Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_359/2024
Urteil vom 11. Juni 2026
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Haag, Präsident,
Bundesrichter Kneubühler, Merz,
Gerichtsschreiberin Dillier.
Verfahrensbeteiligte
1. A.________,
2. B.________,
Beschwerdeführer,
gegen
Swisscom (Schweiz) AG,
Alte Tiefenaustrasse 6, 3050 Bern,
vertreten durch Legal Counsel Miriam Hostettler, c/o Swisscom (Schweiz) AG, Konzernrechtsdienst, Alte Tiefenaustrasse 6, 3050 Bern,
Beschwerdegegnerin,
Politische Gemeinde Flawil, handelnd durch den Gemeinderat, Bahnhofstrasse 6, 9230 Flawil,
Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen.
Gegenstand
Baubewilligung (Umbau der bestehenden Mobilfunkanlage),
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen, Abteilung I, vom 14. Mai 2024 (B 2023/151).
Sachverhalt
A.
Der Kanton St. Gallen ist Eigentümer des Grundstücks Nr. 942, Grundbuch Flawil. Auf der hauptsächlich in der Landwirtschaftszone gelegenen Parzelle befindet sich ein 30.96 m hoher Sendemast samt Apparatehaus, welcher von der Swisscom (Schweiz) AG, der Swissphone Wireless AG und von der Sunrise AG als Mobilfunkanlage genutzt wird (mit den Frequenzbändern 700-900, 800-900 und 1800-2100 MHz). Am 30. September 2019 reichte die Swisscom (Schweiz) AG (nachfolgend: Swisscom) ein Gesuch für den Umbau der Mobilfunkanlage ein. Diese soll modernisiert (Austausch von bestehenden Antennenkörpern, unter anderem auch durch adaptive Antennen) und mit den neuen Frequenzbändern 1400-2600 und 3600 MHz ausgestattet werden, um Kapazitätsengpässe zu beheben.
Am 24. November 2021 bewilligte die Bau- und Infrastrukturkommission Flawil das Bauvorhaben unter gleichzeitiger Eröffnung der raumplanungsrechtlichen Teilverfügung des kantonalen Amtes für Raumentwicklung und Geoinformation (AREG) vom 13. August 2021 und der Stellungnahme des kantonalen Amtes für Umwelt (AFU) vom 27. April 2020 als Gesamtentscheid. Die dagegen erhobenen Einsprachen wies sie ab. Gleichzeitig ordnete sie an, dass jede auch nur zeitweise Erhöhung der Leistung der Mobilfunkanlage einer vorgängigen Durchführung eines neuen Baubewilligungsverfahrens bedürfe (Ziff. 6, dritter Spiegelstrich), und verpflichtete die Swisscom, unmittelbar nach Inbetriebnahme der Anlage an den Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN) 2 bis 5 Abnahmemessungen durchzuführen (Ziff. 6, zweiter Spiegelstrich).
B.
Dagegen gelangten A.________, B.________ und weitere Personen mit Rekurs an das Bau- und Umweltdepartement (BUD) des Kantons St. Gallen. Auch die Swisscom erhob Rekurs. Am 9. September 2022 reichte das AREG einen Amtsbericht des AFU vom 31. August 2022 ein. Mit Entscheid vom 14. Juli 2023 hiess das BUD den Rekurs der Swisscom gut, indem Dispositiv-Ziff. 6, dritter Spiegelstrich (Feststellung, dass jede zeitweise Erhöhung der Leistung der Mobilfunkanlage einer vorgängigen Durchführung eines neuen Baubewilligungsverfahrens bedürfe), aufgehoben wurde. Die Rekurse der Anwohnenden wies es ab, soweit es darauf eintrat.
Eine von A.________, B.________ und weiteren Personen dagegen erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen mit Entscheid vom 14. Mai 2025 ab, soweit es darauf eintrat.
C.
Dagegen führen A.________ und B.________ am 17. Juni 2024 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht und beantragen in der Hauptsache die Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Sie stellen den Verfahrensantrag, es sei zu klären, ob das BAFU als Verfasserin der NISV und deren Vollzugsbestimmungen legitimiert sei, zuhanden von Bundesgerichtsentscheiden Fachstellungnahmen abzugeben. Daneben stellen sie acht verschiedene, grossmehrheitlich prozessuale "Hilfsanträge". Insbesondere sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen.
Mit Präsidialverfügung vom 10. Juli 2024 hat das Bundesgericht der Beschwerde im Hinblick auf eine allfällige Inbetriebnahme der umgebauten Mobilfunkanlage die aufschiebende Wirkung zuerkannt. Im Übrigen wies es das Gesuch um aufschiebende Wirkung ab.
Das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen und der Gemeinderat Flawil ersuchen um Abweisung der Beschwerde. Die Swisscom beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit auf sie einzutreten sei, sowie die Abweisung aller weiterer Anträge. Das BUD hat sich nicht vernehmen lassen.
Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) weist auf den am 1. Januar 2026 in Kraft getretenen Art. 24bis Abs. 3 RPG (SR 700) hin, nach welcher Bestimmung das streitige Bauvorhaben von Gesetzes wegen als standortgebunden zu gelten habe. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) erachtet den vorinstanzlichen Entscheid als konform mit der Umweltschutzgesetzgebung des Bundes. Die Beschwerdeführer halten in ihrer Replik an den gestellten Anträgen fest.
Erwägungen
1.
Angefochten ist ein Endentscheid einer letzten kantonalen Instanz in einer bau- und umweltrechtlichen Angelegenheit. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a,
2.
2.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Nach Massgabe der allgemeinen Anforderungen an die Beschwerdebegründung (
2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Die vorinstanzliche Sachverhaltsfeststellung kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 und
3.
Vorab ist auf zwei Verfahrensanträge der Beschwerdeführer einzugehen.
3.1. Sie stellen einerseits den Antrag, es sei vorgängig zur materiellen Beurteilung der Beschwerde zu klären, ob das BAFU als Verfasserin der NISV und deren Vollzugsbestimmungen bei der vorliegend besonderen Konstellation im Hinblick auf Befangenheit und Interessenskonflikte legitimiert sei, zuhanden des Bundesgerichts Fachstellungnahmen mit erhöhtem Beweiswert abzugeben. Die Beschwerdeführer stören sich ganz generell daran, dass sich die Gerichte und insbesondere das Bundesgericht "einseitig auf die [...] Meinung des BAFU abstützen". Die Mitarbeitenden des BAFU seien befangen, weil sie anlässlich der Stellungnahmen ihre eigenen Vollzugsempfehlungen und Verordnungen beurteilen müssten. Sofern diese Argumentation überhaupt den Begründungsanforderungen genügt (zur Unzulässigkeit von pauschalen Ausstandsgesuchen vgl. BGE 139 I 121 E. 4.3; Urteil 1C_351/2024, 1C_453/2024 vom 6. Januar 2025 E. 3.3), ist ihr nicht zu folgen: Das Bundesgericht hat in den letzten Jahren mehrere Urteile gefällt, in jenen es die einschlägigen Fragen in Bezug auf die 5G-Mobilfunktechnik sowie die Stellungnahmen des BAFU sorgfältig untersucht hat. Es ist weder eine Verletzung der Ausstandsvorschriften noch des Gebotes der Gewaltenteilung erkennbar (vgl. Urteil 1C_538/2025 vom 1. Juni 2026 E. 3.4).
3.2. Andererseits beantragen die Beschwerdeführer in ihrer Replik, das Verfahren sei zu sistieren bis die Rechtswirkungen des Zürcher Verwaltungsgerichtsurteils (VB.2024.00753) vom 22. Mai 2025 geklärt seien. Nachdem das Bundesgericht das zitierte Urteil des Zürcher Verwaltungsgerichts unterdessen aufgehoben und befunden hat, dass die von ihm gestellten Anforderungen nicht bundesrechtskonform seien (vgl. Urteil 1C_438/2025 vom 31. März 2026), erweist sich der Sistierungsantrag als gegenstandslos.
4.
Weiter erheben die Beschwerdeführer verschiedene formelle Rügen.
4.1. Sie machen eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) geltend. Das BUD habe sich mit verschiedenen ihrer Vorbringen nicht oder nur unzureichend auseinandergesetzt, insbesondere mit der unterlassenen Durchführung von Abnahmemessungen, den fehlerhaften Standortdatenblättern, der unterlassenen Erteilung einer Sonderbewilligung für Landwirtschaftszonen bzw. der Nichterfüllung der Voraussetzungen einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG, den unrichtigen Frequenzangaben, der Erteilung von Baubewilligungen im Bagatellverfahren generell, der Erteilung einer Baubewilligung im Bagatellverfahren trotz Feldstärkenanstiegs beim OMEN Nr. 7, der Tolerierung des aktuellen 5G-Betriebes ohne Baubewilligung sowie den fehlerhaften Datumsangaben.
Mit Blick darauf, dass der Entscheid des BUD durch jenen des Verwaltungsgerichts ersetzt worden und im Verfahren vor Bundesgericht nicht mehr Anfechtungsobjekt bildet (Devolutiveffekt), sind diese Gehörsrügen der Beschwerdeführer nicht zu hören. Das Verwaltungsgericht hat eine entsprechende Gehörsverletzung verneint und festgehalten, selbst wenn die Begründungspflicht durch das BUD verletzt worden wäre, so könnte dies entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer im verwaltungsgerichtlichen Verfahren angesichts seiner vollen Kognition geheilt werden. Dass sich auch die Vorinstanz nicht mit beschwerdeführerischen Rügen auseinandergesetzt haben soll bzw. inwiefern eine allfällige Gehörsverletzung des BUD nicht durch die Vorinstanz geheilt werden könnte, machen die Beschwerdeführer nicht geltend. Sofern sie die Ausführungen der Vorinstanz als inhaltlich nicht zutreffend rügen, liegt schliesslich keine Verletzung der Begründungspflicht vor (BGE 141 V 557 E. 3.2.1; Urteile 1C_192/2025 vom 29. August 2025 E. 2.1; 1C_112/2024 vom 6. Juni 2024 E. 3.4.4).
