Raumplanung und öffentliches Baurecht

 

Bundesgericht 

Tribunal fédéral 

Tribunale federale 

Tribunal federal 

 

 

{T 0/2}    1C_208/2015

 

 

 

Urteil vom 26. Oktober 2015  

 

I. öffentlich-rechtliche Abteilung  

 

Besetzung 

Bundesrichter Fonjallaz, Präsident, 

Bundesrichter Merkli, Karlen, 

Gerichtsschreiberin Pedretti. 

 

Verfahrensbeteiligte 

A.________ AG, 

Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwälte Dr. Gaudenz Schwitter und Nicole Tschirky, 

 

gegen  

 

1. B.________ Erben, bestehend aus: 

C.________; 

D.________; 

E.________; 

F.________; 

2. G.________, 

Beschwerdegegner, alle vertreten durch 

Rechtsanwalt Dr. Mike Gessner, 

 

Politische Gemeinde Salenstein, handelnd durch den Gemeinderat, 

Eugensbergstrasse 2, 8268 Salenstein, 

vertreten durch Rechtsanwalt Frank Zellweger, 

Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau, Verwaltungsgebäude, Promenade, Postfach, 8510 Frauenfeld. 

 

Gegenstand 

Baubewilligung, 

 

Beschwerde gegen den Entscheid vom 21. Januar 2015 des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau. 

 

 

 

A.  

Die A.________ AG ist Eigentümerin der in der Dorfzone liegenden Parzelle Nr. xxx, Grundbuch Salenstein. Im Westen grenzt sie an die im Eigentum von H.________ stehende Liegenschaft Nr. yyy an. 

Am 20. November 2012 stellte die A.________ AG ein Gesuch um Erteilung einer Baubewilligung für den Abbruch der bestehenden Baute auf dem Grundstück Nr. xxx (Wohnhaus mit Remise) und für den Neubau von zwei Mehrfamilienhäusern mit Tiefgarage und Zufahrtsstrasse. Während der öffentlichen Auflage des Baugesuchs erhoben die Nachbarn H.________, G.________ und die Erbengemeinschaft B.________ Einsprache. 

 

B.  

Am 27. Februar 2013 wies die Politische Gemeinde Salenstein die Einsprachen ab und erteilte mit Entscheid vom 22. März 2013 der A.________ AG die Baubewilligung unter Auflagen und Bedingungen. 

Den dagegen von den Einsprechern erhobenen Rekurs wies das Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau (DBU) am 28. Mai 2014 ab. Demgegenüber hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau die Beschwerde der Erbengemeinschaft B.________ und G.________ mit Urteil vom 21. Januar 2015 gut und hob den Rekursentscheid des DBU sowie den Einspracheentscheid und die Baubewilligung der Politischen Gemeinde Salenstein auf. 

 

C.  

Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 20. April 2015 gelangt die A.________ AG an das Bundesgericht und beantragt die Aufhebung des Entscheids des Verwaltungsgerichts vom 21. Januar 2015 und die Rückweisung der Angelegenheit zu neuer Beurteilung an die Vorinstanz. 

Das Verwaltungsgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Die Erbengemeinschaft B.________ und G.________ (Beschwerdegegner) beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Die Politische Gemeinde Salenstein und das DBU haben sich nicht vernehmen lassen. 

Die Beschwerdeführerin hält in der Replik an ihren Anträgen fest. 

 

 

 

1.  

 

1.1. Das angefochtene Urteil stellt einen kantonal letztinstanzlichen Entscheid über eine Baubewilligung dar (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG). Da die Bewilligungserteilung verweigert wird, schliesst er das Verfahren ab; es handelt sich somit um einen Endentscheid im Sinne von Art. 90 BGG. Ein Ausschlussgrund nach Art. 83 BGG ist nicht gegeben. Die Beschwerdeführerin ist als direkt betroffene Bauherrin, die am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen hat, zur Beschwerdeführung legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist grundsätzlich auf die Beschwerde einzutreten.  

