Aménagement du territoire et droit public des constructions

 

Bundesgericht 

Tribunal fédéral 

Tribunale federale 

Tribunal federal 

 

                 

 

 

1C_132/2019  

 

 

Arrêt du 4 octobre 2019  

 

Ire Cour de droit public  

 

Composition 

MM. les Juges fédéraux Chaix, Président 

Merkli et Muschietti. 

Greffière : Mme Tornay Schaller. 

 

Participants à la procédure 

A.________, représenté par Me Dominique Morard, avocat, 

recourant, 

 

contre  

 

Association B.________,  

représentée par Me David Ecoffey, avocat, 

intimée, 

 

Préfecture du district de la Glâne, 

rue du Château 108, 1680 Romont. 

 

Objet 

Permis de construire, 

 

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg, IIe Cour administrative, du 28 janvier 2019 

(602 2018 73 - 602 2018 74). 

 

 

Faits :  

 

A.   

La parcelle n° 1080 du registre foncier de la commune de Riaz est affectée à la zone d'intérêt général I, selon le plan d'aménagement local de la commune de Riaz. Ce bien-fonds se situe aussi dans le périmètre du plan d'aménagement local "Nouveau CO de la Gruyère" (ci-après: le PAD), que la Direction cantonale de l'aménagement, de l'environnement et des constructions a approuvé le 22 mars 2016, tout en le soumettant à certaines adaptations, lesquelles doivent faire l'objet d'une mise à l'enquête publique. Ce PAD a pour but la construction du futur cycle d'orientation (CO) de la Gruyère. Il est entré en force après l'arrêt non contesté du Tribunal cantonal du canton de Fribourg du 9 mars 2018. 

Du 11 au 25 juillet 2014, l'Association B.________ a mis à l'enquête publique une demande de permis de construire un bâtiment pour le cycle d'orientation, deux salles de sport, une aula scolaire, avec aménagement d'un parking et des accès ainsi qu'un arrêt de bus (demande n° 14/3/0658). A.________, agriculteur et propriétaire de parcelles voisines, a notamment fait opposition au projet. Dans le cadre de la consultation des services intéressés, le Service cantonal de la mobilité a rendu un préavis favorable sous conditions, le 26 novembre 2014. Les travaux de construction du bâtiment pour le cycle d'orientation, des deux salles de sport et de l'aula scolaire ont été exécutés à la faveur d'une autorisation de début anticipé des travaux délivrée par le Préfet du district de la Glâne le 13 mai 2015 et confirmée sur recours le 19 août 2015 par le Tribunal cantonal. Les travaux liés à l'aménagement du parking, des accès, de l'abribus et des petites constructions annexes ont été exclus de cette permission. 

Par avis publié dans la Feuille Officielle du canton de Fribourg du 24 février 2017, l'Association B.________ a mis à l'enquête publique la demande de permis pour la construction de bâtiments annexes au cycle d'orientation et de l'abribus, l'aménagement des équipements sportifs, paysagers, du parking, des accès et du réseau de canalisations d'eaux claires sur la parcelle n° 1080 (demande n° 17/3/0242). A.________ a notamment fait opposition au projet. Dans le cadre de la consultation des services intéressés, le Service cantonal de la mobilité a rendu un préavis positif le 8 mai 2017, alors que le Service cantonal des constructions et de l'aménagement (ci-après: le SeCA) a préavisé défavorablement le projet, au motif que les conditions auxquelles a été soumis le PAD doivent faire l'objet d'une mise à l'enquête. Les travaux relatifs aux fouilles et réseaux souterrains, à la mise en forme du terrain, à la réalisation des places sèches et sportives et à la construction du local matériel sport et aux couverts à vélos ont fait l'objet d'une autorisation de début anticipé des travaux accordée par le Préfet du district de la Glâne le 20 juillet 2017 et non contestée. 

Par décisions du 22 mai 2018, le Préfet du district de la Glâne a délivré les permis de construction (demandes 14/3/0658 et 17/3/0242), en accordant l'effet anticipé des plans, en application de l'art. 91 al. 2 de la loi cantonale du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). Il a aussi rejeté les oppositions. 

