Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_37/2023
Urteil vom 1. Juli 2024
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Chaix, Haag,
Gerichtsschreiber Bisaz.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Adrian Weber,
gegen
1. B.________ GmbH,
2. C.________ GmbH,
3. D.________,
Beschwerdegegnerschaft,
vertreten durch Rechtsanwalt Roman Weber,
Gemeinderat Ingenbohl,
Parkstrasse 1, 6440 Brunnen,
Amt für Umwelt und Energie,
Kollegiumstrasse 28, Postfach 2162, 6431 Schwyz,
Amt für Raumentwicklung des Kantons Schwyz, Bahnhofstrasse 14, 6430 Schwyz,
Regierungsrat des Kantons Schwyz,
Bahnhofstrasse 9, 6430 Schwyz,
E.________.
Gegenstand
Umweltschutzrecht (Schadstoffmessung),
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Schwyz, Kammer III, vom 25. November 2022 (III 2022 104).
Sachverhalt
A.
Mit Beschluss Nr. 479 vom 23. April 2019 erteilte der Gemeinderat Ingenbohl E.________ als Gesuchsteller unter gleichzeitiger Eröffnung des Gesamtentscheids des kantonalen Amts für Raumentwicklung vom 4. April 2019 die Baubewilligung für eine Nutzungsänderung des auf dem Grundstück Nr. 863 (Bahnhofstrasse 7; im Eigentum der StWE Bahnhofstr. 7, E.________) bestehenden Ladenlokals mit Einbau eines Restaurants/Take-Away inklusive Reklameersatz. E.________ hat die Räumlichkeiten des Ladenlokals/Restaurant an F.________ vermietet, dessen Sohn D.________ das Grillhaus "B.________" betreibt. Gemäss Vereinbarung zwischen E.________ und F.________ vom 6. Mai 2019 übernimmt der Mieter als Bauausführender die gesamte Bauherrenverantwortung.
B.
Bei der Baukontrolle vom 19. November 2019 stellte der kommunale Baukontrolleur fest, dass der Abluftkamin ("Abzug Küche") des neuen Restaurants abweichend von der Baubewilligung nicht um die Traufe herum und dem Dach entlang zum First gezogen worden war. Mit Beschluss vom 26. November 2019 erwog die kommunale Hochbaukommission, dass der Abluftkamin in der bewilligten Ausführung und in Kupfer ausgeführt weniger stark in Erscheinung getreten wäre. Weiter rage der Kamin im Bereich der Dachtraufe auf das Nachbargrundstück, da die Ausführung ohne Dachdurchdringung erfolgt sei. Die Abweichung wurde jedoch akzeptiert, nachdem sich die vom Abluftkamin tangierte Grundeigentümerin am 13. Februar 2020 damit einverstanden erklärte, dass die Leitungsabführungen des Abluftkamins im realisierten Ausbaustand belassen werden. Für die Nutzung des Grundstückes Nr. 862 zur Leitungsführung des Abluftkamins schlossen die Eigentümerin von Nr. 862 und E.________ am 2. Februar 2020 einen Mietvertrag ab.
Im Januar 2020 und mit Schreiben vom 7. Februar 2020 beklagte sich A.________, die auf dem südlich des Baugrundstücks liegenden und von diesem nur durch die Eisengasse getrennten Grundstück Nr. 875 wohnt, erfolglos über Geruchsimmissionen aus dem Betrieb des Grillhauses B.________ sowie des Take-Away-Lokals der C.________ GmbH, das sich im gleichen Gebäude, jedoch auf dem Grundstück Nr. 864 (südwestlicher Teil des Gebäudes), befindet. Eine Kontrolle des Amts für Umwelt und Energie ergab Gerüche von Imbissen in der ganzen Umgebung, ohne dass diese angesichts verschiedener Restaurants und Imbisse eindeutig zugeordnet werden konnten.
Mit Schreiben vom 21. Oktober 2020 ans Amt für Umwelt und Energie machte die nunmehr anwaltlich vertretene A.________ erneut die Bau- und Umweltschutzrechtswidrigkeit des Kamins geltend und ersuchte um Einsicht in die Bauakten. Hierzu äusserte sich das Amt für Umwelt und Energie mit Schreiben vom 28. Oktober 2020. Unter Verweisung auf eine Betriebskontrolle vom 2. September 2020 hielt es an der Rechtskonformität des Kamins fest und stellte weitergehende Schritte nur in Aussicht, falls mehr als 25 % der Anwohner die Abluft aus dem Kamin als übermässige Immission taxierten.
