Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_513/2025
Arrêt du 23 juillet 2026
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Haag, Président,
Chaix et Müller.
Greffier : M. Kurz.
Participants à la procédure
1. A.________,
2. B.________,
3. C.C.________,
4. D.C.________,
5. E.________,
6. F.________,
7. G.________,
8. H.________,
9. I.________,
10. J.________,
11. K.K.________,
12. L.K.________,
13. M.________,
14. N.________,
15. O.________,
16. P.P.________,
17. Q.P.________,
18. R.________,
tous représentés par Me Michel Schmidt, avocat,
recourants,
contre
S.________ SA,
T.________ SA,
représentées par Mes Guillaume Francioli et
Manuel Jaquier,
U.________ SA,
V.________ SA,
représentées par Me Michel D'Alessandri, avocat,
intimées,
Conseil d'État de la République et canton de Genève, Chancellerie d'État, rue de l'Hôtel-de-Ville 2, 1204 Genève.
Objet
Plan localisé de quartier,
recours contre l'arrêt de la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative, du 22 juillet 2025
(A/3832/2024-AMENAG ATA/788/2025).
Faits :
A.
Le 11 novembre 2021, le Conseil d'État du canton de Genève a mis à l'enquête le projet de plan localisé de quartier n° 30049-155 (intitulé "PLQ Bourgogne"), qui couvre un périmètre situé entre la rue de Bourgogne, la route des Franchises, l'avenue Soret et la rue du Dauphiné, dans le quartier des Charmilles. Le secteur se trouve en zone de développement 3 avec une affectation primaire en zone villa (zone 5). Il est actuellement découpé en une quarantaine de parcelles occupées essentiellement par des villas. Les quatre parcelles n° s 1170, 1175, 1180 et 1186 constituent des chemins d'accès, depuis la rue de Bourgogne. Elles dépendent d'autres parcelles appartenant à A.________, J.________, Q.P.________, B.________, G.________, H.________ et E.________ (ci-après: les propriétaires). Le projet prévoit l'implantation de quinze bâtiments de logements de six étages sur rez, aux fronts nord (bâtiments A à F) et sud (bâtiments G à O) du périmètre. Dans la partie centrale, il est prévu l'aménagement d'un parc/jardin arborisé. Les quatre parcelles de dépendance précitées restent affectées à l'accès des immeubles au sud et au parc (espaces libres). Elles doivent faire l'objet d'une cession au domaine privé communal. Le projet a fait l'objet d'oppositions, notamment des propriétaires précités.
Par deux arrêtés du 16 octobre 2024, le Conseil d'État a rejeté les oppositions et adopté le PLQ.
B.
Par arrêt du 22 juillet 2025, la Chambre administrative de la Cour de justice genevoise a rejeté le recours formé par les opposants. Elle a notamment considéré que si les quatre parcelles précitées ne se voyaient pas attribuer de droits à bâtir, cela reposait sur un motif pertinent puisque ces dépendances ne servaient, comme précédemment, que de voies d'accès. De plus, la cession au domaine communal aurait lieu à titre onéreux et il n'y avait pas d'inégalité de traitement avec les autres propriétaires dont les droits à bâtir étaient reportés. L'atteinte au droit de propriété était admissible.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ et 17 consorts demandent au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt cantonal en ce sens que les arrêtés du Conseil d'État sont annulés, et d'ordonner au canton de Genève de comptabiliser les droits à bâtir des parcelles n° s 1170, 1175, 1180 et 1186 dans l'élaboration du PLQ. Subsidiairement, les recourants concluent au renvoi de la cause à l'instance précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Ils requièrent également l'effet suspensif, qui a été refusé par ordonnance du 6 octobre 2025.
La Chambre administrative persiste dans les considérants et le dispositif de son arrêt. Le Conseil d'État conclut au rejet du recours. Les intimées U.________ SA et V.________ SA concluent à l'irrecevabilité ou au rejet du recours. T.________ SA et S.________ SA, également intimées, concluent au rejet du recours. Les recourants ont ensuite persisté dans leurs conclusions.
Considérant en droit :
1.
Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit public de l'aménagement du territoire (art. 82 let. a LTF), le recours est recevable comme recours en matière de droit public conformément aux art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Les recourants, qui ont pris part à la procédure devant la cour cantonale et sont propriétaires de parcelles situées dans le périmètre du PLQ, sont particulièrement touchés par l'arrêt attaqué et ont un intérêt digne de protection à sa modification ou à son annulation. À ce titre, ils jouissent de la qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.
Les autres conditions de recevabilité sont au surplus réunies, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière, sous réserve de la motivation des griefs soulevés.
2.
Les recourants se plaignent d'une application arbitraire de l'art. 3 de la loi générale sur les zones de développement (LGZD; RSG L 1 35). Ils relèvent que la cession à titre onéreux (sans report des droits à bâtir) est réservée, selon cette disposition, aux surfaces nécessaires à la réalisation des éléments de base du programme d'équipement, soit les voies de communication et les conduites d'eau et d'énergie, les autres éléments de base devant, selon eux, faire l'objet d'un report des droits à bâtir. La partie nord des parcelles, dévolue au parc, aurait donc dû faire l'objet d'un tel report. Dans un grief distinct, mais qu'il convient de traiter ici, les recourants contestent les différentes justifications apportées sur ce point par la cour cantonale.
2.1. Appelé à revoir l'interprétation d'une norme de droit cantonal sous l'angle de l'arbitraire (art. 9 Cst.), le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si celle-ci apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain (ATF 151 I 337 consid. 6.1; 149 I 329 consid. 5.1). En revanche, si l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne s'avère pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une autre solution - éventuellement plus judicieuse - paraît possible (ATF 139 III 334 consid. 3.2.5 et les références). Pour que la décision attaquée soit annulée, encore faut-il qu'elle se révèle arbitraire non seulement dans ses motifs, mais aussi dans son résultat (ATF 149 I 329 consid. 5.1; 148 III 95 consid. 4.1). Dans ce contexte, la partie recourante est soumise aux exigences strictes en matière de motivation définies par l'art. 106 al. 2 LTF; il lui appartient de citer les dispositions dont elle se prévaut et de démontrer en quoi celles-ci auraient été appliquées arbitrairement ou d'une autre manière contraire au droit (ATF 146 I 62 consid. 3).
2.2. L'art. 3 LGZD traite du contenu et des effets d'un PLQ. Ses alinéas 1 et 3 ont la teneur suivante:
1 Les plans localisés de quartier prévoient notamment :
a) l'implantation à l'intérieur d'une aire d'implantation d'une surface supérieure d'au plus le double de celle d'implantation, le gabarit et la destination des bâtiments à construire;
b) les espaces libres, privés ou publics, notamment les places, promenades, espaces verts et places de jeux pour enfants;
c) les terrains réservés aux équipements publics autres que ceux visés à l'alinéa 3 et leur éventuelle cession gratuite dans la mesure de la contrepartie offerte par les reports de droits à bâtir prévus par le tableau et schéma de répartition et localisation des droits à bâtir visé à la lettre g;
-.
³ En outre, [les PLQ] prévoient les éléments de base du programme d'équipement, soit :
a) le tracé des voies de communication projetées et les modifications à apporter aux voies existantes, ainsi que les alignements le long ou en retrait de ces voies, en distinguant les voies publiques cantonales, communales ou privées; dans tous les cas, il est tenu compte de la protection du cadre de vie;
b) les emprises qui doivent être cédées gratuitement au domaine public ainsi que les servitudes de passages ou autres servitudes nécessaires à la réalisation du plan;
c) les conduites d'eau et d'énergie ainsi que les systèmes d'assainissement des eaux usées et pluviales nouveaux ou existants, établis en coordination avec la planification pouvant résulter d'autres instruments. Sont également prévus, le cas échéant, les secteurs contraignants de gestion des eaux pluviales, conformément au plan général d'évacuation des eaux de la commune.
