Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_590/2023
Urteil vom 6. Januar 2025
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Haag, Präsident,
Bundesrichter Kneubühler, Müller,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
gegen
Swisscom (Schweiz) AG,
Am Mattenhof 12/14, Local Production, 6010 Kriens,
vertreten durch Leiter Recht Infrastruktur,
Werner Zgraggen, c/o Swisscom (Schweiz) AG,
Konzernrechtsdienst, Alte Tiefenaustrasse 6, 3050 Bern,
Beschwerdegegnerin,
Gemeinderat Oberdorf,
Gemeindeverwaltung, Schulhausstrasse 19,
6370 Oberdorf NW,
Regierungsrat des Kantons Nidwalden,
vertreten durch den Rechtsdienst, Regierungsgebäude,
Dorfplatz 2, 6370 Stans.
Gegenstand
Neubau einer Mobilfunkanlage,
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Nidwalden, Verwaltungsabteilung, vom 27. März 2023 (VA 22 18).
Sachverhalt
A.
Die Swisscom (Schweiz) AG (nachfolgend: Swisscom) reichte am 2. Dezember 2019 ein Baugesuch für den Neubau einer Mobilfunkanlage auf dem sich in der Wohnzone (W4) befindenden Grundstück Parz. Nr. 208, Schulhausstrasse 3, in Oberdorf ein. Gegen das Bauvorhaben gingen zahlreiche Einwendungen ein, unter anderem auch von A.________. Am 1. Februar 2021 wies der Gemeinderat Oberdorf die Einwendungen ab, erteilte die Baubewilligung und eröffnete diese zusammen mit dem kantonalen Gesamtbewilligungsentscheid und der kantonalen Gesamtstellungnahme (beide vom 5. Februar 2020). Letztere bildet einen integrierenden Teil der Baubewilligung.
B.
Dagegen gelangte u.a. A.________ mit Beschwerde an den Regierungsrat des Kantons Nidwalden. Dieser wies die Beschwerde am 5. Juli 2022 ab.
Die dagegen gerichtete Beschwerde A.________s wies das Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden am 27. März 2023 ab, soweit es darauf eintrat.
C.
Dagegen hat A.________ am 31. Oktober 2023 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht erhoben. Er beantragt, der angefochtene Entscheid sowie die Baubewilligung vom 5. Februar 2020 seien aufzuheben und es sei eine Verletzung von Art. 9 sowie Art. 143 des Nidwalder Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht (Planungs- und Baugesetz, PBG/NW; NG 611.1) festzustellen. In verfahrensmässiger Hinsicht ersucht er um die Einholung einer Gesamtplanung des von sämtlichen Mobilfunkanbieterinnen angestrebten 5G-Netzes in der Gemeinde Oberdorf, samt Gutachten und Stellungnahmen der kantonalen Fachbehörden. Überdies seien die Original Antennen-Stammdatenblätter und -diagramme der Herstellerfirma Ericsson zu den Antennen mit den Laufnummern 7-9, Modell Ericsson AIR3239B78, einzufordern. Anschliessend sei ihm Einsicht in die ergänzten Akten zu gewähren.
D.
Swisscom (Beschwerdegegnerin) beantragt die Abweisung der Beschwerde sowie aller weiteren Anträge, soweit darauf einzutreten sei. Der Gemeinderat Oberdorf und der Regierungsrat haben auf eine Vernehmlassung verzichtet.
Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) kommt in seiner Stellungnahme zum Ergebnis, der angefochtene Entscheid sei konform mit Bundesumweltrecht.
E.
In seiner Replik stellt der Beschwerdeführer zusätzliche Verfahrensanträge. Er erachtet das Bundesgericht wegen dessen Mitgliedschaft bei der Association Suisse des Télécommunications (ASUT) als befangen und verlangt die Aufhebung aller abschlägigen Bundesgerichtsurteile in Sachen Mobilfunk seit Beginn der Mitgliedschaft und deren Revision durch ein neu zu wählendes Richtergremium. Die Mitgliedschaft des Bundesgerichts bei ASUT sei fristlos und unverzüglich aufzuheben. Er macht weiter geltend, die vom Bundesverwaltungsgericht am 12. September 2023 gewährte Einsicht von Fachverbänden in die Datenbank des Bundesamts für Kommunikation (BAKOM) habe gravierende Mängel in der Qualitätssicherung und -kontrolle von 5G-Mobilfunksendeanlagen aufgedeckt, weshalb das Verfahren bis zur Sicherstellung eines funktionierenden Qualitätssicherungssystems zu sistieren sei.
