Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_371/2024
Urteil vom 7. April 2026
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Haag, Präsident,
Bundesrichter Kneubühler, Müller,
Gerichtsschreiber Mösching.
Verfahrensbeteiligte
1. A.________,
2. B.________,
Beschwerdeführende,
beide vertreten durch Rechtsanwalt Urs Hofstetter-Arnet,
gegen
C.________ AG,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Wilfried Caviezel,
Gemeinde U.________,
vertreten durch Rechtsanwalt Flavio Decurtins,
Amt für Raumentwicklung Graubünden, Ringstrasse 10, 7001 Chur.
Gegenstand
Baueinsprache,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden, 5. Kammer, vom 14. Mai 2024 (R 21 117).
Sachverhalt
A.
Mit Baubescheid vom 9./11. Dezember 1996 bewilligte die Gemeinde U.________ auf der Parzelle xxx einen rund 35 m hohen Antennenmast mit Antennen für Mobilfunkkommunikation. Am 3. Juni 2003 stimmte die Gemeinde U.________ einem Baugesuch zu, welches die Erhöhung der Antenne um 5 m sowie verschiedene technische Änderungen vorsah.
B.
Nach einer mit Zustimmung des Amtes für Raumentwicklung Graubünden (ARE GR) im Jahr 2016 bewilligten Änderung der (Richtfunk-) Anlage reichte die C.________ AG bei der Gemeinde U.________ im August 2018 ein Gesuch zum Umbau der bestehenden Mobilfunkanlage mit neuen Antennen auf der Parzelle xxx ein. Gemäss der Grundordnung der Gemeinde U.________ liegt die Parzelle xxx in der Landwirtschaftszone und wird gemäss dem Generellen Gestaltungsplan von einem Freihaltebereich gemäss Art. 42 des kommunalen Baugesetzes (BG U.________) überlagert. Südlich des Antennenmastes steht auf der fraglichen Parzelle ausserdem eine Telefonzentrale. Am 3. August 2021 erteilte das ARE GR dem strittigen Bauvorhaben - insbesondere infolge der erfüllten Voraussetzungen von Art. 24 RPG - die Bewilligung für Bauten ausserhalb der Bauzone (BAB-Bewilligung) und wies die dagegen erhobenen Einsprachen ab. Mit Bau- und Einspracheentscheid vom 8./11. November 2021 bewilligte der Gemeindevorstand U.________ das strittige Baugesuch unter Auflagen und Bedingungen und wies die dagegen erhobenen Einsprachen ab. Dabei erklärte er die BAB-Bewilligung zum integrierenden Bestandteil des Bauentscheids.
C.
Dagegen erhoben B.________, A.________, D.________ und E.________ Beschwerde beim Verwaltungsgericht (seit dem 1. Januar 2025 neu: Obergericht) des Kantons Graubünden, welches diese mit Urteil 14. Mai 2024 abwies.
D.
A.________ und B.________ gelangen mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 20. Juni 2024 an das Bundesgericht. Sie beantragen, das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden, 5. Kammer, vom 14. Mai 2024 sowie der Bau- und Einspracheentscheid der Gemeinde U.________ vom 8. November 2021 und die Bewilligung mit Einspracheentscheid das ARE GR vom 3. August 2021 seien aufzuheben. Die Sache sei zu weiteren Abklärungen an die Gemeinde U.________ zurückzuweisen.
Mit Präsidialverfügung vom 26. Juli 2024 wurde der Beschwerde insoweit aufschiebende Wirkung gewährt, als die neuen Antennen zwar bereits installiert, bis zum bundesgerichtlichen Entscheid in der Sache aber nicht in Betrieb genommen werden dürfen.
Die C.________ AG beantragt, die Beschwerde sei vollumfänglich abzuweisen. Das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden beantragt ebenfalls die Abweisung der Beschwerde. Die Gemeinde U.________ und das ARE GR verzichten auf die Einreichung einer Vernehmlassung. Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) erachtet das Bauvorhaben gestützt auf Art. 24
bis Abs. 3 RPG als standortgebunden. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) erachtet den vorinstanzlichen Entscheid als konform mit der Umweltschutzgesetzgebung des Bundes. Die Beschwerdeführenden halten in ihrer Replik an den gestellten Anträgen fest.
Erwägungen
1.
Angefochten ist ein Endentscheid einer letzten kantonalen Instanz in einer baurechtlichen Angelegenheit. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a,
Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten (Art. 42 Abs. 2 und 100 Abs. 1 BGG).
2.
2.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), prüft die bei ihm angefochtenen Entscheide aber grundsätzlich nur auf Rechtsverletzungen hin, welche die beschwerdeführende Person vorbringt und begründet (vgl. Art. 42 Abs. 2 BGG). Erhöhte Anforderungen an die Begründung gelten, soweit die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht gerügt wird (Art. 106 Abs. 2 BGG). Die Anwendung von kantonalem Recht überprüft das Bundesgericht vorbehältlich
Willkür in der Rechtsanwendung liegt vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist; dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (BGE 148 II 106 E. 4.6.1; 146 II 111 E. 5.1.1; 145 II 32 E. 5.1; 144 I 170 E. 7.3 je mit Hinweisen).
2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Die vorinstanzliche Sachverhaltsfeststellung kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 und
Die Sachverhaltsfeststellung oder Beweiswürdigung einer Verwaltungs- oder Gerichtsbehörde ist (nur) als willkürlich zu bezeichnen (Art. 9 BV), wenn die Behörde den Sinn und die Tragweite eines Beweismittels offensichtlich verkannt hat, wenn sie ohne sachlichen Grund ein wichtiges und entscheidwesentliches Beweismittel unberücksichtigt gelassen oder wenn sie auf Grundlage der festgestellten Tatsachen unhaltbare Schlussfolgerungen gezogen hat. Dass die Schlüsse nicht mit der eigenen Darstellung der beschwerdeführenden Partei übereinstimmen, belegt keine Willkür (BGE 142 II 433 E. 4.4 mit Hinweisen).