 

1.2. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Dieses wendet das Bundesgericht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Die Verletzung von Grundrechten - einschliesslich die willkürliche Anwendung von kantonalem Recht - wird vom Bundesgericht allerdings nur insoweit geprüft, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG). Hierzu gelten qualifizierte Begründungsanforderungen: In der Beschwerde ist klar und detailliert anhand der Erwägungen des angefochtenen Entscheids darzulegen, inwiefern die angerufenen Rechte verletzt worden sein sollen (BGE 138 I 171 E. 1.4 S. 176; 133 II 249 E. 1.4.2; je mit Hinweisen); wird eine solche Rüge nicht vorgebracht, kann das Bundesgericht eine Beschwerde selbst dann nicht gutheissen, wenn eine Grundrechtsverletzung tatsächlich vorliegt (BGE 139 I 229 E. 2.2 S. 232 mit Hinweisen).  

 

1.3. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zu Grunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Die Sachverhaltsfeststellung kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG). Eine entsprechende Rüge ist substanziiert vorzubringen (Art. 42 Abs. 2 i.V.m. Art. 106 Abs. 2 BGG). Soweit die Beschwerdeführerin beanstandet, die Sachverhaltsfeststellung bezüglich der möglichen Erschliessungsvarianten für das Grundstück Nr. yyy sei offensichtlich unrichtig, räumt sie selbst ein, dass dies für den Ausgang des Verfahrens nicht entscheidend sei. Auf diese Rüge ist deshalb nicht einzutreten.  

 

1.4. Das Vorbringen der Beschwerdeführerinnen, allenfalls sei auch eine Redimensionierung der Bauzonen zu prüfen, sprengt den Rahmen des Streitgegenstands genauso wie die Frage der Entschädigung. Diese Einwände sind unbeachtlich.  

 

2.  

Strittig ist, ob die Zufahrtsstrasse mit einer Fläche von rund 200m ² als öffentliche Verkehrsfläche qualifiziert und bei der anrechenbaren Landfläche im Rahmen der Berechnung der Ausnützungsziffer in Abzug gebracht werden muss. Nicht in Frage gestellt wird, dass das Baugesuch noch nach der alten Verordnung des Regierungsrates zum Planungs- und Baugesetz vom 26. März 1996 (aPBV/TG; RB 700.1) zu beurteilen ist. Nach dessen § 11 Abs. 1 gilt die Fläche der vom Baugesuch erfassten, baulich noch nicht ausgenutzten Grundstücke oder Grundstückteile der Bauzonen als anrechenbare Landfläche. Dazu hinzugenommen werden können für die Änderung öffentlicher Verkehrsflächen abzutretende Flächen, sofern sich dadurch die Ausnützung auf dem Baugrundstück um weniger als 10 % erhöht (Abs. 2 Ziff. 2 aPBV/TG). Nicht zur anrechenbaren Landfläche werden indes Wald, öffentliche Gewässer und bestehende oder im Gestaltungsplan vorgesehene oder im Strassenprojekt enthaltene öffentliche Verkehrsflächen gerechnet (Abs. 3 aPBV/TG).  

 

