Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
9C_177/2023
Arrêt du 26 mars 2024
IIIe Cour de droit public
Composition
M. et Mmes les Juges fédéraux Parrino, Président, Moser-Szeless et Scherrer Reber.
Greffier : M. Bleicker.
Participants à la procédure
A.________,
représentée par Me Melvin L'Eplattenier, avocat,
recourante,
contre
Office de l'assurance-invalidité du canton de Neuchâtel,
rue Chandigarh 2, 2300 La Chaux-de-Fonds,
intimé.
Objet
Assurance-invalidité (nouvelle demande),
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel du 23 janvier 2023 (CDP.2022.53-AI/amp).
Faits :
A.
A.a. A.________, née en 1966, a déposé une première demande de prestations de l'assurance-invalidité le 17 mai 2004, qui a été rejetée (décision sur opposition du 30 mai 2007 de l'Office de l'assurance-invalidité du canton de Neuchâtel [ci-après: l'office AI], confirmée par arrêt du 2 avril 2009 du Tribunal administratif de la République et canton de Neuchâtel [aujourd'hui: Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel, Cour de droit public]).
A.b. A.________ a repris une activité d'aide-soignante à 40 % le 25 mars 2010. En arrêt de travail depuis le 17 novembre 2015, elle a déposé une nouvelle demande de prestations le 16 août 2016. Après avoir recueilli notamment l'avis des docteurs B.________, médecin praticien (notamment des 28 septembre 2016), et C.________, spécialiste en psychiatrie et psychothérapie (notamment du 11 septembre 2017), l'office AI a mis en oeuvre une expertise pluridisciplinaire auprès du Centre d'expertises médicales (CEMed) de Nyon. Dans un rapport du 19 juin 2018, les docteurs D.________, spécialiste en médecine interne générale et en rhumatologie, et E.________, spécialiste en psychiatrie et psychothérapie, ont diagnostiqué - avec répercussion sur la capacité de travail - un syndrome d'hypermobilité articulaire bénigne (SHAB) ou un syndrome d'Ehler-Danlos, un trouble dépressif récurrent, épisode actuel moyen, avec syndrome somatique depuis 1992 et un trouble mixte de la personnalité depuis la fin de l'adolescence. Ils ont fait état - sans répercussion sur la capacité de travail - notamment d'un syndrome douloureux somatoforme persistant, depuis plus de 30 ans, et d'une fibromyalgie. Selon les médecins, l'assurée ne pouvait plus exercer son activité habituelle depuis le 17 novembre 2015, mais pouvait travailler à 50 % dans une activité adaptée à ses limitations fonctionnelles (activité légère). L'office AI a encore mis en oeuvre une enquête ménagère (rapport du 6 août 2018). Par décision du 5 décembre 2018, l'office AI a octroyé à l'assurée une demi-rente de l'assurance-invalidité dès le 1
er février 2017. Saisie d'un recours formé par l'assurée contre cette décision, la Cour de droit public du Tribunal cantonal neuchâtelois l'a admis, a annulé la décision du 5 décembre 2018 et a renvoyé la cause à l'office AI pour instruction complémentaire au sens des considérants et nouvelle décision (arrêt du 26 novembre 2019).
A.c. Reprenant l'instruction de la cause, l'office AI a demandé l'avis des docteurs B.________ - F.________ (du 1
er mars 2020) et C.________ (du 21 août 2020), puis soumis l'assurée à une nouvelle expertise pluridisciplinaire auprès de G.________ SA. Dans un rapport du 14 avril 2021, les docteurs H.________, spécialiste en rhumatologie, I.________, spécialiste en médecine interne générale, et J.________, spécialiste en psychiatrie et psychothérapie, ont diagnostiqué - avec répercussion sur la capacité de travail - un asthme allergique. Ils ont diagnostiqué - sans répercussion sur la capacité de travail - une dysthymie en rémission partielle et notamment un syndrome douloureux somatoforme persistant d'intensité légère. Selon eux, l'assurée pouvait travailler à 100 % dans son activité d'aide-soignante. A l'invitation de l'office AI, les médecins de G.________ ont complété leur expertise le 14 octobre 2021. Par décision du 27 janvier 2021, l'office AI a rejeté la demande de prestations; il a par ailleurs supprimé rétroactivement "les rentes d'invalidité touchées à tort suite à la décision du 5 décembre 2018" et suspendu le versement de toute prestation.
B.
Statuant le 23 janvier 2023, la Cour de droit public du Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel a rejeté le recours formé par l'assurée contre la décision du 27 janvier 2021.
C.