Es wurde keine Duplik eingereicht.
Erwägungen
1.
Gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Verwaltungsgerichts steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d und 90 BGG). Der Beschwerdeführer wohnt innerhalb des im Standortdatenblatt berechneten Einspracheperimeters von 810 m und ist daher zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde (Art. 100 Abs. 1 BGG) ist somit grundsätzlich einzutreten, vorbehältlich rechtsgenügend begründeter Rügen (vgl. unten, E. 2).
1.1. Nicht einzutreten ist dagegen auf seinen Feststellungsantrag, da weder dargetan noch ersichtlich ist, inwiefern neben der (in erster Linie) beantragten Aufhebung der Baubewilligung noch ein schutzwürdiges Interesse an der beantragten Feststellung besteht.
1.2. Nicht einzutreten ist ferner auf die Anträge im Zusammenhang mit der Mitgliedschaft des Bundesgerichts bei ASUT. Der Beschwerdeführer verlangt nicht den Ausstand bestimmter Richter, sondern macht geltend, "das Bundesgericht", als Institution, sei aufgrund seiner Mitgliedschaft bei der ASUT befangen. Zudem stellt er keinen Antrag für den vorliegenden Fall, sondern verlangt pauschal die Aufhebung sämtlicher abschlägiger Bundesgerichtsentscheide der vergangenen Jahre. Diese Anträge sind unzulässig. Im Übrigen ist die Mitgliedschaft des Bundesgerichts bei ASUT nicht mehr aktuell.
2.
Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht - einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens - gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Das Bundesgericht wendet das Bundesrecht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Die Verletzung von Grundrechten (einschliesslich die willkürliche Anwendung von kantonalem Recht) prüft es dagegen nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG); hierfür gelten qualifizierte Begründungsanforderungen (BGE 133 II 249 E. 1.4.2 mit Hinweisen).
Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat, sofern dieser nicht offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 und
Das Vorbringen von Tatsachen, die sich erst nach dem angefochtenen Entscheid ereigneten oder entstanden (echte Noven), ist vor Bundesgericht unzulässig (BGE 143 V 19 E. 1.1 S. 23 mit Hinweisen). Auf das neue Vorbringen des Beschwerdeführers in seiner Replik, wonach der für die Antennen Nrn. 1-6 beantragte Antennentyp AHP4518R4v06 mittlerweile nicht mehr verfügbar sei, ist somit nicht weiter einzugehen.
3.
Die streitige Mobilfunkanlage besteht aus einem Mast mit neun Sendeantennen in den Frequenzbändern 700-900 MHz (Antennen Nrn. 1-3), 1400-2600 MHz (Nrn. 4-6) und 3600 MHz (Nrn. 7- 9). Gemäss dem mit dem Baugesuch eingereichten Standortdatenblatt vom 15. Oktober 2019 sind in den Frequenzbändern 700-900 MHz und 1400-2600 MHz konventionelle Antennen des Typs AHP4518 vorgesehen. Im Frequenzband 3600 MHz sollen Antennen des Typs AIR3239B78.-36.ENV001 zum Einsatz kommen; dabei handelt es sich um adaptive Antennen. Während für die konventionellen Antennen jeweils ein mechanischer und ein elektrischer Neigungswinkel ("down tilt") angegeben wird, fehlt ein solcher für die Antennen Nrn. 7- 9, d.h. es wird ein Neigungswinkel von +0 angegeben. Die Sendeleistung variiert gemäss Standortdatenblatt für die Antennen Nrn. 1-6 zwischen 500 und 2'200 W ERP; für die Antennen Nrn. 7 und 8 beträgt sie 350 W ERP und für die Antenne Nr. 9 50 W ERP.
