Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
8C_245/2010
Arrêt du 9 février 2011
Ire Cour de droit social
Composition
MM. et Mme les Juges Ursprung, Président,
Leuzinger et Frésard.
Greffier: M. Beauverd.
Participants à la procédure
A.________,
représenté par Me Eric Maugué, avocat,
recourant,
contre
Office cantonal de l'emploi, Service juridique, rue des Glacis-de-Rive 6, 1207 Genève,
intimé.
Objet
Assurance-chômage (indemnité de chômage; aptitude au placement),
recours contre le jugement du Tribunal cantonal des assurances sociales du canton de Genève du 8 février 2010.
Faits:
A.
A.a A.________, né en 1961, a travaillé en qualité de manoeuvre de chantier au service de la société X.________ SA. Le 24 janvier 2007, il s'est foulé le poignet droit en tombant d'un échafaudage. La Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents (CNA) a pris en charge le cas.
L'assuré a séjourné à la Clinique Y.________ du 2 octobre au 13 novembre 2007. Dans un rapport du 28 novembre 2007, les docteurs K.________ et H.________ ont fait état d'un traumatisme du poignet droit avec arrachement osseux infracentimétrique de la face dorsale de l'os pyramidal et perforation transfixiante du ligament scapholunaire et du TFCC (complexe fibrocartilagineux triangulaire du carpe). Ces médecins ont attesté une incapacité de travail entière dans la profession de manoeuvre de chantier.
Saisi d'une demande de prestations, l'Office cantonal de l'assurance-invalidité du canton de Genève a requis les avis du docteur G.________, spécialiste en chirurgie et chirurgie de la main (rapport du 19 novembre 2007) et du Service médical régional de l'assurance-invalidité (SMR; rapport du 18 mars 2007 [recte: 2008]). De son côté, la CNA a recueilli les avis des docteurs G.________ (rapport du 28 décembre 2007) et L.________, spécialiste en chirurgie et médecin d'arrondissement de la CNA (rapport du 22 janvier 2008).
Par décision du 7 juillet 2008, l'office AI a nié le droit de l'assuré à une rente et à des mesures de réadaptation d'ordre professionnel, motif pris que le taux d'invalidité (14 %) était insuffisant pour ouvrir droit à de telles prestations. Il a toutefois transmis le dossier au service de placement. L'intéressé a recouru contre cette décision devant le Tribunal cantonal des assurances sociales du canton de Genève en concluant à l'octroi d'une rente entière d'invalidité.
De son côté, la CNA a alloué à l'assuré, à partir du 1er juillet 2008, une rente d'invalidité fondée sur un taux d'incapacité de gain de 14 %, ainsi qu'une indemnité pour atteinte à l'intégrité d'un taux de 5 % (décision du 30 septembre 2008).
A.b L'assuré a présenté une demande tendant à l'octroi d'une indemnité de chômage à partir du 1er juillet 2008.
L'office AI a mis en oeuvre un stage d'orientation professionnelle aux Etablissements publics pour l'intégration (EPI) durant la période du 8 décembre 2008 au 22 mars 2009. Toutefois, ce stage a été interrompu le 27 février 2009. Dans un rapport du 6 mars 2009, les conseillers en orientation ont indiqué que les objectifs escomptés n'avaient pas été atteints, l'intéressé n'étant pas en mesure d'exercer des activités industrielles légères très simples.
Après avoir bénéficié d'indemnités journalières de l'assurance-invalidité durant l'accomplissement de son stage aux EPI, l'assuré a demandé la reprise du versement des indemnités de chômage le 23 février 2009.
Par décision du 17 juin 2009, confirmée sur opposition le 7 juillet suivant, l'Office cantonal de l'emploi du canton de Genève (ci-après: l'office de l'emploi) a nié l'aptitude au placement de l'intéressé à partir du 1er mars 2009.
Saisie d'une demande de révision de la rente d'invalidité, la CNA l'a rejetée par décision du 24 juillet 2009.
B.
B.a L'assuré a recouru contre la décision sur opposition de l'office de l'emploi du 7 juillet 2009 devant le Tribunal cantonal des assurances sociales du canton de Genève (depuis le 1er janvier 2011 : la Chambre des assurances sociales de la Cour de justice du canton de Genève), lequel a rejeté le recours par jugement du 8 février 2010.
B.b Par un jugement du 22 février suivant, il a partiellement admis le recours formé contre la décision de refus de prestations de l'office AI du 7 juillet 2008; il a annulé cette décision dans la mesure où elle niait le droit à une mesure de reclassement et renvoyé la cause à l'administration pour nouvelle décision sur le droit de l'assuré à une telle mesure.