Mit Eingabe vom 5. März 2021 an den Gemeinderat Ingenbohl beantragte A.________, die B.________ GmbH (Grillhaus) und die C.________ GmbH (Take-Away) als Verhaltensstörer seien im Rahmen der Baukontrolle seitens der Gemeinde Ingenbohl (als primäre Bewilligungsbehörde) innert 40 Tagen zu verpflichten, Kamin und Fortluftanlagen fachgerecht zu sanieren bzw. sanieren zu lassen, damit die umweltrechtlichen Vorgaben erfüllt sind und störende Geruchsimmissionen verhindert werden. Sollte eine Sanierung nicht innert Frist möglich sein, sei der B.________ GmbH und der C.________ GmbH der Betrieb des Grills bzw. des Kamins zu verbieten. Eine allfällige Koordination mit dem Amt für Umwelt und Energie als weitere Bewilligungsbehörde sei unter Federführung der Gemeinde Ingenbohl vorzunehmen. Sollte die Gemeinde Ingenbohl wider Erwarten keine Sanierungsverfügung erlassen wollen, sei eine anfechtbare Verfügung zu erlassen.
Gestützt auf eine Stellungnahme des Amts für Umwelt und Energie vom 22. April 2021 wies der Gemeinderat das Gesuch um Erlass einer Sanierungsverfügung mit Beschluss Nr. 547 vom 17. Mai 2021 ab.
Dagegen erhob A.________ mit Eingabe vom 10. Juni 2021 Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Schwyz. Mit Beschluss (RRB) Nr. 470/2022 vom 8. Juni 2022 hiess der Regierungsrat die Beschwerde gut und hob den Beschluss Nr. 547 des Gemeinderats Ingenbohl vom 17. Mai 2021 auf. Weiter wies er die Sache im Sinne der Erwägungen zur vertieften Sachverhaltsabklärung und zu neuem Entscheid an die Vorinstanzen zurück.
Dagegen erhoben die B.________ GmbH, die C.________ GmbH sowie D.________ am 28. Juni 2022 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz. Mit Entscheid vom 25. November 2022 hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerde gut, hob den angefochtenen RRB Nr. 470/2022 vom 8. Juni 2022 auf und bestätigte den Beschluss Nr. 547 des Gemeinderates Ingenbohl vom 17. Mai 2021.
C.
Mit Eingabe vom 16. Januar 2023 erhebt A.________ dagegen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten bzw. subsidiäre Verfassungsbeschwerde beim Bundesgericht. Sie beantragt, den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 25. November 2022 aufzuheben und den Entscheid des Regierungsrats vom 8. Juni 2022 zu bestätigen. Allenfalls sei der Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 25. November 2022 aufzuheben und die Sache im Sinne der gerichtlichen Erwägungen zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen.
Die Gemeinde Ingenbohl stellt den Antrag, die Beschwerde abzuweisen. Die B.________ GmbH, die C.________ GmbH und D.________ beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Sowohl das kantonale Amt für Raumentwicklung als auch das Bundesamt für Umwelt BAFU haben sich vernehmen lassen. Der Regierungsrat, das Verwaltungsgericht sowie das Amt für Umwelt und Energie verzichten auf eine Stellungnahme. Soweit sie sich im Rahmen des Schriftenwechsels nochmals äussern, halten die Parteien an ihren Anträgen fest.
Erwägungen
1.
1.1. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid im Bereich des Umweltrechts. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (vgl. Art. 82 lit. a,
Die Beschwerdeführerin zweifelt an, dass die Vorinstanz auf die Beschwerde hätte eintreten dürfen, da es sich bloss um einen Zwischenentscheid gehandelt habe und die Voraussetzungen für die Anfechtung eines solchen vor dem Verwaltungsgericht gefehlt hätten. Die Vorinstanz beruft sich in ihrem Entscheid demgegenüber auf das anwendbare kantonale Verwaltungsprozessrecht, das die Anfechtung von Zwischenentscheiden grosszügiger zulasse als das BGG. Sie bejaht die Anfechtbarkeit aus prozessökonomischen Überlegungen. Die Beschwerdeführerin macht nicht geltend, dass die Vorinstanz damit willkürlich gehandelt habe. Das ist auch nicht ersichtlich. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin steht dieser Umstand dem Eintreten des Bundesgerichts daher nicht entgegen (vgl. hinten E. 2.1).
Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde vorbehältlich zulässiger und genügend begründeter Rügen (vgl. Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 i.V.m. Art. 95 ff. BGG) einzutreten.
1.2. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann auch die Verletzung von Verfassungsrecht gerügt werden (Art. 95 BGG). Damit besteht kein Raum für die subsidiäre Verfassungsbeschwerde (Art. 113 BGG). Auf die ergänzend von der Beschwerdeführerin angerufene subsidiäre Verfassungsbeschwerde ist demnach nicht einzutreten.
2.
2.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundes- und Völkerrecht gerügt werden (
2.2. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), prüft jedoch unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (
2.3. Das Bundesgericht ist an den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt gebunden, soweit dieser nicht offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 und
3.
Die Beschwerdeführerin kritisiert, die Vorinstanz habe ihren Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) verletzt, indem sie es schützte, dass das Amt für Umwelt und Energie das von ihr eingebrachte Privatgutachten unberücksichtigt gelassen habe. Die diesbezüglichen Rügen bleiben unsubstanziiert, es ist darauf nicht einzutreten (vgl. vorne E. 2.2). Unzutreffend ist, dass das Privatgutachten "bis heute" unbeachtet geblieben sei. Sowohl die Vorinstanz als auch - kurz - das BAFU setzen sich damit auseinander.
4.
Die Beschwerdeführerin stört sich an der Abluft der beiden streitbetroffenen Restaurationsbetriebe (Restaurant und Take-Away) in ihrer nächsten Umgebung. Sie rügt verschiedene Verletzungen des Bundesrechts, die im Folgenden grundsätzlich zu prüfen sind.
Soweit die Beschwerdeführerin hingegen vorbringt, die Vorinstanz habe kantonales Recht verletzt, macht sie nicht geltend, die Vorinstanz habe willkürlich gehandelt. Entsprechend ist auf die Beschwerde insoweit nicht einzutreten (vgl. vorne E. 2.1). Zudem setzt sie sich über weite Strecken nicht mit dem angefochtenen Urteil auseinander, sondern gibt dieses bloss auszugsweise wieder und stellt ihm ihre Sicht gegenüber, ohne rechtsgenüglich darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt die angerufenen Rechte verletzt. Auch insoweit kann auf die Beschwerde nicht eingetreten werden (vgl. vorne E. 2.2).
4.1. Die Beschwerdeführerin vertritt die Auffassung, die beiden Restaurationsbetriebe würden seit mehreren Jahren widerrechtlich schädliche Immissionen durch ihre Kamininstallationen in die Luft ausstossen. Sie bemängelt, dass die zuständigen Behörden keine Schadstoffmessungen durchgeführt hätten, was Art. 11 ff. des Umweltschutzgesetzes (USG; SR 814.01) verletze.
4.2. Der Immissionsschutz ist bundesrechtlich im Umweltschutzgesetz und den darauf gestützten Verordnungen geregelt. Gemäss Art. 11 USG sind namentlich Luftverunreinigungen durch Massnahmen (Emissionsbegrenzungen) bei der Quelle zu begrenzen (Abs. 1). Unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung sind Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Abs. 2). Im Bereich der Luftreinhaltung hat der Bundesrat das Mass der vorsorglichen Emissionsbegrenzungen für zahlreiche Schadstoffe und Anlagetypen durch Emissionsgrenzwerte in der Luftreinhalte-Verordnung festgeschrieben (BGE 124 II 517 E. 4b). Da für Küchenanlagen und die dadurch verursachten Dämpfe und Gerüche solche Begrenzungen fehlen, sind diese Emissionen von der Behörde gemäss Art. 4 Abs. 1 der Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 (LRV; SR 814.318.142.1) einzelfallweise so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist. Gemäss Art. 4 Abs. 2 lit. a LRV sind namentlich Massnahmen zur Emissionsbegrenzung technisch und betrieblich möglich, die bei vergleichbaren Anlagen erfolgreich erprobt sind. Nach Art. 6 LRV sind Emissionen möglichst nahe am Ort ihrer Entstehung möglichst vollständig zu erfassen und so abzuleiten, dass keine übermässigen Immissionen entstehen (Abs. 1). Sie müssen in der Regel durch Kamine oder Abluftkanäle über Dach ausgestossen werden (Abs. 2). Bezüglich der Frage, welche Kaminhöhe für eine Ableitung der Emissionen über Dach im Sinne von Art. 6 Abs. 2 LRV erforderlich ist, erliess das Bundesamt für Umwelt (BAFU) im Jahr 1989 die Vollzugshilfe "Mindesthöhe von Kaminen über Dach, Kamin-Empfehlungen", die im Jahr 2013 überarbeitet und im Dezember 2018 aktualisiert wurden (im Folgenden: "Kamin-Empfehlungen"). Die darin enthaltenen Anforderungen (etwa zur Mindesthöhe und Anordnung von Kaminen) dienen der vorsorglichen Verdünnung der über das Dach ausgestossenen Schadstoffe, so dass die Belastung in unmittelbarer Umgebung nicht zu erheblichen Beeinträchtigungen führt (vgl. Kamin-Empfehlungen, S. 5).
