Pianificazione territoriale e diritto pubblico edilizio

 

Bundesgericht 

Tribunal fédéral 

Tribunale federale 

Tribunal federal 

 

 

 

 

1C_535/2022  

 

 

Sentenza del 9 ottobre 2023  

 

I Corte di diritto pubblico  

 

Composizione 

Giudici federali Kneubühler, Presidente, 

Chaix, Müller, 

Cancelliere Gadoni. 

 

Partecipanti al procedimento 

A.________, 

patrocinato dall'avv. Alessandro Guglielmetti, 

ricorrente, 

 

contro 

 

Municipio di Collina d'Oro, 6926 Montagnola, 

Dipartimento del territorio del Cantone Ticino, Ufficio delle domande di costruzione, via Franco Zorzi 13, 6501 Bellinzona, 

Consiglio di Stato del Cantone Ticino, 

Residenza governativa, 6501 Bellinzona. 

 

Oggetto 

Licenza edilizia a posteriori per la ricostruzione con ampliamento di due pontili, 

 

ricorso in materia di diritto pubblico contro la 

sentenza emanata il 1° settembre 2022 dal 

Tribunale amministrativo del Cantone Ticino 

(incarto n. 52.2020.193). 

 

 

 

A.  

A.________ è proprietario del fondo part. xxx del Comune di Collina d'Oro, sezione di Montagnola, situato sulla riva del lago Ceresio, ed attribuito dal piano regolatore comunale alla zona residenziale a lago A. Davanti alla particella, sul fondo lacustre part. yyy, appartenente al demanio pubblico, sono ubicati due binari per calare in acqua, rispettivamente mettere in secca, le imbarcazioni, e due pontili, nonché una parte dell'edificio che ospita una darsena. 

 

B.  

Dopo che l'autorità ha rilevato che i pontili erano stati modificati senza autorizzazione, il 23 aprile 2018 A.________ ha presentato al Municipio di Collina d'Oro una domanda di costruzione in sanatoria per la ricostruzione e l'ampliamento degli stessi. Secondo i piani e la relazione tecnica, il pontile a nord (di 6,22 m per 0,40 m) presenta una superficie di poco inferiore a quella del precedente manufatto, mentre il suo aspetto e i suoi materiali sarebbero essenzialmente invariati. Il pontile a sud (di 6,59 m per 2,10 m) ha invece una superficie maggiore di quella precedente (di 4,85 m per 1,19 m). Esso è costituito da una parte fissa ancorata al terreno mediante dei piedi metallici e da una parte mobile che poggia sul pelo dell'acqua per mezzo di galleggianti. Le due parti sono tra di loro unite attraverso una cerniera. L'impalcato dei pontili è costituito da assi in legno. Il 5 luglio 2018 i Servizi generali del Dipartimento del territorio hanno presentato un'opposizione al rilascio della licenza edilizia. 

 

C.  

Il 3 dicembre 2018 il Municipio di Collina d'Oro, richiamata l'opposizione vincolante dell'autorità cantonale, ha negato il rilascio della licenza edilizia in sanatoria. La decisione municipale è stata confermata il 19 febbraio 2020 dal Consiglio di Stato, adito su ricorso del proprietario. 

 

D.  

Con sentenza del 1° settembre 2022, il Tribunale amministrativo del Cantone Ticino ha respinto un ricorso di A.________ contro la decisione governativa. 

 

E.  

A.________ impugna questa sentenza con un ricorso in materia di diritto pubblico del 5 ottobre 2022 al Tribunale federale, chiedendo di annullarla e di rinviare gli atti alla Corte cantonale per una nuova decisione debitamente motivata dopo avere esperito un'istruttoria. Il ricorrente fa valere la violazione del diritto di essere sentito, l'eccesso e l'abuso del potere di apprezzamento, la violazione del divieto dell'arbitrio e la violazione del principio della buona fede. 

Non è stato ordinato uno scambio di scritti, ma è stato richiamato l'incarto cantonale. 

 

 

 

1.  