C.
A.________ interjette un recours en matière de droit public contre le jugement du 8 février 2010 en matière d'assurance-chômage, dont il demande l'annulation, en concluant, sous suite de dépens, à l'octroi d'une indemnité de chômage à partir du 1er juillet 2008, subsidiairement au renvoi de la cause à la juridiction cantonale pour instruction complémentaire.
L'office de l'emploi conclut au rejet du recours, tandis que le Secrétariat d'Etat à l'économie (seco) a renoncé à présenter des déterminations.
Considérant en droit:
1.
Le recours en matière de droit public (art. 82 ss LTF) peut être formé pour violation du droit au sens des
2.
Le recourant conclut à l'octroi d'une indemnité de chômage à partir du 1er juillet 2008. Toutefois, par la décision sur opposition litigieuse du 7 juillet 2009, l'intimé a nié l'aptitude au placement - et par conséquent le droit à une indemnité de chômage (art. 8 al. 1 let. f LACI) - depuis le 1er mars 2009.
En l'occurrence, il n'y a pas lieu d'examiner ce qu'il en est du droit du recourant à des prestations pour la période précédant le 1er mars 2009. En effet, dans la procédure juridictionnelle administrative, ne peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l'autorité administrative compétente s'est prononcée préalablement d'une manière qui la lie, sous la forme d'une décision. Dans cette mesure, la décision détermine l'objet de la contestation qui peut être déféré en justice par voie de recours. En revanche, dans la mesure où aucune décision n'a été rendue, la contestation n'a pas d'objet, et un jugement sur le fond ne peut pas être prononcé. Le juge n'entre donc pas en matière, en règle générale, sur des conclusions qui vont au-delà de l'objet de la contestation (ATF 134 V 418 consid. 5.2.1 p. 426; 125 V 413 consid. 1a p. 414; UELI MEYER/ISABEL VON ZWEHL, L'objet du litige en procédure de droit administratif fédéral, in: Mélanges Pierre Moor, 2005, no 8 p. 439).
Au demeurant, il convient de relever que l'intéressé a bénéficié d'indemnités de chômage jusqu'au début de son stage d'orientation professionnelle, le 8 décembre 2008, stage durant lequel il a perçu des indemnités journalières de l'assurance-invalidité.
Cela étant, le litige porte sur le droit éventuel du recourant à une indemnité de chômage à partir du 1er mars 2009, singulièrement sur son aptitude au placement.
3.
3.1 L'assuré n'a droit à l'indemnité de chômage que s'il est apte au placement (art. 8 al. 1 let. f LACI). Est réputé apte à être placé le chômeur qui est disposé à accepter un travail convenable et est en mesure et en droit de le faire (art. 15 al. 1 LACI, dans sa teneur - applicable en l'occurrence [ATF 127 V 466 consid. 1 p. 467] - jusqu'au 30 juin 2003). L'aptitude au placement comprend ainsi deux éléments: la capacité de travail d'une part, c'est-à-dire la faculté de fournir un travail - plus précisément d'exercer une activité lucrative salariée - sans que l'assuré en soit empêché pour des causes inhérentes à sa personne, et d'autre part la disposition à accepter un travail convenable au sens de l'art. 16 LACI, ce qui implique non seulement la volonté de prendre un tel travail s'il se présente, mais aussi une disponibilité suffisante quant au temps que l'assuré peut consacrer à un emploi et quant au nombre des employeurs potentiels (ATF 125 V 51 consid. 6a p. 58, 123 V 214 consid. 3 p. 216; DTA 2004 no 2 p. 48 consid. 1.2 [C 136/02], no 12 p. 122 consid. 2.1 [C 243/02], no 18 p. 188 consid. 2.2 [C 101/03]).
3.2 S'il existe des doutes sérieux quant à la capacité de travail d'un chômeur, l'autorité cantonale peut ordonner qu'il soit examiné par un médecin-conseil, aux frais de l'assurance (art. 15 al. 3 LACI). En cas de limitation durable de la capacité de travail, l'art. 15 al. 2, première phrase, LACI prévoit par ailleurs que le handicapé physique ou mental est réputé apte à être placé lorsque, compte tenu de son infirmité et dans l'hypothèse d'une situation équilibrée sur le marché de l'emploi, un travail convenable pourrait lui être procuré sur ce marché. Le Conseil fédéral est chargé de régler la coordination avec l'assurance-invalidité (art. 15 al. 2, deuxième phrase, LACI). L'art. 15 al. 3 OACI prévoit ainsi que lorsqu'une personne n'est pas manifestement inapte au placement et qu'elle s'est annoncée à l'assurance-invalidité ou à une autre assurance selon l'art. 15 al. 2 OACI - à savoir, notamment, l'assurance-accidents obligatoire - elle est réputée apte au placement jusqu'à la décision de l'assurance en cause. Dans le même sens, l'art. 70 al. 2 let. b LPGA prévoit l'obligation pour l'assurance-chômage d'avancer les prestations dont la prise en charge par l'assurance-accidents ou l'assurance-invalidité, notamment, est contestée.
