Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_186/2025
Urteil vom 4. August 2026
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Haag, Präsident,
Bundesrichter Müller, Merz,
Gerichtsschreiber Mattle.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Jürg Purtschert,
gegen
Stadt Luzern,
Baudirektion, Städtebau, Hirschengraben 17, 6002 Luzern.
Gegenstand
Bau- und Planungsrecht,
Beschwerde gegen das Urteil vom 21. Februar 2025 des Kantonsgerichts Luzern, 4. Abteilung (7H 23 160).
Sachverhalt
A.
Der Stadtrat Luzern erteilte A.________ am 12. März 2013 unter Bedingungen und Auflagen die Bewilligung für den Neubau einer Garage mit integriertem Containerabstellplatz und Anpassung der Umgebungsgestaltung im nördlichen Bereich seines Grundstücks Nr. 3280 (Grundbuch Luzern rechtes Ufer). Die Garage befindet sich in unmittelbarer Nähe zu einem erhaltenswerten Wohnhaus. Weiter südlich auf dem Grundstück befindet sich das "Schlössli an der Halde", welches im Bauinventar des Kantons Luzern und im Inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) verzeichnet ist. Das Grundstück Nr. 3280 liegt in der Wohnzone Spezial und ist von einer Ortsbildschutzzone überlagert.
B.
Die Dienstabteilung Städtebau der Stadt Luzern stellte in der Folge fest, dass in offensichtlicher Abweichung von den Bauplänen mit den Bauarbeiten begonnen worden war, ohne dass die Auflagen erfüllt worden waren, wonach bei der kantonalen Denkmalpflege vor Baubeginn die Ausführungspläne und ein Umgebungsplan sowie vor Ausführung sämtliche Materialien, Farben und Strukturen zur Genehmigung einzureichen waren. Die Dienstabteilung liess die Bauarbeiten einstellen und verlangte die Vorlage der Ausführungspläne bzw. eines Projektänderungsgesuchs. In der Folge passte die Bauherrschaft die Baupläne im Hinblick auf die Eingliederung des Bauvorhabens mehrfach an. Nachdem die kantonale Denkmalpflege den zuletzt eingereichten Plänen zugestimmt hatte, erteilte die Baudirektion der Stadt Luzern A.________ am 6. Mai 2015 unter Bedingungen und Auflagen die Baubewilligung für eine Projektänderung beim geplanten Neubau der Garage. Die Projektänderung umfasste eine Verkleinerung und Tieferlegung der Garage, Veränderungen in deren Gestaltung und Anpassungen an der Umgebung. In Bezug auf den Natur- und Ortsbildschutz wurde die Bewilligung mit folgender Nebenbestimmung (Ziffer 2.6) verknüpft:
"Die angepassten Pläne sowie Farb- und Materialangaben der Archdesign AG vom 10. April 2015 [...] sind für die Ausführung verbindlich. Das Rankgerüst ist der gesamten Aussenwand und dem gesamten Garagentor vorzublenden und muss gleichzeitig als Absturzsicherung dienen. Das Rankgerüst, die Aussenwand und das Garagentor sind mit allen Bestandteilen in der gleichen Farbe (RAL 6028, Kiefergrün) auszuführen.
Die Farben und Materialien sind der kantonalen Denkmalpflege zur Genehmigung vorzulegen und gegebenenfalls in Absprache mit der kantonalen Denkmalpflege vor Ort in ausreichender Grösse zu bemustern."
C.
Mit Verfügung vom 12. Juni 2023 richtete sich die Dienstabteilung Städtebau an A.________. Sie nahm darin Bezug auf die Projektänderungsbewilligung vom 6. Mai 2015 und stellte fest, dass die Garage im Rohbau erstellt worden sei, ohne dass die gemäss den Auflagen erforderliche Eingliederung im sensiblen Umfeld umgesetzt worden sei, was gegen die Bauvorschriften verstosse (1. Absatz der Verfügung). Die Dienstabteilung Städtebau setzte A.________ eine Frist bis spätestens 30. September 2023 zur vollständigen Umsetzung aller Auflagen, bzw. um die Garage gemäss den bewilligten Plänen und unter Beachtung der Auflagen fertigzustellen und die Fertigstellung zu melden (2. Absatz der Verfügung). Diese Anordnung verknüpfte sie mit der Androhung einer Anzeige bzw. Bestrafung gemäss Art. 292 StGB (3. Absatz der Verfügung) sowie mit der Androhung der kostenpflichtigen Ersatzvornahme (4. Absatz der Verfügung). A.________ erhob gegen die Verfügung vom 12. Juni 2023 Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Kantonsgericht Luzern. Dieses wies die Beschwerde mit Urteil vom 21. Februar 2025 ab und entschied, A.________ habe das Bauvorhaben im Sinne der Erwägungen innert 90 Tagen seit Rechtskraft seines Urteils fertigzustellen.