A.________ forme un recours en matière de droit public contre cet arrêt dont elle demande la réforme en ce sens qu'elle a droit à une rente entière de l'assurance-invalidité dès le 1
er février 2017. Subsidiairement, elle demande l'octroi d'une demi-rente de l'assurance-invalidité dès le 1
er février 2017 et ce jusqu'à la fin des mesures nécessaires à sa réadaptation. Plus subsidiairement encore, elle demande l'octroi d'une demi-rente de l'assurance-invalidité du 1
er février 2017 au 28 février 2022. Très subsidiairement, elle conclut à l'annulation de l'arrêt entrepris et au renvoi de la cause à l'autorité précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
L'office AI et l'Office fédéral des assurances sociales ont renoncé à se déterminer sur le recours.
Considérant en droit :
1.
Le recours en matière de droit public peut être formé notamment pour violation du droit fédéral (art. 95 let. a LTF), que le Tribunal fédéral applique d'office (art. 106 al. 1 LTF), n'étant limité ni par les arguments de la partie recourante, ni par la motivation de l'autorité précédente. Le Tribunal fédéral fonde son raisonnement sur les faits retenus par la juridiction de première instance (art. 105 al. 1 LTF) sauf s'ils ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art. 105 al. 2 LTF).
2.
2.1. Compte tenu des motifs et conclusions du recours, le litige porte sur le droit de la recourante à une rente de l'assurance-invalidité à compter du 1
er février 2017, ensuite d'une nouvelle demande de prestations. A cet égard, la juridiction cantonale a, en renvoyant à l'arrêt du 26 novembre 2019, exposé de manière complète les règles applicables - dans leur version en vigueur jusqu'au 31 décembre 2021 (modification de la LAI du 19 juin 2020 [Développement continu de l'AI; RO 2021 705]), déterminantes en l'espèce (ATF 148 V 174 consid. 4.1) -, relatifs à la notion d'invalidité (
2.2. On rappellera que lorsque l'administration entre en matière sur une nouvelle demande (art. 87 al. 3 RAI), elle doit procéder de la même manière que dans les cas de révision au sens de l'art. 17 al. 1 LPGA et comparer les circonstances prévalant lors de la nouvelle décision avec celles existant lors de la dernière décision entrée en force et reposant sur un examen matériel du droit à la rente (ATF 130 V 71) pour déterminer si une modification notable du taux d'invalidité justifiant la révision du droit en question est intervenue.
3.
En se fondant sur les conclusions de l'expertise de G.________ du 14 avril 2021, auxquelles elle a accordé une pleine valeur probante, la juridiction cantonale a constaté que l'état de santé de la recourante ne s'était pas péjoré depuis la décision du 4 mai 2006 et que l'assurée ne pouvait pas prétendre l'octroi d'une rente de l'assurance-invalidité. En particulier, contrairement aux indications de la recourante, les experts de G.________ avaient expliqué de façon détaillée les diagnostics, puis les avaient confrontés aux expertises et rapports médicaux antérieurs. Les divergences avec le docteur E.________ du CEMed n'étaient par ailleurs pas seulement expliquées en lien avec des idées suicidaires ou des différences de perte de poids, les experts de G.________ ayant relevé par exemple que l'évitement de certains lieux et transports publics n'avait été rapporté dans aucun examen antérieur, ni lors de l'examen clinique au jour de l'expertise. L'assurée était en outre apparue peu craintive et n'avait pas présenté de signes d'anxiété majeurs lors de l'examen clinique. La juridiction cantonale n'y voyait donc pas de motifs de s'écarter des conclusions de l'expertise du 14 avril 2021.
4.
4.1. Dans un grief qu'il convient d'examiner en premier, la recourante se plaint d'une violation du "principe d'autorité de l'arrêt de renvoi" du 26 novembre 2019. Elle reproche à la juridiction cantonale d'avoir arbitrairement retenu qu'il existait un motif de "rupture de l'arrêt de renvoi" et soutient qu'une capacité de travail maximale de 50 % était définitivement acquise au moment du renvoi de la cause à l'office intimé.
4.2. D'après un principe général applicable dans la procédure administrative, lorsqu'une autorité de recours statue par une décision de renvoi, l'autorité à laquelle la cause est renvoyée, de même que celle qui a rendu la décision sur recours sont tenues de se conformer aux instructions du jugement de renvoi (arrêt 8C_502/2018 du 20 septembre 2018 consid. 4.4). Ainsi, la motivation de l'arrêt de renvoi détermine dans quelle mesure l'autorité précédente est liée à la première décision, prononcé de renvoi qui fixe aussi bien le cadre du nouvel état de fait que celui de la nouvelle motivation juridique (cf. ATF 148 I 127 consid. 3.1). L'autorité précédente voit alors sa latitude de jugement limitée par les motifs du jugement de renvoi, en ce sens qu'elle est liée par ce qui a été déjà définitivement tranché par l'autorité de recours, laquelle ne saurait, de son côté, revenir sur sa décision à l'occasion d'un recours subséquent (arrêt 9C_457/2013 du 26 décembre 2013 consid. 6.2 et les références).