Par arrêt du 28 janvier 2019, la II ^e Cour administrative du Tribunal canton du canton de Fribourg (ci-après: le Tribunal cantonal) a rejeté dans la mesure de sa recevabilité le recours contre les décisions du 22 mai 2018 formé par A.________.  

 

B.   

En parallèle, deux procédures de planification routière sont en cours. D'une part, le projet définitif d'aménagement ValTraLoc (lot 4a) prévoit, dans les alentours du cycle d'orientation de la Gruyère, la création d'un giratoire à l'intersection avec la route du Temple-Romain, la réfection de la route cantonale et l'aménagement de bandes cyclables entre la route du Temple-Romain et la rue de la Comba, ainsi que la création de l'aire d'arrêt de bus. Il a été mis à l'enquête publique le 27 novembre 2015. A.________ y a notamment formé opposition. La procédure est actuellement pendante. 

D'autre part, le réaménagement de la route communale du Temple-Romain a aussi été mis à l'enquête publique le 27 novembre 2015. A.________ y a également formé opposition. La procédure est pendante. 

 

C.   

Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ demande principalement au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt du 28 janvier 2019, en ce sens que ses oppositions sont validées et les permis de construire octroyés le 22 mai 2018 sont annulés, que les causes sont renvoyées au Préfet du district de la Glâne pour décisions de refus des permis de construire jusqu'à approbation définitive du PAD "Nouveau CO de la Gruyère" et réalisation des aménagements routiers et piétonniers prévus par le projet concept ValTraLoc et réaménagement de la route du Temple-Romain, que l'autorisation de mise en exploitation du CO3 de la Gruyère, de ses installations et infrastructures annexes est subordonnée à la réalisation des aménagements routiers et piétonniers prévus par le projet concept ValTraLoc et réaménagement de la route du Temple-Romain. Il conclut subsidiairement à l'annulation de l'arrêt du 28 janvier 2019 et au renvoi de la cause à l'instance précédente pour nouvelle décision au sens des considérants. 

Le Tribunal cantonal et le Préfet du district de la Glâne concluent au rejet du recours. L'Association B.________ conclut principalement à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Un second échange d'écritures a eu lieu, au terme duquel les parties ont maintenu leurs positions. 

 

D.   

Par ordonnance du 24 avril 2019, le Juge présidant de la Ire Cour de droit public a rejeté la requête d'effet suspensif, présentée par le recourant. 

 

 

Considérant en droit :  

 

1.   

Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit public des constructions (art. 82 let. a LTF), le recours en matière de droit public est en principe recevable, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Le recourant a pris part à la procédure de recours devant l'instance précédente (art. 89 al. 1 let. a LTF). En tant que propriétaire de parcelles directement voisines du projet de construction litigieux, il est particulièrement touché par l'arrêt attaqué confirmant les autorisations de construire, qu'il tient en particulier pour non conformes à l'art. 91 al. 2 LATeC. Il peut ainsi se prévaloir d'un intérêt personnel et digne de protection à l'annulation de l'arrêt attaqué. Il a dès lors qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. 

Les autres conditions de recevabilité sont par ailleurs réunies, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond. 

 

2.   

Dans son mémoire de réplique du 6 juin 2019, le recourant a produit plusieurs photographies. Ces pièces nouvelles, postérieures à l'arrêt attaqué, doivent être déclarées irrecevables (art. 99 al. 1 LTF). 

 

3.   

Le recourant suggère au Tribunal fédéral de procéder à une inspection locale. Il n'y a pas lieu de donner suite à cette requête car le dossier comprend des plans et des photographies qui permettent à la Cour de céans de traiter utilement les griefs portés devant elle (art. 37 de la loi sur la procédure civile fédérale du 4 décembre 1947 [PCF; RS 273], applicable par renvoi de l'art. 55 al. 1 LTF). 

 

4.   

Dans un premier grief d'ordre formel, le recourant fait valoir un établissement manifestement inexact des faits (art. 97 et 105 LTF), en lien avec les accès au cycle d'orientation. 