3.3 L'aptitude au placement suppose, entre autres, la disposition à accepter un travail convenable au sens de l'art. 16 LACI (ATF 125 V 51 consid. 6a p. 58; 123 V 214 consid. 3 p. 216). En ce qui concerne les chômeurs handicapés, cette disponibilité doit seulement se rapporter au temps de travail correspondant à la capacité attestée par les médecins. S'il est établi qu'il est disposé à accepter un emploi dans une mesure correspondant à sa capacité résiduelle de travail, l'assuré a droit, en vertu de l'art. 15 al. 2 LACI en liaison avec l'art. 15 al. 3 OACI, à une indemnité de chômage pleine et entière, pour autant que l'on puisse admettre qu'il rechercherait une activité avec un horaire de travail à temps complet s'il n'était pas atteint dans sa santé (ATF 136 V 95 consid. 7.3 p. 103 s.).
4.
4.1 En l'occurrence, le recourant ne saurait prétendre l'octroi d'une indemnité de chômage à titre d'avance dans l'attente d'une décision d'une autre assurance selon les art. 70 al. 2 let. b LPGA et 15 al. 2 LACI en liaison avec l'art. 15 al. 3 OACI. En effet, au moment du prononcé de la décision sur opposition litigieuse de l'office de l'emploi, le 7 juillet 2009, la CNA s'était déjà prononcé sur son droit à prestations par sa décision du 30 septembre 2008, entrée en force, d'octroi d'une rente d'invalidité fondée sur un taux d'incapacité de gain de 14 %. Peu importe à cet égard que l'intéressé a déposé une demande de révision de cette prestation, sur laquelle la CNA a statué - au demeurant par un refus - seulement ultérieurement à la décision sur opposition litigieuse.
4.2 Cela étant, il ne suffit pas, pour admettre que le recourant est apte à être placé, que l'inaptitude manifeste au sens de l'art. 15 al. 3 OACI puisse être niée mais il convient d'examiner si l'intéressé peut prétendre une indemnité de chômage en tant que chômeur handicapé dont l'aptitude au placement est réglée à l'art. 15 al. 2 LACI. Cette disposition pose des exigences réduites en ce qui concerne l'un des éléments de l'aptitude au placement, à savoir la capacité de travail (Thomas Nussbaumer, Arbeitslosenversicherung, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], 2ème éd., p. 2264 n. 279; Boris Rubin, Assurance-chômage, 2ème éd., 2006, p. 246). En revanche, le chômeur handicapé doit aussi avoir la volonté d'accepter un travail convenable (arrêt C 272/02 du 17 juin 2003 consid. 2.3, in DTA 2004 no 13 p. 124), ainsi qu'une disponibilité suffisante correspondant au moins à 20 % d'un horaire de travail complet (cf. art. 5 OACI; arrêt 8C_187/2010 du 3 décembre 2010 consid. 3.1).
4.3 En l'occurrence, la juridiction cantonale a considéré que l'assuré était inapte au placement. Se fondant sur le rapport d'orientation professionnelle des EPI du 6 mars 2009, elle a constaté que l'intéressé n'était pas en mesure d'accomplir des activités industrielles légères et que parmi les activités qui lui avaient été proposées, seule celle de mise en sachet de rosaces était envisageable et encore qu'avec un rendement moyen. Selon les premiers juges, l'assuré ne pouvait en effet utiliser sa main droite que comme une pince et ne travaillait qu'avec sa main gauche, de sorte qu'il n'avait aucune habileté manuelle pour exécuter les autres tâches de l'atelier qui demandaient des rotations du poignet (assemblage, montage, démontage). Par ailleurs, la juridiction cantonale a constaté un manque de polyvalence de la part de l'intéressé, un faible niveau scolaire, d'importantes lacunes en français, ainsi qu'un manque de connaissances dans le domaine de la bureautique, lesquels rendaient illusoire toute activité dans un domaine autre que manuel, bien qu'une activité de bureau eut été adaptée à son état de santé.
5.
