Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
8C_609/2021
Urteil vom 29. März 2022
I. sozialrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Wirthlin, Präsident,
Bundesrichterinnen Heine, Viscione,
Gerichtsschreiberin Berger Götz.
Verfahrensbeteiligte
Gemeinde Wil, Dorfstrasse 15a, 8196 Wil,
vertreten durch Rechtsanwältin Noëlle Cerletti,
Beschwerdeführerin,
gegen
Kantonales Sozialamt, Schaffhauserstrasse 78, 8057 Zürich,
Beschwerdegegner,
Gemeinde Wasterkingen, Vorwiesenstrasse 172, 8195 Wasterkingen,
Beigeladene.
Gegenstand
Sozialhilfe (vorinstanzliches Verfahren; Unterstützungswohnsitz),
Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 29. Juli 2021 (VB.2019.00628).
Sachverhalt
A.
Die minderjährigen Geschwister A.A.________, A.B.________ und A.C.________, wohnhaft in der Gemeinde Wasterkingen, wurden nach dem Tod ihrer Mutter vom 17. Oktober 2017 am 19. Oktober 2017 unter Vormundschaft gestellt. Sie beziehen seit dem 17. Oktober 2017 unter anderem Halbwaisenrenten. Nach einer vorübergehenden Unterbringung in der Gemeinde Seuzach wurden sie am 17. Dezember 2017 bei einer Pflegefamilie in der Gemeinde Wil/ZH dauerhaft fremdplatziert. Am 27. Juli 2018 stellte die Gemeinde Wasterkingen beim Sozialamt des Kantons Zürich (nachfolgend: Sozialamt) das Gesuch, es sei für die sozialhilferechtliche Unterstützung der Geschwister rückwirkend ab 19. Dezember 2017 und für die Zukunft die örtliche Zuständigkeit der Gemeinde Wil festzustellen und diese sei zur Rückerstattung der von der Gemeinde Wasterkingen übernommenen Unterstützungsleistungen zu verpflichten. Das Sozialamt verfügte am 8. März 2019, die Unterstützungswohnsitze der Geschwister befänden sich seit 17. Dezember 2017 in der Gemeinde Wil. Es wies ausserdem darauf hin, dass die Gemeinde Wil grundsätzlich verpflichtet wäre, der Gemeinde Wasterkingen die seit dem 17. Dezember 2017 für die Geschwister ausgerichteten Sozialhilfeleistungen zu ersetzen; da die Gemeinde Wasterkingen jedoch keine wirtschaftliche Hilfe habe ausrichten müssen, bzw. die ausgerichtete Hilfe durch die Nachzahlung von Zusatzleistungen gedeckt worden sei, erübrige sich eine entsprechende Feststellung. Den dagegen von der Gemeinde Wil eingereichten Rekurs lehnte die Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich ab (Rekursentscheid vom 13. August 2019).
B.
Die Gemeinde Wil erhob gegen den Rekursentscheid vom 13. August 2019 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich mit dem Antrag, es sei festzustellen, dass der Unterstützungswohnsitz der Geschwister auch nach dem 17. Dezember 2017 bei der Gemeinde Wasterkingen liege und diese sei dementsprechend über den 17. Dezember 2017 hinaus für sämtliche Leistungsansprüche der drei Kinder als zuständig zu erklären. Am 12. Januar 2021 informierte die Gemeinde Wil das kantonale Gericht, die Geschwister A.C.________ und A.B.________ seien per 14. Oktober 2020 als Wochenaufenthalter in Wil abgemeldet worden (neue Adresse: Wasterkingen). A.A.________, mittlerweile volljährig, wohne seit 18. September 2020 in Neuhausen am Rheinfall/SH. Die Gemeinde Wasterkingen teilte am 20. Mai 2021 mit, der tatsächliche Wohnsitz bzw. der tatsächliche Aufenthalt der Kinder habe sich bis 14. Oktober 2020 für die nicht volljährigen Kinder A.C.________ und A.B.________ bei den Pflegeeltern in Wil und seit dem 15. Oktober 2020 bei den neuen Pflegeeltern in Effretikon befunden; ein Zuzug nach Wasterkingen sei nicht erfolgt. Nachdem das Verwaltungsgericht den Parteien Gelegenheit eingeräumt hatte, sich zum aktuellen Interesse an der Beschwerde zu äussern, trat es mit Beschluss vom 29. Juli 2021 auf die Beschwerde nicht ein.