Intitulé "Déclaration d'utilité publique", l'art. 3 al. 8 LGZD est ainsi libellé:
8 L'aliénation des droits et immeubles nécessaires à la réalisation des éléments de base du programme d'équipement visés à l'alinéa 3 est déclarée d'utilité publique au sens de l'article 3, alinéa 1, lettre b, de la loi sur l'expropriation pour cause d'utilité publique, du 10 juin 1933. Les propriétaires peuvent, si nécessaire, demander au Conseil d'Etat de décréter l'expropriation à leur profit, selon les modalités prévues par les articles 30 et suivants de cette loi.
2.3. La cour cantonale a considéré que la cession onéreuse des terrains, en lieu et place du report des droits à bâtir, n'était pas contraire à la LGZD dès lors que celle-ci ne l'excluait pas et qu'elle prévoyait à l'art. 3 al. 8 une procédure d'expropriation pour les voies de communication. La jurisprudence considère pour sa part que la cession gratuite de terrains est conforme à la garantie de la propriété dans la mesure où il s'agit d'une compensation, au sens de l'art. 5 al. 1 LAT, pour la plus-value occasionnée par la mesure d'aménagement que constitue l'adoption d'un PLQ, car cela permet la réalisation des installations nécessaires à la réalisation du plan (arrêt 1C_76/2011 du 29 juillet 2011 consid. 3.1). Dès lors qu'une telle cession gratuite est prévue par la loi (art. 3 al. 1 let. c LGZD), une cession onéreuse sans transfert de droit est également admissible (que celle-ci ait lieu de gré à gré ou par une procédure d'expropriation visée à l'art. 3 al. 8 LGZD), en particulier pour les parcelles de dépendance servant de voies d'accès et dont l'affectation est maintenue dans le PLQ. La cour cantonale explique aussi les raisons pour lesquelles un report de droits à bâtir n'est pas souhaitable pour les parcelles de dépendance. Il s'agit en effet d'éviter que ce report sur des parcelles destinées à la construction de bâtiments de logement ne complique la réalisation du PLQ lorsque les propriétaires concernés n'ont pas l'intention de construire (arrêt attaqué consid. 5.6).
Les recourants ne sauraient prétendre que le procédé serait dépourvu de base légale. En effet, outre l'art. 8 al. 3 LGZD, l'art. 1 al. 1 de l'Annexe au règlement d'application de la loi générale sur les zones de développement (RGZD2; RSG L 1 35.04) prévoit que l'indice d'utilisation du sol est déterminé par le plan localisé de quartier, ajoutant: "Sauf dispositions contraires de ce dernier, chaque parcelle ou partie de parcelle comprise à l'intérieur du périmètre du plan bénéficie d'un droit à bâtir équivalent à cet indice". Il résulte clairement de cette dernière phrase que l'attribution de droits à bâtir n'est pas obligatoire.
2.4. La cour cantonale pouvait, également sans arbitraire, considérer que les parties nord des parcelles, dévolues au parc, constituaient elles aussi un élément susceptible d'une cession à titre onéreux. La cour cantonale relève que la surface concernée est de 401 m² (soit 57 m² pour les parcelles n° s 1170, 1175 et 1180, et 230 m² pour la parcelle n° 1186); elle représente 18,5 % de la surface des trois premières parcelles. Elle admet qu'en principe, il s'agirait d'équipements publics donnant droit à un report des droits à bâtir selon l'art. 3 al. 1 let. c LGZD. Toutefois, les surfaces concernées doivent recevoir le cheminement pour piétons qui traverse le parc et peuvent ainsi être considérées comme affectées en voies de communication au sens de l'art. 3 al. 3 let. a LGZD. En outre, dès lors que les parcelles sont des dépendances d'au moins quatre parcelles (appartenant à au moins 16 propriétaires concernés), le report des droits à bâtir n'aurait été que de 40 m² de surface brute de plancher supplémentaire en moyenne pour chaque propriétaire. Les recourants relèvent que la situation de la parcelle n° 1186 serait particulière en ce sens que sa partie nord serait plus étendue et représenterait 51 % de sa surface totale. Il n'en demeure pas moins que la partie en question est entièrement parcourue par le cheminement piétonnier, et peut dès lors également être considérée comme voie de communication constituant un élément de base du programme d'équipement, susceptible d'une cession à titre onéreux.