D.
Gegen das Urteil des Kantonsgerichts hat A.________ am 2. April 2025 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht erhoben. Er beantragt, das angefochtene Urteil sei aufzuheben und die Sache zu erneutem Entscheid im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen. Eventualiter sei das angefochtene Urteil aufzuheben und die Sache zur ergänzenden Sachverhaltsabklärung und zu erneutem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die Stadt Luzern und die Vorinstanz haben auf Vernehmlassung verzichtet und beantragen Beschwerdeabweisung.
Erwägungen
1.
Der angefochtene kantonal letztinstanzliche Entscheid betrifft eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen (vgl. Art. 82 lit. c und
2.
2.1. Streitgegenstand ist die Verfügung vom 12. Juni 2023 der Stadt Luzern. Mit dieser wurde der Beschwerdeführer verpflichtet, das noch nicht vollständig umgesetzte Bauvorhaben entsprechend der rechtskräftigen Projektänderungsbewilligung vom 6. Mai 2015 inklusive aller Auflagen, entsprechend der bewilligten Pläne und namentlich entsprechend der Auflage zur Einordnung der Garage, fertig zu stellen. Zudem drohte die Stadt Luzern dem Beschwerdeführer die kostenpflichtige Ersatzvornahme und eine Anzeige bzw. Bestrafung gemäss Art. 292 StGB an. Bei der Verfügung vom 12. Juni 2023 handelt es sich um eine separate Verfügung zur Vollstreckung der rechtskräftigen Baubewilligung bzw. der Projektänderungsbewilligung vom 6. Mai 2015.
Erfolgt - wie vorliegend - eine separate Vollstreckungsverfügung zu einem späteren Zeitpunkt als der Sachentscheid, kann bloss noch ein Mangel geltend gemacht werden, der im Vollstreckungsentscheid selbst begründet sein soll. Es kann demnach bei dessen Anfechtung grundsätzlich nur gerügt werden, es liege keine vollstreckbare Verfügung vor, die Vollstreckungsmodalitäten seien unverhältnismässig bzw. rechtswidrig, die Vollstreckung gehe über die zu vollstreckende Sachverfügung hinaus oder die Sachverfügung sei mangelhaft eröffnet worden. Grundsätzlich ausgeschlossen ist die Rüge, die frühere Sachverfügung sei rechtswidrig. Eine Ausnahme von diesem Grundsatz kommt allenfalls in Betracht, wenn die Beschwerdeführenden die Verletzung von unverzichtbaren oder unverjährbaren Grundrechten geltend machen oder wenn die Nichtigkeit des Sachentscheids zur Diskussion steht (BGE 151 II 850 E. 3.4 mit Hinweisen).
Diese Grundsätze zur Anfechtbarkeit einer Vollstreckungsverfügung ändern nichts daran, dass die Bauherrschaft ein geplantes Bauvorhaben auch im Falle einer rechtskräftigen Baubewilligung unter Umständen noch abändern kann. Dies ergibt sich für den Kanton Luzern aus § 202 des kantonalen Planungs- und Baugesetzes vom 7. März 1989 (PBG/LU; SRL Nr. 735), welcher das entsprechende Verfahren regelt. Nach dieser Bestimmung sind die genehmigten Pläne für die Ausführung der Bauten und Anlagen zwar verbindlich (Abs. 1). Planänderungen sind jedoch möglich, wobei solche ein Bewilligungsverfahren benötigen und genehmigt werden müssen. Dabei kann unter gewissen Voraussetzungen auf ein Baugespann und das Planauflageverfahren verzichtet werden (vgl. Abs. 2-4).
