Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_335/2023
Urteil vom 11. März 2025
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Haag, Präsident,
Bundesrichter Müller,
Bundesrichter Merz,
Gerichtsschreiberin Dambeck.
Verfahrensbeteiligte
1. A.________ AG,
2. B.________ AG,
3. C.________ AG,
Beschwerdeführerinnen,
gegen
1. D.________ AG,
2. G.________ AG,
3. F.________ SA,
4. H.________ AG,
Beschwerdegegnerinnen,
alle vier vertreten durch die Rechtsanwälte Dr. Reto Jacobs und Dr. Gion Giger,
Wettbewerbskommission WEKO,
Hallwylstrasse 4, 3003 Bern,
Gegenstand
Zugangsgesuch zu amtlichen Dokumenten der WEKO,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, vom 29. Juni 2023 (A-722/2021).
Sachverhalt
A.
Die D.________ AG, die E.________ AG und die F.________ SA planen, gemeinsam eine Umschlagsanlage (Terminal) für den kombinierten Verkehr (Strasse, Schiene, Wasser) im Raum Basel Nord zu realisieren und zu betreiben. Damit wollen sie eine Drehscheibe für den Import- und Exportverkehr sowie den alpenquerenden Transitverkehr schaffen. Zu diesem Zweck beabsichtigen sie, die gemeinsame Kontrolle über die G.________ AG zu erlangen.
Die Wettbewerbskommission (WEKO) informierte am 13. Juni 2019, keine Einwände gegen das Zusammenschlussvorhaben Gateway Basel Nord (GBN) zu erheben. Zwar könne das Grossterminal GBN den wirksamen Wettbewerb teilweise beseitigen, verbessere aber die Wettbewerbsverhältnisse im Gütertransport auf der Schiene.
B.
Die C.________ AG stellte bei der WEKO am 18. September 2019 gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz ein Gesuch um Zugang zu amtlichen Dokumenten im Zusammenhang mit dem Zusammenschlussverfahren GBN. Am 2. Dezember 2019 gewährte die WEKO ihr eingeschränkten Zugang zu den Dokumenten act. 354, 384, 400, 402, 415, 417, 421, 464, 472, 476, 528 und 530 sowie zu ihrer Stellungnahme vom 27. Mai 2019 und am 16. Januar 2020 zum Gutachten Effizienzgewinne sowie den dazugehörigen Erläuterungen. Dabei waren die Dokumente anonymisiert, gewisse Textstellen geschwärzt, bestimmte Beilagen ausgeschlossen und der Zugang insofern eingeschränkt worden, als Geschäftsgeheimnisse offenbart werden könnten.
Am 23. Dezember 2019 und 27. Januar 2020 reichte die C.________ AG Schlichtungsanträge beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) ein. Nach der Schlichtungssitzung vom 4. Februar 2020 empfahl der EDÖB am 4. März 2020: "Die WEKO gewährt den vollständigen Zugang zu den betroffenen Dokumenten nach Massgabe des Öffentlichkeitsgesetzes, da sie bisher die geltend gemachten Geschäftsgeheimnisse nicht mit der von der Rechtsprechung erforderlichen Begründung aufzeigte. Vorbehalten bleibt die bereits von der Antragstellerin akzeptierte Anonymisierung der Personendaten."
Mit Verfügung vom 12. Januar 2021 gewährte die WEKO Zugang zu den Dokumenten act. 384, 400, 415, 464, 472, 476, 530, zu ihrer Stellungnahme, zum Gutachten Effizienzgewinne und zu den Erläuterungen zum Gutachten vom 17. April 2019. Dabei nahm sie in allen Dokumenten Schwärzungen aufgrund von Geschäftsgeheimnissen vor.
C.