Bezüglich der Erheblichkeit von Beeinträchtigungen ist zu beachten, dass gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts kein Recht darauf besteht, dass eine Anlage absolut geruchsfrei funktioniert, weshalb eine geringfügige Belästigung der Umgebung durch Gerüche grundsätzlich zumutbar ist. Bei solchen sogenannten umweltrechtlichen Bagatellfällen sind Massnahmen der Vorsorge nur ausnahmsweise gerechtfertigt, wenn sich die geringfügigen Emissionen mit kleinem Aufwand erheblich verringern lassen (BGE 133 II 169 E. 3.2 mit Hinweisen; vgl. auch die Urteile 1C_250/2013 vom 12. Dezember 2013 E. 3.2, nicht publ. in BGE 140 II 33; siehe zum Ganzen: 1C_373/2022 vom 23. Februar 2023 E. 2.5).
4.3. Die Beschwerdeführerin hat Bilder und Videos der Emissionen, eine Laboruntersuchung hinsichtlich Schadstoffe, eine Stellungnahme des BAFU zu den Kamininstallationen sowie eine Expertise betreffend falsche Ausführungen der Kamininstallationen eingereicht. Diese hat die Vorinstanz zur Kenntnis genommen und ausführlich dargelegt, weshalb sie zum Schluss kommt, dass kein Anlass besteht, die Kamine eingehender zu prüfen. Dies ist, wie im Folgenden darzulegen ist, nicht zu beanstanden.
4.4. Soweit die Beschwerdeführerin den Kamin des Restaurants kritisiert und sich dabei nicht auf kantonales Recht beruft, rügt sie, dieser sei nicht gemäss den einschlägigen Kamin-Empfehlungen des BAFU erstellt worden. Dies wird auch nicht bestritten, hingegen bestätigt das BAFU in seiner Vernehmlassung im bundesgerichtlichen Verfahren, dass die gewählte Abgasanlage, die eine mehrstufige Reinigung der Abluft durchführt und insbesondere auch über einen Aktivkohlefilter verfügt, im Hinblick auf die Emissionen vorliegend eine sinnvolle und effektive Massnahme sei. Diese sei auch der technisch aufwändigeren, teuren und weniger erfolgversprechenden Verlängerung des Kamins vorzuziehen. Damit stützt das BAFU die Vorinstanz, welche die realisierte Lösung als situativ sinnvoll einschätzt und ein Abweichen von den Kamin-Empfehlungen rechtfertige. Das kantonale Amt für Umwelt und Energie stellt sogar in Frage, dass angesichts der sehr gründlichen Luftfilterung durch die nun eingebaute Abgasanlage ein Kamin notwendig und die Kamin-Empfehlungen entsprechend anwendbar seien. Es ist jedenfalls nicht ersichtlich, dass wegen der neuen Kamin-Konstruktion des Restaurants höhere Geruchs- und Schadstoff-Emissionen ausgestossen werden, als dies mit einem verlängerten Kamin der Fall wäre, vielmehr ist nach Ansicht der Fachbehörden vom Gegenteil auszugehen.
5.