4.3. Dans l'arrêt du 26 novembre 2019, la juridiction cantonale a renvoyé la cause à l'office AI pour instruction complémentaire au sens des considérants et nouvelle décision. Dans les motifs de l'arrêt, elle a retenu que les conditions pour attribuer une pleine valeur probante à l'expertise des docteurs D.________ et E.________ n'étaient pas remplies, l'ensemble des points litigieux n'ayant pas fait l'objet d'une étude circonstanciée. Elle a dès lors renvoyé la cause à l'office AI afin qu'il procède à un complément d'instruction visant à réunir des renseignements médicaux complets, tant sur le plan somatique que sur celui psychique (arrêt du 26 novembre 2019 consid. 4b in fine). En procédant de la sorte, la cour cantonale a considéré que la situation de fait n'était à l'époque pas suffisamment claire pour lui permettre de statuer sur le litige. Ce faisant, dans la mesure où la juridiction cantonale n'a tranché de façon définitive aucune question de fait ou de droit en lien direct avec l'objet du litige, sa décision n'était - à l'inverse de ce que soutient la recourante - pas susceptible d'acquérir (même partiellement) l'autorité de la chose jugée sur le droit à la rente (cf. arrêt 9C_457/2013 du 26 décembre 2013 consid. 6.3).
Qui plus est, préalablement au prononcé du 26 novembre 2019, la cour cantonale a attiré l'attention de la recourante sur le fait qu'elle envisageait d'admettre le recours, d'annuler la décision d'octroi d'une demi-rente du 5 décembre 2018 et de renvoyer la cause à l'office AI pour instruction complémentaire. Par ailleurs, dans la mesure où le renvoi de la cause à l'office AI pour instruction complémentaire pouvait entraîner une réforme de la décision attaquée au détriment de la recourante, soit la suppression de sa demi-rente de l'assurance-invalidité, la cour cantonale lui a expressément offert la possibilité de retirer son recours (art. 61 let. d LPGA; à ce sujet, voir ATF 137 V 314 consid. 3.2; arrêts 8C_713/2021 du 14 avril 2022 consid. 1; 8C_37/2016 du 8 juillet 2016 consid. 8, in SVR 2017 IV n° 12 p. 29). La recourante a maintenu son recours. En prenant le risque d'une reformatio in peius en 2019, la recourante ne saurait soutenir aujourd'hui valablement qu'une capacité de travail maximale de 50 % était définitivement acquise. Mal fondé, le grief doit être rejeté.
5.
5.1. Invoquant une violation de l'art. 8 LPGA, en lien avec une appréciation arbitraire des preuves, la recourante reproche ensuite à la juridiction cantonale de s'être fondée sur les conclusions des médecins de G.________. Elle soutient que les experts n'ont nullement motivé les raisons pour lesquelles leurs conclusions devaient être préférées à celles du CEMed. Les experts de G.________ n'avaient en outre pas décrit le profil d'efforts sur lequel ils s'étaient fondés pour retenir que le degré global d'atteinte à la santé était considéré comme léger.
5.2. En ce qui concerne l'appréciation du caractère invalidant des affections psychiques faisant l'objet d'une procédure probatoire structurée au sens de l'ATF 141 V 281, les constatations que l'instance précédente tire des observations et des conclusions des médecins quant au diagnostic et aux répercussions de celui-ci sont des constatations de faits que le Tribunal fédéral ne peut revoir que de manière restreinte. En revanche, le point de savoir si et dans quelle mesure les constatations médicales permettent de conclure à une incapacité de travail (art. 6 LPGA) à l'aune des indicateurs pertinents est une question de droit qui peut être examinée librement par le Tribunal fédéral (ATF 141 V 281 consid. 7, en ce qui concerne plus particulièrement la délimitation entre les tâches du médecin et des organes de l'assurance-invalidité, voir ATF 145 V 361 consid. 4.3). Si le médecin s'acquitte de sa tâche de manière convaincante et sur la base d'une expertise qui a été établie conformément au schéma d'évaluation de l'ATF 141 V 281, il n'y a pas lieu de s'écarter de ses conclusions. Dans le cas contraire, l'organe chargé de l'application du droit devra nier la portée juridique de l'évaluation médicale (ATF 148 V 49 consid. 6.2.1; 145 V 361 consid. 4.3).