Le grief d'arbitraire doit par conséquent être rejeté.
2.5. Les recourants invoquent également la garantie de la propriété (art. 26 Cst.). Toutefois, leur argument consiste à contester l'existence d'une base légale permettant une cession à titre onéreux. Comme cela est relevé ci-dessus, l'argument doit être écarté. Les recourants mettent en doute l'existence d'un intérêt public. Ils prétendent qu'une participation à la répartition des droits à bâtir permettrait de créer plus de logements, mais n'étayent nullement cette affirmation (contrairement aux exigences de l'art. 106 al. 2 LTF qui veut que les griefs d'ordre constitutionnel soient motivés de façon circonstanciée), alors que, comme on l'a vu, une cession à titre onéreux de l'ensemble des parcelles concernées vise au contraire à simplifier la mise en oeuvre du PLQ et la réalisation de logements.
Dans la mesure où il est suffisamment motivé, le grief doit être rejeté.
3.
Les recourants se plaignent encore d'une violation du principe d'égalité de traitement en se plaignant de ne se voir attribuer aucun droit à bâtir pour leurs parcelles et d'être ainsi désavantagés par rapport aux propriétaires de parcelles situées entièrement dans le parc, ces dernier pouvant valoriser les droits à bâtir correspondants. L'argument selon lequel leurs parcelles servent de voies d'accès ne serait pas pertinent en ce qui concerne les secteurs nord affectés au parc.
3.1. Une décision viole le droit à l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances (ATF 131 V 107 consid. 3.4.2; 129 I 113 consid. 5.1 et les arrêts cités). Ce principe n'a qu'une portée réduite en matière d'aménagement du territoire. Il est en effet dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones créent des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 142 I 162 consid. 3.7.2; 121 I 245 consid. 6e/bb et les arrêts cités).
3.2. Dans leur grief relatif à l'égalité de traitement, les recourants se contentent d'indiquer qu'aucun report des droits à bâtir n'est prévu pour la partie nord de leurs quatre parcelles, alors que tel est le cas de l'ensemble des autres parcelles situées également dans le périmètre du parc. Ils relèvent que le rachat de leurs parcelles, pour un prix selon eux dérisoire dès lors qu'il s'agit de terrains non constructibles, serait à l'évidence moins avantageux que le report de droits à bâtir selon l'indice de surface brute de plancher prévu.
En l'occurrence, la situation des quatre parcelles de dépendance des recourants diffère, comme on l'a vu, de celle des autres parcelles (y compris celles qui se trouvent dans l'emprise du parc) sur plusieurs points. Elles sont déjà affectées à la desserte routière du quartier de villas; elles resteront non construites selon le PLQ et serviront également de voies de circulation, tant pour les bâtiments que pour le parc. Rien dans l'argumentation des recourants ne permet d'affirmer que la situation des autres parcelles serait comparable sur ces différents points. En outre, il n'est pas contesté que la cession au domaine privé communal aura lieu à titre onéreux. L'art. 26 al. 2 Cst. leur garantissant une "pleine indemnité", les recourants ne sauraient affirmer d'emblée que la cession, de gré à gré ou par voie d'expropriation, ne leur offrirait qu'une indemnisation dérisoire.
Ce dernier grief doit donc lui aussi être rejeté.
4.
Sur le vu de ce qui précède, le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable, aux frais des recourants, qui succombent (art. 66 al. 1 LTF). Ceux-ci verseront en outre des dépens aux différents intimés qui obtiennent gain de cause avec l'assistance d'avocats (art. 68 al. 2 LTF). Il n 'est pas alloué d'autres dépens (art. 68 al. 3 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 6'000 fr., sont mis à la charge des recourants.
3. Les indemnités de dépens suivantes sont mises à la charge solidaire des recourants:
3.1. 4'000 fr. en faveur de T.________ SA et S.________ SA;
3.2. 4'000 fr. en faveur de U.________ SA et V.________ SA.
4.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties, ainsi qu'au Conseil d'État et à la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève.
Lausanne, le 23 juillet 2026
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Haag
Le Greffier : Kurz