C.
Die Gemeinde Wil führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Antrag, in Aufhebung des Beschlusses vom 29. Juli 2021 sei das kantonale Gericht zu verpflichten, auf die Beschwerde einzutreten; zu diesem Zweck sei die Angelegenheit an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Das Sozialamt hat auf eine Stellungnahme verzichtet. Das kantonale Gericht und die beigeladene Gemeinde Wasterkingen haben sich nicht vernehmen lassen.
Erwägungen
1.
Die Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt, da die Beschwerde unter Einhaltung der gesetzlichen Frist (Art. 100 Abs. 1 BGG) und Form (Art. 42 BGG) von einer durch die Entscheidung besonders berührten Partei mit einem schutzwürdigen Interesse an deren Aufhebung oder Änderung (Art. 89 Abs. 1 BGG) eingereicht wurde. Zudem richtet sich das Rechtsmittel gegen einen von einer letzten kantonalen Instanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG) gefällten Endentscheid (Art. 90 BGG) in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a BGG), und es greift keine der in Art. 83 BGG erwähnten Ausnahmen.
2.
Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann namentlich die Verletzung von Bundesrecht mit Einschluss der Bundesverfassung gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Soweit sich der angefochtene Entscheid auf Quellen des kantonalen Rechts stützt, die nicht in
3.
Streitig und zu prüfen ist, ob das kantonale Gericht bundesrechtswidrig auf die Beschwerde der Gemeinde Wil nicht eingetreten ist.
4.
4.1. Wer zur Beschwerde ans Bundesgericht legitimiert ist, muss sich am Verfahren vor allen kantonalen Instanzen als Partei beteiligen können (Art. 111 Abs. 1 BGG). Damit ist für die Beschwerdelegitimation vor den kantonalen Instanzen auf Art. 89 BGG zurückzugreifen. Die Legitimationsvoraussetzungen nach zürcherischem Recht (§ 21 Abs. 2 in Verbindung mit § 49 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]; SR 175.2), wonach Gemeinden zum Rekurs und zur Beschwerde berechtigt sind, wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben (§ 21 Abs. 2 lit. a), die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen (lit. c), entsprechen denjenigen des Bundesrechts. Die Frage des Eintretens wird damit eine solche des Bundesrechts, welche vom Bundesgericht frei zu überprüfen ist (vgl. dazu BGE 140 V 328 E. 3 mit Hinweisen).
4.2. Gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG ist zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten befugt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat. Diese Regelung ist in erster Linie auf Privatpersonen zugeschnitten, doch kann sich auch das Gemeinwesen darauf stützen, falls es durch einen angefochtenen Entscheid gleich oder ähnlich wie ein Privater oder aber in spezifischer Weise in der Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe betroffen wird und nicht bloss das allgemeine Interesse an der richtigen Rechtsanwendung geltend macht (BGE 140 V 328 E. 4.1; 138 I 143 E. 1.3.1; 137 IV 269 E. 1.4; 136 I 265 E. 1.4).
Gestützt auf die allgemeine Legitimationsklausel von Art. 89 Abs. 1 BGG dürfen Gemeinwesen nur restriktiv zur Beschwerdeführung zugelassen werden (BGE 136 II 274 E. 4.2). Nach der Rechtsprechung soll die Legitimation der Gemeinden im Bereich der Sozialhilfe im Rahmen von Art. 89 Abs. 1 BGG allerdings in der Regel bejaht werden (BGE 140 V 328 E. 6.5; vgl. dazu auch RUDOLF URSPRUNG/DOROTHEA RIEDI HUNOLD, Zur neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung auf dem Gebiet der Sozialhilfe, ZBl 115/2014 S. 245 ff.). Zu verneinen ist die Beschwerdelegitimation etwa dann, wenn die präjudizielle Wirkung eines Entscheids weder geltend gemacht noch ersichtlich ist oder wenn ganz unerhebliche Rechtsfolgen zur Beurteilung anstehen. In solchen Fällen kann von einem besonderen schutzwürdigen Interesse der Gemeinde nicht mehr gesprochen werden, sondern es muss angenommen werden, dass es diesfalls nur noch um die richtige Rechtsanwendung oder gar um eine Frage des Prestiges geht, welche die Legitimation ausschliessen (BGE 140 V 328 E. 6.6).