3.
Die Beschwerdeführenden rügen eine unvollständige Erhebung des massgebenden Sachverhalts aufgrund einer antizipierten Beweiswürdigung der Vorinstanz, welche auf einer falschen Rechtsanwendung basiere.
3.1. Sie hätten von Beginn des Verfahrens an geltend gemacht, dass die erheblichen Schwankungen des Mobilfunkmasts aufgrund des Windes eine Überschreitung des Anlagegrenzwertes (AGW) zur Folge haben könnte und dementsprechend immer wieder beantragt, diesbezüglich ein Gutachten eines unabhängigen Fachexperten einzuholen. Die durchschnittlichen Windgeschwindigkeiten zeigten auf, dass in Chur regelmässig Wind mit Geschwindigkeiten zwischen 20 km/h und 60 km/h aufkomme, wobei es in U.________ regelmässig stärker winde als in Chur.
Indem die Vorinstanz auf die Einholung des Gutachtens verzichtet habe, habe sie zudem ihren Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) verletzt. Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur und seine Verletzung führt ungeachtet der materiellen Begründetheit des Rechtsmittels grundsätzlich zur Gutheissung der Beschwerde und zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids (vgl. statt vieler BGE 149 I 91 E. 3.2). Die Rüge ist dementsprechend vorab zu behandeln.
3.2. Dem Anspruch auf rechtliches Gehör lässt sich keine allgemeine Pflicht der Behörde zur Abnahme aller angebotenen Beweise und zur Würdigung sämtlicher Argumente entnehmen. Die Abweisung eines Beweisantrags erweist sich namentlich als zulässig, falls die Verwaltungs- oder Gerichtsbehörde sich ihre Meinung aufgrund zuvor erhobener Beweise bereits bilden konnte und sie ohne Willkür in vorweggenommener, antizipierter Beweiswürdigung annehmen darf, die gewonnene Überzeugung werde durch weitere Beweiserhebungen nicht erschüttert (BGE 144 II 427 E. 3.1.3; 141 I 60 E. 3.3; 136 I 229 E. 5.3).
3.3. Die Vorinstanz hielt fest, der Einfluss des Windes auf eine durchschnittlich dimensionierte und relativ windstill positionierte Antennenanlage sei nicht dazu geeignet, den AGW derart zu beeinflussen, dass er im Sinne von Ziff. 2.3.1 der Vollzugsempfehlung zur NISV; Mobilfunk- und WLL-Basisstationen, BUWAL (heute: BAFU), 2002 (nachfolgend: Vollzugsempfehlung) zu berücksichtigen wäre. Diese trage aus praktischen Gründen bewusst nicht allen Feinheiten der Strahlungsausbreitung Rechnung, weshalb nach Inbetriebnahme der Anlage in der Regel eine NIS-Abnahmemessung durchgeführt werden solle, wenn gemäss rechnerischer Prognose der AGW an einem Ort mit empfindlicher Nutzung (OMEN) zu 80% erreicht werde. Aufgrund der konkreten Umstände - die Vorinstanz legt gestützt auf den Windatlas der Schweiz und die Fachbeurteilung des Amtes für Natur und Umwelt Graubünden (ANU) ausführlich dar, mit welchen Winden in U.________ üblicherweise zu rechnen ist und welche Schwankungen des Antennenmastes diese zur Folge haben könnten - sei allerhöchstens eine äusserst geringfügige Lageungenauigkeit der Antenne zu erwarten; sie beziffert diese auf 3 cm. Gemäss den Standortdatenblättern vom 26. Juli 2018 und 8. Oktober 2018 betrage der minimale direkte Abstand zu einem der darin ausgewiesenen OMEN bei einer Horizontaldistanz von 33.9 m immer knapp 42 m. Wenn man die absolute horizontale Lageänderung infolge des Windes bei üblichen Verhältnissen - die vorgenannten 3 cm - auf Basis der beschwerdeführerischen Berechnung für die dünnste Materialstärke in Vergleich zur Direkt- oder Horizontaldistanz zum nächstgelegenen OMEN setze, resultiere dabei eine Abweichung von ca. 0.1%. Die Angaben der Beschwerdeführenden gestützt auf eine handschriftliche Berechnung, die von einem Ingenieur stammen soll, erachtete die Vorinstanz hingegen als nicht nachvollziehbar. Diese würde voraussetzen, dass in U.________ der Wind üblicherweise mit Orkanstärke von Norden her mit konstanter Geschwindigkeit wehe, damit der Mast permanent und statisch um max. ca. 1.2 m nach Süden gegen das Baugebiet ausgelenkt würde, wodurch die entsprechenden vertikalen Winkel des OMEN zur kritischen Senderichtung im behaupteten Umfang und konstant verändert würden. Unter diesen Umständen sah die Vorinstanz deshalb in antizipierter Beweiswürdigung von der Einholung der beantragten Expertise ab (vgl. E. 2.6.4 des angefochtenen Entscheids).
