1C 551/2023 — Aménagement du territoire et droit public des constructions

Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

1C_551/2023

Arrêt du 26 janvier 2024

Ire Cour de droit public

Composition

MM. les Juges fédéraux Kneubühler, Président,

Chaix et Müller.

Greffière : Mme Tornay Schaller.

Participants à la procédure

A.________,

représenté par Me André Clerc, avocat,

recourant,

contre

Commune d'Estavayer,

case postale 623, 1470 Estavayer-le-Lac,

Préfecture du district de la Broye,

Le Château, case postale 821, 1470 Estavayer-le-Lac.

Objet

Aménagement du territoire et constructions; mesure de police,

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg, IIe Cour administrative, du 4 septembre 2023 (602 2023 23 - 602 2023 24).

Faits :

A.________ est propriétaire de la parcelle n° 357 du registre foncier de la commune d'Estavayer.

Se fondant sur le rapport géotechnique du bureau B.________ SA daté du 3 juin 2019, la commune d'Estavayer (ci-après: la commune) a ordonné, par décision du 14 juin 2019, à A.________ de prendre, à ses frais, les mesures nécessaires pour la consolidation du mur situé sur sa parcelle, afin d'éviter qu'il ne s'écroule sur les parcelles voisines; un délai échéant le 30 septembre 2019 a été fixé. Elle l'a averti qu'à défaut d'exécution dans le délai imparti, elle procéderait à une exécution par substitution, à ses frais. Le 11 juillet 2019, le propriétaire a recouru contre cette décision auprès de la Préfecture de la Broye.

Le mur litigieux s'est partiellement effondré le 14 décembre 2019.

Par décision du 4 février 2020, le Lieutenant de préfet du district de la Broye (ci-après: le Lieutenant de Préfet) a déclaré le recours irrecevable, au motif que le recours ne revêtait plus d'actualité, dès lors que le mur s'était effondré et que les mesures qui pouvaient être ordonnées en juin 2019 ne prévalaient plus, d'autres mesures devant être définies, tant pour la reconstruction ou la stabilisation de l'existant. Il a ainsi invité la commune à définir dans les plus brefs délais les mesures de police préventives, conservatrices ou réparatrices nécessaires sur les ouvrages concernés, en particulier sur le mur situé sur la parcelle en question, et à ordonner l'exécution en application des art. 170 à 172 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1).

Dans l'intervalle, la commune a entrepris des travaux sur le mur soutenant la place de Moudon, qui surplombe la parcelle n° 357.

Plusieurs séances et échanges ont eu lieu entre A.________ et la commune dès le printemps 2020 s'agissant du mur sis sur la parcelle n° 357. Le 9 juin 2022, la commune a informé le prénommé qu'en raison de son incapacité à annoncer un planning pour le projet visant son mur, elle avait décidé d'agir par substitution aux frais de celui-là, conformément à sa décision du 14 juin 2019. Par courrier du 22 juin 2022, le propriétaire a en particulier soutenu que la commune ne pouvait pas se fonder sur la décision du 14 juin 2019 pour agir par substitution, dès lors que cette décision concernait des mesures de consolidation du mur et que, ce dernier s'étant effondré, de telles mesures étaient désormais dénuées de pertinence.

Par décision du 11 juillet 2022, la commune a indiqué qu'elle maintenait sa position et qu'elle allait mandater des entreprises pour procéder aux travaux nécessaires. Elle a souligné que la consolidation du mur passait par des travaux nécessitant sa reconstruction et a rappelé que le but de la démarche était d'assurer la sécurité et la salubrité.

Par décision du 30 janvier 2023, le Lieutenant de préfet a rejeté le recours interjeté par A.________ contre la décision communale du 11 juillet 2022. Il lui a imparti un ultime délai au 31 mars 2023 pour rétablir le mur et effectuer les déblaiements et remises en état de sa parcelle ainsi que celles voisines affectées par l'effondrement du mur et le glissement de terrain, faute de quoi il serait procédé à une exécution par substitution dans le sens de la décision communale du 11 juillet 2022. Il a par ailleurs retiré l'effet suspensif à un éventuel recours.

Par arrêt du 4 septembre 2023, la II ^e Cour administrative du Tribunal cantonal du canton de Fribourg (ci-après: Tribunal cantonal) a rejeté le recours interjeté par A.________ contre la décision du 30 janvier 2023 et a fixé le délai pour l'exécution des travaux au 10 novembre 2023.

Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ demande principalement au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 4 septembre 2023 et de constater qu'il n'est pas tenu de reconstruire le mur sur sa parcelle. Il conclut subsidiairement au renvoi de la cause à l'instance précédente pour nouvelle décision au sens des considérants.

Invités à se déterminer, le Tribunal cantonal et le Lieutenant de Préfet concluent au rejet du recours.

Par ordonnance du 29 novembre 2023, le Juge présidant de la I ^re Cour de droit public a admis la requête d'effet suspensif déposée par le recourant.

Considérant en droit :

Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit public de la police des constructions (art. 82 let. a LTF), le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public conformément aux art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Le recourant a pris part à la procédure devant le Tribunal cantonal. Il est particulièrement atteint par la décision attaquée qui ordonne la reconstruction du mur sur sa parcelle avec un délai d'exécution et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.

Les autres conditions de recevabilité sont au surplus réunies, si bien qu'il y a en principe lieu d'entrer en matière sur le recours.

Dans un grief d'ordre formel qu'il convient d'examiner en premier lieu, le recourant reproche au Tribunal cantonal d'avoir refusé la mise en oeuvre d'une expertise et d'une vision locale. Il se plaint d'une violation de son droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.).

2.1. Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. comprend notamment le droit de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 148 II 73 consid. 7.3.1; 145 I 167 consid. 4.1). De jurisprudence constante, l'autorité peut renoncer à procéder à des mesures d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1; 144 II 427 consid. 3.1.3). En matière d'appréciation des preuves et d'établissement des faits, il n'y a arbitraire que lorsque l'autorité ne prend pas en compte, sans aucune raison sérieuse, un élément de preuve propre à modifier la décision, lorsqu'elle se trompe manifestement sur son sens et sa portée, ou encore lorsque, en se fondant sur les éléments recueillis, elle tire des conclusions insoutenables (ATF 148 IV 39 consid. 2.3.5; 143 IV 500 consid. 1.1). Dans ce contexte, le recourant est soumis aux exigences accrues de motivation de l'art. 106 al. 2 LTF (ATF 146 I 62 consid. 3).

2.2. En l'espèce, le Tribunal cantonal a considéré qu'une inspection des lieux était inutile, dès lors que les pièces versées au dossier - notamment les plans - permettaient parfaitement de comprendre la situation des immeubles concernés. S'agissant de l'expertise, l'instance précédente a relevé que le dossier comportait déjà plusieurs rapports portant sur l'état du mur litigieux et sur les mesures à prendre, y compris postérieurs à son effondrement, rendant une expertise judiciaire superflue.

2.3. Trois rapports postérieurs à l'effondrement partiel du mur figurent au dossier.

D'abord, le rapport d'évaluation de la stabilité des murs de soutènement communaux daté de janvier 2020 et établi par le bureau C.________ SA sur mandat de la commune souligne que le mur privé litigieux, qui s'est effondré le 14 décembre 2019, présente des risques en raison de son état général. Lors de la visite effectuée le 19 novembre 2019, le bureau avait constaté la présence de chutes de pierres, de joints très dégradés et une instabilité générale. Le rapport indique que des mesures sont en cours suite à l'effondrement du mur.

Lors d'une séance tenue le 8 mai 2020 devant le Préfet portant notamment sur la présentation de variantes de construction pour le mur litigieux, l'ingénieur civil du bureau C.________ SA a déclaré qu'il n'existait pas de risque pour les personnes vivant à proximité de ce mur, à l'exception d'une petite zone où il conviendrait de faire tomber quelques pierres; le seul risque était celui de descente de matériaux terreux avec les eaux de ruissellement.

Ensuite, le bureau B.________ SA a effectué des mesures des différents témoins encore mesurables pour la surveillance du mur sous la place de Moudon en date du 8 février 2021 et a transmis ses résultats par courrier du 9 février 2021. S'agissant du mur privé litigieux, il indique qu'une partie s'est effondrée en décembre 2019, que la partie nord est encore debout, que cette partie du mur poursuit son mouvement (environ 3 mm/2020) - lequel reste limité grâce au contreventement du mur en maçonnerie de séparation des propriétés 356 et 369 -, que les désordres et déformations ont progressé par rapport à sa dernière intervention en décembre 2019, que des petits blocs se sont détachés du mur et des pierres ont fortement bougé et que le déformètre n° 1 situé dans cette zone montre des mouvements importants dus au basculement du caillou portant deux témoins. En conclusion, il relève que les mesures effectuées montrent la poursuite des mouvements observés et confirment les analyses et conclusions faites dans son rapport technique du 3 juin 2019, à savoir que, pour éviter un développement dangereux des désordres observés, il y a lieu de prévoir des mesures de stabilisation des deux parties du mur inférieur et ce relativement à court terme du côté sud.