4.2. Die Beschwerdeführer monieren weiter, die Vorinstanz habe sich mit ihren erstmals in der Replik bzw. im damit eingereichten fachtechnischen Teil vom 21. Juni 2023 erhobenen Rügen infolge Verspätung zu Unrecht nicht auseinandergesetzt. Sie berufen sich auf Art. 123 Abs. 2 lit. a BGG, zeigen aber in ihrer Eingabe an das Bundesgericht namentlich nicht auf, welche erheblichen Tatsachen sie nachträglich erfahren oder welche entscheidenden Beweismittel sie nachträglich aufgefunden haben wollen und warum sie diese nicht früher beibringen konnten. Soweit sie diesbezüglich sinngemäss eine Gehörsverletzung, eine unvollständige Sachverhaltserhebung oder eine Verletzung des Untersuchungsgrundsatzes rügen, ist darauf mangels hinreichender Begründung nicht einzutreten (vgl. E. 2.1 f. hiervor).
4.3. Nachdem sich die Beschwerdeführer in den vorinstanzlichen Verfahren wiederholt auf den Standpunkt gestellt haben, die Beschwerdegegnerin habe in den vergangenen Jahren seit Bewilligung der streitigen Anlage nie eine Abnahmemessung durchgeführt, verlangen sie von der Gemeinde Flawil anlässlich des bundesgerichtlichen Verfahrens die Herausgabe entsprechender Abnahmemessungen.
Die Vorinstanz ist zum Schluss gekommen, es könne offenbleiben, ob die mit der Baubewilligung vom 3. Juli 2007 angeordneten Abnahmemessungen durchgeführt worden seien, weil dies nicht die Widerrechtlichkeit der Nutzung der Mobilfunkanlage zur Folge gehabt hätte. Sodann hält die Vorinstanz fest, im Jahr 2009 sei die Bewilligung vom 3. Juli 2007 durch eine neue ordentliche Baubewilligung ersetzt worden. Weshalb in jener Bewilligung keine Pflicht zur Durchführung von Abnahmemessungen verfügt worden sei, sei nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.
Inwiefern es für den Ausgang des vorliegenden Verfahrens relevant sein soll, ob damals Abnahmemessungen durchgeführt worden seien oder nicht, ist weder nachvollziehbar dargetan noch ersichtlich. Darauf ist nicht weiter einzugehen.
5.
5.1. Im verwaltungsgerichtlichen Verfahren umstritten war die Umrüstung der bestehenden konventionellen Antennen auf adaptive Antennen der 5G-Mobilfunktechnologie. Die Vorinstanz hielt fest, die adaptiven Antennen seien nach dem sogenannten Worst-Case-Szenario beurteilt worden; die Anwendung eines Korrekturfaktors sei nicht vorgesehen. Sowohl die unteren Instanzen wie auch die Vorinstanz hielten die geplante Umrüstung für bewilligungsfähig.
5.2. Die Beschwerdeführer äussern sich sehr eingehend zu den angeblich groben Verstössen in der Bewilligungspraxis bzw. zum ihrer Meinung nach aktuell rechtswidrigen Betrieb der bestehenden Anlage (insbesondere unzulässige Änderungen im Bagatellverfahren ohne ordentliche Baubewilligung, falsche Datums- und Frequenzangaben). Diese Vorbringen sind aber grösstenteils ohne Relevanz für die vorliegend angefochtene Baubewilligung, bei der die Bewilligungsfähigkeit der gemäss Standortdatenblatt beantragten Um- bzw. Aufrüstung zu beurteilen ist.
5.2.1. Abgesehen davon, dass nicht ersichtlich ist, weshalb angeblich widerrechtliche Anpassungen der bestehenden Mobilfunkanlage bzw. Erhöhungen der Sendeleistung nicht mit der vorliegenden Baubewilligung behoben werden könnten, scheinen die Beschwerdeführer zu verkennen, dass sich die Vorinstanzen nicht auf eine Prüfung der Besitzstandsgarantie (Art. 24c RPG) beschränkt, sondern das Vorhaben im Lichte von Art. 24 RPG beurteilt haben, dessen Voraussetzungen auch bei der Errichtung einer (neuen) Baute oder Anlage ausserhalb der Bauzonen zur Anwendung gelangen. Soweit die Beschwerdeführer bemängeln, die Standortevaluation im Jahr 2001 sei nicht rechtskonform erfolgt, braucht dies vorliegend - mangels Streitgegenstand - nicht beurteilt zu werden. Ohnehin würde die Verneinung der Standortgebundenheit - sofern keine Widerrufsgründe vorliegen - nur zur Verweigerung des Änderungsgesuchs und nicht zur Beseitigung der rechtskräftig bewilligten bestehenden Anlage führen (BGE 133 II 409 E. 4.1). Die ursprüngliche Baubewilligung samt kantonaler Zustimmung mit Bejahung der Standortgebundenheit geht gemäss verbindlicher Feststellung der Vorinstanz auf das Jahr 1986 zurück. Für die im Jahr 2001 beantragte Erneuerung des Mastes sowie die Erstellung weiterer Antennen wurde nach Zustimmung des kantonalen Amts erneut eine Baubewilligung erteilt, die letztinstanzlich durch das Bundesgericht (Urteil 1A.86/2003 vom 15. Dezember 2003) und den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (Entscheid EGMR Nr. 42756/02 Luginbühl gegen Schweiz vom 17. Januar 2006) bestätigt wurde. Auch für die in den Jahren 2007 und 2009 erfolgten Erweiterungen der Frequenz und Sendeleistung liegen rechtskräftige Baubewilligungen vor. Selbst wenn die danach in den Jahren 2014, 2017 und 2019 erfolgten Verschiebungen von Sendeleistungen auf andere Frequenzbänder unrechtmässig im Bagatellverfahren erfolgt sein sollten, wie die Beschwerdeführer beanstanden, hätte die entsprechende Feststellung (eines rechtswidrigen Betriebs) lediglich zur Folge, dass die letzte rechtskräftige Bewilligung wieder aufleben würde, nicht aber der gesamte Betrieb eingestellt werden müsste.