3.4. Die Vorinstanz musste feststellen, welchen Einfluss der Wind auf Strahlungsausbreitung der Antenne hat. Dabei werden gemäss der Vollzugsempfehlung untergeordnete Einflüsse in die rechnerische Prognose zur Einhaltung des AGW an einem OMEN nicht berücksichtigt. Die Vorinstanz hat insgesamt nachvollziehbar dargelegt, aus welchen Gründen sie den Wind bzw. die durch diesen verursachte Auslenkung des Mastes als untergeordneten Einfluss erachtet. Weitere für die Entscheidfindung wesentliche Erkenntnisse sind mit der Einholung eines Gutachtens betreffend die Auswirkung des Windes auf den AGW nicht zu erwarten. Die Vorinstanz ist nicht in Willkür verfallen, indem sie auf diese Beweismassnahme verzichtete.
3.5. Die Besschwerdeführenden bemängeln ebenfalls die Anwendung der Vollzugsempfehlung durch die Vorinstanz.
Das BAFU führt zu diesem Vorwurf in seiner Stellungnahme hinsichtlich der Berechnungsmethode, wie sie in seiner Vollzugsempfehlung Kap. 2.3.1 beschrieben ist, aus, diese entspreche einem Freiraumausbreitungsmodell: Es berücksichtige für jeden berechneten Punkt nur die direkte Richtung und Distanz zur Antenne, ohne dabei beispielsweise allfällige Reflexionen oder die Beugung an Kanten der Strahlung zur berücksichtigen. Ebenso wenig berücksichtige es allfällige Schwankungen der Masten durch die Windlast, an welchen die Antennen befestigt sind. Einzig die Abschwächung, wenn die Strahlung eine Gebäudehülle durchdringe, werde mit einbezogen. Diese einfache Berechnung habe den Vorteil, dass sie auch einfach kontrolliert werden könne. Da die rechnerische Prognose nicht allen Feinheiten der Ausbreitung der Strahlung Rechnung trage, werde nach Inbetriebnahme der Anlage in der Regel NIS-Abnahmemessung durchgeführt, wenn gemäss rechnerischer Prognose der AGW an einem OMEN zu 80% erreicht werde.
Im vorliegenden Fall, wo die elektrische Feldstärke im Standortdatenblatt bei OMEN 5 mit 4,93 V/m nur knapp unterhalb des AGW von 5 V/m liege, sei es nicht ausgeschlossen, dass bei extremen Wetterbedingungen, d.h. Wind in Orkanstärke, die maximale Auslenkung des Mastes eine Überschreitung des AGW ergeben würde. Es gelte jedoch zu beachten, dass diese Neigung des Mastes kein dauerhafter Zustand wäre, da dieser bei solch extremen Wetterbedingungen hin- und herschwingen würde. Über einen kurzen Zeitraum gemittelt, dürfte die elektrische Feldstärke deshalb derjenigen eines nicht schwankenden Mastes entsprechen. Unter normalen Wetterbedingungen sei jedoch davon auszugehen, dass der Einfluss der Windlast auf die Auslenkung nicht relevant sei.
Vor dem Hintergrund, dass die AGW erheblich tiefer liegen als die Immissionsgrenzwerte, die vor den wissenschaftlich nachgewiesenen negativen Gesundheitsauswirkungen schützen, erachtet es das BAFU als nicht verhältnismässig, nur sehr kurzzeitige Einflüsse auf die Strahlungsausbreitung wie sich ändernde Wetterbedingungen (Schnee, Regen, Bodenfeuchte) und weitere Faktoren (wie z.B. die Vegetation oder abgestellte Fahrzeuge) bei der Berechnung mit zu berücksichtigen. Dies gelte auch für die Windlast und allfällige Schwankungen der Masten von Mobilfunkanlagen.
3.6. Mit diesen Ausführungen legt das BAFU nachvollziehbar dar, dass Mastbewegungen bei der rechnerischen Prognose der Strahlenbelastung gemäss dem aktuellen Stand der Technik nicht mit verhältnismässigem Aufwand erfasst werden können. Bestehen Anhaltspunkte dafür, dass die nach dem Freiraumausbreitungsmodell prognostizierte Strahlenbelastung wegen potenzieller Mastbewegung den Anlagegrenzwert überschreiten könnte, ist dem mittels Abnahmemessungen Rechnung zu tragen (vgl. Urteile 1C_668/2024 vom 21. Januar 2026 E. 6.2; 1C_30/2025 vom 13. November 2025 E. 4.5 f. betreffend Berechnung von Reflexionen). Ergibt die Abnahmemessung eine höhere NIS-Belastung als die rechnerische Prognose, dann hat das Ergebnis der Messung Vorrang. Stellt sich also heraus, dass der Anlagegrenzwert beim Betrieb mit der bewilligten Sendeleistung überschritten wird, verfügt die Behörde eine Reduktion der Sendeleistung oder eine sonstige Anpassung der Anlage (Urteil 1C_307/2023 vom 9. Dezember 2024 E. 8.2, nicht publ. in BGE 151 II 593 mit Hinweis).
3.7. Die Beschwerdeführenden vermögen nicht darzulegen, inwiefern die Vollzugsempfehlungen rechtswidrig wären oder deren Anwendung durch die Vorinstanz nicht in zutreffender Weise erfolgt wäre. Vielmehr begnügen sie sich damit, in rein appellatorischer Weise das regelmässige Bestehen von extremen metereologischen Bedingungen in U.________ zu behaupten, welche mehr als eine geringfügige Änderung der Rechnungsprognose zur Folge haben würde. Folglich besteht kein Anlass, die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz als offensichtlich falsch zu erachten.
4.
