Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_243/2019
Urteil vom 25. November 2020
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Chaix, Präsident,
Bundesrichter Kneubühler,
Bundesrichterin Jametti,
Bundesrichter Haag, Müller,
Gerichtsschreiberin Dambeck.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Hans Maurer,
Beschwerdeführer,
gegen
Staatsrat des Kantons Wallis.
Gegenstand
Natur- und Heimatschutz,
Beschwerde gegen das Urteil des Kantonsgerichts Wallis, Öffentlichrechtliche Abteilung, vom 15. März 2019 (A1 18 147).
Sachverhalt
A.
A.a. Die Dienststelle für Jagd, Fischerei und Wildtiere des Kantons Wallis ersuchte das Bundesamt für Umwelt BAFU am 18. Mai 2018 um Erteilung einer Bewilligung zum Ausscheiden eines Teilgebiets des eidgenössischen Jagdbanngebiets Aletschwald und zur Durchführung der jagdlichen Regulation im geplanten Rahmen. Sie begründete ihr Gesuch damit, dass der Aletschwald vom Rotwild seit Jahren als Zufluchtsort aufgesucht werde, um sich den verschiedenen Störungen zu entziehen. Trotz des erhöhten Jagddrucks und der Nachjagden in den Jahren 2014 und 2016 sei der Rotwildbestand weiter markant angestiegen und verursache im Aletschwald selber sowie auf der Südseite erhebliche Schäden. Auch bei einer massiven Reduktion des Rotwildbestands um 50% im fraglichen Gebiet würden sich die verbleibenden Tiere im Aletschwald aufhalten und eine Erholung des Waldes verhindern. Es sei eine regelmässige Störung durch eine massvolle Bejagung innerhalb des Schutzperimeters erforderlich, um eine Verteilung des Rotwildbestands im Aletschgebiet zu bewirken. Eine Regulation mittels Nachjagd auf der Südseite sei zwar ebenfalls zwingend erforderlich, genüge aber für sich alleine nicht. Der auf der Hochjagd beizubringende Abschuss im Aletschwald selber sei ein notwendiges Element, um sowohl die Zielsetzungen des Schutzbeschlusses als auch der eidgenössischen Jagdbanngebietsverordnung zu erfüllen.
A.b. Das BAFU stimmte den Rothirschabschüssen im eidgenössischen Jagdbanngebiet Aletschwald am 11. Juni 2018 unter folgenden Auflagen zu: Die Anzahl zu erlegender Tiere beschränkte sich auf maximal 40 Stück, wobei nur Kahlwild sowie geringe Spiesser zum Abschuss freigegeben wurden. Die Jagd war auf den Zeitraum bis 9.00 Uhr vormittags und auf das kartographisch festgelegte Gebiet beschränkt. Schliesslich hatte der Kanton dem BAFU nach dem Ende der Abschüsse Bericht über die effektiv getätigten Abschüsse zu erstatten.
A.c. Am 20. Juni 2018 beschloss der Staatsrat des Kantons Wallis den Nachtrag 2018 über die Ausübung der Jagd im Kanton Wallis, dem Folgendes zu entnehmen war:
"Art. 1 Offene Teilgebiete von Banngebieten für das Jahr 2018
Folgende Teilgebiete von Banngebieten sind für die Rotwildjagd 2018 offen:
-..]
EBG [eidgenössisches Banngebiet] Nr. 1 Aletsch (neu)
Vom Hotel Riederfurka den Weg entlang bis zum Wegweiser bei der Verzweigung Riederhorn - Casselweg Süd; von hier in direkter nordwestlicher Linie bis zur Bergstation der Sesselbahn Riederfurka; von hier weiter in nordwestlicher Richtung den Markierungen entlang abwärts hinunter zum Wegweiser bei Nessul bei P. 1956, den Weg aufwärts bis zur Riederfurka und von hier dem Moränenweg entlang bis zur Verzweigung beim Wegweiser bei P. 2146; von hier den Weg aufwärts bis zum Grat bei P. 2235 und von hier dem Grat entlang (Zaun SBN) über Hohflüoh bis zum Hotel Riederfurka, Ausgangspunkt.
N.B. In diesem Teilgebiet darf die Jagd nur bis um 09h00 ausgeübt werden. Danach dürfen sich die Jäger nur noch zum Zwecke des Wildtransports im Gebiet aufhalten."
A.d. Diesen Beschluss des Staatsrats focht A.________ beim Kantonsgericht Wallis, Öffentlichrechtliche Abteilung, an. Er machte geltend, der Aletschwald sei nicht nur ein eidgenössisches Jagdbanngebiet, sondern auch ein kantonales Naturschutzgebiet. Der entsprechende Schutzentscheid des Staatsrats des Kantons Wallis unterwerfe das Gebiet einem strengen Schutz. Insbesondere gelte ein Wegegebot, dürften keine Tiere getötet werden und sei die Jagd verboten. Zwar dürften Abschüsse im Interesse des Schutzgebiets sowie der Wildbestände erfolgen, die zugelassene Jagd liege jedoch weder im Interesse des Schutzgebiets noch der Wildbestände. Sie beeinträchtige die ungestörte Entwicklung des Gebiets, schade den anderen Wildtierarten, insbesondere dem Birkhuhn, könne nicht mit der (bestrittenen) Artenkonkurrenz zwischen Hirsch und Gämse begründet werden und würde zu noch mehr Verbissschäden führen. Zudem sei die Wirkung der durchgeführten Hegeabschüsse unklar, hätten die Abschussquoten in der Vergangenheit immer erreicht werden können und bestünden besser geeignete Massnahmen zur Steuerung der Rotwildbestände, welche auch weit weniger schädliche Auswirkungen auf das Naturschutzgebiet Aletschwald hätten. Er bezweifelte denn auch die Zunahme des Hirschbestands im Aletschwald.
