Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_515/2020
Arrêt du 10 février 2021
Ire Cour de droit public
Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Chaix, Juge présidant,
Jametti et Müller.
Greffier : M. Kurz.
Participants à la procédure
A.________,
B.________ Sàrl,
tous les deux représentés par Mes Nicolas Gillard et Alexandre Kirschmann, avocats,
recourants,
contre
Commune de Tolochenaz, rue du Centre 29, case postale 97, 1131 Tolochenaz, représentée
par Me Laurent Trivelli, avocat,
Préfète du district de Morges, place Saint-Louis 4, case postale, 1110 Morges 1,
Conseil d'État du canton de Vaud, Château cantonal, 1014 Lausanne, représenté par la Direction générale des affaires institutionnelles et des communes du canton de Vaud (DGAIC), place du Château 1, 1014 Lausanne.
Objet
Droits politiques; votation communale; qualité pour recourir,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal
du canton de Vaud, Cour constitutionnelle,
du 17 août 2020 (CCST.202.0002).
Faits :
A.
Au mois de novembre 2017, la Commune de Tolochenaz a mis à l'enquête publique le plan de quartier "Sud Village". Parmi les parcelles concernées figure la n° 740, d'une surface de 2'083 m², propriété de la société B.________ Sàrl (ci-après: la société). Dans sa séance du 28 janvier 2019, le Conseil communal de Tolochenaz a décidé de soumettre ce plan de quartier au vote populaire. Le 9 février 2020, le projet a été refusé par 436 "non" contre 397 "oui".
Par acte du 12 février 2020, B.________ Sàrl a recouru contre le résultat de ce vote auprès du Conseil d'État du canton de Vaud, en concluant à son annulation en raison d'irrégularités dans la campagne ayant précédé la votation, ainsi que d'incertitudes dans le dépouillement. Le 29 mai 2020, la recourante a produit une procuration de A.________ (fondateur, associé gérant et unique détenteur des parts sociales de la société), faisant valoir que celui-ci, électeur à Tolochenaz, était recourant en lieu et place de la société, voire aux côtés de celle-ci. Par décision du 17 juin 2020, le Conseil d'État a déclaré irrecevables le recours formé par B.________ Sàrl (celle-ci n'étant pas titulaire des droits politiques) ainsi que le recours formé par A.________ (celui-ci étant intervenu après l'échéance du délai de recours).
B.
Par arrêt du 17 août 2020, la Cour constitutionnelle du canton de Vaud a rejeté le recours formé conjointement par A.________ et par B.________ Sàrl. Le principe de la transparence (Durchgriff) ne permettait pas d'admettre une confusion entre la société et son gérant et de considérer que le recours initial avait été formé par A.________. La société ne pouvait prétendre agir pour la défense des droits politiques puisque tel n'était pas son but statutaire. L'irrecevabilité de son recours empêchait toute intervention de la part de A.________.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ et B.________ Sàrl demandent au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt de la Cour constitutionnelle en ce sens que la qualité pour recourir contre la votation du 9 février 2020 est reconnue à A.________ et à la société B.________ Sàrl. Subsidiairement, les recourants concluent au renvoi de la cause à la Cour constitutionnelle ou au Conseil d'État pour nouvelle instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants.
La Cour constitutionnelle se réfère à son arrêt et renonce à se déterminer. Le Conseil d'État se réfère à l'arrêt attaqué et à sa propre décision. La commune de Tolochenaz s'en rapporte à justice. Les recourants ont renoncé à des observations supplémentaires.
Considérant en droit :
1.
Selon l'art. 82 let. c LTF, le Tribunal fédéral connaît des recours concernant le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires. Cette voie de recours permet en particulier au citoyen de contester le résultat d'une votation communale, et de faire valoir que la qualité pour agir dans la procédure de recours cantonale aurait été déniée à tort. Le recours est formé en temps utile (art. 100 al. 1 LTF) et les conclusions formulées sont recevables au regard de l'art. 107 LTF. Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
Se plaignant de formalisme excessif, les recourants soutiennent en premier lieu que A.________ devait être considéré comme partie recourante auprès du Conseil d'État. Ils relèvent l'identification complète du recourant avec sa société, dès lors qu'il en est le gérant unique, le détenteur des parts sociales, qu'il lui a donné son nom et que le siège de la société coïncide avec son domicile privé. Cette confusion - ainsi que la brièveté du délai de recours - serait à l'origine de la désignation inexacte de la partie recourante. Cette inexactitude était aisément reconnaissable par l'autorité de recours, en particulier dans une cause relative à une votation pour laquelle le recourant avait qualité d'électeur. Le refus de lui reconnaître la qualité pour recourir l'entraverait dans l'exercice du droit de fond, sans que cela ne soit justifié par un intérêt digne de protection.