Die Beschwerdeführenden machen zudem geltend, mit den bewilligten Sendeleistungen von 500 W ERP im Frequenzband 3'400 MHz sei die Antenne 8 aufgrund ihres ungünstigen Standorts nicht in der Lage, in U.________ ein Mobilfunknetz im 5-G Standard zu betreiben. Die im Standortdatenblatt deklarierten und berechneten Sendeleistungen müssten jedoch im Minimum so hoch sein, dass sie im konkreten Fall überhaupt einen realen Betrieb zu garantieren vermöchten. Vorliegend sei dies nicht gegeben, weshalb des Standortdatenblatt mangelhaft sei.
Die Vollzugsbehörden haben die Aufgabe, zu überprüfen, ob eine geplante Anlage die Vorgaben der NISV einhält. Ob jedoch eine Antenne mit den bewilligten Parametern funktional betrieben werden kann und einen relevanten Beitrag zur Versorgung mit Mobilfunkdiensten leistet, ist Sache der Beitreiberin. In jedem Fall darf eine Anlage nur aufgrund des bewilligten Standortdatenblatts betrieben werden und der bewilligungskonforme Betrieb wird durch die Vollzugsbehörden überwacht (Urteile 1C_134/2024, 1C_143/2024 vom 19. März 2025 E. 5.4; 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 7.1 je mit Hinweisen).
Da die Beschwerdeführenden ihre Behauptung, mit einer Sendeleistung von max. 500 Watt könne kein 5-G Mobilfunknetz betrieben werden, nicht konkret belegen, ist auf ihre Rüge nicht weiter einzugehen. Ohnehin ist es für das Bundesgericht nur bedingt nachvollziehbar, welche Konsequenzen die Beschwerdeführenden aus ihrer Rüge hinsichtlich des Standortdatenblatts ziehen möchten und weshalb die angeblich unglaubwürdige Sendeleistung bei der Standortgebundenheit in die Beurteilung miteinzubeziehen wäre.
5.
Die Beschwerdeführenden beanstanden weiter, die Mobilfunkantenne stehe in Widerspruch zu Art. 24 RPG. Sie sei weder standortgebunden (lit. a) noch habe eine ausreichende Interessenabwägung durch die Behörden stattgefunden (lit. b).
5.1. Eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG setzt voraus, dass der Zweck der Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert (lit. a) und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. b). Eine Anlage ist im Sinne von Art. 24 lit. a RPG standortgebunden, wenn sie aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist oder wenn die Anlage aus bestimmten Gründen in einer Bauzone ausgeschlossen ist. Nach bundesgerichtlicher Praxis muss jedoch ein Standort in der Bauzone nicht absolut ausgeschlossen sein. Es genügt vielmehr eine relative Standortgebundenheit, welche dann zu bejahen ist, wenn gewichtige Gründe einen Standort in der Nichtbauzone gegenüber Standorten innerhalb der Bauzone als erheblich vorteilhafter erscheinen lassen. Die Bejahung der relativen Standortgebundenheit setzt eine umfassende Interessenabwägung voraus, die sich mit derjenigen nach Art. 24 lit. b RPG überschneidet (zum Ganzen: BGE 141 II 245 E. 7.6.1 mit Hinweisen).
Die Standortgebundenheit von Mobilfunkanlagen in der Landwirtschaftszone setzt voraus, dass ein funktionaler Zusammenhang mit dem betreffenden Versorgungsgebiet besteht (BGE 138 II 570 E. 4.2). Nach der Rechtsprechung sind Mobilfunkanlagen im Sinne von Art. 24 lit. a RPG absolut standortgebunden, wenn eine Deckungs- oder Kapazitätslücke aus funktechnischen Gründen mit einem oder mehreren Standorten innerhalb der Bauzonen nicht in genügender Weise beseitigt werden kann. Die relative Standortgebundenheit kann bejaht werden, wenn die Mobilfunkanlagen ausserhalb der Bauzone keine erhebliche Zweckentfremdung von Nichtbauzonenland bewirken und nicht störend in Erscheinung treten. Dies kann zutreffen, wenn sie an bestehende Bauten und Anlagen wie z. B. Hochspannungsmasten oder landwirtschaftliche Gebäude und Anlagen montiert werden können (zum Ganzen: BGE 141 II 245 E. 7.6.2 mit Hinweisen).