Presentato tempestivamente contro una decisione finale dell'ultima istanza cantonale in ambito edilizio, il ricorso in materia di diritto pubblico è ammissibile sotto il profilo degli art. 82 lett. a, art. 86 cpv. 1 lett. d, art. 90 e art. 100 cpv. 1 LTF. Il ricorrente, cui è stata negata la licenza edilizia a posteriori per la ricostruzione dei pontili, è legittimato giusta l'art. 89 cpv. 1 LTF ad aggravarsi in questa sede contro il predetto giudizio. 

 

2.  

 

2.1. Conformemente a quanto stabilito dagli art. 95 e 96 LTF, il ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale può essere presentato per violazione del diritto. Secondo l'art. 42 cpv. 2 LTF, nel ricorso occorre spiegare per quali ragioni l'atto impugnato viola il diritto. Il ricorrente deve quindi confrontarsi con le considerazioni esposte nella sentenza impugnata, spiegando per quali motivi tale giudizio lede il diritto (DTF 142 I 99 consid. 1.7.1). Il Tribunale federale esamina in linea di principio solo le censure sollevate; esso non è tenuto a vagliare, come lo farebbe un'autorità di prima istanza, tutte le questioni giuridiche che si pongono, se queste ultime non sono presentate nella sede federale (DTF 146 IV 297 consid. 1.2; 134 II 244 consid. 2.1). Il Tribunale federale fonda inoltre il suo ragionamento giuridico sull'accertamento dei fatti svolto dall'autorità inferiore (art. 105 cpv. 1 LTF). Secondo l'art. 97 cpv. 1 LTF, il ricorrente può censurare l'accertamento dei fatti soltanto se è stato svolto in modo manifestamente inesatto, vale a dire arbitrario (DTF 147 I 73 consid. 2.2; 143 I 310 consid. 2.2), o in violazione del diritto ai sensi dell'art. 95 LTF e l'eliminazione del vizio può essere determinante per l'esito del procedimento. Il ricorrente può quindi censurare l'arbitrio nell'accertamento dei fatti e nella valutazione delle prove, ma deve motivare la censura in modo chiaro e preciso, conformemente alle esigenze poste dall'art. 106 cpv. 2 LTF (DTF 148 II 392 consid. 1.4.1; 147 I 73 consid. 2.2; 143 IV 500 consid. 1.1; 142 III 364 consid. 2.4).  

 

2.2. Nella misura in cui il ricorrente critica in modo generale la decisione impugnata senza confrontarsi specificatamente con i considerandi della stessa, spiegando con una motivazione puntuale per quali ragioni violerebbero il divieto dell'arbitrio o determinate disposizioni legali (segnatamente gli art. 24 e 24c LPT su cui si basa il giudizio impugnato), il gravame non adempie gli esposti requisiti di motivazione e non può quindi essere vagliato nel merito. Quanto all'esposto dei fatti e dell'iter procedurale (da pag. 3 a pag. 9 del ricorso), esso non è per sua natura idoneo a correggere o a precisare gli accertamenti contenuti nella sentenza impugnata, dei quali non è sostanziata l'arbitrarietà (cfr. sentenza 1C_534/2021 del 24 agosto 2022 consid. 2.2 e rinvio). Il ricorso è parimenti inammissibile laddove il ricorrente invoca una serie di diritti fondamentali, quali il diritto di essere sentito, il principio della buona fede e quello dell'uguaglianza giuridica, senza tuttavia motivare le relative censure in modo conforme alle esigenze accresciute dell'art. 106 cpv. 2 LTF.  

 

3.  

La Corte cantonale, esclusa la possibilità di un'autorizzazione edilizia ai sensi dell'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, ha dapprima esaminato l'intervento edilizio sotto il profilo dell'art. 24 LPT, ed ha ritenuto che allo stesso si opponevano interessi preponderanti (art. 24 lett. b LPT). Ha infatti rilevato che le rive dei laghi devono essere tenute libere e deve esserne agevolato il pubblico accesso e percorso (art. 3 cpv. 2 lett. c LPT). Ha altresì richiamato l'art. 18 cpv. 1bis della legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio, del 1° luglio 1966 (LPN; RS 451), che impone di proteggere le zone ripuali. Ha quindi concluso che le rive dei laghi devono di principio essere mantenute libere da costruzioni e che l'edificazione di pontili per l'ormeggio, anche solo temporaneo, dei natanti contrasta con gli obiettivi pianificatori, ambientali e di circolazione sul lago. La Corte cantonale ha ritenuto che questa conclusione vale analogamente per la ricostruzione e l'ampliamento di tali pontili. Ha considerato altresì l'esistenza di un interesse pubblico preponderante a raggruppare le imbarcazioni in impianti di stazionamento collettivi, ubicati in luoghi idonei ed attrezzati, che impedisce di rilasciare autorizzazioni eccezionali per attracchi privati sul lago. 