5.3.
5.3.1. A l'inverse de ce que soutient la recourante, les experts de G.________ n'avaient en l'espèce pas à expliquer pourquoi leurs conclusions l'emportaient sur celles des experts du CEMed. Dès lors que la juridiction cantonale avait jugé dans l'arrêt de renvoi du 26 novembre 2019 que l'on ne pouvait pas se fonder sur l'expertise du CEMed pour évaluer la capacité de travail de la recourante (supra consid. 4.3), il n'y avait pas à exiger des médecins de G.________ qu'ils se prononcent sur l'évaluation de leurs collègues, précisément jugée insuffisante par l'autorité cantonale de recours. Au demeurant, les experts de G.________ ont pris position sur les rapports médicaux antérieurs. Aussi, c'est en vain que la recourante fonde une grande partie de ses griefs sur le fait que la juridiction cantonale devait selon elle rechercher dans l'expertise de G.________ des motifs qui infirmaient les conclusions de l'expertise du CEMed. Les premiers juges avaient à examiner le droit à la rente, en se prononcer sur le point de savoir si les conclusions de l'expertise de G.________ pouvaient être suivies (sur la valeur probante d'un rapport médical, voir ATF 134 V 231 consid. 5.1; 125 V 351 consid. 3a; 122 V 157 consid. 1c et les références).
5.3.2. A cet égard, on rappellera tout d'abord qu'il n'appartient pas aux organes de l'assurance-invalidité de trancher les controverses portant uniquement sur la dénomination diagnostique la mieux appropriée pour décrire l'état de souffrance de la personne concernée lorsque lesdites controverses n'ont aucune répercussion concrète sur la capacité de la travail (ATF 144 V 245 consid. 5.5.2; arrêt 9C_59/2022 du 31 mars 2022 consid. 4.3 et les références). En particulier, les différents médecins qui se sont prononcés sur l'atteinte à la santé de la recourante ont posé les diagnostics de fibromyalgie ou de trouble somatoforme douloureux qui, bien que de nature différente (somatique et psychique), présentent de nombreux points communs (il n'est pas rare de voir certains médecins diagnostiquer indifféremment l'une ou l'autre atteinte à la santé ou assimiler la première à la seconde; ATF 132 V 65 consid. 4.1) et nécessitent le concours d'un psychiatre pour l'analyse de l'incapacité de travail en découlant (ATF 141 V 281). Les troubles somatoformes douloureux et la fibromyalgie présentent par conséquent de nombreux points communs du point de vue du droit des assurances sociales, de sorte qu'il se justifie, sous l'angle juridique, de les traiter de manière analogue. Dès lors, en se limitant à relever que certains médecins ont posé le diagnostic de fibromyalgie, voire de syndrome douloureux somatoforme persistant et de fibromyalgie (expertise du CEMed), tandis que les médecins de G.________ ont diagnostiqué un syndrome douloureux somatoforme persistant, la recourante n'établit nullement en quoi cette divergence aurait une quelconque influence sur l'issue de la cause. Il n'y a pas lieu d'examiner plus avant ce point. Aussi regrettable qu'elle soit, il en va de même de l'inadvertance des premiers juges qui ont malencontreusement mentionné dans l'arrêt attaqué que la recourante avait un "fils". La recourante ne prétend en effet pas, du moins pas d'une manière conforme aux exigences de motivation de l'
5.3.3. Ensuite, à l'inverse de ce que la recourante soutient, les experts de G.________ ont expressément défini son "profil d'effort actuel avec des limitations fonctionnelles", en indiquant qu'elle devait éviter les environnements avec les allergènes incriminés dans l'asthme. L'expert psychiatre de G.________ a en outre exposé sur trois pages - et non pas comme le prétend la recourante "sur une ligne" - son évaluation de la gravité du syndrome douloureux somatoforme persistant, puis expliqué pourquoi il s'écartait des autres conclusions médicales versées au dossier, notamment en ce qui concerne le caractère chronicisé de l'atteinte à la santé ou le caractère persistant des douleurs. Il ne s'est en outre pas "arrogé" des compétences d'analyse juridique en concluant que le syndrome douloureux somatoforme persistant ne revêtait pas les critères jurisprudentiels de gravité. Même si cette expression relève davantage du vocabulaire juridique, l'on comprend sans difficulté qu'il a examiné du point de vue médical les indicateurs se rapportant au degré de gravité fonctionnel définis par la jurisprudence, lesquels forment le socle de base pour l'évaluation des conséquences des troubles somatoformes douloureux persistants et des troubles psychosomatiques comparables sur la capacité de travail (ATF 141 V 281 consid. 4.2 et 4.3). Il n'est dès lors pas sorti du mandat d'expertise.