5.2. Gemäss Vorinstanz sollen die neuen Antennen an dem erstmals 1996 bewilligten und später geänderten Antennenmast angebracht werden. Ein neuer oder grösserer Technikcontainer oder ein vergrössertes Fundament, welche zusätzliches Nichtbauland beanspruchen würden, seien nicht vorgesehen, weshalb nicht von einer erheblichen Zweckentfremdung von Nichtbauland auszugehen sei. Die strittige Mobilfunkanlage diene neben der Versorgung des südlich gelegenen Baugebiets auch der Abdeckung von Nichtbaugebiet vornehmlich im Norden und Süden von U.________. Es solle eine zeitgemässe Mobilfunkversorgungskapazität bzw. die elektrische Feldstärke im Versorgungsgebiet sichergestellt werden. Es sei nicht ersichtlich, inwiefern die von den Beschwerdeführenden angeführten, nördlich und in grösserer Distanz von U.________ gelegenen Alternativstandorte unter dem Gesichtspunkt der Netzabdeckung gewichtige Vorteile gegenüber dem bestehenden Standort bieten würden. Gemäss den Netzabdeckungskarten nehme die Versorgungsqualität im Westen des Hauptversorgungsgebiets bereits an den als Alternativen vorgeschlagenen Mobilfunkstandorten von F.________ SA, G.________ GmbH (jeweils auf Hochspannungsmasten) sowie auf Parzelle yyy deutlich ab. Der bestehende Standort weise im Vergleich zu den alternativ geprüften Standorten betriebswirtschaftliche und technische Vorteile auf (E. 3.3 des angefochtenen Entscheids). Ebenso ergäben sich aus den Alternativstandorten keine schlüssigen und massgeblichen Verbesserungen betreffend den Gesundheitsschutz im Baugebiet von U.________ (E. 3.7 des angefochtenen Entscheids). Weiter trete die Anlage nicht störend in Erscheinung, insbesondere gelte sie nicht als "neu erstellt" und falle nicht in den Anwendungsbereich des Hochbauverbotes von Art. 42 Abs. 2 BG/U.________ (E. 3.4 ff. des angefochtenen Entscheids). Zudem gelte es zu berücksichtigen, dass der Antennenmast seit geraumer Zeit als Standort für eine Funkrufsendeanlage der H.________ AG diene und auch in Zukunft genutzt werden solle. Dabei handelt es sich um ein hoch verfügbares Funkrufsystem, welches u.a. die besonderen Anforderungen von Blaulichtorganisationen erfüllt. Selbst wenn auf die Aufrüstung des bestehenden Antennenmastes zur Bereitstellung der aktuellen Mobilfunkgeneration verzichtet würde, führe dies längerfristig nicht ohne Weiteres zum Wegfall eines aktuellen Nutzungsinteresses am fraglichen Antennenmast. Insofern falle das Ortsbild- und Landschaftsschutzinteresse nicht massgeblich ins Gewicht, weil nicht mit der Entfernung des Antennenmastes zu rechnen sei (E. 3.7 des angefochtenen Entscheids). Angesichts dieser Interessenlage erweise sich der bestehende Standort als erheblich vorteilhafter als andere realistischerweise in Frage kommende Standorte. Somit sei eine (relative) Standortgebundenheit i.S.v. Art. 24 lit. a RPG zu bejahen.
Aufgrund des gewichtigen öffentlichen Interesses an einer qualitativ hochwertigen Mobilfunkversorgung vermöchten die erwähnten Schutzinteressen unter dem Aspekt von Art. 24 lit. b RPG keine Verweigerung der Bewilligung zu begründen. Der Umwelt- und Gesundheitsschutz betreffend Mobilfunkanlagen bzw. der Immissionsschutz vor nichtionisierender Strahlung richte sich nach Bundesumweltrecht und werde vorliegend eingehalten. Alternative Standorte brächten keine massgeblichen Verbesserungen und hinsichtlich des Ortsbild- und Landschaftsschutzes würde sich durch die Änderung der Anlage (auch längerfristig) nur geringfügige Auswirkungen ergeben. Zudem beinhalte die Bewilligung zur optimalen Einordnungen eine Auflage zur farblichen Anpassung der Antennen an die bestehende Anlage.
5.3. Die Beschwerdeführenden beginnen ihre Rüge betreffend die fehlende Standortgebundenheit des Bauvorhabens mit einer äusserst ausführlichen Darstellung der Entstehungsgeschichte des bestehenden Antennenmasts bis zum erstinstanzlichen Entscheid sowie der verschiedenen Argumentationen im vorinstanzlichen Verfahren. Diese Ausführungen sind aber grösstenteils ohne Relevanz für die vorliegend angefochtene Baubewilligung, massgebendes Anfechtungsobjekt ist einzig der vorinstanzliche Entscheid (Devolutiveffekt). Insofern die Beschwerdeführenden die Besitzstandsgarantie (Art. 24c RPG) ansprechen und - soweit ersichtlich - daraus ableiten wollen, die Vorinstanz hätte angesichts des geplanten Umbaus eine erneute Standortevaluation durchführen müssen, zielen ihre Ausführungen ins Leere. Die Vorinstanz hat das Vorhaben, d.h. den Umbau bzw. die Erweiterung der bestehenden Mobilfunkanlage, von sich aus im Lichte von Art. 24 RPG beurteilt, dessen Voraussetzungen auch bei der Errichtung einer (neuen) Baute oder Anlage ausserhalb der Bauzonen zur Anwendung gelangen, und ist damit nicht von einer massvollen Erweiterung im Sinne von Art. 24c Abs. 2 RPG ausgegangen (vgl. Urteil 1C_248/2024 vom 2. Mai 2025 E. 3.3.1 mit Hinweis).
Soweit sich die Beschwerdeführenden in konkreter Weise mit dem angefochtenen Entscheid der Vorinstanz auseinandersetzen, bemängeln sie insbesondere die Prüfung der alternativen Standorte. Die beschränkte Prüfung von schon seit langem bekannten möglichen Alternativstandorten (Antennen F.________, G.________ und Parzelle yyy) sei nicht ausreichend, um die betriebswirtschaftlichen und technischen Vorteile zu erfüllen, zumal es mit der Hochspannungsleitung einen weiteren Standort gebe, den die Vorinstanz ohne nähere Begründung nicht näher geprüft habe. Ohnehin hätte die Beschwerdegegnerin nebst weiteren Standorten ausserhalb der Bauzone auch Standorte innerhalb der Bauzone prüfen müssen. Eine solche Prüfung habe nie stattgefunden. Dies widerspreche der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, gemäss welcher namentlich Standorte innerhalb und ausserhalb der Bauzone einzubeziehen seien. Zudem sei das fragliche Grundstück mit dem Antennenmast durch die Gemeinde U.________ einem Freihaltebereich zugewiesen worden. Dies sei bei der Interessenabwägung mitzuberücksichtigen.
5.4. Hinsichtlich der Standortevaluation hat die Vorinstanz willkürfrei festgestellt, dass die Antenne an den alternativen Standorten ausserhalb der Bauzone (Antennen F.________, G.________ und Parzelle yyy) die Abdeckungslücken wesentlich schlechter schliessen würde.
