Aménagement du territoire et droit public des constructions

Bundesgericht 

Tribunal fédéral 

Tribunale federale 

Tribunal federal 

 

{T 0/2} 

1C_391/2011 

 

Arrêt du 21 mai 2012 

Ire Cour de droit public 

 

Composition 

MM. les Juges Fonjallaz, Président, 

Aemisegger et Chaix. 

Greffière: Mme Mabillard. 

 

Participants à la procédure 

A.________, représentée par Me Natacha Albrecht, avocate, 

recourante, 

 

contre 

 

Commune de Montana, case postale 305, 3963 Crans-Montana 1, représentée par Me Antoine Zen Ruffinen, avocat, 

Conseil d'Etat du canton du Valais, Chancellerie d'Etat, 1950 Sion. 

 

Objet 

Plan d'affectation des zones; plans routiers; autorisation de défrichement, 

 

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, du 12 juillet 2011. 

 

Faits: 

 

A. 

Sis à l'ouest et au sud du lac de la Moubra, le golf Jack Nicklaus s'étend sur les territoires des communes de Chermignon et de Montana. Afin de permettre son extension, le Conseil d'Etat a approuvé partiellement, le 24 octobre 1984, le plan de quartier Tsarbouye que ses promoteurs étaient invités à remanier pour le solde. C'est ce qu'ils ont fait en présentant, le 11 août 1986, un premier projet de plan de quartier que le Conseil d'Etat a approuvé le 4 octobre 1989. Ce prononcé a cependant été annulé par le Tribunal cantonal du canton du Valais (ci-après: le Tribunal cantonal), le 19 juillet 1990. Un deuxième projet de plan de quartier, déposé le 9 août 1991, s'est également heurté à un arrêt du Tribunal cantonal, déféré vainement au Tribunal fédéral (cause 1P.601/1994). 

Le 6 juin 1993, l'assemblée primaire de Montana a accepté une mise à jour du règlement intercommunal sur les constructions (RIC) et du plan d'affectation des zones (PAZ). Ces actes ont été approuvés par le Conseil d'Etat le 21 septembre 1994. Il en résultait que les terrains bordant la rive sud-ouest du lac de la Moubra étaient dans une zone de protection de la nature, à laquelle se superposait une zone d'aire forestière; on trouvait, au-delà de ces deux secteurs, une zone d'ordre dispersé à densité 0.5 ainsi qu'une portion de territoire réservée aux constructions et installations publiques. Un trait noir délimitait, sur le PAZ, un périmètre rendant obligatoire l'adoption d'un plan de quartier. 

Le 1er juin 2001, la commune de Montana a publié au Bulletin officiel un projet de modification partielle de son PAZ et d'adjonction au RIC d'une disposition introduisant au lieu-dit Revers de la Moubra une zone réservée à l'habitation, à l'hôtellerie et aux commerces sans nuisances, avec un indice de densité plafonné à 0.5. L'implantation des bâtiments y était fixée par un plan qui déterminait aussi les dimensions des constructions et l'emplacement d'un accès à réaliser depuis la route de la Moubra-CVP (Centre valaisan de pneumologie) à l'est, aux frais des propriétaires. Le 20 août 2002, le Conseil d'Etat a approuvé l'introduction de cette nouvelle disposition réglementaire ainsi que la modification relative du PAZ et rejeté simultanément un recours qu'avait formé la fondation WWF Suisse (ci-après: le WWF). Par arrêt du 29 mai 2006, le Tribunal cantonal a admis le recours du WWF contre la décision précitée au motif que les conséquences découlant de la réalisation de la route privée devaient être intégrées à l'appréciation des incidences du projet immobilier; l'affaire était renvoyée à la commune de Montana. 

 

B. 