A.e. Das Kantonsgericht Wallis, Öffentlichrechtliche Abteilung, wies die Beschwerde von A.________ mit Urteil vom 15. März 2019 ab, da die Teilöffnung des Jagdbanngebiets Aletschwald auf sachlichen Gründen beruhe, nämlich der Reduktion und Zerstreuung der Hirschpopulation zwecks Verminderung der Waldschäden. Der Staatsrat habe sein Ermessen nicht überschritten, wenn er davon ausgegangen sei, die stark eingeschränkte Jagdtätigkeit von insgesamt 24 Stunden sei zur Erhaltung der Waldverjüngung geboten und stelle für die Tierwelt im Banngebiet, insbesondere das Birkhuhn, eine geringere Belastung dar als eine zu hohe Rotwildpopulation.
B.
Gegen dieses Urteil gelangt A.________ mit Eingabe vom 8. Mai 2019 an das Bundesgericht und beantragt dessen Aufhebung.
Das Kantonsgericht Wallis verweist auf das angefochtene Urteil und beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen. Auch der Staatsrat des Kantons Wallis stellt im Rahmen seiner Vernehmlassung Antrag auf Abweisung der Beschwerde, soweit auf sie eingetreten werden könne.
Das BAFU liess sich am 23. August 2019 vernehmen. Es führt aus, bei den Regulierungsmassnahmen gemäss Art. 11 Abs. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Juni 1986 über die Jagd und den Schutz wildlebender Säugetiere und Vögel (Jagdgesetz, JSG; SR 922.0) seien die Voraussetzungen und Rechtsfolgen abschliessend geregelt; Art. 18 Abs. 1
ter des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) komme aufgrund der Vorbehaltsregelung gemäss Art. 18 Abs. 4 NHG nicht zur Anwendung. In den Jagdbanngebieten sei die Jagd grundsätzlich verboten. Der Entscheid über die Zulassung des Abschussesvon jagdbaren Tiereninnerhalb von Jagdbanngebietenbedürfe einer Interessenabwägung. Aus Sicht des BAFU hat der Kanton die verschiedenen Interessen berücksichtigt und in korrekter Weise gegeneinander abgewogen und ist das kantonsgerichtliche Urteil im Einklang mit dem Bundesrecht ergangen.
Die in der Folge eingegangene Stellungnahme des Beschwerdeführers wurde den übrigen Verfahrensbeteiligten zugestellt.
Erwägungen
1.
1.1. Der angefochtene, kantonal letztinstanzliche Endentscheid betrifft die Teilöffnung des eidgenössischen Jagdbanngebiets Aletschwald für die Jagd. Dabei handelt es sich um eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit im Sinne von Art. 82 lit. a BGG. Ein Ausschlussgrund gemäss Art. 83 BGG liegt nicht vor.
1.2. A.________ gehört zu den gesamtschweizerisch tätigen Organisationen, die gemäss Art. 12 NHG zur Erhebung von Beschwerden an das Bundesgericht berechtigt sind (Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG; vgl. Anhang der Verordnung vom 27. Juni 1990 über die Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen [VBO; SR 814.076]). Er macht mit seiner Beschwerde geltend, die Teilöffnung des eidgenössischen Jagdbanngebiets Aletschwald für die Jagd verstosse gegen bundesrechtliche Vorschriften zum Schutz der einheimischen Tier- und Pflanzenwelt.
Der Schutz der Tier- und Pflanzenwelt und die Erhaltung genügend grosser Lebensräume gehören zu den Bundesaufgaben (Art. 78 Abs. 4 BV und Art. 18 ff. NHG). A.________ ist deshalb gemäss dem Bundesgesetz über den Natur- und Heimatschutz zur Beschwerde befugt (vgl. Art. 2 und 3 i.V.m. Art. 12 Abs. 1 lit. b NHG; Urteil 1C_56/2014 vom 20. August 2014 E. 1.3 mit Hinweis). Dies bejahte im Übrigen bereits die Vorinstanz und wird auch vom Staatsrat im Rahmen seiner Vernehmlassung ausdrücklich anerkannt.
1.3. Da dem vorliegenden Verfahren der Beschluss des Staatsrats des Kantons Wallis vom 20. Juni 2018 zu Grunde liegt, welcher die Teilöffnung des eidgenössischen Jagdbanngebiets Aletschwald für die Hochjagd 2018 zum Gegenstand hat, ist das Interesse des Beschwerdeführers an der Aufhebung des angefochtenen Urteils nicht mehr aktuell. Die Vorinstanz erwog jedoch, die Frage der Zulässigkeit der Teilöffnung des eidgenössischen Jagdbanngebiets Aletschwald werde sich erneut stellen, da die jeweils offenen Teilgebiete vom Staatsrat jedes Jahr in einem Nachtrag zum 5-Jahres-Beschluss festgelegt würden.
Mithin kann sich die mit der Beschwerde aufgeworfene Frage unter gleichen oder ähnlichen Umständen jederzeit wieder stellen, wobei eine rechtzeitige Prüfung durch das Bundesgericht im Einzelfall kaum je möglich wäre, da der Nachtrag über die Ausübung der Jagd im Kanton Wallis in der Regel weniger als drei Monate vor Jagdbeginn beschlossen wird. Ihre Beantwortung liegt zudem wegen ihrer grundsätzlichen Bedeutung im öffentlichen Interesse. Unter diesen Voraussetzungen ist praxisgemäss auf das Erfordernis des aktuellen praktischen Interesses zu verzichten (BGE 142 I 135 E. 1.3.1 S. 143; 140 IV 74 E. 1.3.3 S. 78; je mit Hinweisen). Daran vermögen die Vorbringen des Staatsrats, wonach der Entscheid hinsichtlich der jagdlichen Massnahmen jedes Jahr auf der Grundlage der gesamten Situation unter Zugrundelegung einer Vielzahl von Faktoren neu getroffen werde, nichts zu ändern. Im Übrigen räumt auch der Staatsrat ein, es sei durchaus möglich, dass sich einzelne rechtliche Fragestellungen in künftigen Jahren in ähnlicher Weise stellten.