2.2. Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, das geplante und genehmigte Bauvorhaben entspreche nicht den gesetzlichen Sicherheitsvorschriften und widerspreche namentlich § 145 Abs. 1 PBG/LU, wonach Bauten und Anlagen unter anderem so zu erstellen und zu unterhalten sind, dass weder Menschen noch Sachen gefährdet werden, sowie § 37 der Planungs- und Bauverordnung vom 29. Oktober 2013 (PBV/LU; SRL Nr. 736), welcher für die Anforderungen an Geländer und Brüstungen auf bestimmte Sicherheitsnormen verweist. Konkret befürchtet der Beschwerdeführer, dass das projektierte und genehmigte Rankgerüst, welches eine hinreichende Einordnung der Garage in die Umgebung ermöglichen soll, aufgrund seiner Konstruktionsweise insbesondere von Kindern bestiegen werden könnte, womit ein unzulässiges Sicherheitsrisiko verbunden sei. Daraus folgert er, dass auch die angefochtene Vollstreckungsverfügung vom 12. Juni 2023 unzulässig sei.
Der Beschwerdeführer rügt indes keine Verletzung von unverzichtbaren oder unverjährbaren Grundrechten und macht zu Recht auch nicht geltend, die Projektänderungsbewilligung vom 6. Mai 2015 sei nichtig. Soweit er erst im Vollstreckungsverfahren vorbringt, das genehmigte Bauvorhaben entspreche nicht den gesetzlichen Sicherheitsvorschriften, betrifft seine Kritik die Rechtmässigkeit der rechtskräftigen Sachverfügung, sind seine Rügen nach dem Ausgeführten im vorliegenden Verfahren unzulässig und ist ihm die Vorinstanz im Ergebnis zu Recht nicht gefolgt. Ebenfalls nicht zu folgen ist dem Beschwerdeführer, soweit er geltend macht, es liege gar keine vollziehbare Sachverfügung vor, weil die Nebenbestimmung der Bewilligung vom 6. Mai 2015 zum Rankgerüst unklar und unbestimmt sei. Im Gegensatz zur Auffassung des Beschwerdeführers ist die Auflage hinreichend bestimmt und klar und somit grundsätzlich vollstreckbar.
Schliesslich dringt der Beschwerdeführer auch mit der Rüge, die Vorinstanz habe mit Blick auf das vom Rankgerüst ausgehende Sicherheitsrisiko den Sachverhalt willkürlich und in Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör festgestellt bzw. gewürdigt und damit gegen Art. 9 und
2.3. Zu prüfen bleibt der Einwand des Beschwerdeführers, die Stadt Luzern hätte ihn nach Treu und Glauben vor Erlass der Vollstreckungsverfügung ermahnen müssen, ihr die im Sinne der vorgängigen Diskussionen angepassten Pläne innert angesetzter Frist einzureichen. In diesem Zusammenhang rügt der Beschwerdeführer, das vorinstanzliche Urteil verletze Art. 9 bzw. Art. 5 Abs. 3 BV.
2.3.1. Jede Person hat gestützt auf Art. 9 bzw. Art. 5 Abs. 3 BV Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden. Der Grundsatz von Treu und Glauben gebietet ein loyales und vertrauenswürdiges Verhalten im Rechtsverkehr (BGE 136 II 187 E. 8.1) und - als Teilgehalt davon - den Schutz auf das berechtigte Vertrauen in eine behördliche Auskunft oder Zusicherung (Vertrauensschutz; BGE 150 I 1 E. 4.1; 148 II 233 E. 5.5.1; Urteil 2C_382/2025 vom 18. Februar 2026 E. 3.1; Urteil 1C_660/2024 vom 27. November 2025).