5.2.2. Fehl gehen die Beschwerdeführer im Übrigen auch, soweit sie einwenden, der aktuelle 5G-Betrieb ohne Baubewilligung sei rechtswidrig. Es besteht keine Baubewilligungspflicht, wenn einzig der Mobilfunkstandard geändert wird (Umstellung von 3G bzw. 4G auf 5G), aber weder die Antennen ersetzt noch ein Korrekturfaktor zur Anwendung gebracht wird (Urteil 1C_332/2023 vom 11. Oktober 2024 E. 4.3.3). Nachdem - gemäss verbindlicher Feststellung der Vorinstanz - erst mit dem hier zu beurteilenden Baugesuch ein Ersatz der konventionellen Antennen durch adaptive Antennen stattfinden soll, ist nicht zu beanstanden, dass für die blosse Umstellung auf die 5G-Technologie keine Baubewilligung eingeholt wurde. Ebenfalls keiner Baubewilligungspflicht unterstellt ist, wenn die bestehenden Antennen parallel für 4G und 5G genutzt werden (sog. Dynamic Spectrum Sharing [DSS]), zumal der Wechsel des eingesetzten Mobilfunkstandards für sich allein keine Änderung der Anlage i.S.v. Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5 NISV zur Folge hat. Der DSS-Betriebsmodus ist somit aus Sicht des Schutzes vor nichtionisierender Strahlung nicht relevant (Urteil 1C_538/2025 vom 1. Juni 2026 E. 6.6 mit Hinweis).
5.3. Mit ihrer generellen Kritik an der Worst-Case-Beurteilung und der geltend gemachten unzulässigen Gleichbehandlung von konventionellen und adaptiven Antennen dringen die Beschwerdeführer nicht durch. Hierzu hat sich das Bundesgericht bereits mehrfach geäussert (Urteile 1C_314/2022 vom 24. April 2024 E. 5; 1C_5/2022 vom 9. April 2024 E. 3.4; 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 6.2.2; je mit Hinweisen). Die Beschwerdeführer bringen nichts vor, was es rechtfertigen würde, auf diese Rechtsprechung zurückzukommen.
5.4. Von vornherein nicht zu hören sind die Vorbringen der Beschwerdeführer, soweit diese ausserhalb des Streitgegenstandes liegen. Das betrifft insbesondere die Kritik im Zusammenhang mit dem auf die streitgegenständlichen Antennen gerade nicht angewandten Korrekturfaktor (vgl. E. 5.1 hiervor).
Nur der Vollständigkeit halber ist jedoch festzuhalten, dass die Be-schwerdegegnerin ein ordentliches Baugesuch stellen müsste, wenn sie auf die vorliegend streitige Mobilfunkanlage (bzw. deren adaptiven Antennen) einen Korrekturfaktor anwenden wollte (vgl. BGE 150 II 379 E. 4). Im Übrigen hat es das Bundesgericht zwischenzeitlich mit dem umweltrechtlichen Vorsorgeprinzip für vereinbar beurteilt, bei adaptiven Mobilfunkantennen mit einer automatischen Leistungsbegrenzung auf die maximale Sendeleistung einen Korrekturfaktor anzuwenden, wobei die korrigierte, für die Berechnung des Anlagegrenzwertes massgebliche Sendeleistung nicht durchgehend, sondern lediglich über sechs Minuten gemittelt eingehalten werden muss (BGE 151 II 593 E. 3-6).
5.5. Weiter beanstanden die Beschwerdeführer, am OMEN Nr. 3 sei (im Baugesuch von 2019) ein falscher Mess- bzw. Berechnungspunkt definiert worden. Die höchste Belastung ergebe sich rechnerisch nicht an der von der Antennenkante abgewandten Fassadenseite, sondern an der Hausvorderkante, die näher bei der Antenne liege.