2.1. Die Vorinstanz erwog, die auf dem Baugrundstück geplante Zufahrtsstrasse, mit der auch das westlich gelegene Grundstück Nr. yyy erschlossen werden soll, müsse als öffentliche Verkehrsfläche im Sinne von § 11 Abs. 3 aPBV/TG qualifiziert werden, weshalb sie nicht zur anrechenbaren Landfläche hinzugerechnet werden könne. Zur Begründung brachte sie im Wesentlichen vor, bereits der Umstand, dass die Gemeinde die Kosten für die Erschliessungsanlage übernehmen wolle, deute auf einen künftigen öffentlichen Charakter der Zufahrtsstrasse hin. Zudem habe die Gemeinde in der Baubewilligung vom 22. März 2013 das (von der Beschwerdeführerin nicht unterzeichnete) Projekt "Erschliessung Frauwis, Zufahrt Variante Nord vom 20. Februar 2012" der I.________ AG als verbindlich erklärt und die Bauerlaubnis mit den Auflagen verbunden, dass die geplante Zufahrt gemäss den "Auflagen" des Büros I.________ AG zu erstellen sei, die Anlage nach Abschluss der Arbeiten entschädigungslos in das Eigentum der Gemeinde übergehe und für die Parzelle Nr. yyy ein Durchfahrtsrecht im Grundbuch einzutragen sei. Daraus ergebe sich, dass diese Erschliessung für die Gemeinde eine öffentliche Aufgabe darstelle. Ausserdem sei auch der zukünftige Zweck der Zufahrt miteinzubeziehen: Da die Strasse auch der Erschliessung der Parzelle Nr. yyy dienen werde, handle es sich nicht um eine rein private Hauszufahrt. Für die Anwendbarkeit von § 11 Abs. 3 aPBV/TG sei weder ausschlaggebend, dass die Zufahrt keine bestehende Verkehrsfläche darstelle noch dass diese nicht gestützt auf einen Gestaltungsplan oder ein (öffentliches) Strassenprojekt, deren Ausarbeitungen gescheitert seien, realisiert werden solle. Am effektiven Zweck der Zufahrt ändere auch der Umstand nichts, dass sie durch eine private Bauherrschaft erstellt und offenbar im privaten Eigentum verbleiben solle. Schliesslich sei § 11 Abs. 2 Ziff. 2 aPBV/TG nicht anwendbar, da es sich bei der Zufahrtsstrasse nicht um eine Änderung öffentlicher Verkehrsflächen handle und diese gemäss Einspracheentscheid nicht abgetreten werden solle (was indes im Widerspruch zur Baubewilligung stehe).  

 

2.2. Die Beschwerdeführerin wendet dagegen ein, die Annahme der Vorinstanz, die Gemeinde habe mit der Baubewilligung von einem Planungsbüro erarbeitete und von anderen Parteien (nicht aber von ihr) unterzeichnete Pläne mit dem Titel "Erschliessung Frauwis, Zufahrt Variante Nord vom 20. Februar 2012" als verbindlich erklärt, erweise sich als willkürlich.  

 

2.3. Nach der ständigen Praxis des Bundesgerichts liegt Willkür in der Rechtsanwendung vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist. Dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (BGE 137 I 1 E. 2.4 S. 5; 136 I 316 E. 2.2.2 S. 318 f.; je mit Hinweisen).  

 

2.4. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin ist die Vorinstanz nicht in Willkür verfallen, indem sie befand, die Gemeinde habe die genannten Erschliessungspläne für rechtsverbindlich erklärt, werden diese doch ausdrücklich in der Baubewilligung vom 22. März 2013 unter Ziff. 1 genannt. Ausserdem führt die Bauerlaubnis unter Ziff. 2 auf S. 3 die entsprechenden Auflagen zur geplanten Zufahrtsstrasse aus. Dass der Beschwerdeführerin diese Hinweise auf die Gültigkeit der Erschliessungspläne in der Baubewilligung - wie von ihr in der Replik vorgebracht - nicht aufgefallen seien, da sie inmitten anderer Unterlagen aufgeführt waren, vermag daran nichts zu ändern.  

Soweit die Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang eine Verletzung des rechtlichen Gehörs nach Art. 29 Abs. 2 BV geltend macht, weil sie erst im Rekursverfahren erfahren habe, dass mit den Baugesuchsunterlagen offenbar weitere, ihr nicht bekannte Erschliessungspläne aufgelegt worden seien, vermag sie damit nicht durchzudringen. Wie bereits dargelegt, wurden diese Pläne in der Baubewilligung aufgeführt und für verbindlich erklärt. Dass der Beschwerdeführerin der Bauentscheid nicht oder mangelhaft eröffnet worden ist, wird von ihr nicht behauptet und ist auch nicht ersichtlich. Der Inhalt der Verfügung kann mithin als ihr bekannt vorausgesetzt werden, weshalb sie sich mittels Rekurs gegen das aus ihrer Sicht fehlerhafte Bewilligungsverfahren hätte zur Wehr setzen müssen. Nach der Rechtsprechung verstösst es denn auch gegen Treu und Glauben, prozessuale Mängel erst in einem späteren Verfahrensstadium geltend zu machen, wenn der Einwand schon vorher hätte festgestellt und gerügt werden können (vgl. BGE 132 II 485 E. 4.3 S. 496 f. mit Hinweisen). 