Par avis inséré au Bulletin officiel du 27 février 2009, l'administration communale de Montana a mis à l'enquête publique une modification partielle du PAZ portant sur deux secteurs contigus, soit les Rives du lac de la Moubra et le Revers de la Moubra, ainsi qu'un plan d'aménagement détaillé (PAD) intitulé "Rives du lac de la Moubra", accompagné de son règlement. Les plans d'une route (dite Tsarbouye) longue de 240 m visant à desservir la zone à bâtir du Revers de la Moubra, de même qu'une demande de défrichement portant sur une surface de 2'846 m2 nécessaire à la réalisation de cette voie publique, ont été simultanément déposés. 

Ces projets ont suscité notamment l'opposition de A.________. Le conseil communal de Montana a écarté les aspects d'aménagement du territoire invoqués par l'opposition le 29 mai 2009. Le 23 juin 2009, l'assemblée primaire de Montana a adopté les modifications que lui proposait l'exécutif communal. Le 14 août 2009, A.________ a recouru auprès du Conseil d'Etat. 

Les 21 octobre 2010 et 14 décembre 2010, le Département cantonal des transports, de l'équipement et de l'environnement a rendu deux décisions partielles d'approbation des plans routiers et de défrichement. 

Dans une décision unique du 26 janvier 2011 (intégrant celle des 21 octobre 2010 et 14 décembre 2010), le Conseil d'Etat a approuvé les modifications du PAZ adoptées en assemblée primaire du 23 juin 2009, le plan de détail "Rives du Lac de la Moubra" et son règlement ainsi que les plans routiers; il a également autorisé le défrichement. Le même jour, il a rejeté séparément le recours de A.________. 

Le Tribunal cantonal a rejeté les recours de l'intéressée contre les décisions du Conseil d'Etat du 26 janvier 2011 par arrêt du 12 juillet 2011. Il a considéré en substance que les modifications du PAZ ne créaient pas une nouvelle zone à bâtir au Revers de la Moubra et que l'absence d'un programme des équipements n'empêchait pas la commune d'adapter ses instruments de planification et d'équiper son territoire. Par ailleurs, contrairement aux critiques de l'intéressée, il n'y avait pas de contradiction entre le rapport OAT, la notice d'impact accompagnant la modification du PAZ et le dossier de défrichement; émanant de spécialistes et vérifiées par les services cantonaux concernés, la pertinence et l'objectivité de ces documents n'avaient pas à être mis en doute. 

 

C. 

Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ demande au Tribunal fédéral d'annuler la décision du Tribunal cantonal du 12 juillet 2011, subsidiairement de renvoyer la cause à l'autorité cantonale pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Elle se plaint pour l'essentiel d'une violation du droit fédéral en matière d'aménagement du territoire et de protection de l'environnement ainsi que d'une violation du droit constitutionnel (garantie de la propriété et interdiction de l'arbitraire). 

Le Tribunal cantonal renonce à se déterminer. Le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours. La commune de Montana conclut également au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité. Invité à se déterminer, l'Office fédéral de l'environnement (ci-après: l'OFEV) est d'avis que l'arrêt attaqué est conforme au droit fédéral de la protection de l'environnement. La recourante a répliqué le 9 janvier 2012; elle confirme les conclusions prises dans son recours. 

Par ordonnance du 14 octobre 2011, le Président de la Ire Cour de droit public a admis la requête d'effet suspensif de la recourante. 

 

Considérant en droit: 

 

1. 

1.1 Dirigé contre une décision prise en dernière instance cantonale dans le domaine du droit public de l'aménagement du territoire et de la protection de l'environnement, le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public conformément aux art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. 

 

1.2 Aux termes de l'art. 89 LTF, la qualité pour recourir est reconnue à toute personne atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification. Selon la jurisprudence, le recourant doit se trouver dans une relation spéciale, étroite et digne d'être prise en considération avec l'objet de la contestation. La proximité avec l'objet du litige ne suffit cependant pas à elle seule à conférer au voisin la qualité pour recourir contre un plan d'affectation. Celui-ci doit en outre retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de la décision contestée qui permette d'admettre qu'il est touché dans un intérêt personnel se distinguant nettement de l'intérêt général des autres habitants de la collectivité concernée de manière à exclure l'action populaire (ATF 137 II 30 consid. 2 p. 32 ss et les références). 