Enfin, dans le rapport d'arbitrage du bureau D.________ SA daté du 18 février 2021, l'expert indique que la visite des lieux a été effectuée le 25 janvier 2020, par temps hivernal, et que le réseau d'eau avait été coupé au moment de la visite suite à la rupture d'une conduite d'eau sous une chaussée. En ce qui concerne les mesures de déformations, il relève s'agissant du mur litigieux que, celui-ci s'étant effondré, les points du profil schématique n° 2 y relatifs ont disparu mais que les mesures ont été possibles sur le profil n° 1, révélant un mouvement d'environ 3 mm en 2020. Il précise que la rupture du mur en question a eu lieu par basculement de la partie supérieure du parement en maçonnerie sur les parcelles aval 355 et 369 et qu'une partie des terrains meubles juste en amont a également été emportée. S'agissant de l'évacuation des eaux de surface, le rapport mentionne que la surface de la Place de Moudon est composée d'un pavage ancien en pierres naturelles avec des ornements décoratifs et que la place a été réalisée avec une pente générale en direction du Nord; les traces de ruissellement dans la neige suite à la rupture de la conduite d'eau survenue le matin de la visite montrent clairement le mode d'évacuation des eaux de surface vers la grille située au Nord de la place. Il souligne que les surfaces pavées ont la particularité de laisser une partie de l'eau de ruissellement s'infiltrer dans la couche de fondation en gravier et que, comme celle-ci est vraisemblablement d'une épaisseur relativement constante, il peut en être déduit que les eaux infiltrées vont suivre le même sens. Il soutient que cette hypothèse est confortée par le fait qu'aucune venue d'eau n'a été observée lors de la visite des lieux par les barbacanes des murs de soutènement et sur la parcelle 357. Pour ce qui a trait au mécanisme de rupture du mur inférieur 357, l'expert explique que "c'est bien la section de maçonnerie qui s'est rompue vers la mi-hauteur sous l'effet de la poussée des remblais et la partie supérieure a basculé" et que la raison principale est le vieillissement de la maçonnerie, plus particulièrement le mortier qui se dégrade progressivement sous l'effet des variations thermiques (gel et dégel) et l'altération du liant, perdant ainsi sa solidité au fil des ans. Il en déduit que la résistance de la maçonnerie s'est affaiblie au cours du temps pour atteindre la rupture d'équilibre sous l'effet de la poussée des terres. Il exclut que les mouvements du mur de la Place de Moudon ait une influence sur le mur litigieux, dès lors que les mesures du déformètre à la base du mur supérieur communal 364 n'ont que très peu évolué (0.1 à 0.2 mm en 2020). L'expert soutient que le mur inférieur privé 357 devrait faire l'objet d'une reconstruction et d'une libération des gravats en aval. Il ajoute que, comme les accès sont peu aisés et pour des raisons de sécurité, il serait utile d'entreprendre les travaux les plus urgents sur le mur supérieur, puis sur le mur inférieur, précisant que des économies sont envisageables en mettant en oeuvre une collaboration entre les parties concernées.

2.4. Le recourant avance que seuls deux rapports d'expertise figurent au dossier: celui de C.________ SA de janvier 2020 (qui se rapporterait uniquement à une visite qui a eu lieu en novembre 2019 avant l'effondrement) et celui de D.________ SA de février 2021 (qui n'indiquerait pas le motif de sa conclusion). Il fait valoir qu'aucun rapport au dossier n'indique que le simple déblaiement du terrain ne serait pas apte et adéquat pour répondre à un éventuel intérêt public de sécurité. Il reproche à l'instance précédente d'arriver à des conclusions techniques (nécessité de reconstruire le mur pour des raisons de sécurité et de salubrité), sans se baser sur une expertise établie par un spécialiste.