 

2.5. Des Weiteren führt die Beschwerdeführerin mit Blick auf § 11 Abs. 3 aPBV/TG aus, bei der Zufahrt handle es sich nicht um eine bestehende öffentliche Verkehrsfläche und auch das Verwaltungsgericht gehe davon aus, dass weder ein Strassenprojekt noch ein Gestaltungsplan vorliege. Auch sei die Berücksichtigung des künftigen Zwecks der Zufahrt nicht mit dem Wortlaut dieser Bestimmung vereinbar.  

Damit zeigt die Beschwerdeführerin zwar auf, dass aus ihrer Sicht die Voraussetzungen von § 11 Abs. 3 aPBV/TG nicht erfüllt sind, wobei sie der Vorinstanz sinngemäss einen Verstoss gegen das Willkürverbot (Art. 9 BV) vorwirft. Sie unterlässt es indes darzutun, inwiefern die vorinstanzlichen Erwägungen nicht nur falsch, sondern geradezu unhaltbar sein sollen. Insbesondere setzt sie sich nicht mit dem Hauptargument des Verwaltungsgerichts auseinander, wonach die geplante Zufahrt eine öffentliche Verkehrsfläche darstelle, weil sie auch der Erschliessung der Parzelle Nr. yyy diene und somit von einem erweiterten Personenkreis benutzt werde. Sie führt nicht näher aus, weshalb es auch  im Ergebnis willkürlich sein soll, eine als Bedingung zur Baubewilligung festgelegte, für den öffentlichen Gebrauch bestimmte Zufahrt einer bestehenden bzw. einer in einem Gestaltungsplan oder in einem Strassenprojekt enthaltenen öffentlichen Verkehrsfläche gleichzustellen. Die Beschwerdeführerin vermag insofern den Begründungsanforderungen nicht zu genügen.  

 

2.6. Gleiches gilt hinsichtlich des im Rahmen von § 11 Abs. 2 Ziff. 2 aPBV/TG vorgebrachten Arguments, die vorgesehene Zufahrtsstrasse stelle keine öffentliche Erschliessungsanlage dar. Hierbei begnügt sie sich damit, ihre eigene Sicht der Dinge darzustellen, ohne in rechtsgenüglicher Weise aufzuzeigen, inwiefern der angefochtene Entscheid das sinngemäss geltend gemachte Willkürverbot verletzen soll.  

Sodann bringt die Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang vor, sollte dennoch von einer öffentlichen Erschliessungsanlage ausgegangen werden, liege eine für die Änderung öffentlicher Verkehrsflächen abzutretende und damit anrechenbare Fläche vor; eine - wie von der Vorinstanz - getroffene Unterscheidung zwischen neu zu erstellenden öffentlichen Verkehrsflächen und deren Änderung sei mit dem Grundsatz der Gleichbehandlung nicht vereinbar und widerspreche der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts. 

Für die Vorinstanz war neben dem Umstand, dass es sich bei der Zufahrt nicht bloss um eine Änderung, sondern einen Neubau einer Erschliessungsstrasse handle, vor allem ausschlaggebend, dass diese - wie im Einspracheentscheid bestätigt - nach ihrer Erstellung nicht an die Gemeinde abgetreten werde. Dies steht indes - wie das Verwaltungsgericht selbst einräumt - in klarem Widerspruch zur Baubewilligung, in deren Auflagen festgehalten wird, dass die zu erstellende Zufahrtsstrasse nach Abschluss der Arbeiten entschädigungslos in das Eigentum der Gemeinde übergehen soll. Weshalb bezüglich der Frage der Abtretung der Einspracheentscheid und nicht die Baubewilligung massgeblich sein soll, leuchtet allerdings nicht ein. Abgesehen davon, dass die Baubewilligung den jüngeren der beiden Entscheide darstellt, legt nur sie die Pläne, Auflagen und Bedingungen verbindlich fest, nach denen das Bauvorhaben auszuführen und zu verwirklichen ist. Ausserdem handelt die Vorinstanz widersprüchlich, wenn sie für die Begründung des öffentlichen Charakters der Zufahrt auf die Baubewilligung mit ihrer Abtretungsverpflichtung an die Gemeinde abstellt, sodann aber im Rahmen von § 11 Abs. 2 Ziff. 2 aPBV/TG den dieser Auflage zuwiderlaufenden Einspracheentscheid heranzieht. 