2.3.2. In diesem Zusammenhang ist dem Beschwerdeführer zunächst darin zuzustimmen, dass die Vorinstanz ein Schreiben vom 18. Februar 2020 der Stadt Luzern an ihn für ihr Urteil zu Unrecht nicht berücksichtigte. Wie den Akten zu entnehmen ist und der Beschwerdeführer in seiner Beschwerde an die Vorinstanz aufzeigte, fand zwischen dem 21. März 2019 und dem 18. Februar 2020 ein das geplante und genehmigte Rankgerüst betreffender Austausch zwischen dem Beschwerdeführer und der Dienstabteilung Städtebau statt. In diesem Rahmen schilderte der Beschwerdeführer der Stadt Luzern die seitens der mit der Errichtung des Rankgerüsts beauftragten Firma mehrfach geäusserten Sicherheitsbedenken und informierte über die von ihm bei der Beratungsstelle für Unfallverhütung (BfU) eingeholten Auskünfte. Die Dienstabteilung Städtebau äusserte sich zu den Sicherheitsbedenken und wandte sich in diesem Zusammenhang mit Schreiben vom 1. April 2019, mit E-Mail-Nachricht vom 13. September 2019 und mit Schreiben vom 18. Februar 2020 an den Beschwerdeführer. Von den drei genannten Nachrichten an den Beschwerdeführer erwähnte die Vorinstanz im angefochtenen Urteil nur diejenige vom 1. April 2019. Wie nachfolgend aufzuzeigen ist, ist für die Beantwortung der Frage, ob das Vorgehen der Stadt Luzern den Grundsatz von Treu und Glauben wahrt, namentlich auch das Schreiben vom 18. Februar 2020 an den Beschwerdeführer wesentlich. Der von der Vorinstanz in dieser Hinsicht offensichtlich unvollständig festgestellte Sachverhalt ist insoweit zu ergänzen (vgl. Art. 105 Abs. 2 BGG).
2.3.3. Im Rahmen des erwähnten Austauschs zwischen dem Beschwerdeführer und der Dienstabteilung Städtebau liess der Beschwerdeführer erkennen, dass er hinsichtlich des Rankgerüsts eine Projektänderung für nötig hielt und in diesem Sinne eine Anpassung des Bauvorhabens beabsichtigte. Aus der schriftlichen Konversation geht auch hervor, dass der Beschwerdeführer die Errichtung eines Rankgerüsts bzw. eines Sichtschutzes nicht grundsätzlich ablehnte, sondern dass es ihm um die konkrete Bauweise desselben ging und dass er um eine Alternativlösung bemüht war, um dem seiner Ansicht nach bestehenden Sicherheitsrisiko zu begegnen. Zudem liess die Dienstabteilung Städtebau in den genannten Nachrichten an den Beschwerdeführer erkennen, dass sie für die Sicherheitsbedenken des Beschwerdeführers zumindest ein gewisses Verständnis aufbrachte und dass sie im Rahmen der Ausführungsplanung bzw. eines Planänderungsgesuchs Lösungen für denkbar hielt, welche den vom Beschwerdeführer vorgetragenen Sicherheitsbedenken Rechnung tragen. In diesem Sinne ermunterte sie den Beschwerdeführer denn auch ausdrücklich, das Bauvorhaben anzupassen und entsprechende Pläne zur Genehmigung einzureichen. Besonders deutlich wird dies aus dem Schreiben vom 18. Februar 2020, in welchem die Dienstabteilung Städtebau dem Beschwerdeführer vorschlug, die Verkleidung der Garage so projektieren zu lassen, dass sie den Grundsätzen der BfU entspreche. Die entsprechenden Unterlagen seien vom Beschwerdeführer einzureichen und könnten anschliessend im gegenseitigen Einverständnis der BfU zur Beurteilung vorgelegt werden. Je nach Rückmeldung der BfU müsse anschliessend die Planung noch einmal angepasst werden oder könne das Projekt nach den geänderten Plänen umgesetzt werden.