Zusammen mit der A.________ AG und der B.________ AG reichte die C.________ AG am 15. Februar 2021 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht ein und verlangte vollständigen Zugang zu den Dokumenten entsprechend der Empfehlung des EDÖB. Mit Urteil vom 29. Juni 2023 hiess das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde im Sinne der Erwägungen teilweise gut und ordnete an, die WEKO habe die in Erwägung 10 genannten Informationen offenzulegen. Dies betraf einen Teilsatz in act. 464, den Namen des Verfassers des Gutachtens Effizienzgewinne und dessen Firmenlogo sowie den Namen des Verfassers des in act. 476 erwähnten Gutachtens. Im Übrigen wies es die Beschwerde ab.
D.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 5. September 2023 gelangen die A.________ AG, die B.________ AG und die C.________ AG an das Bundesgericht und verlangen die Aufhebung des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. Juni 2023. Die WEKO sei anzuweisen, ihnen den vollständigen Zugang zu den Dokumenten entsprechend der Empfehlung des EDÖB vom 4. März 2020 zu gewähren; eventualiter sei die Sache zur materiellen Entscheidung zurückzuweisen.
Das Bundesverwaltungsgericht verweist auf das angefochtene Urteil. Die WEKO beantragt mit ihrer Vernehmlassung, die Beschwerde sei abzuweisen und das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts zu bestätigen. Die Beschwerdegegnerinnen lassen sich ebenfalls vernehmen und stellen Antrag auf Abweisung der Beschwerde. Der EDÖB verzichtet auf die Einreichung einer Stellungnahme. Die Beschwerdeführerinnen teilen mit, an ihren Begehren und Ausführungen gemäss Beschwerde festzuhalten, worüber die anderen Verfahrensbeteiligten informiert wurden.
Erwägungen
1.
Angefochten ist ein Endentscheid des Bundesverwaltungsgerichts betreffend den Zugang zu amtlichen Dokumenten der WEKO. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen (Art. 82 lit. a,
2.
2.1. Mit dem angefochtenen Urteil bestätigte die Vorinstanz die Verweigerung des Zugangs zu den in den Dokumenten act. 384, 400, 415, 464, 472, 476, 530, der Stellungnahme der WEKO, dem Gutachten Effizienzgewinne und den Erläuterungen zum Gutachten enthaltenen Geschäftsgeheimnissen gestützt auf Art. 7 Abs. 1 lit. g BGÖ; sie gewährte den Zugang indes hinsichtlich eines Teilsatzes in act. 464, des Namens des Verfassers des Gutachtens Effizienzgewinne und dessen Firmenlogo sowie des Namens des Verfassers des in act. 476 erwähnten Gutachtens. Die Beschwerdeführerinnen rügen in der Hauptsache eine rechtswidrige Anwendung von Art. 7 Abs. 1 lit. g BGÖ sowie die Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV.
2.2. Unbestritten ist, dass sowohl der persönliche als auch der sachliche Geltungsbereich des BGÖ gegeben sind (
3.
3.1. Gemäss Art. 7 Abs. 1 lit. g BGÖ wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung namentlich Geschäftsgeheimnisse offenbart werden können.