1.4. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht und von kantonalen verfassungsmässigen Rechten gerügt werden (
Im vorinstanzlichen Verfahren rügte der Beschwerdeführer eine Verletzung der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV). Im Rahmen seiner Beschwerde findet weder eine Auseinandersetzung mit den diesbezüglichen Erwägungen der Vorinstanz statt noch rügt er erneut, er sei in seiner Wirtschaftsfreiheit verletzt worden, weshalb auf diese Frage vorliegend nicht einzugehen ist (Art. 106 Abs. 2 BGG).
2.
2.1. Der Beschwerdeführer macht eine offensichtlich unrichtige und rechtsverletzende Sachverhaltsfeststellung durch die Vorinstanz geltend. Diese sei zu Unrecht davon ausgegangen, mit der Teilöffnung des Jagdbanngebiets Aletschwald für die Jagd lasse sich die Reduktion und Zerstreuung der Hirschpopulation in relevanter, den Aletschwald schützender Weise erreichen. Vielmehr wäre die Teilöffnung für den Wald kontraproduktiv: Ab dem ersten Schuss würden sich die Hirsche an die sicheren Zufluchtsorte im (eigentlichen) Aletschwald zurückziehen und den geschützten Wald dort umso mehr verbeissen. Die Vorinstanz sei auf seine Argumentation, wonach die Jagd im Jagdbanngebiet dem Aletschwald schade, gar nicht eingegangen, sondern jener des Staatsrats gefolgt, womit sie gegen das Gebot der gleichen und gerechten Behandlung der Parteien (Art. 29 Abs. 1 BV) und den Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) verstossen habe. Auf seinen Antrag auf Einholung eines Fachgutachtens sei die Vorinstanz fälschlicherweise in antizipierter Beweiswürdigung nicht eingegangen. Schliesslich beantragt der Beschwerdeführer die Veranlassung einer Expertise sowie die Durchführung eines Augenscheins durch das Bundesgericht.
2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zu Grunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Die Feststellung des Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG).
2.3. Vorliegend sind sowohl die einschlägigen Rechtsgrundlagen für die vom Staatsrat angeordnete Massnahme als auch das Erfordernis einer Interessenabwägung umstritten. Erst wenn diese Fragen geklärt sind, lässt sich beurteilen, inwieweit der festzustellende Sachverhalt rechtserheblich ist und ob die Vorinstanz den entscheidrelevanten Sachverhalt offensichtlich unrichtig oder rechtsverletzend festgestellt hat. Mithin hängt die Beurteilung der Sachverhaltsrügen des Beschwerdeführers von der nachfolgend zu prüfenden Rechtslage ab.
3.
Ihre gesetzliche Grundlage finden die Jagdbanngebiete in Art. 11 JSG. Demzufolge scheidet der Bundesrat im Einvernehmen mit den Kantonen eidgenössische Jagdbanngebiete aus (Abs. 2) und erlässt die Schutzbestimmungen (Abs. 6).
Gestützt auf diese Bestimmung sowie auf Art. 26 NHG erliess der Bundesrat die Verordnung vom 30. September 1991 über die eidgenössischen Jagdbanngebiete (VEJ; SR 922.31). In deren Anhang 1 ist der "Aletschwald Kanton VS" als eidgenössisches Jagdbanngebiet aufgeführt (Art. 2 Abs. 1 VEJ). Gemäss Art. 2 Abs. 2 VEJ enthält das Bundesinventar der eidgenössischen Jagdbanngebiete für jedes Banngebiet eine kartographische Darstellung des Perimeters und eine Beschreibung des Gebiets (lit. a), das Schutzziel (lit. b), besondere Massnahmen für den Arten- und Biotopschutz und die Regulierung von Beständen jagdbarer Arten und deren zeitliche Geltung (lit. c) sowie allenfalls einen Perimeter ausserhalb des Jagdbanngebiets, in welchem Wildschäden vergütet werden (lit. d).
Die entsprechende Objektbeschreibung für den Aletschwald im Bundesinventar lautet wie folgt (<https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home
/themen/biodiversitaet/fachinformationen/massnahmen-zur-erhaltung-und-foerderung-der-biodiversitaet/oekologische-infrastruktur/eidgenoe
ssische-jagdbanngebiete/inventar-der-eidgenoessischen-jagdbannge
biete--objektbeschreibun.html> [besucht am 11. November 2020]; Art. 2 Abs. 3 VEJ) :
"a) Gebietsbeschreibung
Das Schutzgebiet liegt am südwestlichen Rand des Aletschgletschers und reicht vom Eggishorn über das Bettmerhorn und Riederhorn bis oberhalb von Bitsch. Es umfasst den Gletscherrand, den anschliessenden Aletschwald und die Alpweiden über der Waldgrenze sowie Geröll- und Felspartien. Es handelt sich um ein sowohl landschaftlich als auch faunistisch äusserst reiches und vielfältiges Gebiet.
b) Zielsetzung
- Erhaltung des Gebietes als vielfältigen Lebensraum für wildlebende Säugetiere und Vögel.
- Regulierung des zu hohen Rothirschbestandes.
c) Besondere Massnahmen
- Das Banngebiet umfasst einen integralen (I) und einen partiellen (II) Teil.
- In der Zeit vom 1. Oktober bis 30. November müssen zwischen Bitsch und bis auf die Höhe des Sparrhorns zusätzlich zur ordentlichen Jagd Abschüsse von Rothirschen im Schutzgebiet getätigt werden.
- Das überbaute Gebiet der Gemeinde Riederalp (bis 100 m im Umkreis von bewohnten Gebäuden entfernt) gehört nicht zum Banngebiet."
4.
Gemäss Art. 11 Abs. 5 JSG ist die Jagd in den Jagdbanngebieten verboten. Die kantonalen Vollzugsorgane können jedoch den Abschuss von jagdbaren Tieren zulassen, wenn es für den Schutz der Lebensräume, für die Erhaltung der Artenvielfalt, zur Hege oder zur Verhütung von übermässigen Wildschäden notwendig ist.