La Corte cantonale ha in seguito vagliato la domanda di costruzione sotto il profilo dell'art. 24c LPT. Ha rilevato che gli elementi disponibili non consentono di stabilire con certezza quando sono stati realizzati i pontili originari e quindi se gli stessi sono stati eretti legalmente o meno. Non poteva essere accertato che gli impianti originari erano stati costruiti prima del 1° luglio 1972 o anche solo prima del 1980. Ha inoltre ritenuto che, quand'anche pontili preesistenti fossero stati al beneficio della tutela della situazione acquisita, importanti esigenze della pianificazione si opponevano all'approvazione delle successive trasformazioni. La Corte cantonale ha respinto la tesi ricorsuale secondo cui tali pontili sarebbero stati regolarizzati nel 2004 ed ha negato che, quantomeno per il pontile situato a sud, di superficie doppia rispetto a quello precedente, fosse adempiuto il requisito dell'identità dell'impianto (cfr. art. 42 OPT [RS 700.1]). 

I giudici cantonali hanno concluso che, in ogni caso, gli stessi interessi pubblici preponderanti che imponevano di rifiutare l'autorizzazione eccezionale giusta l'art. 24 lett. b LPT, escludevano anche l'approvazione degli interventi litigiosi in applicazione dell'art. 24c cpv. 5 LPT. Alla ricostruzione dei pontili sulla riva del lago si opponevano infatti, di principio, importanti esigenze della pianificazione territoriale, segnatamente il principio pianificatorio dell'art. 3 cpv. 2 lett. c LPT. 

 

4.  

 

4.1. In concreto non è contestato dal ricorrente che la ricostruzione dei pontili litigiosi soggiace al rilascio di un'autorizzazione eccezionale secondo l'art. 24c LPT. Egli sostiene al riguardo che le costruzioni a lago sul fondo part. xxx esisterebbero almeno dal 1976, probabilmente dagli anni sessanta. Richiama inoltre la licenza edilizia rilasciata dal Comune nel 2004. Non si confronta tuttavia puntualmente con gli accertamenti esposti nella sentenza impugnata, in particolare con i considerandi in cui la Corte cantonale ha spiegato le ragioni per cui gli elementi agli atti non consentono di determinare con certezza la data della realizzazione dei precedenti pontili. Quanto alla licenza edilizia in sanatoria del 22 settembre 2004, la Corte cantonale ha accertato in modo conforme agli atti ch'essa riguardava la formazione di una nuova apertura e di un terrazzino sull'edificio esistente sul fondo part. xxx e non concerneva pertanto i pontili. Il ricorrente non sostanzia d'arbitrio tali accertamenti con una motivazione conforme alle esigenze dell'art. 106 cpv. 2 LTF. La Corte cantonale ha parimenti accertato che una notifica di costruzione del 6 febbraio 2004 concerneva il ripristino dei danni causati dalla caduta di un albero, che avevano interessato anche un pontile. Ha però rilevato che tale atto non permetteva di ritenere che i pontili fossero stati posti al beneficio di un valido titolo autorizzativo. Il ricorrente non si confronta puntualmente con le argomentazioni della Corte cantonale spiegando le ragioni per cui violerebbero il diritto.  