5.5.1. Das BAFU bestätigt die Argumentation der Vorinstanzen, wonach die von der Anlage abgewandte Fassade rechnerisch tatsächlich höher belastet werde als die der Anlage zugewandte Fassade. Dies deshalb, weil sich der berechnete Punkt vom OMEN Nr. 3 mehr im Hauptstrahl der relevanten Antennen befinde als der von den Beschwerdeführern genannte Punkt, der zwar näher bei den Antennen liege, aber nicht so sehr im Hauptstrahl. Mit Hauptstrahl sei der Bereich gemeint, in dem die Richtungsabschwächung gemäss Antennendiagramm am geringsten sei. Vorliegend überwiege also bei der Berechnung der elektrischen Feldstärke die Richtungsabschwächung (abgelesen aus den Antennendiagrammen) gegenüber der Distanz zu den Antennen.
5.5.2. Was die Beschwerdeführer dagegen vorbringen, ist nicht geeignet, die nachvollziehbaren Ausführungen der Fachbehörde des Bundes in Zweifel zu ziehen. Weshalb bei nach dem Worst-Case-Szenario bewilligten, adaptiv betriebenen Antennen nicht von einem Hauptstrahl gesprochen werden kann, leuchtet entgegen dem Einwand der Beschwerdeführer nicht ein. Daran ändert auch nichts, dass bei adaptiven Antennen ein "Hauptstrahl" (auch "Beam" genannt) nicht statisch fixiert ist, sondern dynamisch an die Position der Endgeräte angepasst wird.
6.
Die Beschwerdeführer stellen sich sodann auf den Standpunkt, die geltenden Anlagegrenzwerte verstiessen gegen höherrangiges Bundesrecht, insbesondere gegen das Vorsorgeprinzip, sowie gegen die EMRK und internationale Verträge zum Schutz von Leib und Leben. Sie beanspruchen für sich die Vorsorgewerte gemäss den IGNIR-Richtlinien (International Guidelines on Non-Ionising Radiation). Bei adaptiven Antennen seien zudem genaue Abnahme- bzw. Kontrollmessungen generell nicht möglich und das Qualitätssicherungssystem erweise sich als ungenügend.
6.1. Soweit die Beschwerdeführer überhaupt konkret Bezug auf die vorinstanzlichen Erwägungen nehmen und damit den Begründungspflichten nachkommen (vgl. E. 2.1 f. hiervor), sind ihre Rügen in der Sache abzuweisen. Gemäss der Rechtsprechung darf daraus, dass bei der Festlegung der Anlagegrenzwerte auf wissenschaftliche Gewissheit verzichtet wird, nicht geschlossen werden, bei der konkreten Bestimmung dieser Grenzwerte könnten lediglich vorläufige wissenschaftliche oder erfahrungsbasierte Befunde den Massstab abgeben. Es ist in erster Linie Sache der zuständigen Fachbehörden, die internationale Forschung sowie die technische Entwicklung betreffend die durch Mobilfunkanlagen erzeugte nichtionisierende Strahlung zu verfolgen und gegebenenfalls eine Anpassung der in der NISV geregelten Grenzwerte zu beantragen. Das BAFU hat zur fachlichen Unterstützung im Jahr 2014 die Beratende Expertinnen- und Expertengruppe nicht-ionisierende Strahlung (BERENIS) einberufen, welche die publizierten wissenschaftlichen Arbeiten zum Thema sichtet und diejenigen zur detaillierten Bewertung auswählt, die aus ihrer Sicht für den Schutz des Menschen von Bedeutung sein könnten. Die Evaluationen der BERENIS werden etwa viermal pro Jahr als Newsletter publiziert (Urteil 1C_279/2023 vom 6. Februar 2025 E. 9.1 mit Hinweisen).
6.2. Dass es nicht-thermische Wirkungen gibt, ist unbestritten. Wie solche Effekte zustande kommen, ist jedoch nicht bekannt. Ebenso wenig lässt sich beim heutigen Kenntnisstand sagen, ob und unter welchen Bedingungen sie zu einem Gesundheitsrisiko werden (Urteil 1C_279/2023 vom 6. Februar 2025 E. 9.2). Das Bundesgericht kam im Urteil 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 unter Berücksichtigung der Newsletter-Sonderausgabe der BERENIS vom Januar 2021 zum Ergebnis, es müsse angesichts der unzureichenden Datenlage und der methodischen Schwächen eines Teils der bisher durchgeführten Studien durch weitere Untersuchungen geklärt werden, ob durch Mobilfunkanlagen erzeugte elektromagnetische Felder Veränderungen des oxidativen Gleichgewichts von Zellen mit langfristigen oder gesundheitlichen Auswirkungen für Menschen bewirken könnten (zit. Urteil E. 5.5.1). Zudem verneinte es genügende Hinweise aus der Wissenschaft, dass die "Pulsation" der Strahlung bei Einhaltung der geltenden Grenzwerte negative gesundheitliche Auswirkungen verursacht (zit. Urteil E. 5.6). Zusammenfassend kam es zum Schluss, die geltenden Immissions- und Anlagegrenzwerte der NISV seien rechtskonform (zit. Urteil E. 5.7). Diese Beurteilung wurde seither mehrfach bestätigt (Urteile 1C_187/2024 vom 1. Juli 2025 E. 5.2; 1C_248/2024 vom 2. Mai 2025 E. 2.2; 1C_279/2023 vom 6. Februar 2025 E. 9; 1C_307/2023 vom 9. Dezember 2024 E. 9, nicht publ. in BGE 151 II 593; 1C_176/2022 vom 18. Juli 2024 E. 4; je mit Hinweisen).