En l'espèce, la recourante est propriétaire d'un logement voisin du périmètre concerné par les modifications litigieuses, situé à environ 88 m à l'ouest du secteur où l'implantation de nouvelles constructions est prévue. Elle se trouve dans une situation suffisamment étroite avec l'objet de la contestation. Elle a par ailleurs un intérêt pratique à ce que la décision attaquée soit annulée, c'est-à-dire à ne pas subir les inconvénients de nature matérielle que lui causeraient la modification du PAZ et la construction de la route de Tsarbouye. Particulièrement touchée par l'arrêt attaqué, elle dispose dès lors de la qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. 

 

1.3 Les autres conditions de recevabilité sont remplies si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière. 

 

2. 

A titre de moyen de preuve, la recourante requiert l'édition de l'entier du dossier du Tribunal cantonal. Sa requête est satisfaite, la cour cantonale ayant déposé le dossier cantonal complet dans le délai que le Tribunal fédéral lui avait imparti à cette fin (cf. art. 102 al. 2 LTF). 

 

3. 

Dans un premier grief, la recourante conteste l'affectation des parcelles concernées par la modification du PAZ en zone à bâtir. Elle allègue que ces parcelles sont en "zone à bâtir" depuis au moins 1976 mais qu'il n'y a eu aucune construction depuis cette date. La commune de Montana tenterait de conserver ces parcelles en zone à bâtir en violation de la loi et en dépit de la jurisprudence. Elle fait valoir à cet égard que l'affectation de ce secteur à la détente et à l'agriculture est stable depuis trente ans et que la commune n'a pas prouvé que ces parcelles seraient nécessaires à la construction dans les prochaines quinze années. Les terrains ne seraient au surplus pas équipés. 

 

3.1 La loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) charge la Confédération, les cantons et les communes d'établir des plans d'aménagement pour celles de leurs tâches dont l'accomplissement a des effets sur l'organisation du territoire (art. 2 al. 1 LAT). Les cantons et les communes doivent ainsi élaborer des plans d'affectation, qui règlent le mode d'utilisation du sol (art. 14 al. 1 LAT) et délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger (art. 14 al. 2 LAT). Aux termes de l'art. 15 LAT, les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà largement bâtis (let. a) ou qui seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seront équipés dans ce laps de temps (let. b). L'art. 19 LAT précise ce qu'il faut entendre par terrain équipé. 

 

3.2 Il ressort du dossier que le PAZ actuellement en vigueur a été adopté le 6 juin 1993 par l'assemblée primaire de Montana. Il a classé l'ensemble du secteur du "Revers de la Moubra" en zone à bâtir, soumise à l'élaboration obligatoire d'un plan de quartier. Depuis lors, les fairways de certains trous du golf Jack Niklaus ont été aménagés; ainsi, les parcelles constructibles ne sont pas desservies par le réseau routier et n'offrent pas les conditions optimales de développement d'un tissu bâti. Les modifications du PAZ à l'intérieur de ce secteur visent à affecter la zone réservée aux constructions et installations publiques sis au sud du périmètre en zone de l'ordre dispersé, et à mettre en zone destinée à la pratique des activités sportives et récréatives les surfaces utilisées par le jeu de golf (notice d'impact sur l'environnement de janvier 2009 p. 1). A l'exception des limites de l'aire forestière, de l'élargissement de la route d'accès et d'un troisième espace dédié au golf, l'affectation reste globalement la même que précédemment. Ainsi, avec le Tribunal cantonal, il sied de constater que la modification du PAZ ne crée pas de nouvelle zone à bâtir au "Revers de la Moubra". Dans ces conditions, les critiques de la recourante, selon laquelle cette "nouvelle zone à bâtir" ne satisferait pas aux réquisits légaux, sont dénuées de fondement. 