Es stellt sich die Frage, inwiefern zwischen der "Jagd" in Satz 1 und dem "Abschuss" in Satz 2 unterschieden werden muss, zumal auch im französischen und italienischen Gesetzestext in Satz 1 und Satz 2 des Art. 11 Abs. 5 JSG unterschiedliche Begriffe verwendet werden ("la chasse" und "le tir" bzw. "la caccia" und "l'abbattimento").
4.1.
4.1.1. Jagdbanngebiete gibt es in der Schweiz bereits seit mehreren hundert Jahren. So wurde das Gebiet "Kärpf" im Kanton Glarus im Jahr 1548 ausgeschieden (NINA DAJCAR, Natur- und Heimatschutz-Inventare des Bundes, 2011, S. 13). Der bundesrätlichen Botschaft zum ersten eidgenössischen Jagdgesetz vom 26. Mai 1875 ist zu entnehmen, "nirgends [werde] die Verfolgung zuchtloser und die Ausrottung erfolgreicher betrieben, als von den Gebirgsjägern". Die Steinböcke seien ihnen bereits im ganzen Land, die Gämsen und Murmeltiere in vielen Teilen des Landes erlegen. Hier sei der Schutz des Wildbestands "allerdings am notwendigsten". Auf die Errichtung zahlreicher Banngebiete für alles Hochwild werde der höchste Wert gelegt. Diese Freiberge müssten aber, wenn der Zweck erreicht werden solle, angemessen ausgewählt, von der Sohle bis zum Scheitel, absolut gebannt und in ständiger, aufmerksamer Wildhut durch eidgenössisches Personal gehalten werden (Botschaft des Bundesrat[h]es an die hohe Bundesversammlung vom 26. Mai 1875 betreffend Entwurf eines Bundesgese[t]zes über die Jagd und den Schu[t]z der nü[t]zlichen Vögel, BBl 1875 III 29 f.; vgl. auch Botschaft vom 27. April 1983 zu einem Bundesgesetz über die Jagd und den Schutz der wildlebenden Säugetiere und Vögel [JSG], BBl 1983 II 1209).
Während die Teilrevision des Jagdgesetzes von 1925 vor allem der Optimierung des bereits 1875 eingeschlagenen Weges diente, wurden im Jahr 1962 wegen der zunehmenden Wildschäden und des Rückgangs verschiedener wildlebender Tiere substanzielle Änderungen vorgenommen. Zwar wurde am Grundsatz, die Bestände von Rehen, Gämsen, Hirschen und Steinböcken anzuheben, festgehalten, gleichzeitig wurden aber Bestimmungen zur Schadensabwehr und zur Vergütung von Wildschäden eingeführt. Auch der Gedanke des Naturschutzes fand nun Eingang: Luchs, Bär, Biber, Fischotter, Auerhuhn, Haselhuhn und Adler wurden geschützt (zum Ganzen: HANS-JÖRG BLANKENHORN, Jagd, Von 1875 bis heute, in: Historisches Lexikon der Schweiz, Band 6, 2007, S. 739). In seiner Botschaft vom 12. September 1961 hielt der Bundesrat hinsichtlich der eidgenössischen Jagdbanngebiete insbesondere fest, dass solche nur für Kantone mit Patentsystem vorgeschrieben seien. Jedoch könne der Bundesrat im Einverständnis derjenigen Kantone, die zum Reviersystem übergingen, bestehende eidgenössische Banngebiete beibehalten (Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung vom 12. September 1961 zum Entwurf eines Gesetzes betreffend die Revision des Bundesgesetzes über Jagd und Vogelschutz, BBl 1961 II 410).
Der Botschaft zum aktuellen Jagdgesetz ist sodann zu entnehmen, dass dank der strengen Bestimmungen der Jagdgesetze seit 1876 heute wieder an vielen Orten gute Wildbestände anzutreffen seien. In einigen Gebieten seien die Bestände sogar überhöht, was die Frage aufwerfe, ob die eidgenössischen Jagdbanngebiete deshalb überflüssig geworden seien. Dazu ist in der Botschaft festgehalten, dass die heutigen Verhältnisse es nicht mehr erlauben würden, Jagdbanngebiete nur gerade zur Hebung der Wildbestände auszuscheiden; dies wäre zu einseitig. Ein modernes Konzept für Schutzgebiete müsse vielmehr von der anhaltenden Zerstörung der Lebensräume durch mannigfaltige zivilisatorische Tätigkeiten, von der zunehmenden Störung der Wildarten in den verbleibenden Lebensräumen durch Tourismus, Sport und intensive land- und forstwirtschaftliche Nutzung, sowie vom zunehmenden Jagddruck in einzelnen Gebieten auf gewisse Tierarten ausgehen. Jagdbanngebiete, die diesen Bedrohungen der freilebenden Tierwelt entgegenwirkten, seien deshalb genauso sinnvoll und notwendig wie die früheren, mit denen man die Tiere vor einer ungeregelten Jagd und vor starkem Wildfrevel geschützt habe. Betont werden müsse, dass für jedes Gebiet eine klare Zielsetzung mit dem Hauptgewicht auf der Erhaltung des Lebensraums für das Wild erarbeitet werden sollte. Dieses Schutzkonzept könne durchaus auch hegerische Eingriffe in die Wildbestände einzelner Schutzgebiete erfordern (BBl 1983 II 1209 f.). Zum heutigen Art. 11 Abs. 5 JSG ist der Botschaft sodann zu entnehmen, dass mit diesem Absatz verhindert werden solle, dass bestimmte Tierarten in einzelnen Schutzgebieten wegen eines zu strengen Schutzes zu hohe Bestände entwickelten, was zu grossen Schäden führen und die Entfaltung anderer Arten nachhaltig beeinträchtigen könne (BBl 1983 II 1210).