5.4.1. Die Beschwerdeführenden gehen auf diesen Umstand nicht weiter ein, sondern begnügen sich damit, in rein appellatorischer zu behaupten, die Prüfung der Vorinstanz sei beschränkt und nicht ausreichend, um die betriebswirtschaftlichen und technischen Vorteile nachzuweisen. Damit vermögen sie nicht aufzuzeigen, dass die vorinstanzliche Sachverhaltsfeststellung offensichtlich falsch ist. Die genannten alternativen Standorte sind zur Erreichung des angestrebten Ziels weniger gut geeignet, weshalb die geprüften Alternativen zur Erstellung der Mobilfunkantenne nicht berücksichtigt werden mussten.
5.4.2. Die Beschwerdeführenden beanstanden zudem, es bestehe an der Hochspannungsleitung ein weiterer Alternativstandort, welchen die Vorinstanz nicht berücksichtigt habe. Die Vorinstanz war jedoch nicht gehalten, andere nicht erschlossene Hochspannungsmasten ohne bereits bestehende Antennen als Alternativstandorte zu prüfen. Es ist ohne Weiteres ersichtlich, dass diese auch im Vergleich mit den geprüften Alternativstandorten keine Vorteile bringen würden, zumal auch technische Hindernisse bei der Installation neuer Antennen an diesen bestehen würden (vgl. Urteil 1C_416/2024 vom 2. Oktober 2025 E. 5.3).
5.4.3. Die Beschwerdeführenden bemängeln weiter, es habe keine Abklärung von Standorten innerhalb der Bauzone gegeben. Zwar hat sich die Vorinstanz nicht ausdrücklich zum Fehlen alternativer Standorte innerhalb der Bauzone geäussert; implizit geht dieser Umstand aber ohne Weiteres aus dem angefochtenen Entscheid hervor. Wie bereits gesehen, liegt die Bauzone südlich des gewählten Standortes und wäre aus geographischen Gründen schlechter geeignet zur Versorgung der Abdeckungslücken in den weiter nördlich gelegenen Gebieten ausserhalb der Bauzone. Zudem ist davon auszugehen, dass es keine alternativen Standorte gibt, die vorteilhafter sind als die bestehende 40 m hohe Antenne. Ein weiterer Antennenmast besteht gemäss der offiziellen Seite soweit ersichtlich nicht (www.bakom.admin.ch/de/standorte-von-sendeanlagen) und auch die Beschwerdeführenden vermögen keinen konkreten Standort innerhalb der Bauzone zu nennen. Insgesamt kann die Suche unter diesen Umständen nicht als ungenügend bezeichnet werden (vgl. Urteil 1C_416/2024 vom 2. Oktober 2025 E. 5.4).
5.4.4. Soweit die Beschwerdeführenden der Vorinstanz pauschal vorwerfen, die Prüfung von seit langem bekannten möglichen Alternativstandorten reiche nicht aus, um die betriebswirtschaftlichen und technischen Vorteile des gewählten Standorts nachzuweisen, so kann ihnen nicht gefolgt werden. Es kann von dieser unter den vorliegenden Umständen, wo ein geeigneter Standort zur Abdeckung der Versorgungslücke ausserhalb der Bauzone vorhanden ist, nicht verlangt werden, beliebige weitere Alternativstandorte zu prüfen und auch die Behörden waren nicht verpflichtet, die Beschwerdegegnerin zu weiteren Vorschlägen anzuhalten. Die Beschwerdeführenden waren offensichtlich ebenfalls nicht in der Lage, nebst den bereits erwähnten, weitere alternative Standorte zu nennen. Dass diese weniger geeignet sind als der gewählte Standort, hat die Vorinstanz ausführlich dargelegt (1C_416/2024 vom 2. Oktober 2025 E. 5.4).
5.5. Die Minimierung der Belastung der Umwelt durch Strahlenimmissionen gebietet es, wie die Beschwerdeführenden selber vorbringen, die Mobilfunkstandorte möglichst nahe am zu versorgenden Gebiet zu betreiben. Dies ist mit dem gewählten Standort der Fall (vgl. Urteil 1C_248/2024 vom 2. Mai 2025 E. 3.3.5).
Hinzu kommt, dass selbst bei einer Verschiebung des strittigen Bauvorhabens aus raumplanerischer Sicht nichts gewonnen wäre. Die Antenne würde für eine weitere Funkrufsendeanlage verwendet und bliebe bestehen. Soweit die Beschwerdeführenden vorbringen, ein Weiterbetrieb sei nicht belegt, dringen sie nicht durch. Mangels Hinweisen auf eine Standortaufgabe ist es jedenfalls nicht offensichtlich falsch, wenn die Vorinstanz annimmt, die Funkrufsendeanlage würde im bewilligten Umfang noch für längere Zeit weiter betrieben (vgl. Urteile 1C_502/2024 vom 15. Dezember 2025 E. 5.2; 1C_248/2024 vom 2. Mai 2025 E. 3.3.6).
5.6. Insgesamt hat die Vorinstanz die relative Standortgebundenheit der geplanten Anlage i.S.v. Art. 24 lit. a RPG somit zu Recht bejaht.
6.
Zudem hat das ARE in seiner Stellungnahme darauf hingewiesen, dass ab 1. Januar 2026 gemäss Art. 24bis Abs. 3 RPG Anpassungen, Erneuerungen und Erweiterungen bestehender Mobilfunkanlagen ausserhalb der Bauzone ohnehin von Gesetzes wegen als standortgebunden gelten. Eine derartige Erweiterung einer rechtmässig bestehenden Mobilfunkanlage ausserhalb der Bauzone liegt hier vor. Damit stellt sich die Frage, wie sich die während dem hängigen Beschwerdeverfahren eingetretene Rechtsänderung auswirkt.