2.1. Le formalisme excessif est un aspect particulier du déni de justice prohibé par l'art. 29 al. 1 Cst. Il est réalisé lorsque la stricte application des règles de procédure ne se justifie par aucun intérêt digne de protection, devient une fin en soi, complique de manière insoutenable la réalisation du droit matériel ou entrave de manière inadmissible l'accès aux tribunaux (ATF 142 IV 299 consid. 1.3.2 p. 304 s.). Selon la jurisprudence, commet un déni de justice formel et viole l'art. 29 al. 1 Cst. l'autorité qui n'entre pas en matière dans une cause qui lui est soumise dans les formes et délai prescrits, alors qu'elle devrait s'en saisir (ATF 142 II 154 consid. 4.1 p. 157; 135 I 6 consid. 2.1 p. 9). Il peut en résulter une violation de la garantie de l'accès au juge ancrée à l'art. 29a Cst. Cette disposition donne en effet le droit d'accès à une autorité judiciaire exerçant un pouvoir d'examen complet sur les faits et du droit (cf. ATF 137 I 235 consid. 2.5 p. 239 s.; arrêt 2C_212/2020 du 17 août 2020 consid. 3.2). Cette garantie ne s'oppose cependant pas aux conditions de recevabilité habituelles d'un recours ou d'une action (ATF 143 I 344 consid. 8.2 p. 351; cf. également ATF 141 I 172 consid. 4.4 p. 180 s.).
2.2. Conformément au principe de la bonne foi (art. 5 al. 3 Cst.), les déclarations d'une partie en justice doivent être interprétées selon le sens que l'on peut raisonnablement leur prêter et sans s'arrêter aux formulations manifestement inexactes dont peut user le justiciable, en particulier lorsqu'il n'est pas assisté d'un avocat (ATF 124 II 265 consid. 4 p. 269; 116 Ia 56 consid. 3b p. 58; 113 Ia 94 consid. 2 p. 96 ss et les références).
En l'occurrence, le recours du 12 février 2020 adressé à la Préfète du district de Morges est formé par B.________ Sàrl, représentée par deux avocats. La recourante y expose que sa qualité pour agir se fonde sur l'art. 118 al. 1 de la loi vaudoise sur l'exercice des droits politiques (LEDP, RS/VD 160.01) qui reconnaît cette qualité à "quiconque est concerné par une décision relative au droit de vote et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit abrogée ou modifiée". La recourante expliquait être propriétaire d'une parcelle située dans le périmètre du plan d'affectation concerné par la votation. Lors de l'instruction de la cause par la Préfète de Morges, A.________ a été entendu le 6 mars 2020. Comme cela figure en tête du procès-verbal, il agissait uniquement en tant que représentant de la société. L'indication "le recourant s'exprime" figurant plus bas procède d'une simple erreur de plume et le recourant ne saurait en déduire qu'il aurait été admis comme partie à la procédure. La Préfète a d'ailleurs eu soin de préciser au début de la déposition: "B.________ a déposé un recours contre le résultat des votations". La Préfète a ensuite transmis le dossier au Conseil d'État le 27 avril 2020, proposant l'irrecevabilité du recours, celui-ci ayant été formé par une société n'ayant pas la qualité d'électrice. Ce n'est que dans les observations du 29 mai 2020 qu'a été produite une procuration au nom de A.________, qui déclarait agir à la place de la société, alternativement à ses côtés. Toutefois, l'écriture initiale, seule à avoir été déposée dans le délai de recours de trois jours fixé à l'art. 119 al. 1 LEDP, avait été formée au nom de la seule société. L'identité de la partie recourante était ainsi clairement définie, l'intérêt au recours étant en outre justifié par des considérations propres à la société. La procuration produite à l'appui du recours était également établie au nom de la société. L'autorité saisie pouvait dès lors retenir à juste titre, sur la base des indications claires de la partie recourante assistée de deux mandataires professionnels, que le recours était exclusivement formé par la société. La tentative d'intervention de A.________ pouvait par ailleurs être rejetée, puisqu'elle avait été formée après l'échéance du délai de recours. L'arrêt attaqué ne consacre dès lors ni formalisme excessif, ni déni de justice.
3.
Les recourants considèrent ensuite que l'irrecevabilité du recours de la société procéderait d'une mauvaise interprétation de la LEDP. La jurisprudence admettrait dans certains cas la qualité pour recourir de personnes morales en matière de droits politiques. Les recourants se réfèrent à des arrêts rendus à Genève ainsi qu'aux ATF 134 I 172 et 130 I 290.