Der Begriff des Geschäftsgeheimnisses ist gesetzlich nicht definiert. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung gelten als Geheimnis alle weder offenkundigen noch allgemein zugänglichen Tatsachen (relative Unbekanntheit), die der Geheimnisherr tatsächlich geheim halten will (Geheimhaltungswille) und an deren Geheimhaltung der Geheimnisherr ein berechtigtes Geheimhaltungsinteresse bzw. "un intérêt légitime" bzw. "un interesse legittimo" (objektives Geheimhaltungsinteresse) hat (vgl. BGE 142 II 268 E. 5.2.2.1 mit Hinweisen; Urteil 2C_874/2020 vom 19. Oktober 2021 E. 5.1). Der Gegenstand des Geschäftsgeheimnisses muss geschäftlich relevante Informationen betreffen. Darunter fallen insbesondere Informationen, die Einkaufs- und Bezugsquellen, Betriebsorganisation, Preiskalkulation, Geschäftsstrategien, Kundenlisten und -beziehungen etc. betreffen und einen betriebswirtschaftlichen oder kaufmännischen Charakter aufweisen. Entscheidend ist, ob die geheimen Informationen Auswirkungen auf das Geschäftsergebnis bzw. auf die Wettbewerbsfähigkeit des Unternehmens haben können (vgl. zum Ganzen: BGE 144 II 91 E. 3.1; 142 II 340 E. 3.2; 142 II 268 E. 5.2.3; Urteile 1C_692/2020 vom 9. Dezember 2021 E. 4.1; 1C_222/2018 vom 21. März 2019 E. 5.2.1, in: ZBl 121/2020 S. 372; 1C_665/2017 vom 16. Januar 2019 E. 3.3, in: ZBl 120/2019 S. 453; je mit Hinweisen). Insofern wird der Geheimnisbegriff im Zusammenhang mit Geschäftsgeheimnissen grundsätzlich weit verstanden (BGE 142 II 340 E. 3.2 mit Hinweisen; Urteil 1C_634/2023 vom 30. September 2024 E. 4.1).
3.2. Die Beschwerdeführerinnen bestreiten mit Nichtwissen, dass die von der WEKO geschwärzten Informationen nicht öffentlich bekannt sind. Anhaltspunkte, die das Gegenteil nahelegen, machen sie aber weder geltend noch sind solche erkennbar. Es ist daher nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz vom Vorliegen der relativen Unbekanntheit ausgegangen ist. Die Beschwerdeführerinnen bestreiten sodann nicht, dass ein subjektives Geheimhaltungsinteresse der Beschwerdegegnerinnen vorliegt.
Wie bereits im vorinstanzlichen Verfahren ist somit einzig das objektive Geheimhaltungsinteresse zu prüfen. Ein solches ist bei Marktanteilen eines einzelnen Unternehmens, Umsätzen, Preiskalkulationen, Rabatten und Prämien, Bezugs- und Absatzquellen, der internen Organisation eines Unternehmens (nicht aber derjenigen eines unzulässigen Kartells), Geschäftsstrategien und Businessplänen sowie Kundenlisten und -beziehungen in der Regel gegeben (BGE 142 II 268 E. 5.2.4 mit Hinweisen; Urteil 2C_874/2020 vom 19. Oktober 2021 E. 5.2.2).
3.2.1. Die Beschwerdeführerinnen monieren, Art. 7 Abs. 1 lit. g BGÖ bezwecke, Wettbewerbsverzerrungen zu verhindern. Jedoch werde mit dem geplanten Zusammenschluss der Wettbewerb gerade beseitigt, womit es an einem Schutzobjekt fehle. Dem angefochtenen Urteil ist in diesem Zusammenhang zu entnehmen, die WEKO sei bei ihrer Prüfung zum Schluss gekommen, durch das Zusammenschlussvorhaben werde auf gewissen Märkten eine marktbeherrschende Stellung begründet oder verstärkt, durch die wirksamer Wettbewerb beseitigt werden könne. Dies bedeute jedoch weder, dass der Wettbewerb bereits zum jetzigen Zeitpunkt beseitigt sei, noch dass dieser in Zukunft mit Sicherheit beseitigt werde. Es handle sich mithin nicht um eine Untersuchung der aktuellen Situation, sondern um eine Prognose für eine mögliche Entwicklung in