5.
5.1. Das kantonale Gericht ist der Ansicht, gestützt auf die Verfügung des Sozialamtes vom 8. März 2019 habe die Gemeinde Wasterkingen offensichtlich keine wirtschaftliche Hilfe ausrichten müssen, bzw. diese sei durch die Nachzahlung von Zusatzleistungen gedeckt worden. Demnach seien der Gemeinde Wasterkingen keine Kosten entstanden, die aufgrund der verfügungsweise festgestellten Zuständigkeit der Gemeinde Wil von Letzterer zu tragen wären. Es sei nicht aktenkundig, dass die Gemeinde Wasterkingen seit dem 17. Dezember 2017 entgegen dieser unwidersprochenen Feststellung des Sozialamtes wirtschaftliche Hilfe an die Geschwister ausgerichtet hätte und diese Aufwendungen der Gemeinde Wil hätte weiter verrechnen wollen. Mangels substanziiert behaupteter Aufwendungen, die die Gemeinde Wasterkingen zurückgefordert hätte, sei nicht erkennbar, inwiefern die Gemeinde Wil in schutzwürdigen Interessen betroffen wäre. Der Unterstützungswohnsitz der Geschwister liege seit deren Wegzug per 18. September bzw. 14. Oktober 2020 nicht mehr in der Gemeinde Wil. Damit sei nicht ersichtlich, dass eine allfällige künftige Unterstützung mit wirtschaftlicher Hilfe oder eine subsidiäre Kostengutsprache zugunsten der Geschwister durch die Gemeinde Wil erfolgen müsste. Solches werde auch nicht vorgebracht. Ein genügendes Rechtsschutzinteresse sei nach der verwaltungsgerichtlichen Praxis zu verneinen, wenn lediglich ein Entscheid über eine theoretische Rechtsfrage angestrebt werde (Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich VB.2020.00771 vom 22. Februar 2021 E. 3.2). Um eine solche handle es sich nach dem Aktenstand bei der Frage, ob die Gemeinde Wil zwischen dem 17. Dezember 2017 und dem 18. September 2020 für A.A.________, bzw. dem 14. Oktober 2020 für A.C.________ und A.B.________, Unterstützungswohnsitz gewesen sei. Ohnehin würde es ein neues Verfahren brauchen, um die Gemeinde Wil zu einer Geldleistung an die mitbeteiligte Gemeinde Wasterkingen zu verpflichten, zumal allfällige nicht aktenkundige, nach der Verfügung vom 8. März 2019 entstandene Forderungen der Mitbeteiligten für eine sozialhilferechtliche Unterstützung der Geschwister während des genannten Zeitraums nicht Gegenstand der angefochtenen Verfügung gebildet hätten. Schliesslich sei auch eine bundesrechtlich begründete Legitimation, die ein Eintreten im kantonalen Verfahren gebieten würde, weder ersichtlich noch dargetan. Das allgemeine Interesse an der richtigen Rechtsanwendung vermöge jedenfalls keine Beschwerdebefugnis im Sinne von Art. 89 Abs. 1 BGG zu begründen. Dementsprechend sei auf die Beschwerde nicht einzutreten.
5.2. Die Beschwerdeführerin rügt, das kantonale Gericht habe mit seinem Nichteintretensbeschluss in verschiedener Hinsicht das Willkürverbot verletzt. Das treffe namentlich auf die vorinstanzliche Behauptung zu, für nach Verfügungserlass am 8. März 2019 angefallene Kosten könne ein zweites Verfahren geführt werden. Einem weiteren Verfahren stehe der Grundsatz der abgeurteilten Sache entgegen. Das kantonale Gericht habe sodann ebenfalls willkürlich, in Verletzung des kantonalrechtlichen Untersuchungsgrundsatzes, nicht beachtet, dass den kantonalen Rechtsmitteln aufschiebende Wirkung zukomme, weshalb die Beschwerdeführerin weder Kenntnis von den bei der Gemeinde Wasterkingen angefallenen Kosten gehabt habe noch entsprechende Belege habe einreichen können. Schliesslich habe es in willkürlicher Anwendung von kantonalem Verfahrensrecht den Anspruch auf Feststellung des Untersuchungswohnsitzes gemäss § 9 lit. e SHG missachtet.
6.