Die Vorinstanzen gingen alle davon aus, dass die adaptiven Antennen Nrn. 7-9 auch adaptiv betrieben werden sollen, und beurteilten diese im sog. "Worst-Case-Szenario", wie zum Zeitpunkt der Einreichung des Baugesuchs vom BAFU empfohlen (vgl. dazu Urteil 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 6.2), ohne Anwendung eines Korrekturfaktors. Sie gelangten zum Ergebnis, dass die Anlagegrenzwerte gemäss Art. 4 Abs. 1 der Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710) i.V.m. Ziff. 65 Anh. 1 NISV an allen Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN) eingehalten würden und die Anlage daher bewilligt werden könne.
Dies wird auch vom BAFU in seiner Vernehmlassung bestätigt.
4.
Der Beschwerdeführer beanstandet nicht die durchgeführten Berechnungen, sondern macht geltend, das Standortdatenblatt enthalte (entgegen Art. 143 PBG/NW) offensichtlich falsche Angaben für die Sendeleistung und -winkel im Frequenzband 3'600 MHz: Mit einem Tilt von gesamt 0° könne die Anlage gar nicht funktional betrieben werden (unten, E. 4.1). Eine ERP vom 50 W (für Antenne Nr. 9) bedeute eine Sendeleistung am Antenneneingang von nur 0.4 W bzw. von 0.033 W pro Kanal; in den Herstellerangaben zum verwendete Antennenmodell werde eine Mindestleistung von 20 W am Antenneneingang angegeben, d.h. das 50-fache des angegebenen Wertes (unten, E. 4.2). Die Einhaltung der im Standortdatenblatt deklarierten Sendeleistung könne nicht überprüft werden (unten, E. 4.3). Zur Ergänzung der Baugesuchsakten seien die Original Antennen-Stammdatenblätter und -diagramme der Herstellerfirma Ericsson zu den Antennen Nrn. 7-9 einzuholen.
4.1. Wie die Beschwerdegegnerin in ihrer Vernehmlassung ausführt und das BAFU bestätigt, ist ein gesamter Neigungswinkel von +0° für adaptiv betriebene Antennen üblich, da diese die Möglichkeit haben, Signale mittels "Beamforming" in einen breiten Versorgungsbereich auszusenden (vgl. Urteil 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 4). Dies wird vom Beschwerdeführer nicht bestritten; er macht jedoch geltend, im Baugesuch bzw. im Standortdatenblatt sei kein adaptiver Betrieb beantragt und dieser daher auch nicht bewilligt worden. Die Anlage dürfe daher (auch im Frequenzbereich 3'600 MHz) nur statisch (konventionell) betrieben werden.
Er beruft sich hierfür auf das Urteil 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 2.2. Dort wurde jedoch lediglich ausgeführt, dass adaptive Antennen auch nicht adaptiv betrieben werden könnten und in diesem Fall nicht als adaptive Antennen gelten. Ob ein adaptiver Betrieb beantragt bzw. bewilligt worden ist, ist eine Frage der Auslegung des Baugesuchs bzw. der Baubewilligung.
Das Verwaltungsgericht ging von einem adaptiven Betrieb der Antennen Nrn. 7-9 aus; die Tatsache, dass dies im Standortdatenblatt nicht ausdrücklich festgehalten werde, sei darauf zurückzuführen, dass die Vollzugsvorschriften zum Zeitpunkt der Einreichung des Baugesuchs noch nicht an adaptive Antennen angepasst gewesen seien und das Standortdatenblatt daher noch keine Rubrik zum adaptiven Betrieb enthalten habe (E. 9.3.3 des angefochtenen Entscheids).