 

4.2. Il ricorrente sostiene di avere mantenuto l'identità dei pontili, essendo stata modificata soltanto la loro superficie calpestabile in legno, non la sottostante struttura di sostegno. Egli disattende tuttavia che la Corte cantonale ha accertato che il pontile a sud è stato ampliato in modo significativo, giacché la sua superficie (di 6,59 m per 2,10 m) è più che raddoppiata rispetto a quella precedente (di 4,85 m per 1,19 m). Nuovamente, il ricorrente non si confronta con tale accertamento e non sostanzia arbitrio alcuno. Alla luce dell'entità di questo ampliamento, non è dato di vedere per quali ragioni la Corte cantonale avrebbe violato l'art. 42 OPT ritenendo che il pontile a sud non rispettava il requisito dell'identità.  

 

5.  

 

5.1. Ad ogni modo, a prescindere dalla questione di sapere se i precedenti pontili siano stati edificati legalmente o meno, rispettivamente se quelli ricostruiti rispettino o meno il requisito dell'identità, la Corte cantonale ha in concreto negato il rilascio di un'autorizzazione eccezionale siccome l'intervento edilizio era incompatibile con le importanti esigenze della pianificazione territoriale giusta l'art. 24c cpv. 5 LPT.  

Questa disposizione presuppone, analogamente all'art. 24 lett. b LPT, una ponderazione degli interessi (sentenza 1C_43/2015 del 6 novembre 2015 consid. 7.3 e rinvii; RUDOLF MUGGLI, in: Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, 2017, n. 44 e 46 all'art. 24c LPT). Al riguardo, il diritto pianificatorio prevede che devono essere protette le basi naturali della vita, come il suolo, l'aria, l'acqua, il bosco e il paesaggio (art. 1 cpv. 2 lett. a LPT). Secondo l'art. 3 cpv. 2 LPT, il paesaggio deve essere rispettato; in particolare occorre tenere libere le rive dei laghi e dei fiumi ed agevolarne il pubblico accesso e percorso (lett. c), nonché conservare i siti naturali e gli spazi ricreativi (lett. d). I laghi e le loro rive devono di principio essere attribuiti a una zona protetta (art. 17 cpv. 1 lett. a LPT) o tutelati mediante altre misure adatte (art. 17 cpv. 2 LPT). L'art. 18 cpv. 1bis LPN prevede inoltre che devono essere segnatamente protette le zone ripuali. 

Da quanto esposto risulta quindi che le superfici e le rive dei laghi devono di principio essere mantenute libere da costruzioni (sentenza 1C_43/2015, citata, consid. 7.5; sentenza 1C_634/2013 del 10 marzo 2014 consid. 5.4, in: URP 2014 pag. 663). Come rettamente rilevato dalla Corte cantonale, lo scopo delle citate disposizioni non è soltanto quello di evitare che le rive dei laghi e dei fiumi vengano ulteriormente edificate, ma anche quello di riportarle nel corso del tempo al loro stato naturale (sentenze 1A.251/2003 del 2 giugno 2004 consid. 3.2, in: ZBl 106/2005 pag. 380; 1A.12/1991 del 21 gennaio 1993 consid. 4d). In tal senso, il piano direttore cantonale prevede che sia garantita e potenziata la pubblica fruizione delle rive, in particolare mediante il recupero delle aree demaniali e la realizzazione di passeggiate e sentieri a lago. Prevede altresì che sia garantito il riordino e un maggiore coordinamento delle infrastrutture a lago, segnatamente attraverso la pianificazione di porti collettivi e la conseguente rimozione di singoli attracchi privati in contrasto con gli obiettivi ambientali (cfr. scheda P7, laghi e rive lacustri, pag. 5 n. 2.2 e 2.3, pag. 7 n. 3.2). 

 

5.2. Come già detto, il ricorrente non contesta che la ricostruzione e l'ampliamento dei pontili in discussione è soggetta al rilascio di un'autorizzazione eccezionale. Non si confronta con la ponderazione degli interessi eseguita dalla Corte cantonale e non fa quindi valere una violazione degli art. 24 lett. b e 24c cpv. 5 LPT. Ora, la ponderazione degli interessi esposta nel giudizio impugnato è conforme alla giurisprudenza del Tribunale federale. Il ricorrente invoca semplicemente l'interesse privato di disporre di un comodo attracco per le imbarcazioni dinanzi alla sua abitazione. Non considera per contro gli interessi opposti, legati alla protezione del lago e della riva lacustre. Come rettamente rilevato dalla Corte cantonale, l'interesse di natura personale alla ricostruzione e all'ampliamento dei pontili per utilizzare più agevolmente le barche è incompatibile con i prevalenti interessi pianificatori, che impongono di mantenere libere le superfici e le rive dei laghi (sentenza 1A.251/2003, citata, consid. 3.4). La decisione di negare in tali condizioni il rilascio di un'autorizzazione eccezionale secondo gli art. 24 e 24c LPT è quindi conforme al diritto federale.  

