conséquences de ses agissements. Le principe de la proportionnalité, sous tous ses aspects, est ainsi respecté.

Il résulte de ce qui précède que le recours en matière de droit public doit être rejeté, dans la mesure où il est recevable. Compte tenu de l'inapplicabilité de l'art. 34 Cst. à la présente cause et de l'examen sous l'angle restreint de l'arbitraire pour lequel aucun grief n'était soulevé, le recours ne présentait pas de chances suffisantes de succès, ce qui conduit au rejet de la demande d'assistance judiciaire (art. 64 al. 1 LTF). Le recourant, qui succombe, doit donc supporter les frais de la présente procédure (art. 66 al. 1 LTF). Ceux-ci seront toutefois réduit, pour tenir compte de la situation financière exposée à l'appui de la demande d'assistance judiciaire (art. 66 al. 1 2ème phrase LTF). La municipalité n'a pas droit à des dépens (art. 68 al. 3 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

La demande d'assistance judiciaire est rejetée.

Les frais judiciaire, arrêtés à 1'000 fr., sont mis à la charge du recourant. Il n'est pas alloué de dépens.

Le présent arrêt est communiqué aux mandataires du recourant et de la Municipalité de Prilly, au Conseil d'État du canton de Vaud et au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public.

Lausanne, le 1er juin 2026

Au nom de la Ire Cour de droit public

du Tribunal fédéral suisse

Le Juge présidant : Müller

Le Greffier : Kurz