6.1. Nach der bundesgerichtlichen Praxis beurteilt sich die Rechtmässigkeit von Verwaltungsakten mangels anderslautender Übergangsbestimmung nach der Rechtslage im Zeitpunkt ihres Ergehens. Später eingetretene Rechtsänderungen sind nur ausnahmsweise zu berücksichtigen, wenn zwingende Gründe für die sofortige Anwendung des neuen Rechts sprechen (vgl. BGE 151 II 737 E. 3.2.3; 139 II 243 E. 11.1; je mit Hinweisen). Dieser allgemeine Grundsatz leitet sich aus der Position und den Funktionen der gerichtlichen Rechtsmittelbehörden im Instanzenzug ab. Die Aufgabe einer gerichtlichen Beschwerdeinstanz besteht hauptsächlich darin zu überprüfen, ob ihre Vorinstanz das massgebliche Recht richtig angewendet hat. Mit anderen Worten prüft sie primär die Rechtmässigkeit des Anfechtungsobjekts auf Grundlage der für die Vorinstanz anwendbaren Rechtssätze (BGE 151 II 737 E. 3.2.3 mit Hinweisen).
Im öffentlichen Baurecht gilt der Grundsatz, wonach hängige Beschwerdeverfahren nach bisherigem Recht zu Ende geführt werden, sofern das neue Recht für die gesuchstellende Partei nicht günstiger ist (vgl. Urteil 1C_144/2013 vom 29. September 2014 E. 2 mit Verweis auf Art. 52 RPV [SR 700.1], der Übergangsbestimmung zum Inkrafttreten der Raumplanungsverordnung und der RPG-Änderung vom 20. März 1998, die als Ausdruck allgemeiner intertemporalrechtlicher Erwägungen anzusehen ist [BGE 127 II 209 E. 2b]; ferner Zaugg/Ludwig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern vom 9. Juni 1985 [BauG/BE], N. 1 zu Art. 36 BauG/BE mit Hinweisen). Diese Lösung dient der Verfahrensökonomie, wird damit doch verhindert, dass die Bauwilligen nachträglich ein neues Gesuch einreichen müssen, um in den Genuss des für sie günstigeren Rechts zu gelangen (vgl. BGE 127 II 209 E. 2b; zit. Urteil 1C_144/2013 vom 29. September 2014 E. 2).
6.2. Der Gesetzgeber hat auf eine Übergangsregelung zu Art. 24bis RPG verzichtet. Die Anwendbarkeit dieser Bestimmung im bundesgerichtlichen Beschwerdeverfahren bestimmt sich daher nach den allgemeinen intertemporalen Grundsätzen. Würde das vorliegende Baugesuch nach Art. 24bis Abs. 3 RPG beurteilt, entfiele der Nachweis der Standortgebundenheit im Sinne von Art. 24 Abs. 1 lit. a RPG. Das neue, während dem hängigen bundesgerichtlichen Beschwerdeverfahren in Kraft getretene Recht erweist sich demnach für die Beschwerdegegnerin als günstiger, weshalb es nach der dargelegten Praxis unmittelbar Anwendung findet (zur Publ. bestimmtes Urteil 1C_438/2025 vom 31. März 2026 E.7). Die Beschwerdeführenden haben im Rahmen des Schriftenwechsels Gelegenheit gehabt, sich zu der vom ARE erwähnten Gesetzesänderung zu äussern. Im Übrigen kann der Anwendung des neuen Rechts im Rahmen der Kosten- und Entschädigungsfolgen Rechnung getragen werden (vgl. hinten E. 8).
6.3. Da die Erweiterung der bestehenden Mobilfunkanlage nun auch von Gesetzes wegen als standortgebunden gilt, bleibt noch zu prüfen, ob die weiteren von den Beschwerdeführenden vorgebrachten öffentlichen Interessen, welche die Vorinstanz ihres Erachtens nur ungenügend berücksichtigt habe, der geplanten Mobilfunkantenne gemäss Art. 24 lit. b RPG entgegenstehen.
7.
Die Beschwerdeführenden bringen in dieser Hinsicht insbesondere vor, die Antenne stehe in Widerspruch zu Art. 42 BG U.________, welcher den Schutz des Orts- und Landschaftsbilds bezwecke und dessen Abs. 2 vorsehe, dass im Freihaltebereich, in welchem sich der fragliche Antennenstandort befinde, keine oberirdischen Gebäude und Anlagen neu erstellt werden dürfen (Hochbauverbot).
7.1. Es handelt sich dabei um eine kommunale Bestimmung, deren Anwendung das Bundesgericht nur unter dem Blickwinkel des Bundesrechts, unter Vorbehalt anderweitiger Rügen in erster Linie nach Massgabe des Willkürverbots prüft (vgl. Art. 9 BV; vorne E. 2.1).