3.1. Saisi d'un recours pour violation des droits politiques, le Tribunal fédéral revoit librement l'interprétation et l'application du droit fédéral et du droit constitutionnel cantonal, ainsi que des dispositions de rang inférieur qui sont étroitement liées au droit de vote ou en précisent le contenu et l'étendue (ATF 105 Ia 237 consid. 2 p. 239; 103 Ia 280 consid. 1c p. 282 et l'arrêt cité). Il n'examine en revanche que sous l'angle restreint de l'arbitraire l'application de normes de procédure et d'organisation qui ne touchent pas au contenu même des droits politiques (ATF 141 I 221 consid. 3.1 p. 224 et les réf. cit.). En présence de deux interprétations également défendables, ou en cas de doute sérieux sur l'interprétation d'une disposition, le Tribunal fédéral fait preuve de retenue et s'en tient en général à la solution retenue par la plus haute autorité cantonale (ATF 141 I I 186 consid. 3 p. 189; 131 I 126 consid. 4 p. 131 et les arrêts cités; François Chaix, Les motifs du recours en matière de droit public, in: Bohnet/Tappy [éd.], Dix ans de loi sur le Tribunal fédéral, Neuchâtel/ Bâle 2017, p. 187-223, 200).
3.2. L'art. 118 LEDP définit la qualité pour recourir dans le domaine des droits politiques. Il s'agit d'une règle de procédure ne touchant pas au contenu même des droits politiques (cf. arrêt 1C_365/2019 du 5 novembre 2019 consid. 2.1 concernant le délai de recours). Les recourants ne sauraient donc se contenter de faire valoir, de manière appellatoire, leur propre interprétation de cette disposition, en se fondant d'ailleurs essentiellement sur la jurisprudence rendue dans un autre canton; ils devraient démontrer, conformément aux exigences accrues posées à l'art. 106 al. 2 LTF, en quoi l'interprétation retenue par l'instance cantonale serait insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motif objectif et en violation d'un droit certain (ATF 141 I 36 consid. 1.3 p. 41). Sur ce point, le recours ne répond pas à ces exigences.
3.3. A supposer que le grief soit recevable, il devrait de toute manière être écarté. L'art. 118 al. 1 LEDP reconnaît la qualité pour recourir contre une décision relative au droit de vote à quiconque est concerné et a un intérêt digne de protection. L'art. 118 al. 2 LEDP restreint en revanche aux seuls électeurs la qualité pour recourir contre une votation ou une élection. En l'occurrence, le recours était formé contre le résultat d'une votation, et n'avait donc pas trait au droit de vote au sens de l'art. 118 al. 1 LEDP. Le recours n'était donc ouvert qu'aux électeurs, soit à des personnes physiques (ATF 134 I 172 consid. 1.3.1 p. 175 et les références citées); en matière cantonale, il s'agit des citoyens suisses, âgés de dix-huit ans révolus et qui ont leur domicile politique dans le canton (art. 5 al. 1 LEDP).
Selon la jurisprudence, la qualité pour recourir peut également être reconnue aux partis politiques et aux organisations à caractère politique formées en vue d'une action précise - telle que le lancement d'un référendum ou d'une initiative - pour autant qu'ils exercent leur activité dans la collectivité publique concernée par la votation en cause et qu'ils recrutent principalement leurs membres en fonction de leur qualité d'électeurs (ATF 134 I 172 consid. 1.3.1 p. 175; 130 I 290 consid. 1.3 p. 292; ATF 121 I 334 consid. 1a p. 337). La jurisprudence a aussi exceptionnellement reconnu la qualité pour agir à des associations ayant pour but statutaire la défense des intérêts de politique publique et professionnels de ses membres (ATF 130 I 290 consid. 1.3 p. 292). Tel n'est assurément pas le cas de la société recourante dont les intérêts économiques peuvent certes coïncider avec ceux de son associé-gérant, mais dont les buts statutaires ne sont pas la défense, sur le plan politique, des intérêts de celui-ci.
Dans la mesure où il serait suffisamment motivé, le grief devrait de toute manière être écarté.
4.
Sur le vu de ce qui précède, le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable. Conformément à l'art. 66 al. 1 LTF, les frais judiciaires sont mis à la charge des recourants qui succombent. Il n'est pas alloué de dépens.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 1'000 fr., sont mis à la charge des recourants.
3.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des recourants et de la Commune de Tolochenaz, à la Préfète du district de Morges, au Conseil d'État du canton de Vaud et au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour constitutionnelle.
Lausanne, le 10 février 2021
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Juge présidant : Chaix
Le Greffier : Kurz