Dies erscheint plausibel. Für einen adaptiven Betrieb der genannten Antennen spricht zudem der im Standortdatenblatt angegebene Neigungswinkel von + 0°, aus den vom Beschwerdeführer selbst genannten Gründen. Im Übrigen hielt die Beschwerdegegnerin in ihrer Stellungnahme zu den Einsprachen vom 15. Mai 2020 (Rz. 25) ausdrücklich fest, dass in der Frequenz 3'600 MHz adaptive Mobilfunkanlagen verwendet würden, mit dem Hinweis, Swisscom bringe die neueste Technologie nach Oberdorf; deren Vorteile wurden in Rz. 54 näher dargelegt (Möglichkeit der gleichzeitigen Versorgung verschiedener Benutzerinnen und Benutzer mit verschiedenen Sendekeulen von unterschiedlicher Sendeleistung mit daraus resultierenden hohen Datenraten und einer optimierten Reichweite bei geringsten Störungen). Diese Ausführungen durften von den zuständigen Behörden als Bestätigung des adaptiven Betriebs verstanden und die Anlage entsprechend bewilligt werden.
4.2. Zur Frage, ob die Antennen Nrn. 7-9 mit der im Standortdatenblatt angegebenen Sendeleistung sinnvoll betrieben werden könnten, führte die Vorinstanz aus, dies sei Sache der Beschwerdegegnerin und sei für die Beurteilung nicht massgeblich.
Auch das BAFU hält in seiner Vernehmlassung fest, es sei Aufgabe der Mobilfunkbetreiberin zu beurteilen, welche Sendeleistungen funktechnisch sinnvoll seien. Immerhin seien auf der Übersichtskarte des BAKOM kleine Mobilfunksenderstandorte (mit Sendeleistungen von 6 bis 500 W ERP) dargestellt, wobei diese Werte für einen ganzen Sektor und nicht nur für eine Antenne gälten. In jedem Fall dürfe eine Anlage nur auf der Grundlage des bewilligten Standortdatenblatts betrieben werden. Der bewilligungskonforme Betrieb werde durch die Vollzugsbehörden überwacht.
Dies entspricht der ständigen bundesgerichtlichen Rechtsprechung und ist nicht zu beanstanden: Für den rechnerischen Nachweis der Einhaltung der AGW ist grundsätzlich nicht die technisch mögliche maximale Sendeleistung einer Antenne, sondern die im Standortdatenblatt beantragte Sendeleistung massgeblich, deren Einhaltung durch die Einbindung der Mobilfunkanlagen in ein Qualitätssicherungssystem (QS-System) sowie durch Abnahme- und Kontrollmessungen sichergestellt wird (grundlegend Urteile 1A.57/2006 vom 6. September 2006 E. 5, publ. in: URP 2006 S. 821 und ZBl 108/2007 S. 453; 1C_148/2007 vom 15. Januar 2008 E. 3).
4.3. Soweit der Beschwerdeführer das QS-System kritisiert, kann auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung verwiesen werden (vgl. zuletzt zur amtlichen Publikation bestimmtes Urteil 1C_307/2023 vom 9. Dezember 2024 E. 7 mit Hinweisen). Abzuwarten sind die Ergebnisse der aktuell vom BAFU in Zusammenarbeit mit den Kantonen durchgeführten schweizweiten Kontrolle des QS-Systems. Die vom Beschwerdeführer erstmals in seiner Replik genannten Beispiele angeblich fehlerhafter Einträge ändern daran nichts (sofern nicht ohnehin verspätet). Der in diesem Zusammenhang gestellte Sistierungsantrag des Beschwerdeführers ist somit abzuweisen.
Vorliegend wurden überdies Abnahmemessungen angeordnet; diese stellen eine zusätzliche Kontrolle dar. Die pauschale Behauptung des Beschwerdeführers, Abnahme- und Kontrollessungen könnten mani-puliert werden, stellt dies nicht in Frage (vgl. Urteil 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 9.5.5 sowie, zur Messmethode, E. 8).
4.4. Der Beschwerdeführer beantragt die Einholung der Original Antennen-Stammdatenblätter und -diagramme der Herstellerfirma Ericsson zu den Antennen Nrn. 7-9, ohne allerdings substanziiert darzulegen, weshalb dies erforderlich sei. Dies ist auch nicht ersichtlich: Wie die Beschwerdegegnerin darlegt, haben die Vollzugsbehörden für die Prüfung der Berechnungen des Standortdatenblatts Zugriff auf die Originalunterlagen (vgl. dazu Urteil 1C_254/2017 vom 5. Januar 2018 E. 6.2, in: URP 2018 717). Der Beschwerdeführer stellt diese Berechnungen auch nicht substanziiert in Frage, sondern erachtet die Ausgangsdaten (Neigungswinkel und Sendeleistung) als falsch (vgl. oben E. 4).