Hinsichtlich der Frage der Änderung öffentlicher Verkehrsflächen nach § 11 Abs. 2 Ziff. 2 aPBV/TG weist die Vorinstanz auf einen eigenen Entscheid (TR 2007 Nr. 9 E. 4) hin, in dem sie die für einen Neubau einer Strasse abzutretende Fläche zur anrechenbaren Landfläche hinzugerechnet habe, weil der betreffende Eigentümer "praktisch allein zur Landabtretung Hand geboten habe". Vorliegend soll die Erschliessung ebenfalls im Wesentlichen über Terrain der Beschwerdeführerin führen, weshalb insoweit kein Unterschied auszumachen ist. Indessen geht die Vorinstanz auch davon aus, dass keine Landabtretung an die Gemeinde erfolgen soll und der für die Erschliessung beanspruchte Boden im Eigentum der Beschwerdeführerin verbleibe. Diese Annahme fusst allerdings - wie erwähnt - auf einem Widerspruch. Zudem ist die Vorinstanz eine Begründung dafür schuldig geblieben, wie es mit dem Gleichbehandlungsgebot vereinbar ist, einen Grundeigentümer hinsichtlich der Ausnützung schlechter zu stellen, wenn er für öffentliche Erschliessungszwecke Boden zwar zur Verfügung stellen, aber nicht abtreten muss. Er kann diesen Boden in beiden Fällen nicht mehr privat nutzen, erhält aber nur im zweiten Fall für den Verlust der Ausnützung eine Kompensation (unter Vorbehalt der 10%-Grenze). Allein das Bestreben, Entschädigungszahlungen des Gemeinwesens im Falle einer Landabtretung niedrig zu halten, vermöchte eine Ungleichbehandlung jedenfalls nicht zu rechtfertigen. 

Hinsichtlich der Anwendung von § 11 Abs. 2 Ziff. 2 aPBV/TG muss die Begründung des angefochtenen Urteils daher als widersprüchlich bezeichnet werden und erscheint das Ergebnis als willkürlich. Die Beschwerde ist deshalb - soweit darauf einzutreten ist - gutzuheissen, das angefochtene Urteil ist aufzuheben und die Sache zu neuer Beurteilung unter dem Gesichtswinkel von § 11 Abs. 2 Ziff. 2 aPBV/TG an die Vorinstanz zurückzuweisen. Diese wird sich gegebenenfalls auch mit den noch nicht geprüften Vorbringen auseinanderzusetzen haben. 

 

3.  

Bei diesem Ausgang des Verfahrens obsiegt die Beschwerdeführerin teilweise. Es rechtfertigt sich, die Gerichtskosten den Parteien je zur Hälfte aufzuerlegen (den Beschwerdegegnern unter solidarischer Haftung; Art. 66 Abs. 1 und Abs. 5 BGG, Art. 65 BGG) und die Parteikosten wettzuschlagen (Art. 68 BGG). 

 

 

 

1.  

Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist, und der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau vom 21. Januar 2015 wird aufgehoben. Die Sache wird zur neuen Beurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen. 

 

2.  

Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden der Beschwerdeführerin und den Beschwerdegegnern je zur Hälfte (je Fr. 1'500.--) auferlegt. 

 

3.  

Die Parteikosten werden wettgeschlagen. 

 

4.  

Dieses Urteil wird den Parteien, der Politischen Gemeinde Salenstein, dem Departement für Bau und Umwelt und dem Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau schriftlich mitgeteilt. 

 

 

Lausanne, 26. Oktober 2015 

 

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung 

des Schweizerischen Bundesgerichts 

 

Der Präsident: Fonjallaz 

 

Die Gerichtsschreiberin: Pedretti