Inwiefern diese jüngere Rechtsprechung überholt sein soll, vermögen die Beschwerdeführer mit den in der Beschwerde angerufenen Studien und Berichten, die mehrheitlich bereits in früheren bundesgerichtlichen Verfahren berücksichtigt wurden, nicht aufzuzeigen. Auch mit ihren Ausführungen zur Elektrosensitivität und zu Personen mit erhöhter Empfindlichkeit (Kinder und ältere Menschen) vermögen sie nicht nachvollziehbar darzulegen, weshalb eine Anpassung der NISV-Grenzwerte angezeigt sein sollte. Daran ändert auch ihr Einwand nichts, in der Nähe der streitbetroffenen Anlage befinde sich das Einzugsgebiet des Waldkindergartens. Abgesehen davon, dass die Beschwerdeführer nicht behaupten, dass es sich beim Waldkindergarten um einen (nicht berücksichtigten) OMEN im Sinne von
6.3. Was den Einbezug von Erfahrungswissen betrifft, so wurde im Auftrag des BAFU namentlich ein nationales medizinisches Beratungsnetz für nichtionisierende Strahlung eröffnet (BAFU, Schutz vor Mobilfunkstrahlung: Eröffnung der Beratungsstelle, Medienmitteilung vom 8. September 2023; <https://www.bafu.admin.ch/de/nsb?id=97667> [besucht am 1. Juni 2026]). Die medizinisch geleitete interdisziplinäre Fachstelle soll Einzelfälle systematisch erfassen und dem BAFU sowie dem Bundesamt für Gesundheit (BAG) regelmässig Bericht erstatten über die Einzelfallbeobachtungen und über mögliche systematische Zusammenhänge. Dies soll Erkenntnisse erzeugen im Hinblick auf die Ableitung fallbezogener Forschung und/oder für die Prüfung von Massnahmen (Arbeitsgruppe Mobilfunk und Strahlung, Bericht Mobilfunk und Strahlung, 18. November 2019, S. 105; vgl. Urteil 1C_279/2023 vom 6. Februar 2025 E. 9.2 mit Hinweis).
6.4. Im vorliegenden Verfahren hat das BAFU im Übrigen ausgeführt, dass die Ergebnisse der von der Weltgesundheitsorganisation (WHO) seit 2019 in Auftrag gegebenen systematischen Übersichtsarbeiten vorliegen würden. Diese Beobachtungsstudien, welche die reale Exposition widerspiegeln, hätten keine Hinweise auf gesundheitsschädliche Auswirkungen bezüglich Krebs, Kognition oder Fortpflanzung ergeben. Andere experimentelle Studien an Labortieren hätten teilweise erhöhte Tumorraten ergeben; deren Übertragbarkeit auf den Menschen sei jedoch aufgrund der verwendeten Expositionsbedingungen und methodischer Unterschiede begrenzt (vgl. dazu die Newsletter-Sonderausgabe Dezember 2025 der BERENIS). Insgesamt sei die derzeitige Evidenz weder ausreichend für eine Entwarnung noch für eine Verschärfung der bestehenden Grenzwerte. Die Ergebnisse der systematischen Übersichtsarbeiten der WHO würden gemäss der BERENIS keine Anpassung der geltenden Grenzwerte rechtfertigen. Vor diesem Hintergrund ist entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer auch nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz keine konkrete Normenkontrolle der NISV vorgenommen hat. Der von ihnen in diesem Zusammenhang gestellte Antrag, es sei gestützt auf die aktuelle, wissenschaftliche Studienlage ein unabhängiges Gutachten einzuholen, ist ebenfalls abzuweisen. Dasselbe gilt für die weiteren Hilfsanträge der Beschwerdeführer.
6.5. Sodann hat das Bundesgericht in mehreren Urteilen bestätigt, dass die vom Eidgenössischen Institut für Metrologie (METAS) empfohlenen Messmethoden zur Durchführung von Abnahmemessungen adaptiver Antennen zwecktauglich sind (Urteile 1C_187/2024 vom 1. Juli 2025 E. 5.2; 1C_113/2024 vom 16. Juni 2025 E. 3.4.2; 1C_134/2024, 1C_143/2024 vom 19. März 2025 E. 6.2; je mit Hinweisen). Was die Beschwerdeführer vorbringen, gibt keinen Anlass, auf diese Rechtsprechung zurückzukommen. Auch mit der Kritik am Qualitätssicherungssystem im Zusammenhang mit dem Betrieb adaptiver Antennen, die wie hier nach dem Worst-Case-Szenario bewilligt wurden, hat sich das Bundesgericht bereits mehrfach auseinandergesetzt. Derzeit besteht kein Anlass, das Funktionieren der Qualitätssicherungssysteme zu verneinen (Urteile 1C_187/2024 vom 1. Juli 2025 E. 5.2; 1C_134/2024, 1C_143/2024 vom 19. März 2025 E. 7; je mit Hinweisen). Mit ihren Vorbringen vermögen die Beschwerdeführer die gefestigte Rechtsprechung des Bundesgerichts nicht infrage zu stellen. Ebenso wenig bringen sie Anhaltspunkte vor, welche Zweifel an der Zuverlässigkeit des ISO-Zertifikats betreffend das Qualitätssicherungssysteme der Beschwerdegegnerin erwecken würden. Der von ihnen in diesem Zusammenhang gestellte Antrag, es sei der komplette Auditierungsbericht zum SGS-ISO-QSS-Zertifikat der Beschwerdegegnerin vom 15. Dezember 2022 offenzulegen, ist daher abzuweisen.