Zwar wäre es im Anschluss an das Schreiben vom 18. Februar 2020 klarerweise Sache des Beschwerdeführers gewesen, im von der Stadt Luzern vorgeschlagenen Sinn tätig zu werden und zeitnah Unterlagen zur von ihm gewünschten Projektänderung vorzulegen. Dies hat er bis zum 12. Juni 2023 nicht getan, womit er die Fortdauer der formellen und materiellen Rechtswidrigkeit des ohne Sichtschutz errichteten Garagenbaus zu verantworten hat. Der Beschwerdeführer anerkannte in seiner Beschwerde an die Vorinstanz denn auch ein entsprechendes Versäumnis seinerseits, indem er von einer ihm obliegenden, nicht erfüllten Bringschuld sprach und um Entschuldigung bat. Unter diesen Umständen ist grundsätzlich nicht zu beanstanden, dass die Stadt Luzern den Beschwerdeführer am 12. Juni 2023 an die Verpflichtung zur Vollendung des Bauvorhabens bzw. zur Errichtung des Rankgerüsts erinnerte, ihn unter Ansetzung einer Frist zur vollständigen Umsetzung aller Auflagen bzw. zur Fertigstellung des Bauvorhabens gemäss den rechtskräftig bewilligten Plänen aufforderte und ihm die Ersatzvornahme sowie eine Bestrafung nach Art. 292 StGB androhte. Allerdings hätte die Stadt Luzern dem Beschwerdeführer mit Blick auf den Grundsatz von Treu und Glauben unter Berücksichtigung des Austauschs mit ihm nach dem 21. März 2019 und namentlich ihres Schreibens vom 18. Februar 2020 trotz dessen Versäumnis Gelegenheit geben müssen, innert der für die Vollendung des genehmigten Bauvorhabens gesetzten Frist alternativ ein Projektänderungsgesuch einzureichen. Indem die Vorinstanz die Anordnung an den Beschwerdeführer vom 12. Juni 2023 vorbehaltlos schützte, verstösst das angefochtene Urteil gegen den Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 9 und
3.
Nach dem Ausgeführten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen, wobei in der Sache reformatorisch entschieden werden kann (vgl. Art. 107 Abs. 2 BGG). Demzufolge ist das angefochtene Urteil aufzuheben und sind Absatz 2 sowie Absatz 4 der mitangefochtenen Verfügung vom 12. Juni 2023 der Dienstabteilung Städtebau unter Ansetzung einer neuen Frist in dem Sinne abzuändern, dass dem Beschwerdeführer als Alternative zur Vollendung des genehmigten Bauvorhabens Gelegenheit zur Einreichung eines Projekänderungsgesuchs zu geben ist. Im Übrigen ist die Verfügung vom 12. Juni 2023 zu bestätigen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens gilt der Beschwerdeführer als obsiegend. Damit sind für das bundesgerichtliche Verfahren keine Kosten zu erheben (vgl. Art. 66 Abs. 4 BGG) und hat der Kanton Luzern den Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu entschädigen (vgl.
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Das angefochtene Urteil wird aufgehoben und Absatz 2 sowie Absatz 4 der Verfügung vom 12. Juni 2023 der Dienstabteilung Städtebau werden wie folgt geändert:
Absatz 2: A.________ hat das mit Stadtratsbeschluss vom 12. März 2013 bzw. Entscheid der Baudirektion vom 6. Mai 2015 bewilligte Bauvorhaben gemäss den bewilligten Plänen unter Beachtung sämtlicher Auflagen bis spätestens 30. November 2026 fertigzustellen und der Dienstabteilung Städtebau die Fertigstellung zu melden. Alternativ dazu hat er bis spätestens 30. November 2026 hinsichtlich des in Ziffer 2.6 des Entscheids der Baudirektion vom 6. Mai 2015 angesprochenen Rankgerüsts ein Projektänderungsgesuch einzureichen.
Absatz 4: Sollte bis zum 30. November 2026 die Fertigstellung nicht erfolgen und kein Projektänderungsgesuch eingereicht werden, wird die Stadt Luzern die Umsetzung den baugesetzlichen Vorschriften entsprechend an die Hand nehmen und im Sinne einer kostenpflichtigen Ersatzvornahme den rechtmässigen Zustand herstellen.
Im Übrigen wird die Verfügung vom 12. Juni 2023 bestätigt.
2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.
Der Kanton Luzern hat dem Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.-- zu bezahlen.
4.
Die Sache wird zum Entscheid über die Kosten- und Entschädigungsfolgen des vorangegangenen Verfahrens an die Vorinstanz zurückgewiesen.
5.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Stadt Luzern und dem Kantonsgericht Luzern, 4. Abteilung, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 4. August 2026
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Haag
Der Gerichtsschreiber: Mattle