5.1 Le recourant invoque une violation des principes applicables en matière d'appréciation des preuves. Il reproche à la juridiction cantonale de s'être fondée uniquement et exclusivement sur le rapport d'orientation professionnelle des EPI, lequel ne porte que sur le montage, le démontage, l'assemblage et le conditionnement de pièces de robinetterie. Ce faisant, la juridiction cantonale n'a pas tenu compte des rapports des docteurs G.________ (du 19 novembre 2007) et L.________ (du 22 janvier 2008), ni des conclusions du SMR (rapport du 18 mars 2008), selon lesquels il est capable d'exercer des activités légères à plein temps et sans diminution de rendement. Le recourant fait valoir que ces avis médicaux mettent en cause les constatations des premiers juges selon lesquelles seules des activités de bureau - pour lesquelles il ne possède pas la formation requise - sont compatibles avec son handicap à la main droite. Selon l'intéressé, le jugement cantonal, qui confirme la décision sur opposition du 7 juillet 2009, viole l'art. 15 OACI, d'après lequel les autorités cantonales et les caisses appelées à examiner l'aptitude au placement coopèrent avec les organes compétents de l'assurance-invalidité (al. 1), ainsi qu'avec ceux de l'assurance-accidents obligatoire, de l'assurance-maladie, de l'assurance militaire ou de la prévoyance professionnelle qui sont impliqués dans l'examen du droit à l'indemnité ou dans le placement de handicapés (al. 2).
5.2 En l'occurrence, il ressort des investigations médicales mises en oeuvre par l'office AI et la CNA que le recourant n'est plus en mesure d'accomplir son activité habituelle de manoeuvre de chantier. En revanche, sa capacité de travail est entière dans toute activité qui n'exige pas le port de charges moyennes ou lourdes et qui ne nécessite pas de mouvements répétitifs ou de force avec le poignet droit ni l'utilisation d'outils de frappe ou vibratoires à l'aide du poignet droit (rapports des docteurs G.________ [du 19 novembre 2007] et L.________ [du 22 janvier 2008] et rapport du SMR [du 18 mars 2008]). Quant à la mesure d'orientation professionnelle confiée aux EPI, elle a été interrompue prématurément en accord avec l'office AI, étant donné que l'assuré n'était pas en mesure d'accomplir des activités industrielles légères et qu'il ne pouvait pas être orienté dans des activités compatibles avec l'atteinte à la santé en raison d'un faible niveau scolaire, d'importantes lacunes en français et d'un manque de connaissances de la bureautique.
Ainsi, bien que l'assurance-invalidité ait constaté une capacité de travail entière dans une activité adaptée, l'assurance-chômage n'a pas confirmé ce point. Il convient dès lors d'examiner quelles sont les conséquences de cette divergence en ce qui concerne l'aptitude au placement et, partant, le droit à des prestations de l'assurance-chômage.
5.3 L'assurance-invalidité et l'assurance-chômage ne sont pas des branches d'assurance complémentaires dans le sens qu'un assuré privé de capacité de gain pourrait dans tous les cas invoquer soit l'invalidité soit le chômage. Celui qui n'a pas droit à une rente d'invalidité malgré une atteinte importante à la santé n'est pas nécessairement apte au placement du point de vue de l'assurance-chômage (ATF 109 V 25 consid. 3d p. 29; DTA 1998 no 5 p. 28, C_240/96 consid. 3b/bb). Le droit à des prestations de chacune de ces branches d'assurance dépend de conditions spécifiques. Ainsi, l'assurance-invalidité se fonde sur la notion de capacité de travail, tandis que celle d'aptitude au placement est déterminante en ce qui concerne l'assurance-chômage (arrêt C 282/05 du 3 mars 2006 consid. 2.3).