 

4.1. Le Tribunal fédéral statue en principe sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sous réserve des cas prévus à l'art. 105 al. 2 LTF (ATF 142 I 155 consid. 4.4.3 p. 156). Le recourant ne peut critiquer les constatations de fait ressortant de la décision attaquée que si celles-ci ont été effectuées en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF ou de manière manifestement inexacte, c'est-à-dire arbitraire, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF; ATF 142 II 355 consid. 6 p. 358). Conformément à l'art. 106 al. 2 LTF, le recourant doit expliquer de manière circonstanciée en quoi ces conditions seraient réalisées. Les faits et les critiques invoqués de manière appellatoire sont irrecevables (ATF 141 IV 369 consid. 6.3 p. 375).  

 

4.2. En l'espèce, le recourant reproche d'abord au Tribunal cantonal de s'être entièrement référé aux considérants de son arrêt du 9 mars 2018 - lequel concernait l'approbation du PAD -, pour juger de la suffisance des accès extérieurs au cycle d'orientation. Le recourant n'explique cependant pas en quoi les constats du Tribunal cantonal sur les accès extérieurs au PAD dans l'arrêt du 9 mars 2018 seraient manifestement inexacts dans le cadre des permis de construire. L'instance précédente ne s'est par ailleurs pas contentée de renvoyer à son arrêt du 9 mars 2018, mais a précisé que le Service cantonal de la mobilité n'avait soulevé aucun problème de sécurité routière et avait rendu des préavis favorables les 26 novembre 2014 et 8 mai 2017 dans le cadre des procédures de permis de construire, objets du présent litige. Le recourant ne parvient ainsi pas à démontrer que, dans ces circonstances, l'instance précédente a fait preuve d'arbitraire en reprenant des éléments de fait de son arrêt du 9 mars 2018.  

Le recourant reproche ensuite à la cour cantonale d'avoir mal interprété les préavis du 26 novembre 2014 et du 27 juillet 2015 (repris dans le préavis de synthèse final du 5 novembre 2015 relatif à la procédure de PAD) du Service cantonal de la mobilité quant à l'examen de la sécurité. Il fait cependant uniquement valoir à cet égard que le préavis du 26 novembre 2014 n'aborde pas les normes VSS relatives à la sécurité et que, dans le cadre du PAD, le Service cantonal de la mobilité avait imposé que les aménagements routiers prévus par le projet soient effectués au plus tard pour la mise en service du CO. Ces éléments ne permettent cependant pas d'établir que le Tribunal cantonal a fait preuve d'arbitraire en retenant que, dans les procédures d'autorisation de construire litigieuses, le Service cantonal de la mobilité n'a pas soulevé de problème du point de vue de la sécurité routière. En effet, cet élément peut être déduit tant du préavis du 26 novembre 2014 que du préavis du 8 mai 2017, tous deux relatifs aux permis de construire, objets de la présente contestation. 

Le recourant fait enfin grief aux juges précédents d'avoir mal évalué la réalité du trafic sur la route du Temple-Romain. Il estime qu'il est insuffisant de retenir que "la coexistence entre le trafic généré par le nouveau CO et les convois agricoles du recourant sur ce chemin commande d'adopter une conduite prudente". L'intéressé ne parvient cependant pas à démontrer que cette constatation serait insoutenable. Le Tribunal cantonal a d'ailleurs rappelé que la route du Temple-Romain faisait l'objet d'une procédure de réaménagement, laquelle prévoyait notamment son élargissement. 

Mal fondé, le grief d'établissement manifestement inexact des faits doit être rejeté, dans la mesure de sa recevabilité. 

 

5.   

Sur le fond, le recourant se plaint d'une application arbitraire de l'art. 91 LATeC. Il soutient qu'en passant outre le préavis négatif du SeCA pour des motifs erronés, la cour cantonale a procédé à une application du droit cantonal en contradiction manifeste avec la situation effective. 