7.
Schliesslich beanstanden die Beschwerdeführer die vorinstanzlichen Erwägungen zum Nachweis der Standortgebundenheit.
7.1. Eine Anlage ist im Sinne von Art. 24 Abs. 1 lit. a RPG standortgebunden, wenn sie aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist oder wenn die Anlage aus bestimmten Gründen in einer Bauzone ausgeschlossen ist. Nach bundesgerichtlicher Praxis muss jedoch ein Standort in der Bauzone nicht absolut ausgeschlossen sein. Es genügt vielmehr eine relative Standortgebundenheit, welche dann zu bejahen ist, wenn gewichtige Gründe einen Standort in der Nichtbauzone gegenüber Standorten innerhalb der Bauzone als erheblich vorteilhafter erscheinen lassen (statt vieler BGE 141 II 245 E. 7.6.1 mit Hinweisen).
Mobilfunkanlagen ausserhalb der Bauzonen gelten rechtsprechungsgemäss dann als absolut standortgebunden, wenn eine Deckungs- oder Kapazitätslücke aus funktechnischen Gründen mit einem oder mehreren Standorten innerhalb der Bauzonen nicht in genügender Weise beseitigt werden kann. Die relative Standortgebundenheit von Mobilfunkanlagen kann bejaht werden, wenn sie ausserhalb der Bauzone keine erhebliche Zweckentfremdung von Nichtbauzonenland bewirken und nicht störend in Erscheinung treten. Dies kann zutreffen, wenn sie an bestehenden Bauten und Anlagen montiert werden können. Als zusätzliche Voraussetzung muss gewährleistet sein, dass dem Vorhaben keine überwiegenden Interessen im Sinne von Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG entgegenstehen (vgl. zum Ganzen BGE 141 II 245 E. 7.6.2; 133 II 409 E. 4.2; je mit Hinweisen; siehe auch BGE 138 II 570 E. 4.3).
7.2. Das ARE weist zutreffend darauf hin, dass ab 1. Januar 2026 gemäss Art. 24bis Abs. 3 RPG Anpassungen, Erneuerungen und Erweiterungen bestehender Mobilfunkanlagen ausserhalb der Bauzone von Gesetzes wegen als standortgebunden gelten. Eine derartige Erweiterung einer rechtmässig bestehenden Mobilfunkanlage liegt hier vor. Diese beruht auf einer rechtskräftigen und damit (formell) rechtmässigen Baubewilligung (ursprünglich aus dem Jahr 1986, zuletzt erneuert im Jahr 2009, vgl. E. 5.2.1 hiervor). Ob einzelne in den Jahren 2014 bis 2019 stattgefundene Verschiebungen von Sendeleistungen auf andere Frequenzbänder - wie die Beschwerdeführer behaupten - zu Unrecht im Bagatell- anstatt im ordentlichen Baubewilligungsverfahren erfolgt sein sollen, kann dahingestellt bleiben, zumal die bestehende Mobilfunkanlage unstreitig gestützt auf eine in Rechtskraft erwachsene Baubewilligung errichtet worden ist. Da sich der neue, während dem hängigen bundesgerichtlichen Beschwerdeverfahren in Kraft getretene Art. 24bis Abs. 3 RPG für die Beschwerdegegnerin als Antragstellerin als günstiger erweist, findet er - mangels anderslautenden Übergangsbestimmung - unmittelbar Anwendung (Urteil 1C_438/2025 vom 31. März 2026 E. 7 mit Hinweisen, zur Publikation vorgesehen). Die Beschwerdeführer hatten im Rahmen des Schriftenwechsels Gelegenheit, sich zu der vom ARE erwähnten Gesetzesänderung zu äussern. Im Übrigen kann der unmittelbaren Anwendung des neuen Rechts im Rahmen der Kosten- und Entschädigungsfolgen Rechnung getragen werden (vgl. E. 8 hiernach).
7.3. Da die Erweiterung der bestehenden Mobilfunkanlage nun von Gesetzes wegen als standortgebunden gilt, besteht kein Bedarf für die von den Beschwerdeführern verlangten zusätzlichen Sachverhaltsabklärungen zwecks Beurteilung der Standortgebundenheit. Damit ist einzig noch zu prüfen, ob dem Bauvorhaben überwiegende Interessen im Sinne von Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG entgegenstehen.