der Zukunft. Aktuell hätten die Beschwerdegegnerinnen keine marktbeherrschende Stellung. Die Beschwerdeführerinnen bestreiten diese vorinstanzlichen Ausführungen nicht. Vielmehr halten sie selber fest, die WEKO habe eine zukünftige marktbeherrschende Stellung festgestellt bzw. dass das Projekt zu einer Beseitigung des Wettbewerbs führen werde. Ihrem Vorbringen, wonach es sich bei den fraglichen Informationen infolge wegfallenden Wettbewerbs nicht um Geschäftsgeheimnisse im Sinne von Art. 7 Abs. 1 lit. g BGÖ handle, kann bereits deshalb nicht gefolgt werden. Abgesehen davon hielt die Vorinstanz zu Recht fest, auch Unternehmen mit einer marktbeherrschenden Stellung könnten Geschäftsgeheimnisse im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung haben, zumal auch deren Stellung im Markt nicht für alle Zeit unangreifbar sei. Insofern könne sich auch ein Unternehmen mit marktbeherrschender Stellung auf den Schutz seiner Geschäftsgeheimnisse berufen. Aus eben diesen Gründen vermögen die Beschwerdeführerinnen auch nicht darzutun, weshalb die angebliche Singularität des Projekts oder der behauptete, durch Monopolisierung erreichte Effizienzvorteil das Vorliegen von Geschäftsgeheimnissen ausschliessen sollte. Es erschliesst sich auch nicht, inwiefern nur Innovationen im Sinne von neuartigen, fortschrittlichen Lösungen ohne Weiteres als Geschäftsgeheimnis zu qualifizieren sein sollen und inwiefern das geplante GBN nicht (auch) auf solchen basiert.
Ebenfalls nicht zu beanstanden sind die vorinstanzlichen Erwägungen, wonach der Umstand, dass die Beschwerdegegnerinnen für die Erstellung und den Betrieb der geplanten Umschlagsanlage eventuell Subventionen der Schweizerischen Eidgenossenschaft erhalten würden, keinen Einfluss auf die Qualifikation einer Information als Geschäftsgeheimnis hat. Indem die Beschwerdeführerinnen dies bestreiten und lediglich vorbringen, die durch öffentlich-rechtliche Instrumente geschaffene Sonderstellung bedürfe einer besonders hohen demokratischen Kontrolle, vermögen sie nicht das Gegenteil darzutun. Ebenso wenig können die Beschwerdeführerinnen die Qualifizierung einer Information als Geschäftsgeheimnis damit widerlegen, dass sie ein individuelles Interesse daran hätten, die Gründe zu erfahren, weshalb sie vom Markt gedrängt werden sollten.
3.2.2. Im angefochtenen Urteil findet sodann eine Auseinandersetzung mit den einzelnen streitgegenständlichen Passagen statt. Dabei führte die Vorinstanz jeweils aus, welche Information geschwärzt worden sei, wie diese einzuordnen sei und inwiefern damit ein Geschäftsgeheimnis vorliege, das geheim zu halten sei. Dass namentlich in Bezug auf Preiskalkulationen ein objektives Geheimhaltungsinteresse besteht und es sich dabei um Geschäftsgeheimnisse handelt, entspricht der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (vgl. oben E. 3.1 f.) und wird von den Beschwerdeführerinnen zu Recht nicht bestritten. Die Offenlegung von Preiskalkulationen kann sich auf das Geschäftsergebnis und die Wettbewerbsfähigkeit des betroffenen Unternehmens negativ auswirken. So kann sich die Konkurrenz diese Informationen zu Nutze machen und ihre Preiskalkulationen anpassen oder die Informationen für ihre eigenen Projekte nutzen. Dass die Beschwerdeführerinnen nach eigenen Angaben zurzeit kein entsprechendes Projekt in Planung haben, ändert daran nichts (vgl. auch oben E. 3.2.1). Dementsprechend ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz die insbesondere in act. 400, 415, 464, der Stellungnahme der WEKO sowie im Gutachten Effizienzgewinne enthaltenen Quantifizierungen der veranschlagten Kostenreduktionen durch die geplante Umschlagsanlage als Geschäftsgeheimnis qualifizierte. Dass dabei auf Seite "i" des Gutachtens Effizienzgewinne Daten über Anlagen geschwärzt worden sein sollen, die gar nicht im Eigentum der Beschwerdegegnerinnen stehen, erschliesst sich nicht. Wie die WEKO in ihrer diesem Verfahren zugrunde liegenden Verfügung vom 12. Januar 2021 festhielt, geht es beim fraglichen Zusammenschlussvorhaben unter anderem gerade darum, markante Effizienzsteigerungen und Kosteneinsparungen zu erzielen, was zu einem Markt- bzw. Wettbewerbsvorteil der Zusammenschlussparteien bzw. des geplanten GBN gegenüber bestehenden Umschlagsanlagen führe. Mithin handelt es sich dabei um wirtschaftlich nutzbare Informationen, die sich die Konkurrenz im Fall ihrer Offenlegung zu Nutze machen könnte. Soweit die Beschwerdeführerinnen das Vorliegen eines Geschäftsgeheimnisses - vor allem in Bezug auf act. 384, 415, 464, 472, das Gutachten Effizienzgewinne und die Erläuterungen zum Gutachten - sodann lediglich damit bestreiten, dass das Projekt singulär sei und zu einer Beseitigung des Wettbewerbs führen werde, kann auf die obigen Ausführungen (E. 3.2.1) verwiesen werden. Im Weiteren hat die Vorinstanz die Beweislastverteilung - entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerinnen - nicht verkannt, indem sie betreffend act. 472 zunächst ausführte, inwiefern die detaillierten Angaben zum Konzept der geplanten Umschlagsanlage für die Bewirtschaftung von Leercontainern Geschäftsgeheimnisse seien und anschliessend festhielt, die Beschwerdeführerinnen machten diesbezüglich keine relevanten Ausführungen. Schliesslich vermögen die Beschwerdeführerinnen die Qualifikation als Geschäftsgeheimnis auch nicht damit in Zweifel zu ziehen, dass das Gutachten Effizienzgewinne durch das GBN in Auftrag gegeben worden sein soll.
3.3. Was die Folgen der Qualifizierung einer Information als Geschäftsgeheimnis im Sinne von Art. 7 Abs. 1 lit. g BGÖ betrifft, erwog die Vorinstanz, dessen Offenlegung sei zu verhindern, ohne dass eine (zusätzliche) Abwägung der auf dem Spiel stehenden privaten und öffentlichen Interessen vorzunehmen wäre. Der Gesetzgeber habe diese vorweggenommen, indem in Art. 7 Abs. 1 BGÖ in abschliessender Weise die Gründe aufgezählt seien, aus denen das Geheimhaltungsinteresse das Transparenzinteresse überwiegen könne. Diese vorinstanzlichen Ausführungen entsprechen der bundesgerichtlichen Rechtsprechung und sind nicht zu beanstanden (vgl. BGE 144 II 77 E. 3; Urteil 1C_346/2023 vom 16. Dezember 2024 E. 4.4.1 mit Hinweisen). Insofern führt die unterbliebene Interessenabwägung zu keiner Verletzung des Öffentlichkeitsgesetzes. Zwar kann es das Verhältnismässigkeitsgebot gebieten, den Zugang zu amtlichen Dokumenten statt zu verweigern bloss einzuschränken oder aufzuschieben (vgl. Art. 7 Abs. 1 Satz 1 BGÖ). Vorliegend wird eine Verletzung des Verhältnismässigkeitsgebots indes weder gerügt noch ist eine solche erkennbar. Den Beschwerdeführerinnen wurde der Zugang zu den verlangten Dokumenten gewährt. Nur einzelne Zahlen, kürzere Passagen, Tabellen oder Abbildungen mit überwiegend konkreten Angaben wurden geschwärzt, während die allgemeinen Ausführungen dazu offengelegt wurden.