 

5.1. Appelé à revoir l'interprétation d'une norme cantonale sous l'angle restreint de l'arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si celle-ci apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En revanche, si l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne s'avère pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une autre solution - même préférable - paraît possible (ATF 141 I 172 consid. 4.3.1 p. 177 et les références citées).  

Le grief de violation du droit cantonal est soumis à des exigences de motivation accrue (art. 106 al. 2 LTF; cf. ATF 142 II 369 consid. 2.1 p. 372). 

Le Tribunal fédéral s'impose une certaine retenue lorsqu'il s'agit de trancher de pures questions d'appréciation ou de tenir compte de circonstances locales dont les autorités cantonales ont une meilleure connaissance que lui (ATF 135 I 176 consid. 6.1 p. 182; 132 II 408 consid. 4.3 p. 416 et les arrêts cités). 

 

5.2. Aux termes de l'art. 91 LATeC, dès la mise à l'enquête publique des plans et règlements et jusqu'à leur approbation par la Direction, aucun permis ne peut être délivré pour des projets prévus sur des terrains compris dans le plan (al. 1). Toutefois, moyennant l'accord préalable de la commune et du SeCA, l'autorité compétente en matière de permis de construire peut autoriser des constructions et installations conformes au plan pour éviter des retards dommageables (al. 2). L'art. 91 al. 1 LATeC traite ainsi de l'effet anticipé négatif, qui neutralise l'application du droit actuel jusqu'à l'entrée en vigueur du droit futur. Un tel effet permet à l'autorité de refuser une autorisation de construire lorsqu'une demande est conforme à la planification en vigueur, mais contraire à la planification projetée. Il se présente sous deux variantes: l'interdiction temporaire de bâtir (art. 91 LATeC) ou la suspension de l'examen des demandes d'autorisation de construire (art. 92 LATeC; ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, n. 446-447 ss p. 197).  

 

5.3. En l'occurrence, la cour cantonale a considéré que les permis de construire litigieux étaient conformes aux planifications en cours, soit notamment au PAD et au projet ValTraLoc. Elle a estimé que, vu le besoin actuel de disposer d'un cycle d'orientation, sa construction et son ouverture ne pouvaient pas dépendre de la réalisation du projet ValTraLoc. Elle a considéré qu'il suffisait que le PAD se réfère à cette future planification, que le projet de construction ne rende pas impossible la réalisation dudit concept et que la construction dispose d'un accès suffisant au regard du droit de la construction, condition réalisée en l'espèce. Elle a ainsi conclu que même si d'importantes modifications résultant de la procédure de planification routière devaient encore suivre, il était incontestable que la construction du CO, des aménagements, des accès et du parking devait satisfaire aux exigences du droit de la construction, lesquelles étaient remplies.  

L'instance précédente a en outre reconnu l'effet anticipé du PAD au motif que même si les adaptations du PAD requises devaient faire l'objet d'une mise à l'enquête publique, elles étaient de simples précisions, des adaptations formelles ou des prescriptions qui n'étaient absolument pas contestées par le recourant. Elle a précisé que, pour ces motifs, elle ne pouvait pas suivre le préavis négatif du SeCA sur cet aspect. 

 

5.4. Face à cette argumentation, le recourant se contente d'affirmer que les permis de construire ne seraient pas conformes à la planification supérieure, dans la mesure où le préavis de synthèse d'examen final relatif au PAD émis par le SeCA le 5 novembre 2015 a expressément requis que les aménagements routiers, lesquels comportent des éléments du projet ValTraLoc, soient réalisés d'ici la mise en service du cycle d'orientation.  

Le recourant perd cependant de vue que le PAD est entré en force; le Tribunal cantonal, dans son arrêt du 9 mars 2018 relatif au PAD, a considéré que les accès routiers extérieurs au PAD étaient suffisants et qu'il n'existait aucune obligation de coordonner la procédure relative au PAD avec les deux procédures d'aménagements routiers en cours. Le recourant ne peut donc critiquer dans la procédure relative aux permis de construire que ces mêmes accès extérieurs seraient insuffisants. Cela est d'autant plus vrai que le Service cantonal de la mobilité, dans le cadre des procédures relatives aux permis de construire, a préavisé favorablement la demande 17/3/0242, le 8 mai 2017 et a émis un préavis favorable sous conditions à la demande 14/3/0658, le 26 novembre 2014. En particulier, il n'a pas soulevé de problème du point de vue de la sécurité routière. Le recourant peut faire valoir ses griefs sur les accès extérieurs dans les deux procédures de planification routière actuellement pendantes, ce qu'il a au demeurant fait. 