6.1. Bedürftige werden von ihrem Wohnkanton unterstützt (Art. 115 Satz 1 BV). Der Bund regelt die Ausnahmen und Zuständigkeiten (Art. 115 Satz 2 BV). Das Bundesgesetz über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger (Zuständigkeitsgesetz, ZUG) vom 24. Juni 1977 (SR 851.1) präzisiert in dem durch die Verfassung vorgegebenen Rahmen, welcher Kanton für die Fürsorge zuständig ist, und es regelt den Ersatz von Unterstützungskosten unter den Kantonen (vgl.
6.2. Die Gemeinde, in der sich der Unterstützungswohnsitz einer auf Sozialhilfe angewiesenen Person befindet, trifft nach dem Gesagten eine Pflicht zur Leistung persönlicher und wirtschaftlicher Hilfe (E. 6.1 hiervor). Indem das kantonale Sozialamt am 8. März 2019 verfügte, die Unterstützungswohnsitze der Geschwister würden sich seit 17. Dezember 2017 in der Gemeinde Wil befinden, legte es somit gleichzeitig den Anknüpfungspunkt für eine entsprechende Kostentragungspflicht dieser Gemeinde fest. Die Verfügung ordnet den Unterstützungswohnsitz nicht nur für die Vergangenheit, sondern - bei gleichbleibenden Verhältnissen - auch für die nachfolgende Zeit verbindlich zu.
Die Sicherheitsdirektion bestätigte den Verwaltungsakt auf Rekurs der Gemeinde Wil hin. Da das kantonale Gericht auf die dagegen erhobene Beschwerde nicht eintrat, verwehrte es der Gemeinde Wil die gerichtliche Überprüfung der Kostentragungspflicht für allfällige Sozialhilfeleistungen. Würde das Bundesgericht den vorinstanzlichen Nichteintretensbeschluss schützen, hätte die verfügte, von der Sicherheitsdirektion bestätigte Festlegung des Unterstützungswohnsitzes Bestand. Allfällige Unterstützungsleistungen müssten dementsprechend ohne Weiteres von der Beschwerdeführerin getragen werden. Wie diese zu Recht einwendet, würde einem neuen Verfahren gegen eine allfällige konkret von der Gemeinde Wasterkingen geltend gemachte Forderung der Grundsatz der abgeurteilten Sache entgegenstehen (BGE 144 I 11 E. 4.2; 139 III 126 E. 3.2.3 mit Hinweisen; vgl. auch BGE 142 III 210 E. 2.2). Würde die Gemeinde Wasterkingen der Beschwerdeführerin zu einem späteren Zeitpunkt für die Geschwister direkt oder indirekt erbrachte Leistungen in Rechnung stellen, so liesse sich somit der Unterstützungswohnsitz in einem weiteren Verfahren nicht mehr in Frage stellen. Es ist der Beschwerdeführerin daher beizupflichten, dass das kantonale Gericht mit seiner gegenteiligen Auffassung, wonach es eines neuen Verfahrens bedürfte, um sie zu einer Geldleistung an die Gemeinde Wasterkingen zu verpflichten, in Willkür verfällt.