5.3.4. Pour le surplus, en se prévalant du pouvoir d'examen libre du Tribunal fédéral par rapport à des éléments qui relèvent cependant du fait (supra consid. 5.2), la recourante se contente de présenter son propre point de vue en ce qui concerne l'appréciation du caractère invalidant des atteintes à la santé diagnostiquées par les experts et de procéder à de simples affirmations, sans exposer précisément les raisons pour lesquelles les constatations que l'autorité précédente a tirée des observations et des conclusions des experts de G.________ sont manifestement inexactes (c'est-à-dire arbitraires). En particulier, lorsqu'elle se fonde sur des éléments isolés du rapport du CEMed (comorbidités), qui n'a pas été jugé probant par la juridiction cantonale, elle ne remet pas sérieusement en cause l'appréciation de celle-ci. Elle ne saurait rien tirer non plus en sa faveur de la prétendue variation de l'intensité de son trouble dépressif postérieure à l'arrêt de renvoi du 26 novembre 2019, qu'elle fonde uniquement sur les conclusions - jugées non probantes - de l'expertise du CEMed. Il n'y a pas lieu d'examiner plus avant l'argumentation de la recourante ni de s'écarter des constatations des premiers juges.
6.
6.1. La recourante soutient finalement que la suppression de sa demi-rente de l'assurance-invalidité ne pourra intervenir qu'après la mise en oeuvre de mesures de réadaptation, car elle avait plus de 55 ans au moment de la décision de "suppression rétroactive" du 27 janvier 2021.
6.2. Selon la jurisprudence à laquelle se réfère l'assurée, il existe des situations dans lesquelles il convient d'admettre que des mesures d'ordre professionnel sont nécessaires, malgré l'existence d'une capacité de travail médico-théorique. Il s'agit des cas dans lesquels la réduction ou la suppression, par révision (art. 17 al. 1 LPGA) ou reconsidération (art. 53 al. 2 LPGA), du droit à la rente concerne une personne assurée qui est âgée de 55 ans révolus ou qui a bénéficié d'une rente pendant quinze ans au moins. Cette jurisprudence qui est également applicable lorsque l'on statue sur la limitation et/ou l'échelonnement en même temps que sur l'octroi de la rente (ATF 145 V 209 consid. 5), ne signifie pas que la personne assurée peut se prévaloir d'un droit acquis; il est seulement admis qu'une réadaptation par soi-même ne peut, sauf exception, être exigée d'elle en raison de son âge ou de la durée du versement de la rente (arrêt 9C_291/2023 du 30 janvier 2024 consid. 7.2 et les références).
6.3. En tant que la recourante se réfère à la jurisprudence rappelée ci-avant, son argumentation n'est pas pertinente. Les exceptions jurisprudentielles précitées impliquent nécessairement la réduction ou la suppression d'une rente d'invalidité octroyée au préalable par une décision entrée en force ou bien l'allocation d'une rente échelonnée et/ou limitée dans le temps (cf. ATF 145 V 209 consid. 5; arrêts 8C_66/2022 du 11 août 2022 consid. 5.3; 9C_239/2021 du 14 décembre 2021 consid. 4.3). L'examen de la nécessité de mesures de réadaptation dans les situations visées constitue en effet une mesure d'accompagnement dans le prolongement de la prise en charge de la prestation jusqu'alors reconnue de l'assurance-invalidité, l'éloignement du marché du travail étant en lien avec l'atteinte à la santé dont celle-ci avait à répondre pendant une certaine période (arrêt 9C_670/2021 précité consid. 4.3). Or, en l'espèce, la recourante n'a pas été mise au bénéfice d'une rente de l'assurance-invalidité, dès lors que la décision du 5 décembre 2018 a été annulée par l'autorité précédente. Le fait que la recourante a continué à percevoir une demi-rente de l'assurance-invalidité malgré l'annulation de la décision y relative ne permet pas d'appliquer les principes rappelés ci-avant à sa situation.
7.
Mal fondé, le recours doit être rejeté.
Vu l'issue de la procédure, les frais judiciaires y afférents sont mis à la charge de la recourante (art. 66 al. 1 LTF), qui ne peut pas prétendre des dépens (art. 68 al. 1 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 800 fr., sont mis à la charge de la recourante.
3.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, au Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel, Cour de droit public, et à l'Office fédéral des assurances sociales.
Lucerne, le 26 mars 2024
Au nom de la IIIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Parrino
Le Greffier : Bleicker