Pour le reste, le recourant n'a jamais critiqué l'aménagement du parking (entrée et sortie du parking), les petites constructions, l'abri de bus, les espaces de jeux ou de détente, éléments internes au périmètre du PAD, qui font l'objet du permis de construire 14/3/0658. 

Le recourant fait ensuite valoir que les adaptations du PAD requises dans la décision d'approbation du 22 mars 2016 ne peuvent être qualifiées de mineures en ce sens qu'il ne s'agit pas uniquement de précisions ou d'adaptations. A l'appui de son assertion, il se contente cependant d'énumérer des éléments à adapter figurant dans la décision du 22 mars 2016, sans expliquer en quoi il ne s'agit pas de simples précisions ou d'adaptations. Il se contente ainsi de citer certaines adaptations, sans préciser en quoi la sécurité routière serait mise en danger ou même en quoi il serait atteint d'une quelconque manière par ces précisions à apporter sur le plan et le règlement. Il ne prétend pas non plus contester certaines des précisions requises, alors qu'il est soumis à des exigences de motivation accrues et que le Tribunal fédéral s'impose une retenue dans l'examen des circonstances locales. Son argumentation est à tout le moins insuffisante à démontrer que le Tribunal cantonal a fait preuve d'arbitraire en qualifiant les adaptations requises du PAD de "simples précisions (par exemple, des indications de dimensionnement), d'adaptations formelles (par exemple, l'indication de l'accès au PAD), dont certaines se situent entièrement hors du périmètre du PAD (par exemple, l'indication du carrefour et de la route de desserte du CO comme "à aménager") ou de prescriptions qui ne sont absolument pas contestées par le recourant (par exemple, la réduction des dimensions pour les petites constructions) ". 

Le recourant soutient enfin qu'en application de l'art. 99 al. 1 let. d et al. 3 du règlement d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les construction du 1 ^er décembre 2009 (ReLATeC; RSF 710.11), le SeCA et la commune doivent donner leur accord formel, de sorte qu'en passant outre le préavis négatif du SeCA, l'instance cantonale a procédé à une application arbitraire du droit cantonal. Cet élément ne permet toutefois pas de retenir une application déraisonnable de la loi, dans la mesure où le Tribunal cantonal a expliqué pourquoi il s'écartait du préavis du SeCA, comme on l'a vu au consid. 5.3.  

Dans ces conditions, l'instance précédente n'a pas procédé à une application insoutenable de l'art. 91 LATeC, en mettant en balance les éléments secondaires et formels de l'adaptation du PAD ainsi que les accès extérieurs déjà jugés suffisants avec l'intérêt public que représente le cycle d'orientation. 

 

6.   

Il s'ensuit que le recours est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité. 

Conformément à l'art. 66 al. 1 LTF, les frais judiciaires sont mis à la charge du recourant qui succombe. L'Association B.________, en sa qualité d'organisation chargée d'une tâche de droit public, n'a pas droit à des dépens (art. 68 al. 3 LTF). 

 

 

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :  

 

1.   

Le recours est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité. 

 

2.   

Les frais judiciaires, arrêtés à 4'000 francs, sont mis à la charge du recourant. 

 

3.   

Il n'est pas alloué de dépens. 

 

4.   

Le présent arrêt est communiqué aux mandataires du recourant et de l'intimée, à la Préfecture du district de la Glâne et à la II ^e Cour administrative du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg.  

 

 

Lausanne, le 4 octobre 2019 

Au nom de la Ire Cour de droit public 

du Tribunal fédéral suisse 

 

Le Président : Chaix 

 

La Greffière : Tornay Schaller