Il importe d'ailleurs peu que ce secteur, constructible depuis 1976, ne soit pas encore bâti. Il apparaît en effet que cette portion de territoire a fait l'objet de nombreuses tentatives destinées à son aménagement: le plan de quartier Tsarbouye a été approuvé partiellement en 1984, puis un premier projet, approuvé en 1989, a été annulé en 1990 et un second projet, déposé en 1991, s'est heurté à un arrêt du Tribunal cantonal en 1994, confirmé par le Tribunal fédéral en 1995. Enfin, la procédure de mise à jour du PAZ, qui fait l'objet du présent litige, a été initiée par la commune de Montana en 1993. Cela traduit la volonté de la commune de Montana de permettre la constructibilité de ce secteur, lequel n'a pas perdu sa vocation de zone à bâtir. Il n'y a dès lors pas lieu de procéder à son déclassement, comme semble le suggérer la recourante. Celle-ci allègue également en vain que le terrain n'est pas desservi de manière adaptée, puisque le secteur doit justement être pourvu d'un accès, sur la base des procédures de défrichement et d'approbation des plans routiers coordonnées à la décision d'homologation. Enfin, les considérations de la recourante relatives à la gestion par la commune de ses terrains non construits ou de ses "lits froids" ne sauraient entrer en ligne de compte, dans la mesure où il n'y a pas d'extension prévue de la zone à bâtir. 

 

3.3 Mal fondé, ce premier grief doit être rejeté. 

 

4. 

La recourante estime que les exigences de la législation fédérale sur la protection de l'environnement ne sont pas respectées. Elle soutient que les rapports sur lesquels se sont fondées les autorités ne sont pas sérieux et que le projet se base sur des données "erronées ou aberrantes". Il serait en particulier contradictoire que le rapport OAT souligne la beauté du secteur du lac de la Moubra tout en affirmant que la zone directement mitoyenne serait dénuée de valeur. De même, les constructions prévues engendreraient beaucoup plus de trafic et de stationnement que les chiffres retenus dans le rapport. 

 

4.1 Le Conseil d'Etat, dans sa décision sur recours du 26 janvier 2011, puis les juges cantonaux, ont répondu aux griefs de la recourante de manière détaillée et convaincante. Dans son recours au Tribunal fédéral, celle-ci reprend pour l'essentiel la motivation de ses précédents recours, sans critiquer spécifiquement le raisonnement des autorités cantonales. Il est dès lors douteux que son recours soit recevable sous cet angle (cf. art. 42 al. 2 LTF; ATF 134 II 244 consid. 2.1-2.3 p. 246 s.; 133 II 396 consid. 3.1 p. 399 s. et la jurisprudence citée). Quoi qu'il en soit, l'arrêt attaqué ne prête pas le flanc à la critique et peut être confirmé sur ce point, pour les motifs suivants. 

 

4.2 Il ressort de l'arrêt attaqué que les conclusions du rapport OAT et de la notice d'impact sont identiques. En effet, la notice d'impact, qui ne concerne que le lieu-dit "Revers de la Moubra", souligne que l'impact du projet sur la faune, en dehors des batraciens, est relativement faible et que la valeur paysagère du site est moyenne (p. 13 s.); le rapport OAT indique pour sa part que la partie ouest du Lac de la Moubra est particulièrement riche d'un point de vue biologique (p. 9 et 13 s.) alors que la diversité faunistique et floristique du Revers de la Moubra est faible (p. 20). Les rives du Lac de la Moubra font par conséquent l'objet d'un plan d'aménagement détaillé, dont l'objectif est de préserver les richesses naturelles du site, le secteur du Revers de la Moubra, sis en zone à bâtir, étant pour sa part destiné à être construit. On ne décèle dès lors aucune contradiction entre ces rapports et l'on ne voit pas en quoi l'affectation différenciée des secteurs voisins "Rives du lac de la Moubra" et "Revers de la Moubra" consacrerait une violation du droit fédéral en matière de protection de l'environnement. 