Ces affirmations ne peuvent être suivies. En effet, le recourant perd de vue qu'en plus des rapports des bureaux C.________ SA et D.________ SA, il y a encore les rapports de B.________ SA datés des 3 juin 2019 et 9 février 2021. En conclusion du rapport du 9 février 2021, le bureau B.________ SA relève notamment que les mesures effectuées montrent la poursuite des mouvements observés et confirment les analyses et conclusions faites dans son rapport technique du 3 juin 2019, à savoir que pour éviter un développement dangereux des désordres observés, il y a lieu de prévoir des mesures de stabilisation des deux parties du mur inférieur et ce à relativement court terme du côté sud. Le recourant oublie aussi que le rapport d'C.________ SA de janvier 2020 est postérieur à l'effondrement du mur et mentionne explicitement cet effondrement; ce rapport a d'ailleurs été complété par le procès-verbal de la séance du 8 mai 2020 lors de laquelle l'ingénieur d'C.________ SA s'est déterminé.

Dans ces circonstances, procédant à une appréciation anticipée des preuves, l'instance précédente pouvait, sans arbitraire et sans violer le droit d'être entendu du recourant, renoncer à une inspection locale et à une expertise judiciaire, ce d'autant plus que le recourant n'a jamais produit aucune étude ou aucune preuve qui aurait permis de retenir comme il le soutient qu'aucun risque de salubrité et de sécurité imposerait la reconstruction du mur. Entièrement mal fondé, ce grief doit être écarté.

Le recourant reproche au Tribunal cantonal de ne pas avoir tenu compte de son argument selon lequel aucun expert n'avait indiqué que le mur devait être reconstruit pour une raison de sécurité. Il se plaint à cet égard d'une violation de l'obligation de motiver (art. 29 al. 2 Cst.) et d'une constatation manifestement inexacte des faits (art. 97 al. 1 LTF). Ces griefs se confondent, de sorte qu'ils seront traités ensemble.

3.1. Garanti à l'art. 29 al. 2 Cst., le droit d'être entendu implique notamment pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision. Il suffit que le juge mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Il n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 146 II 335 consid. 5.1 et les arrêts cités).

3.2. Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF). Dans l'hypothèse d'un recours soumis à l'art. 98 LTF, le recourant qui soutient que les faits ont été établis d'une manière manifestement inexacte, c'est-à-dire arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. (ATF 148 IV 39 consid. 2.3.5), doit, sous peine d'irrecevabilité, satisfaire au principe d'allégation susmentionné (art. 106 al. 2 LTF), étant rappelé qu'en matière d'appréciation des preuves et d'établissement des faits, il n'y a arbitraire que lorsque l'autorité ne prend pas en compte, sans aucune raison sérieuse, un élément de preuve propre à modifier la décision, lorsqu'elle se trompe manifestement sur son sens et sa portée, ou encore lorsque, en se fondant sur les éléments recueillis, elle en tire des constatations insoutenables (ATF 147 V 35 consid. 4.2).

3.3. En l'espèce, l'instance précédente a considéré que l'aspect sécuritaire de la mesure ressortait du rapport géotechnique de B.________ SA du 3 juin 2019, du rapport du bureau C.________ SA de janvier 2020 (en lien avec le procès-verbal de la séance du 8 mai 2020), du rapport du 9 février 2021 de B.________ SA et du rapport du bureau D.________ SA du 18 février 2021 (le contenu de ces différents rapports a été exposé au consid. 2.3 supra). Le Tribunal cantonal en a déduit la nécessité d'intervenir à brève échéance afin de stabiliser, respectivement de reconstruire ledit mur et d'évacuer les gravats en aval. Il a relevé que tous les rapports mentionnaient la poursuite des mouvements et le mauvais état du mur - restant - qui présentait des déformations; à l'évidence, les mesures préconisées reposaient ainsi sur des motifs de sécurité ou, pour ce qui concernait le déblaiement, sur des motifs de salubrité - étant ici encore souligné que l'effondrement du mur avait impacté les terrasses des parcelles voisines n ^os 355 et 369 et les impactaient encore en raison des gravats qui se trouvaient toujours en place -, étayés par les rapports figurant au dossier.

Cette motivation est suffisante, sous l'angle du droit d'être entendu. Elle a d'ailleurs permis au recourant de comprendre pourquoi son grief était rejeté et de l'attaquer en toute connaissance de cause. Mal fondé, le grief de violation de l'obligation de motiver doit être écarté.

Pour le reste, le recourant ne critique en réalité pas l'établissement des faits mais s'en prend à leur appréciation juridique. Ce grief sera dès lors traité lors de l'examen du fond du recours (consid. 4).