5.
Der Beschwerdeführer macht ferner geltend, es bestehe eine Planungspflicht für Mobilfunkanlagen und ersucht in diesem Zusammenhang um die Einholung einer 5G-Netzplanung für Oberdorf von sämtlichen Mobilfunkbetreiberinnen, samt Gutachten/Stellungnahmen der kantonalen Fachbehörden. Die Vorinstanz wies diese Anträge ab, weil die beantragten Unterlagen für die Beurteilung der Baubewilligung nicht erforderlich seien. Zu Recht:
5.1. Nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung werden die Standorte einzelner Mobilfunkanlagen primär gestützt auf funktechnische Kriterien gewählt, die sich namentlich mit der technischen Entwicklung ändern können. Es ist in erster Linie Sache jeder Mobilfunkbetreiberin, ihr jeweiliges Mobilfunknetz zu planen und die geeigneten Antennenstandorte hierfür auszuwählen. Zwar können Kantone und Gemeinden zur Berücksichtigung lokaler Besonderheiten im Rahmen ihrer Zuständigkeiten auf dem Gebiet der Raumplanung und des Bauwesens Einfluss auf die Standortwahl von Mobilfunkanlagen nehmen, z.B. mittels eines Kaskadenmodells (vgl. BGE 141 II 245 E. 2.1; Urteil 1C_45/2023 vom 16. Januar 2024 E. 5.3; je mit Hinweisen). Eine Planungspflicht des Gemeinwesens gemäss Art. 2 RPG besteht jedoch nicht (BGE 142 I 26 E. 4.2; Urteil 1C_314/2022 vom 24. April 2024 E. 8.1 mit Hinweisen). Insbesondere kann gestützt auf das Bundesrecht kein Sach- oder Richtplan mit konkreten räumlichen und zeitlichen Vorgaben verlangt werden (Urteil 1C_314/2022 vom 24. April 2024 E. 8.1 mit Hinweisen).
5.2. Von Bundesrechts wegen besteht innerhalb der Bauzone auch weder eine Verpflichtung zur Standortkoordination noch zur Prüfung von Alternativstandorten (vgl. zuletzt Urteil 1C_314/2022 vom 24. April 2024 E. 8.1 mit Hinweisen), noch findet eine Bedürfnisprüfung und eine Interessenabwägung statt (Urteile 1C_493/2014 vom 16. März 2015 E. 3.2; 1C_245/2013 vom 10. Dezember 2013 E. 2.3; je mit Hinweisen). Insofern bedarf es auch keiner Gesamtplanung sämtlicher Mobilfunkbetreiberinnen für den angestrebten Ausbau des 5G-Netzes in Oberdorf. Die Anträge des Beschwerdeführers auf Einholung einer solchen Gesamtplanung samt den dazugehörigen Stellungnahmen der kantonalen Fachstellen sind daher abzuweisen.
6.
Schliesslich beanstandet der Beschwerdeführer, die vorinstanzlichen Behörden und deren Mitglieder hätten keinen gültigen Nachweis ihrer Legitimation erbracht; schon aus diesem Grund sei der angefochtene Entscheid aufzuheben. Es ist nicht ersichtlich, welchen Nachweis der Beschwerdeführer im Auge hat, bringt er doch selbst vor, es bedürfe weder eines Handelsregistereintrags noch eines Eintrags in eine - rein wirtschaftlich ausgerichtete - internationale Wirtschaftsdatenbank. Die Legitimation der Behörden ergibt sich aus ihrer verfassungs- und gesetzmässigen Konstituierung. Vorliegend besteht keinerlei Anhaltspunkt, daran zu zweifeln.
7.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird der Beschwerdeführer kosten- und entschädigungspflichtig (
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Der Beschwerdeführer hat die Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Gemeinderat Oberdorf, dem Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden, Verwaltungsabteilung, sowie dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 6. Januar 2025
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Haag
Die Gerichtsschreiberin: Gerber