Schliesslich ist die Jagd auf jegliches Wild oder auf speziell bestimmte Tierarten in den Jagdbanngebieten auch gemäss Art. 18 Abs. 1 lit. a des Gesetzes des Kantons Wallis vom 30. Januar 1991 über die Jagd und den Schutz wildlebender Säugetiere und Vögel (Jagdgesetz, kJSG/VS; SGS 922.1) verboten.
4.1.2. Mit den Jagdbanngebieten wurden demnach die Gebiete definiert, in denen die Jagd verboten ist. Dass dieses Jagdverbot in den Jagdbanngebieten wegen der in der Zwischenzeit zum Teil wieder angewachsenen Wildbestände aufgehoben oder relativiert werden sollte, ist namentlich auch mit Blick auf die Botschaft zum aktuellen Jagdgesetz nicht ersichtlich. Vielmehr sollen die Jagdbanngebiete heute auch der Bedrohung durch den zunehmenden Jagddruck auf gewisse Tierarten in einzelnen Gebieten entgegenwirken. Gleichzeitig wurde erkannt, dass sich zu hohe Bestände auf die Flora und Fauna ihres Lebensraums schädlich auswirken können und "hegerische Eingriffe" notwendig werden können. Auch in diesem Zusammenhang ist jedoch nicht die Rede davon, in den Jagdbanngebieten die Jagd zuzulassen oder die Jagdbanngebiete für die Jagd zu öffnen. Sowohl das Gesetz (Art. 11 Abs. 5 Satz 1 JSG) als auch die Verordnung (Art. 5 Abs. 1 lit. a VEJ) verbieten die Jagd in den Jagdbanngebieten ausdrücklich (vgl. BVGE 2011/21 E. 3.1 S. 429; MARKUS GREDIG, Der Schutz des UNESCO-Welterbes in der Schweiz, 2014, S. 195 f., 197). Dass mit Art. 11 Abs. 5 Satz 2 JSG, wonach die kantonalen Vollzugsorgane den Abschuss von jagdbaren Tieren in den Jagdbanngebieten unter bestimmten Voraussetzungen zulassen können, das in Satz 1 statuierte Jagdverbot (teilweise) aufgehoben oder relativiert werden sollte, ist mit Blick auf die nachfolgenden Erwägungen ebenfalls nicht ersichtlich.
4.1.3. Wie bereits erwähnt, scheidet der Bundesrat im Einvernehmen mit den Kantonen eidgenössische Jagdbanngebiete aus (Art. 11 Abs. 2 JSG; vgl. E. 3). Diese dürfen nur im Einvernehmen mit dem Bundesrat aufgehoben oder durch gleichwertige ersetzt werden (Art. 11 Abs. 3 JSG). Absatz 3 wurde erst im Rahmen der parlamentarischen Beratungen eingefügt. Die Kommission beabsichtigte mit dieser Ergänzung eine gewisse Verschärfung bzw. "etwas stärker [zu] betonen, dass keinerlei Bannbezirke auf Stufe Kanton aufgehoben werden dürfen. Es braucht dazu die Zustimmung des Bundesrates." und weiter: "Selon la Division conservation de la forêt et chasse, il n'y a pas de danger que des districts francs fédéraux soient supprimés. Personne n'y songe. Toutefois, la commission est d'avis qu'il est psychologiquement préférable de le mentionner expressis verbis dans la loi." (Voten Widmer und Houmard, AB 1985 V N 2162 f.). Der Ständerat beantragte in der Folge die Streichung dieses Absatzes mangels Notwendigkeit (Votum Bührer, AB 1986 II S 219). Im Nationalrat wurde anschliessend bekräftigt, dass die Banngebiete besser abgesichert werden sollen und dieser zusätzliche Absatz deshalb in das Gesetz gehöre (Votum Widmer, AB 1986 II N 675). Dass die bestehenden eidgenössischen Jagdbanngebiete nur im Einvernehmen mit dem Bundesrat aufgehoben oder durch gleichwertige ersetzt werden können, wurde im Ständerat in der Folge als Selbstverständlichkeit bezeichnet und dem Beschluss des Nationalrats wurde zugestimmt (Votum Bührer, AB 1986 II S 309).
Die Verordnung sieht vor, dass das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (Departement) befugt ist, die Bezeichnung der Objekte im Einvernehmen mit den Kantonen geringfügig zu ändern, sofern die Artenvielfalt erhalten bleibt (Art. 3 VEJ). Geringfügig sind die Änderung des Perimeters um höchstens fünf Prozent der Fläche des Objekts (lit. a), die Verkleinerung des Perimeters um höchstens zehn Prozent der Fläche des Objekts, wenn der Perimeter mit einem mindestens gleich grossen neuen Gebietsteil erweitert wird (lit. b) sowie Massnahmen für die Regulierung von Beständen jagdbarer Arten (lit. c). Mit dem Randtitel "Besondere Massnahmen bei der Aufhebung oder Abänderung von Banngebieten" bestimmt Art. 4 VEJ, dass die Kantone in den neu für die Jagd offenen Gebieten dafür sorgen, dass die Bejagung schonend einsetzt und erst nach einer angemessenen Übergangsfrist in vollem Umfang erfolgt. Bereits in der bundesrätlichen Botschaft vom 20. März 1922 war die Rede davon, dass den "Schlächtereien bei Öffnung bisheriger Bannbezirke" vorgebeugt werden soll. Die kantonalen Behörden wurden gesetzlich dazu verpflichtet, Massnahmen zu treffen, um einen zu grossen Abschuss des Wildes zu verhüten (Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung vom 20. März 1922 zum Entwurf eines Bundesgesetzes über Jagd und Vogelschutz, BBl 1922 I 369, 379).