Sur le fond, le recourant fait valoir une violation du principe de la proportionnalité (art. 5 al. 2 Cst.). Il estime qu'un simple déblaiement serait suffisant, au regard de la pesée des intérêts (et compte tenu du fait qu'aucun expert n'aurait mentionné un risque de sécurité). Il ne fait cependant plus valoir que les coûts des travaux rendraient la mesure disproportionnée.

4.1. Le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.) exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 146 I 157 consid. 5.4 et les arrêts cités).

Le Tribunal fédéral s'impose une certaine retenue lorsqu'il s'agit de tenir compte de circonstances locales dont les autorités cantonales ont une meilleure connaissance que lui, ou de trancher de pures questions d'appréciation (cf. ATF 140 I 168 consid. 4.2.1; 138 II 77 consid. 6.7).

4.2. En l'espèce, le Tribunal cantonal a considéré que la mesure de police litigieuse - cas échéant son exécution par substitution - respectait le principe de la proportionnalité: en effet, elle était manifestement apte à atteindre le but escompté de sécurité.

En outre, l'instance précédente ne voit pas quelle mesure moins incisive pourrait être envisageable. Elle a relevé que le recourant n'en proposait aucune, alors même qu'il avait disposé de plus de trois ans pour envisager une alternative propre à atteindre le but d'intérêt public poursuivi; certes, il affirmait qu'un simple déblaiement de sa parcelle serait suffisant. Pour les juges cantonaux, vu les rapports mentionnés au consid. 2.3, une telle mesure ne pouvait à l'évidence pas entrer en ligne de compte: il convenait de ne pas perdre de vue que le mur en question retient, respectivement retenait un remblai d'une hauteur de 3.50 m, respectivement 2.80 m, par endroit et que des mouvements de basculement avaient été constatés; la poursuite des mouvements avait par ailleurs été observée, ainsi que le vieillissement de la maçonnerie. Le Tribunal cantonal a ajouté qu'en-dessous dudit mur, se trouvaient les terrasses des parcelles n° ^s 355 et 369, qu'il y avait lieu non seulement de déblayer, mais également de sécuriser. Dans ces circonstances, la cour cantonale a jugé que la conclusion du rapport du 18 février 2021 tendant à la reconstruction du mur et à la libération des gravats en aval (étant par ailleurs rappelé que l'expert avait été nommé d'un commun accord entre le recourant et la commune) s'avérait proportionnée.

4.3. Face à ce raisonnement détaillé et convaincant, le recourant se contente de reprocher, de façon appellatoire, au Tribunal cantonal de ne pas avoir examiné d'alternatives comme le simple déblaiement ou la remise à niveau du terrain (étant donné qu'aucun expert n'aurait mentionné un risque pour la sécurité). Partant, il ne répond pas à l'argumentation de la cour cantonale qui a exposé pourquoi ces deux mesures étaient insuffisantes.

Le recourant perd d'ailleurs de vue que l'expertise du bureau B.________ SA du 8 février 2021 est postérieure à l'effondrement du mur et arrive à la conclusion que les mouvements du mur observés se poursuivent et confirment les analyses et conclusions faites dans le rapport technique du 3 juin 2019, à savoir que pour éviter un développement dangereux des désordres observés, il y a lieu de prévoir des mesures de stabilisation des deux parties du mur inférieur et ce relativement à court terme du côté sud.

Par conséquent, le grief doit être écarté dans la faible mesure de sa recevabilité, ce d'autant plus que le Tribunal fédéral s'impose une retenue dans l'appréciation des circonstances locales.

Il s'ensuit que le recours doit être rejeté dans la mesure de sa recevabilité. Le délai imparti au recourant pour procéder à la mesure ordonnée par la commune d'Estavayer est échu. Il convient donc de fixer un nouveau délai au 30 avril 2024.

Le recourant qui succombe supporte les frais de la présente procédure (art. 65 et 66 al. 1 LTF). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (art. 68 al. 3 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité. Le délai imparti au recourant pour procéder à la mesure ordonnée par la commune d'Estavayer est reporté au 30 avril 2024.

Les frais judiciaires, arrêtés à 4'000 francs, sont mis à la charge du recourant.

Le présent arrêt est communiqué au mandataire du recourant, à la Commune d'Estavayer, à la Préfecture du district de la Broye et au Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg (II ^e Cour administrative).

Lausanne, le 26 janvier 2024

Au nom de la Ire Cour de droit public

du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Kneubühler

La Greffière : Tornay Schaller