3.4. Die Beschwerdeführerinnen machen weiter eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) geltend. Vorliegend seien hohe Anforderungen an die Begründungsdichte zu stellen, da ein komplexer Sachverhalt vorliege und ein erheblicher Entscheidungsspielraum bestehe. Zudem werde in entscheidender Weise in ihre Rechtsstellung eingegriffen, da ihnen eine Überprüfung der geltend gemachten Effizienzgewinne des GBN infolge des teilweise verweigerten Zugangs zu den amtlichen Dokumenten verunmöglicht sei. Bei ihrer Argumentation übersehen die Beschwerdeführerinnen, dass vorliegend Geschäftsgeheimnisse zu wahren sind, die auch im Rahmen der Begründung eines Entscheids nicht offenbart werden dürfen. In Lehre und Rechtsprechung ist anerkannt, dass im Hinblick auf schutzwürdige Geheimhaltungsinteressen die Anforderungen an die Begründungsdichte reduziert werden können. Die Begründung kann knapp gehalten werden, um die Offenlegung geheim zu haltender Informationen zu vermeiden (BGE 141 I 201 E. 4.5.2 mit Hinweisen; Urteil 1C_415/2019 vom 27. März 2020 E. 2.1). Dass die Beschwerdeführerinnen nicht in der Lage gewesen sein sollen, die wesentlichen Überlegungen der Vorinstanz nachzuvollziehen und deren Urteil sachgerecht anzufechten (vgl. BGE 150 III 1 E. 4.5; 149 V 156 E. 6.1), erschliesst sich nicht. Wie bereits erwähnt, umschrieb die Vorinstanz jeweils den Inhalt der geschwärzten Passage, ordnete diese ein und qualifizierte sie. Dass sie die Qualifizierung der mehrfach geschwärzten Quantifizierung der veranschlagten Kostenreduktionen als Geschäftsgeheimnis zunehmend kürzer begründete (namentlich betreffend act. 415, 464 sowie das Gutachten Effizienzgewinne), bildet entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen keine Gehörsverletzung.
Inwiefern sodann bereits die WEKO den Anspruch der Beschwerdeführerinnen auf rechtliches Gehör verletzt haben soll, erschliesst sich nicht. Einerseits wird nicht deutlich, worauf sich die Beschwerdeführerinnen mit ihrer Rüge konkret beziehen. Andererseits und gemäss angefochtenem Urteil hat die WEKO die Anonymisierung der die Zusammenschlussparteien betreffenden Informationen als unmöglich erachtet, weil deren Namen öffentlich bekannt seien. Für diejenigen Passagen, für welche die Zusammenschlussparteien keine Schwärzungen verlangt hätten, hätten sie ihr Einverständnis zur Bekanntgabe gegeben. Im Weiteren hat sich die WEKO mit den einzelnen geschwärzten Passagen ausführlich auseinandergesetzt und diese als Geschäftsgeheimnisse qualifiziert, die nicht offengelegt werden dürften. Eine eigentliche Interessenabwägung war alsdann nicht (mehr) erforderlich (vgl. oben E. 3.3). Ausserdem vermögen die Beschwerdeführerinnen auch nicht damit eine Gehörsverletzung darzutun, dass sich die Vorinstanz nur im Rahmen einer kurzen Erwägung mit dieser bereits im vorinstanzlichen Verfahren vorgebrachten Rüge auseinandergesetzt hat. Wie sich aus obigen Erwägungen ergibt, erschliesst sich sodann nicht, inwiefern eine Auseinandersetzung mit der Frage der Offenlegung der Effizienzgewinne unterblieben sein soll.
4.
Nach diesen Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Beschwerdeführerinnen unter solidarischer Haftung kostenpflichtig (
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden den Beschwerdeführerinnen auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführerinnen haben die Beschwerdegegnerinnen für das bundesgerichtliche Verfahren mit gesamthaft Fr. 4'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Wettbewerbskommission, dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, und dem Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 11. März 2025
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Haag
Die Gerichtsschreiberin: Dambeck