7.3.1. Die Vorinstanz verneint solche überwiegenden Interessen und verweist hierfür auf die ihrer Auffassung nach zutreffenden Erwägungen des BUD. Der Umbau am bestehenden Mast ziehe keine massgeblichen baulichen Massnahmen nach sich. Müsste stattdessen ein neuer Standort erschlossen werden, hätte dies weitaus stärkere Auswirkungen auf Raum und Umwelt. Die Konzentration der Anlagen durch mehrere Anbieter an einem bestehenden Standort sei wünschenswert, insbesondere mit Blick auf den Schutz des Landschaftsbildes. Das Bauvorhaben führe nicht zu einer unzulässigen Zweckentfremdung von Nichtbauzonenland. Zudem würde der rechtskräftig bewilligte Mast selbst bei Abweisung des Gesuchs um Erweiterung stehen bleiben. Eine zusätzliche Veränderung des Landschaftsbildes entstehe daher mit dem Ausbau nicht. Wie das AREG ausgeführt habe, liege es im öffentlichen Interesse, die Anlage den Bedürfnissen der Wirtschaft und Bevölkerung anzupassen.
7.3.2. Mit diesem vorinstanzlichen Erwägungen setzen sich die Beschwerdeführer nicht rechtsgenüglich auseinander (E. 2.1 f. hiervor). Sie nennen als dem Bauvorhaben entgegenstehende Interessen im Wesentlichen ihre (privaten) Interessen als Anwohner und weisen in ihrer Replik pauschal auf die "besonders schöne Landschaft rund um die streitbetroffene Anlage" hin, ohne Bezug auf die diesbezüglichen vorinstanzlichen Erwägungen zu nehmen. Es ist in der vorliegenden Konstellation nicht als bundesrechtswidrig zu beanstanden, dass die Vorinstanz das gewichtige öffentliche Interesses an einer qualitativ hochwertigen Mobilfunkversorgung höher gewichtet hat als das (ästhetische) Interesse der Anwohnenden, zumal - wie gesagt - schon eine Antennenanlage am betreffenden Ort besteht. Daran ändert auch der Einwand der Beschwerdeführer nichts, es liege bereits eine vollständige Netzabdeckung bzw. keine Versorgungslücke vor. Weitere öffentliche Interessen, die der Bewilligung des Bauvorhabens entgegenstünden, führen die Beschwerdeführer nicht auf und es kann auf die diesbezüglichen Ausführungen der Vorinstanz verwiesen werden (E. 7.3.1 hiervor), die nicht zu beanstanden sind.
8.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Die unterliegenden Beschwerdeführer haben grundsätzlich die Gerichtskosten unter solidarischer Haftung zu tragen (
Das Bundesgericht hat den während des bundesgerichtlichen Verfahrens in Kraft getretenen Art. 24bis Abs. 3 RPG unmittelbar angewendet. Diesem Umstand ist bei den Kosten- und Entschädigungsfolgen in dem Sinne Rechnung zu tragen, als summarisch geprüft wird, wie das Verfahren unter altem Recht ausgegangen wäre (Urteil 1C_438/2025 vom 31. März 2026 E. 9). Eine summarische Prüfung ergibt, dass die Beschwerde voraussichtlich auch nach altem Recht abgewiesen worden wäre (aus der jüngeren Praxis vgl. Urteile 1C_502/2024 vom 15. Dezember 2025 E. 5.1-5.3; 1C_392/2023 vom 13. Mai 2025 E. 4; 1C_248/2024 vom 2. Mai 2025 E. 3.3, insb. E. 3.3.7). Gemäss verbindlicher Feststellung der Vorinstanz soll der Standort hauptsächlich Gebiete ausserhalb der Bauzone versorgen und ist für die Eisenbahnstrecke St. Gallen-Zürich konfiguriert. Der tiefer liegende Standort am Bahnhof Flawil vermöge die nachgefragte Abdeckung in diesen Gebieten nicht hinreichend zu gewährleisten. Die Minimierung der Belastung der Umwelt durch Strahlenimmissionen gebiete es, die Mobilfunkstandorte - wie hier - möglichst nahe am zu versorgenden Gebiet zu betreiben, weshalb eine Erweiterung am heutigen bereits mit einer Anlage versehenen Standort ausserhalb der Bauzone wesentlich geeigneter erscheine als an einem solchen innerhalb der Bauzone. Dass die Vorinstanz keine vertiefte Prüfung von konkreten Alternativstandorten innerhalb der Bauzone vorgenommen hat, ist vor diesem Hintergrund nicht zu beanstanden. Ebenso wenig musste sie näher abklären, ob eine Deckungs- oder Kapazitätslücke im Sinne einer absoluten Standortgebundenheit vorhanden ist (zum Ganzen vgl. Urteil 1C_248/2024 vom 2. Mai 2025 E. 3.3.5 und 3.3.7). Es rechtfertigt sich somit vorliegend nicht, von der Kostenauflage nach dem Unterliegerprinzip abzuweichen.
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Politischen Gemeinde Flawil, dem Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen, dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, Abteilung I, dem Bundesamt für Raumentwicklung und dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 11. Juni 2026
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Haag
Die Gerichtsschreiberin: Dillier