6.3. Die Rüge der Beschwerdeführerin, wonach die Vorinstanz ein aktuelles Rechtsschutzinteresse willkürlich verneint habe, ist gleichermassen begründet. Das Präjudiz, auf welches das kantonale Gericht zur Untermauerung seines Nichteintretensbeschlusses verweist (Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich VB.2020.00771 vom 22. Februar 2021 E. 3.2), ist schon deshalb nicht einschlägig, weil bislang keinerlei Erhebungen zu allfälligen vorprozessualen oder während des laufenden Verfahrens entstandenen Forderungen der Gemeinde Wasterkingen getätigt wurden. Zudem hielt bereits das kantonale Sozialamt fest, dass die Gemeinde Wil grundsätzlich verpflichtet wäre, der Gemeinde Wasterkingen die seit 17. Dezember 2017 für die Geschwister ausgerichteten Sozialhilfeleistungen zu ersetzen. Dieser Schluss ergibt sich aber ohne Weiteres schon aus der Tatsache, dass der Unterstützungswohnsitz Anknüpfungspunkt für die Erbringung von Sozialhilfeleistungen darstellt (vgl. E. 6.2 hiervor). Bisher hatte die Gemeinde Wasterkingen keinen dringenden Anlass, etwaige Auslagen für die Geschwister von der Beschwerdeführerin zurückzufordern, da der Entscheid über die Zuordnung des Unterstützungswohnsitzes im Sinne von § 9 lit. e SHG noch gar nicht rechtskräftig geworden ist. Allein aus dem Umstand, dass für die Zeitspanne zwischen 17. Dezember 2017 und 14. Oktober 2020 keine Sozialhilfekosten "dokumentiert" (E. 3.4 des angefochtenen Nichteintretensbeschlusses) sind, zu schliessen, die Beschwerdeführerin würde lediglich einen Entscheid über eine theoretische Rechtsfrage anstreben, ist unhaltbar und damit willkürlich. Denn wäre die Beschwerdeführerin (im vorliegenden Prozess) nicht bemüht, eine Klärung bezüglich des Unterstützungswohnsitzes zu erwirken, müsste sie sich bei einem späteren Prozess gegen eine allfällige Rückforderung erbrachter Leistungen durch die Gemeinde Wasterkingen den Einwand der res iudicata entgegenhalten lassen. Würde dem Argumentarium des kantonalen Gerichts gefolgt, hätte die Beschwerdeführerin weder jetzt noch später eine Möglichkeit, die Zuordnung des Unterstützungswohnsitzes nach § 9 lit. e SHG gerichtlich überprüfen zu lassen.
6.4. Im Übrigen moniert die Beschwerdeführerin zu Recht, dass sich die Begründungslinie des kantonalen Gerichts, die zum Nichteintretensbeschluss führte, auch nicht mit der Verfügung des Sozialamtes bzw. mit dem bestätigenden Entscheid der Sicherheitsdirektion vereinbaren liesse. Würde ein aktuelles Rechtsschutzinteresse an der Feststellung des Unterstützungswohnsitzes fehlen, so wären bereits die Voraussetzungen für die Durchführung eines Verwaltungsverfahrens nach § 9 lit. e SHG nicht erfüllt gewesen bzw. hätte dem Rekurs an die Sicherheitsdirektion ebenso kein genügendes Rechtsschutzinteresse zugrunde gelegen, was vorinstanzlich zu einer Aufhebung von Rekursentscheid und Verfügung hätte führen müssen. Da aber ein aktuelles Rechtsschutzinteresse für die Feststellung des Unterstützungswohnsitzes bejaht werden muss, konnte das kantonale Gericht ein solches nicht unter Hinweis auf eine lediglich vermutungsweise fehlende Kostenrelevanz verneinen. Da erhebliche Rechtsfolgen aus der Festlegung des Unterstützungswohnsitzes eben gerade nicht ausgeschlossen werden können, es somit nicht nur um eine Frage der richtigen Rechtsanwendung oder gar um eine Frage des Prestiges geht (vgl. E. 4.2 hiervor), ist der vorinstanzliche Ausschluss der Legitimation auch unter diesem Blickwinkel willkürlich.
7.
Das kantonale Gericht hat demnach Bundesrecht verletzt (Art. 111 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 89 Abs. 1 BGG), indem es der Beschwerdeführerin das Rechtsschutzinteresse im kantonalen Gerichtsverfahren absprach. Es wird sich daher im Rahmen einer Rückweisung materiell mit der Streitsache zu befassen haben.
8.
Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt; wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben (Art. 66 Abs. 1 BGG). Der Beschwerdegegner hat keinen An-lass zum Erlass des angefochtenen Nichteintretensbeschlusses gegeben. Dem kantonalen Gericht kann kein derart schwerer Fehler vorgeworfen werden, der zur Auferlegung der Kosten infolge Verletzung der Pflicht zur Justizgewährleistung führen würde. Angesichts dieser Umstände wird ausnahmsweise auf die Verlegung von Gerichtskosten verzichtet. Die Gemeinde Wil und die beigeladene Gemeinde Wasterkingen haben keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung, da sie im Rahmen ihres amtlichen Wirkungskreises tätig wurden (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Beschluss des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 29. Juli 2021 wird aufgehoben und die Sache wird an das kantonale Gericht zurückgewiesen, damit es über die Beschwerde der Gemeinde Wil neu entscheide.
2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Gemeinde Wasterkingen, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, der Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich und dem Regierungsrat des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.
Luzern, 29. März 2022
Im Namen der I. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Wirthlin
Die Gerichtsschreiberin: Berger Götz