Diese Bestimmungen unterstreichen die Bedeutung des in den Jagdbanngebieten herrschenden Jagdverbots. Soll ein Jagdbanngebiet (teilweise) für die Jagd geöffnet werden, muss dieses im Einvernehmen mit dem Bundesrat aufgehoben oder durch das Departement im Einvernehmen mit den Kantonen (geringfügig) geändert werden. Selbst dann darf die Jagd in diesen Gebieten aber nicht ohne Weiteres aufgenommen werden, sondern hat schonend einzusetzen (vgl. Art. 4 VEJ).
4.1.4. Im Übrigen kennt der Kanton Wallis das Jagdsystem der Patentjagd (Art. 10 Abs. 1 kJSG/VS), wobei das Jagdpatent, unter Vorbehalt insbesondere der einschränkenden Bestimmungen des kJSG/VS, zur Jagd im ganzen Kanton berechtigt (Art. 10 Abs. 2 kJSG/VS).
Nachdem die Jagd in den Jagdbanngebieten (auch gemäss Art. 18 Abs. 1 lit. a kJSG/VS) verboten ist, ist deren Gebiet vom Kantonsgebiet, auf welchem das Jagdpatent die Jagd erlaubt, ausgenommen (vgl. in diesem Zusammenhang auch oben E. 4.1.1 sowie <https://
www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/biodiversitaet/fachinformationen/massnahmen-zur-erhaltung-und-foerderung-der-biodiversitaet/
nachhaltige-nutzung-der-biodiversitaet/jagd.html> [besucht am 11. November 2020]).
4.2. Nach dem Gesagten ist die Jagd in den Jagdbanngebieten verboten und stellt sich die Frage, wie der Begriff des "Abschusses" im Sinne von Art. 11 Abs. 5 Satz 2 JSG zu verstehen ist.
Der bundesrätlichen Botschaft zum heutigen Jagdgesetz lässt sich diesbezüglich nichts Konkretes entnehmen; es ist lediglich die Rede von "hegerischen Eingriffen" in die Wildbestände einzelner Schutzgebiete, welche das Schutzkonzept erfordern könne (vgl. oben E. 4.1.1).
4.2.1. Gemäss Botschaft des Bundesrats vom 26. Mai 1875 war das "Jagen und Flintentragen" in den Jagdbanngebieten allen verboten, ausser den angestellten Wildhütern (vgl. Art. 16). Die Verfolgung von Raubtieren in den Banngebieten müsse sodann an ganz spezielle und strenge Bedingungen geknüpft werden, sonst sei "dem Frevel die Türe" geöffnet. Die Verfolgung "schädlicher und reissender Tiere" in den Jagdbanngebieten durfte insbesondere "den übrigen Wildstand" nicht gefährden und hatte "während einer bestimmten Zeit, durch eine beschränkte Anzahl zuverlässiger, in besondere Verpflichtung genommener Jagdberechtigter" sowie mit ausdrücklicher Bewilligung des Bundesrats zu erfolgen (vgl. Art. 17 und Art. 7; zum Ganzen: BBl 1875 III 30, 34, 37). In der bundesrätlichen Botschaft vom 12. September 1961 war nicht mehr von der "Verfolgung von Raubwild", sondern von "Hegeabschüssen" die Rede. Darunter wurden zum Beispiel auch Abschüsse von Gämsen im Interesse des Bestandes verstanden. Die Kantone durften Hegeabschüsse in den eidgenössischen Jagdbanngebieten nur mit Zustimmung der Bundesbehörden anordnen (vgl. Art. 18). Allerdings war das Einverständnis der Bundesbehörden für Abschüsse von verletzten oder kranken Tieren gemäss Botschaft "selbstverständlich" nicht einzuholen, sondern nur für grössere, geplante Hegeabschüsse (zum Ganzen: BBl 1961 II 410, 419).
Auch wenn die Jagd in den Jagdbanngebieten verboten war, konnte demnach der Abschuss von Tieren in den Jagdbanngebieten bereits in der Vergangenheit unter bestimmten Voraussetzungen zugelassen werden, wobei dieser Abschuss stark eingeschränkt und reglementiert war und grundsätzlich die Bundesbehörden beigezogen werden bzw. zustimmen mussten.
4.2.2. Wie schon erwähnt, verbietet auch die Verordnung die Jagd in den Jagdbanngebieten ausdrücklich (Art. 5 Abs. 1 lit. a VEJ; vgl. oben E. 4.1.2) und ist einzig in Art. 4 VEJ von der "Jagd" die Rede (vgl. dazu oben E. 4.1.3). Allerdings werden Art. 9 und
4.2.2.1. Art. 9 VEJ hat die Bestandesregulierungen zum Gegenstand. Demnach sorgen die Kantone dafür, dass die Bestände jagdbarer Huftierarten in den Banngebieten stets den örtlichen Verhältnissen angepasst sind und eine natürliche Alters- und Geschlechtsklassenstruktur aufweisen. Dabei berücksichtigen sie die Anliegen der Landwirtschaft, des Natur- und Landschaftsschutzes und der Walderhaltung (Abs. 1). In den nachfolgenden Absätzen sind im Wesentlichen die Ausscheidung integral und partiell geschützter Gebiete (Abs. 2), die Mitwirkung des BAFU (Abs. 3 und 4), die Verwendung von Hunden (Abs. 5) und die Möglichkeit des Beizugs von Jagdberechtigten (Abs. 6) geregelt.
Der Begriff des Abschusses wird dabei einzig in Abs. 4 verwendet, in dem von "Abschussplänen" die Rede ist, welche die Kantone für Gebiete mit partiellem Schutz für die einzelnen Wildarten zu erstellen und dem BAFU bekannt zu geben haben. Grenzen Banngebiete verschiedener Kantone aneinander, so sind diese Pläne aufeinander abzustimmen. Mithin müssen Abschüsse zumindest hinsichtlich der betroffenen Tierart und des betroffenen Gebiets genau geplant, festgelegt und vorgegeben werden. Die "Abschussplanung" meint denn auch die qualitative und/oder quantitative (Abschussquote, Geschlechterverhältnis, Jungtieranteil) Festlegung des Abschuss-Solls pro Tierart und Jahr (BAFU, Wald und Wild - Grundlagen für die Praxis, 2010, S. 225).