 

4.3 S'agissant du nombre de places de stationnement que pourrait accueillir la zone à bâtir du Revers de la Moubra, la notice d'impact l'a arrêté à 208. Pour ce faire, il s'est fondé sur les prescriptions du cahier des charges de la zone à aménager - spécialement sur la surface brut de plancher maximale autorisée - et a tenu compte des prescriptions du RIC. Comme devant les instances cantonales, la recourante ne démontre pas en quoi ces calculs seraient erronés et se contente de présenter son propre point de vue. L'OFEV, dans ses déterminations du 2 décembre 2011, estime que les chiffres avancés dans la notice d'impact sont plausibles et que la modification partielle du PAZ et du RIC à l'intérieur de la zone à aménager "Revers de la Moubra" ne répond à aucun des critères de l'annexe à l'ordonnance du 19 octobre 1988 relative à l'étude d'impact sur l'environnement (OEIE; RS 814.011) pour la soumission à une étude d'impact sur l'environnement (EIE; cf. ch. 11.4 de l'annexe OEIE). Les modifications litigieuses ne sont dès lors pas soumises à l'obligation d'une EIE, comme semble le suggérer la recourante. 

 

4.4 Pour le surplus, les juges cantonaux ayant correctement appliqué le droit fédéral, il convient de renvoyer aux considérants pertinents de l'arrêt attaqué (cf. art. 109 al. 3 LTF). Manifestement mal fondé, le présent grief doit donc être rejeté dans la mesure de sa recevabilité. 

 

5. 

Invoquant le principe de la proportionnalité dans le cadre de la garantie de la propriété, la recourante critique la pesée des intérêts effectuée par le Tribunal cantonal. 

Aux termes de l'art. 106 al. 2 LTF, le Tribunal fédéral n'examine la violation de droits fondamentaux que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant. L'acte de recours doit ainsi, sous peine d'irrecevabilité, contenir un exposé succinct des droits constitutionnels ou des principes juridiques violés et préciser en quoi consiste la violation. Le Tribunal fédéral n'a pas à vérifier de lui-même si l'acte entrepris est en tous points conforme au droit et à l'équité. Il n'examine que les griefs d'ordre constitutionnel invoqués et suffisamment motivés dans le mémoire de recours. Le recourant ne saurait se contenter de soulever de vagues griefs ou de renvoyer aux actes cantonaux (ATF 133 II 249 consid. 1.4 p. 254; 133 III 393 consid. 6 p. 397). 

Il apparaît en l'espèce que la motivation du grief de la recourante ne répond manifestement pas aux réquisits de l'art. 106 al. 2 LTF. Elle n'explique en effet pas concrètement en quoi consiste la violation des droits fondamentaux invoqués, se contentant de discuter la pesée des intérêts effectuée par les juges cantonaux dans un style purement appellatoire. Il n'y a par conséquent pas lieu d'entrer en matière sur les critiques de la recourante à cet égard. 

 

6. 

Finalement, la recourante se plaint d'arbitraire. Elle reproche au Tribunal cantonal d'avoir considéré que son recours était insuffisamment motivé quant à la pesée des intérêts privés et publics ainsi qu'au sujet du nombre de places de parc et du trafic induit par le projet. 

De manière appellatoire, la recourante se borne à opposer son opinion à celle de l'autorité cantonale, sans démontrer par une argumentation précise que la décision attaquée se fonderait sur une application de la loi ou une appréciation des preuves manifestement insoutenables (cf. ATF 134 II 349 consid. 3 p. 352; 133 II 396 consid. 3.2 p. 400). Insuffisamment motivé, le grief tiré de l'arbitraire est par conséquent irrecevable. 

 

7. 

Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable, aux frais de la recourante qui succombe (art. 65 et 66 al. 1 LTF). 

 

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 

 

1. 

Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable. 

 

2. 

Les frais judiciaires, fixés à 3'000 fr., sont mis à la charge de la recourante. 

 

3. 

Le présent arrêt est communiqué à la mandataire de la recourante, à la Commune de Montana, au Conseil d'Etat et au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, ainsi qu'à l'Office fédéral de l'environnement. 

 

Lausanne, le 21 mai 2012 

Au nom de la Ire Cour de droit public 

du Tribunal fédéral suisse 

 

Le Président: Fonjallaz 

 

La Greffière: Mabillard