7.2. Die Vorinstanz hat in E. 3.6 und 3.8 des angefochtenen Entscheids dazu ausgeführt, die Gemeinde U.________ habe im Rahmen ihrer Gesamtrevision der Ortsplanung im Jahre 2009 beschlossen, die natürliche Senke im Gebiet I.________ - in welcher sich die strittige Parzelle befindet - zwecks dauerhaften Schutzes und Freihaltung vor Überbauung einem Freihaltebereich zuzuordnen. Die Senke bilde den charakteristischen nördlichen Siedlungsabschluss von U.________ und ihre Geländekante solle von keinen neuen Bauten und Anlagen durchbrochen werden. Art. 42 Abs. 2 BG U.________ betreffe nur neue, über der Geländekante in Erscheinung tretende Bauten und Anlagen. Neu am vorliegenden Bauvorhaben sei nur das über der Geländekante sichtbare Antennenbild inkl. Remote Radio Head (RRH) am vorbestehenden Mast. Es erschöpfe sich in visueller Hinsicht somit im Wesentlichen auf den Austausch von (bisher schon über die Geländekante herausragenden) Antennenmodulen sowie auf die Montage von kleineren RRH und verändere das Erscheinungsbild des Antennenmastes in seiner Gesamtheit nicht in massgeblichem Umfang. Der insgesamt deutlich prägnante in Erscheinung tretende 40 m hohe Antennenmast selber erfahre gemäss den Projektplänen keine wesentlichen, sichtbaren Veränderungen. Die weiteren Änderungen der Mobilfunkanlage beträfen ebenfalls nicht visuell wahrnehmbare Umstände wie namentlich die Umrüstung auf LTE-Technologie (4G) oder die 5G-Technologie unter Einsatz von adaptiven Antennen und allenfalls die Erhöhung der Sendeleistung. Solche visuell nicht wahrnehmbaren Umstände könnten höchstens einen Einfluss auf die Wahrnehmung von ideellen Immissionen in der Bevölkerung haben. Weil der im Juli 2009 in Kraft getretene Freihaltebereich gemäss Art. 42 BG U.________ aber keinen verstärkten Schutz vor solchen ideellen Immissionen biete, müssten diese Anlageänderungen im Hinblick auf die Beurteilung des Bauvorhabens als "neu erstellt" i.S.v. Art. 42 Abs. BG U.________ bei einer materiellen Betrachtung konsequenterweise unbeachtlich bleiben. Insofern stehe Art. 42 Abs. 2 BG dem vorliegenden Bauvorhaben nicht entgegen.
7.3. Die Beschwerdeführenden erachten es als nicht haltbar, wenn die Vorinstanz das Bauprojekt und die Änderungen am Antennenmast als visuell kaum wahrnehmbar einschätzt. Solches sei mit dem Zweck der Freihaltenorm nicht vereinbar, welche unter den vorliegenden Umständen ebenso den Schutz vor ideellen Immissionen wie eine Kaskadenregelung bezwecke. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz werde die Antenne neubauähnlich umgestaltet. Mit der massiven Erhöhung der Sendeleistung und der damit verbunden Strahlenbelastung gehe eine Verschlechterung des bereits rechtswidrigen Zustands einher. Die Umrüstung der Mobilfunkanlage falle deshalb unter die "neu" zu erstellenden oberirdischen Anlagen gemäss Freihaltebereich.
Mit dieser Argumentation legen die Beschwerdeführenden nicht dar, inwiefern die massgebende kommunale Bestimmung durch die Vorinstanz offensichtlich falsch angewendet worden wäre, weshalb nicht weiter darauf einzugehen ist.
Weitere öffentliche Interessen, die der Bewilligung des Bauvorhabens entgegenstehen würden, nennen die Beschwerdeführenden nicht und es kann auf die diesbezüglichen Ausführungen der Vorinstanz verwiesen werden (vorne E. 5.2 a.E.), die nicht zu beanstanden sind.
7.4. Der Vollständigkeit halber ist hinsichtlich kommunaler Bestimmungen noch zu erwähnen, dass Art. 86 BG U.________, welcher eine Kaskadenregelung vorsieht, für das vorliegende Verfahren ohne Belang ist. Die Beschwerdeführenden erwähnen in ihrer Stellungnahme vom 28. August 2025 selbst, dass gegen diese Bestimmung noch Beschwerden hängig seien und sie noch nicht in Kraft getreten sei. Sollte sich das mittlerweile geändert haben, so wäre die Norm im vorliegenden Verfahren dennoch nicht zu berücksichtigen, da die Voraussetzungen für die Anwendung des neuen Rechts nicht erfüllt sind (vgl. vorne E. 6.1 f.).
7.5. Nach dem Gesagten liegt dem angefochtenen Entscheid eine umfassende Abwägung und Würdigung sämtlicher Interessen zu Grunde. Die erteilte Ausnahmebewilligung zur Erstellung der Baute gestützt auf Art. 24 RPG entspricht den bundesrechtlichen Anforderungen.
8.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen. Die unterliegenden Beschwerdeführenden tragen die Gerichtskosten (Art. 66 Abs. 1 BGG) und haben der obsiegenden, anwaltlich vertretenen Beschwerdegegnerin eine angemessene Parteientschädigung zu entrichten (Art. 66 Abs. 5 und 68 Abs. 4 BGG).
Das Bundesgericht hat auf die Beschwerde auch den während des bundesgerichtlichen Verfahrens in Kraft getretenen Art. 24bis Abs. 3 RPG unmittelbar angewendet. Eine Berücksichtigung dieses Umstandes bei den Kosten- und Entschädigungsfolgen gebietet sich jedoch nicht, da sich die Beschwerde - wie gesehen (vorne E. 5) - auch gestützt auf das alte Recht als unbegründet erweist (vorne E. 6).
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführenden haben die Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche Verfahren unter solidarischer Haftung mit Fr. 2'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Gemeinde U.________, dem Amt für Raumentwicklung Graubünden, dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 5. Kammer, dem Bundesamt für Umwelt und dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 7. April 2026
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Haag
Der Gerichtsschreiber: Mösching