Überdies sieht Art. 9 Abs. 6 VEJ vor, dass die Kantone zur Erfüllung dieser Pläne neben den Wildschutzorganen auch Jagdberechtigte beiziehen können. Der grundsätzlich zum Abschuss von Tieren in den Jagdbanngebieten zugelassene Kreis von Personen ist damit eng umgrenzt und klar definiert: Es sind dies in erster Linie die Wildschutzorgane, wobei die Kantone aber auch Jagdberechtigte beiziehen können. Wie aus den obigen Erwägungen hervorgeht, wurde der Personenkreis, der zu Abschüssen in den Jagdbanngebieten berechtigt ist, seit je her beschränkt (vgl. E. 4.2.1) : Bereits das erste Jagdgesetz schränkte die Berechtigung zum Abschuss von Tieren in den Jagdbanngebieten (auch) in personeller Hinsicht ein. Aus der grundsätzlichen Zulässigkeit des Beizugs von Jagdberechtigten kann sodann nicht abgeleitet werden, dass sämtliche Jagdberechtigte eines Kantons automatisch zum Abschuss von Tieren in den Jagdbanngebieten berechtigt wären (vgl. im Übrigen oben E. 4.1.4). Vielmehr bedarf es dazu eines individuell angeordneten Beizugs und einer entsprechenden Berechtigung der oder des Jagdberechtigten (vgl. im Zusammenhang mit Vogelreservaten: Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau vom 12. März 1997, in: ZBl 99/1998, S. 129). Ob sich Art. 9 Abs. 6 VEJ lediglich auf Art. 9 Abs. 4 VEJ (Auffassung des Beschwerdeführers) oder auf sämtliche Massnahmen (Auffassung des BAFU) bezieht, kann vorliegend offenbleiben, zumal die Unterscheidung zwischen integral und partiell geschützten Gebieten nicht im Gesetz angelegt ist.
4.2.2.2. Der zweite, in Art. 5 Abs. 1 lit. a VEJ genannte Vorbehalt gemäss Art. 2 Abs. 2 VEJ gibt den Inhalt des Bundesinventars der eidgenössischen Jagdbanngebiete in abstrakter Weise vor (vgl. oben E. 3). In Bezug auf den Aletschwald ist als Zielsetzung unter anderem die Regulierung des zu hohen Rothirschbestands im Inventar genannt. Als besondere Massnahme ist vorgesehen, dass in der Zeit vom 1. Oktober bis zum 30. November zwischen Bitsch und bis auf die Höhe des Sparrhorns zusätzlich zur ordentlichen Jagd Abschüsse von Rothirschen im Schutzgebiet getätigt werden.
Aus dieser Formulierung geht ebenfalls klar hervor, dass zwischen der ordentlichen Jagd und den Abschüssen zu unterscheiden ist und die Regulierung im Jagdbanngebiet nicht im Rahmen der ordentlichen Jagd zu erfolgen hat.
4.2.2.3. Der Begriff des Abschusses wird in der Verordnung zudem in Art. 10 VEJ verwendet, in welchem von "Hegeabschüssen" die Rede ist (Randtitel von Art. 10 VEJ). Demzufolge können die Wildschutzorgane der Banngebiete kranke oder verletzte Tiere jederzeit erlegen, wenn dies zur Verhinderung der Ausbreitung von Krankheiten oder aus Tierschutzgründen notwendig ist (Abs. 1). Solche Abschüsse haben sie umgehend der kantonalen Fachstelle zu melden (Abs. 2).
Damit handelt es sich beim Abschuss auch gemäss dieser Norm um eine Massnahme, die nur von bestimmten Personen durchgeführt werden darf, sich auf einzelne, definierte Tiere bezieht und nur unter bestimmten Voraussetzungen zulässig ist.
4.2.3. Im Übrigen sieht auch das kantonale Recht vor, dass der Hilfswildhüter für die erforderlichen Hege- und Regulationsabschüsse in den Banngebieten seines Aufsichtsperimeters den Vorrang hat, insofern diese Abschüsse die Möglichkeiten der Berufswildhüter überschreiten (Art. 19 Abs. 4 des Ausführungsreglements des Kantons Wallis vom 22. Juni 2016 zum Jagdgesetz [SGS 922.100]).
4.2.4. Nach dem Gesagten ist zwischen der Jagd gemäss Art. 11 Abs. 5 Satz 1 JSG und dem Abschuss gemäss Art. 11 Abs. 5 Satz 2 JSG zu unterscheiden. Bei letzterem handelt es sich um eine individuell-konkret angeordnete Massnahme: Einerseits sind die zum Abschuss berechtigten Personen individuell zu bestimmen und andererseits ist festzulegen, welches Tier, welcher Art, welchen Geschlechts, welchen Alters etc., in welcher Zahl, in welchem Gebiet, in welchem Zeitraum, mit welchen Mitteln, unter welchen Bedingungen und Auflagen etc. erlegt werden soll.
Wie die Vorinstanz in ihrer Erwägung 1.2.3 festhält, richtete sich der vorliegend streitgegenständliche Nachtrag 2018 des Staatsrats des Kantons Wallis "an ein Kollektiv, nämlich alle zur Jagd berechtigten Personen. Er regelt Rechte und Pflichten mit Bezug auf einen konkreten Fall; er benennt die einzelnen Gebiete, in denen die Patentinhaber im Jahr 2018 jagen dürfen und legt die Abgrenzungen der Gebiete sowie Einschränkungen der Jagd für bestimmte Gebiete fest." Damit aber mangelt es an einer individuell-konkreten Anordnung im vorgenannten Sinn.