Bien que l'aptitude au placement suppose notamment la capacité de travail (cf. l'art. 15 al. 3 LACI où cette notion est mentionnée explicitement), les notions d'aptitude au placement et de capacité de travail ne se recouvrent toutefois pas. Ainsi, les organes de l'assurance-invalidité ne doivent pas, lorsqu'ils examinent l'incapacité de travail, tenir compte de facteurs étrangers à l'invalidité comme une formation scolaire insuffisante ou un manque de connaissances linguistiques (cf. ATF 130 V 352 consid. 2.2.5 p. 356). Dans l'assurance-chômage, en revanche, certains éléments étrangers à l'invalidité doivent être pris en considération pour pouvoir définir ce qu'est un travail convenable au sens de l'art. 16 al. 2 let. c LACI. Etant donné que des facteurs étrangers à l'invalidité n'entrent pas en ligne de compte, l'assurance-invalidité pose des exigences moins strictes que l'assurance-chômage en ce qui concerne le travail convenable. C'est pourquoi ces deux branches des assurances sociales examinent les conditions de la capacité de travail et de l'aptitude au placement selon leurs critères spécifiques, de sorte que pour une même atteinte à la santé donnée, il peut arriver que l'assurance-invalidité constate une capacité de travail entière, tandis que l'assurance-invalidité nie l'aptitude au placement. Peu importe à cet égard que l'assurance-chômage et l'assurance-invalidité se fondent sur la même notion de marché de l'emploi ou du travail équilibré (art. 15 al. 2 LACI et art. 7 LPGA). Cette notion théorique et abstraite a pour fonction de délimiter le domaine des prestations de l'assurance-invalidité de celui de l'assurance-chômage (arrêt C 282/05 du 3 mars 2006 consid. 2.3; cf. aussi DTA 2002 no 33 p. 238, C 77/01 consid. 3c; arrêt I 758/02 du 16 juillet 2003 consid. 3.3). A cet égard, il faut néanmoins considérer que la question de l'aptitude au placement selon l'art. 16 al. 2 LACI peut limiter le marché du travail équilibré en ce qui concerne l'assurance-chômage, alors que les éléments qui sont à l'origine de cette limitation ne doivent pas être pris en considération pour l'assurance-invalidité. Demeurent réservés les cas où les possibilités de réintégrer le marché du travail apparaissent irréalistes et, partant, impossibles ou inexigibles (arrêt C 282/05 du 3 mars 2006 consid. 2.3).
5.4 Se fondant sur le rapport d'orientation professionnelle des EPI du 6 mars 2009, l'office de l'emploi s'est écarté des constatations de l'office AI - fondées sur les conclusions des médecins du SMR (rapport du 18 mars 2008) et du docteur G.________ (rapport du 19 novembre 2007) - selon lesquelles la capacité de travail de l'assuré est entière dans une activité adaptée. Dans le rapport précité, les conseillers en orientation des EPI ont tenu compte également de facteurs étrangers à l'invalidité comme un faible niveau scolaire, d'importantes lacunes en français, ainsi que sa méconnaissance de la bureautique. En outre, dans sa décision d'inaptitude au placement, l'office de l'emploi a pris en considération uniquement une activité dans le milieu industriel. Il a ainsi réduit le marché du travail - notion en principe identique pour l'assurance-chômage et l'assurance-invalidité - en ce sens que seules ont été prises en compte des activités dans le domaine industriel, à l'exclusion d'autres activités comme des activités de courrier ou de surveillance. De telles activités sont pourtant possibles au regard des constatations de l'office AI (cf. le rapport du docteur G.________, selon lequel la capacité de travail est entière dans une activité de surveillance) et ont été prises en compte lors de l'examen du droit à la rente. Ces activités n'ont pas été écartées par le rapport des EPI, lequel est fondé exclusivement sur les observations concernant des activités spécifiques dans le milieu industriel. On doit dès lors considérer, sans qu'il soit nécessaire de mettre en oeuvre un complément d'instruction (appréciation anticipée des preuves; cf. ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 429), que le recourant dispose d'une capacité de travail suffisante pour être placé.
5.5 En ce qui concerne le second élément de l'aptitude au placement, la volonté du recourant de retrouver un travail ne fait pas l'objet d'une controverse entre les parties.
5.6 Vu ce qui précède, l'intéressé était apte au placement à compter du 1er mars 2009 et il convient de renvoyer la cause à l'administration pour qu'elle examine si les autres conditions du droit à l'indemnité de chômage sont réalisées.
6.
L'intimé, qui succombe, supportera les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF).
Le recourant, qui est représenté par un avocat, a droit à une indemnité de dépens à la charge de l'intimé (art. 68 al. 1 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Dans la mesure où il est recevable, le recours est admis en ce sens que le jugement du Tribunal cantonal des assurances sociales du canton de Genève du 8 février 2010, ainsi que la décision sur opposition de l'Office cantonal de l'emploi du canton de Genève du 7 juillet 2009 sont annulés et la cause renvoyée audit office pour nouvelle décision au sens des considérants.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 500 fr., sont mis à la charge de l'intimé.
3.
L'intimé versera au recourant la somme de 2800 fr. à titre d'indemnité de dépens pour l'instance fédérale.
4.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, à la Chambre des assurances sociales de la Cour de justice du canton de Genève et au Secrétariat d'Etat à l'économie.
Lucerne, le 9 février 2011
Au nom de la Ire Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Le Greffier:
Ursprung Beauverd