Im Kern dreht sich die Beschwerde um die Frage, wer die Beweislast für die Einhaltung bzw. die Nichteinhaltung der umweltrechtlichen Vorgaben vorliegend trägt. Die Beschwerdeführerin hat die vorgenannten Bilder, Fotos, die Laboruntersuchung und die Expertise (vorne E. 4.3) eingereicht, die jedoch nach der zutreffenden Ansicht der Vorinstanz und der Fachbehörden den Nachweis nicht erbringen können, dass die beiden Restaurationsbetriebe gegen die umweltrechtlichen Vorgaben verstossen. Die Beschwerdeführerin widerspricht dem letztlich auch nicht, verlangt sie doch, dass die Behörden die erforderlichen Schadstoffmessungen durchführen. Nicht nur seien sie dazu besser in der Lage, sie seien vielmehr gestützt auf Art. 11 ff. USG und
5.1. Die zuständige Behörde, die wie vorliegend von betroffenen Dritten dazu aufgerufen wird, Schadstoffmessungen bei einer bestehenden stationären Anlage durchzuführen, hat dies dann zu tun, wenn Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die von der fraglichen Anlage verursachten Geruchsimmissionen übermässig sind oder durch technisch und betrieblich mögliche und wirtschaftlich tragbare Massnahmen begrenzt werden können (vgl. Art. 11 Abs. 2 USG; Art. 4 in Verbindung mit
5.2. Die Vorinstanz verweist darauf, dass sich soweit ersichtlich ein einziger Anwohner der Klage der Beschwerdegegnerin über Geruchsimmissionen angeschlossen habe. Angesichts des mehrjährigen Bestehens des Take-Aways und des nunmehr ebenfalls bereits über zweijährigen Betriebs des Kamins/der Abluftanlage des Restaurants sei hieraus zu schliessen, dass sich die Anstösser in der eng besiedelten Kernzone nicht, jedenfalls nicht erheblich, von klar den beiden Restaurationsbetrieben zuzuordnenden Geruchsimmissionen beeinträchtigt fühlten.
5.3. Diese Ausführungen sind nicht zu beanstanden. Die Vorinstanz durfte aufgrund der konkreten Gegebenheiten davon ausgehen, die Geruchsimmissionen seien nicht lästig und die Belastung der Umgebung durch Gerüche geringfügig. Entsprechend ist noch zu prüfen, ob allenfalls verhältnismässige Massnahmen im Sinne der Vorsorge erforderlich sein könnten, um die Emissionen erheblich zu verringern.
5.4. Bei der Befeuerung von Grill- und Holzofenanlagen entstehen Schadstoffe wie z.B. Kohlenmonoxid, flüchtige organische Verbindungen, Stickoxide, Staub und Gerüche. Der auf Anraten des Amts für Umwelt und Energie hin eingebaute Filter in der Abluftanlage des Restaurants verspricht gemäss Herstellerangaben eine Abscheiderate von 98 Prozent der Luftschadstoffe. Nach Auffassung des Amts für Umwelt und Energie entspricht die dreistufige Abluftfilterung des Restaurants seither dem aktuell besten Stand der Technik und ist die Abluft praktisch geruchs- und schadstofffrei. Um eine hohe Abscheidewirkung zu erreichen, ist allerdings eine korrekte Wartung und Reinigung der Filter essenziell, wie das BAFU schreibt. Gemäss Augenschein des Amts für Umwelt und Energie vom 5. Februar 2020 sind die Abluftanlagen in sauberem, rückstandlosem Zustand und funktionieren einwandfrei.
5.5. Da die gewählte Abgasanlage nach den Angaben der kantonalen Fachbehörde dem aktuell besten Stand der Technik entspricht und die Abluft praktisch geruchs- und schadstofffrei ist, erscheint eine nennenswerte Geruchsminderung durch eine verhältnismässige Massnahme als unwahrscheinlich. Eine Verlängerung des Kamins wäre gemäss BAFU jedenfalls teuer, die Verringerung der Emissionen kaum erheblich und diese Massnahme damit unverhältnismässig. Andere Massnahmen sind nicht ersichtlich.
5.6. Der Verzicht auf Schadstoffmessungen erweist sich daher im konkreten Fall als rechtmässig, namentlich geht auch keine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör der Beschwerdeführerin damit einher.
6.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet, soweit darauf einzutreten ist, und ist abzuweisen.
Bei diesem Verfahrensausgang wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 BGG). Überdies hat sie der anwaltlich vertretenen privaten Beschwerdegegnerschaft für das bundesgerichtliche Verfahren eine angemessene Parteientschädigung auszurichten
(vgl. Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführerin hat der privaten Beschwerdegegnerschaft für das bundesgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.-- zu bezahlen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Gemeinderat Ingenbohl, dem Amt für Umwelt und Energie, dem Amt für Raumentwicklung des Kantons Schwyz, dem Regierungsrat des Kantons Schwyz, E.________, dem Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz, Kammer III, und dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 1. Juli 2024
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Kneubühler
Der Gerichtsschreiber: Bisaz