 

6.  

 

6.1. Il ricorrente lamenta una disparità di trattamento, adducendo che, nel tratto di lago interessato, sorgerebbero numerosi altri pontili, riguardo ai quali la Corte cantonale non avrebbe eseguito accertamenti specifici.  

 

6.2. La Corte cantonale ha rettamente rilevato che il diritto alla parità di trattamento (art. 8 cpv. 1 Cost.) non prevale di massima sul principio della legalità e ha precisato i motivi per cui non erano adempiute le condizioni per riconoscere una parità di trattamento nell'illegalità. Ha in particolare accertato che il Municipio di Collina d'Oro aveva precisato nella risposta del 15 marzo 2019 al Consiglio di Stato che, a seguito delle opposizioni cantonali, aveva già emanato diversi dinieghi su domande di costruzione ordinarie o a posteriori per la costruzione di pontili, di passerelle e di piattaforme nella zona lago. L'Esecutivo comunale aveva altresì già emanato in taluni casi i relativi ordini di ripristino. La Corte cantonale ha ritenuto che, nella fattispecie, il ricorrente non avrebbe in ogni caso potuto invocare con successo il principio della parità di trattamento nell'illegalità, giacché, trattandosi di un impianto fuori della zona edificabile, occorreva in concreto attribuire un peso accresciuto al principio della legalità e all'interesse pubblico alla corretta applicazione dell'art. 24 segg. LPT.  

 

6.3. Il ricorrente non si confronta puntualmente con queste considerazioni, da cui risulta che, in materia di ricostruzione di pontili, non si è in presenza di una prassi costante non conforme al diritto, dalla quale l'autorità comunale non intenderebbe scostarsi (cfr., sulla parità di trattamento nell'illegalità, DTF 146 I 105 consid. 5.3.1). Non sostanzia quindi una violazione del principio dell'uguaglianza giuridica con una motivazione conforme alle esigenze dell'art. 106 cpv. 2 LTF. Peraltro, in quest'ambito, il Tribunale federale non sarebbe vincolato da una prassi cantonale in contrasto con il diritto federale, dato che deve garantirne la corretta applicazione (cfr. DTF 116 Ib 228 consid. 4; sentenza 1C_169/2012 del 19 marzo 2013 consid. 7.2).  

 

6.4. Nelle esposte circostanze, la Corte cantonale non ha nemmeno violato il diritto di essere sentito del ricorrente, rinunciando ad eseguire, siccome superflui, ulteriori accertamenti riguardo ad altri pontili che si troverebbero in quel settore del lago. Essa ha inoltre sufficientemente motivato il suo giudizio, essendosi espressa compiutamente su tutti i punti decisivi e pertinenti per il giudizio (DTF 147 IV 409 consid. 5.3.4; 146 IV 297 consid. 2.2.7 e rinvii), esponendo in modo esauriente le ragioni per cui la licenza edilizia richiesta non poteva essere rilasciata.  

 

7.  

Ne segue che, in quanto ammissibile, il ricorso deve essere respinto. Le spese giudiziarie seguono la soccombenza e sono pertanto poste a carico del ricorrente (art. 66 cpv. 1 LTF). 

 

 

 

1.  

Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto. 

 

2.  

Le spese giudiziarie di fr. 4'000.-- sono poste a carico del ricorrente. 

 

3.  

Comunicazione al patrocinatore del ricorrente, al Municipio di Collina d'Oro, all'Ufficio delle domande di costruzione del Dipartimento del territorio, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino. 

 

 

Losanna, 9 ottobre 2023 

 

In nome della I Corte di diritto pubblico 

del Tribunale federale svizzero 

 

Il Presidente: Kneubühler 

 

Il Cancelliere: Gadoni