4.3. Zusammenfassend ergibt sich für den vorliegenden Fall, dass die Jagd im eidgenössischen Jagdbanngebiet Aletschwald verboten ist (Art. 11 Abs. 5 Satz 1 JSG, Art. 5 Abs. 1 lit. a VEJ). Hingegen kann der Abschuss von Rothirschen im Sinne einer individuell-konkret angeordneten Massnahme gestützt auf Art. 11 Abs. 5 Satz 2 JSG zugelassen werden, wenn er sich aufgrund einer Abwägung sämtlicher Interessen insbesondere des Natur-, Heimat-, und Landschaftsschutzes sowie des Waldes und der Landwirtschaft als notwendig und verhältnismässig erweist (vgl. auch Art. 9 VEJ). Das BAFU hält in seiner Vernehmlassung an das Bundesgericht dementsprechend fest, in den Jagdbanngebieten seien Regulierungsmassnahmen nur ausnahmsweise und unter den strengen Voraussetzungen gemäss Art. 11 Abs. 5 JSG zulässig. Diese Bestimmung setze für den Abschuss von jagdbaren Tieren in den Jagdbanngebieten in Bezug auf dessen Zielsetzung enge Grenzen. Für diesen Entscheid sei eine Interessenabwägung durchzuführen.
Im Fall des Aletschwalds ist dabei insbesondere zu berücksichtigen, dass es sich auch um ein im Sinne von Art. 18 i.V.m. Art. 18b NHG geschütztes Biotop handelt, das der Staatsrat des Kantons Wallis mit Entscheid vom 12. Januar 2011 betreffend den Schutz des Aletschwaldes, Gemeinde Riederalp (SGS 451.111) als Naturwaldreservat und besonders schützenswerte Landschaft zum Naturschutzgebiet erklärt hat. Das BAFU führt diesbezüglich aus, es handle sich um ein sowohl landschaftlich als auch faunistisch äusserst reiches und vielfältiges Gebiet, das zahlreiche geschützte Arten beherberge. So hätten 73 Brutvogelarten nachgewiesen werden können, wovon 44 national prioritäre Arten und vier Arten der Roten Liste seien.
Ausserdem sind die Berner Hochalpen sowie das Aletsch-Bietschhorn-Gebiet (südlicher Teil) in das Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung (BLN) aufgenommen (BLN 1706/1507; Objektblatt auffindbar unter: <https://www.bafu.ad
min.ch/bafu/de/home/themen/landschaft/fachinformationen/landschaftsqualitaet-erhalten-und-entwickeln/landschaften-von-nationaler-bedeu
tung/bundesinventar-der-landschaften-und-naturdenkmaeler-von-natio
nal/beschreibungen-der-bln-objekte.html> [besucht am 11. November 2020]). Der Aletschwald ist dabei als einer der Gründe für die nationale Bedeutung des gesamten Raums aufgeführt (Objektblatt, S. 3). Gemäss Objektblatt ist er auf einer Moräne des Aletschgletschers entstanden und seit 1933 ein Waldreservat mit einem hohen Anteil an Arven und Lärchen, die sich am besten an die rauen Bedingungen angepasst haben. Der Aletschwald sei mit einigen bis zu tausend Jahre alten Arven bestockt, die zu den ältesten Bäumen der Schweiz zählten. Zudem gehöre er zum grössten Jagdbanngebiet der Schweiz und sei damit Refugium für wild lebende Säugetiere und Vögel (Objektblatt, S. 4). Mit dem lückigen Baumbestand sei er Lebensraum für die beiden stark gefährdeten und störungsempfindlichen Vögel, das Birkhuhn und oberhalb der Waldgrenze das Alpenschneehuhn. Der Erhalt des Aletschwalds als eindrückliches Beispiel der Sukzessionsabfolge und der jahrhundertealten Bäume ist denn auch als Schutzziel des betroffenen Teilraums definiert (Objektblatt, S. 9). Diese Bedeutung des Aletschwalds ist bei der Bewilligung von Abschüssen im Rahmen der erforderlichen Interessenabwägung mitzuberücksichtigen.
Zu Recht führt das BAFU im Rahmen seiner Vernehmlassung zudem aus, die zu ergreifenden Massnahmen seien im Sinne der Schutzziele so auszugestalten, dass Störungen für weitere im Gebiet lebende (geschützte) Arten auf ein Minimum reduziert würden. Dies gilt aber nicht nur in sachlicher, örtlicher und zeitlicher, sondern insbesondere auch in personeller Hinsicht, wobei sowohl entsprechende quantitative als auch qualitative Kriterien festzulegen sind, so dass nur bestimmte, dazu befähigte Personen mit Ortskenntnissen zum Abschuss von Tieren in den Jagdbanngebieten berechtigt werden. Dieser Aspekt wurde von der Vorinstanz nicht berücksichtigt.
5.
Die Öffnung des Teilgebiets des eidgenössischen Jagdbanngebiets Aletschwald für die Rotwildjagd 2018 verstösst nach dem Gesagten gegen Bundesrecht. Der Abschuss von Rothirschen im Jagdbanngebiet muss im Sinne der obigen Erwägungen individuell-konkret angeordnet werden. Die Beschwerde ist daher gutzuheissen und das Urteil des Kantonsgerichts vom 15. März 2019 aufzuheben. Eine Behandlung der weiteren Vorbringen und Begehren des Beschwerdeführers erübrigt sich vor diesem Hintergrund; insbesondere ist die Frage der Anwendbarkeit von Art. 18 Abs. 1ter NHG nicht mehr zu prüfen. Es wird Sache der kantonalen Behörden sein, das weitere Vorgehen zu bestimmen.
Für das bundesgerichtliche Verfahren sind keine Kosten zu erheben (
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und das Urteil des Kantonsgerichts Wallis, Öffentlichrechtliche Abteilung, vom 15. März 2019 wird aufgehoben.
2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.
Der Staatsrat des Kantons Wallis hat den Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche und das kantonsgerichtliche Verfahren mit insgesamt Fr. 6'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Staatsrat des Kantons Wallis, dem Kantonsgericht Wallis, Öffentlichrechtliche Abteilung, und dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 25. November 2020
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Chaix
Die Gerichtsschreiberin: Dambeck