Procédure administrative

 

Bundesgericht 

Tribunal fédéral 

Tribunale federale 

Tribunal federal 

 

 

 

 

1C_433/2021  

 

 

Arrêt du 5 juillet 2022  

 

Ire Cour de droit public  

 

Composition 

MM. les Juges fédéraux Kneubühler, Président, 

Haag et Merz. 

Greffier : M. Kurz. 

 

Participants à la procédure 

Pierre Maudet, représenté par Me Yaël Hayat, avocate, 

recourant, 

 

contre  

 

Conseil d'Etat de la République et canton de Genève, rue de l'Hôtel-de-Ville 2, 1204 Genève. 

 

Objet 

Retrait provisoire de la direction d'un département 

au sein du Conseil d'Etat, 

mandat d'expert, intérêt actuel, 

 

recours contre l'arrêt de la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative, du 25 mai 2021 (ATA/547/2020 A/4418/2020-DIV). 

 

 

Faits :  

 

A.  

Au mois d'août 2018, le Ministère public du canton de Genève a ouvert une enquête pénale pour acceptation d'un avantage contre Pierre Maudet, Conseiller d'Etat alors Président du Conseil d'Etat et à la tête du Département de la sécurité et de l'énergie (DSE). Le 18 septembre 2018, Antonio Hodgers a été désigné comme nouveau Président du Conseil d'Etat en remplacement de Pierre Maudet. Le 31 janvier 2019, le Conseil d'Etat a créé un nouveau Département de la sécurité, de l'emploi et de la santé (DSES), présidé par Mauro Poggia; un nouveau Département du développement économique (DDE) a également été créé, comprenant la Direction générale du développement économique, de la recherche et de l'innovation (DG-DERI), présidée par Pierre Maudet. 

Ayant constaté une hausse du taux d'absence chez les collaborateurs de la DG-DERI entre mai 2019 et avril 2020, l'Office du personnel de l'Etat (ci-après: OPE) a mandaté une consultante externe, laquelle a remis son rapport le 20 octobre 2020. Le 28 octobre 2020, se fondant sur ce rapport, le Conseil d'Etat a adopté un arrêté de répartition provisoire au terme duquel Pierre Maudet n'était plus titulaire d'aucun département, et ne restait que suppléant du Département de la cohésion sociale. Cet arrêté, d'entrée en vigueur immédiate, était déclaré exécutoire nonobstant recours. Le 1er novembre 2020, Pierre Maudet a remis sa démission au Conseil d'Etat, précisant que celle-ci prendrait effet au jour de la prestation de serment de son successeur. Par acte du 9 novembre 2020, il a recouru contre l'arrêté du 28 octobre 2020 auprès de la Chambre administrative de la Cour de justice du canton de Genève. Il a requis l'effet suspensif, qui a été refusé par ordonnance du 8 décembre 2020. 

Le 9 décembre 2020, le Conseil d'Etat a confié à l'ancien Juge fédéral Jean Fonjallaz un mandat d'expertise sur le fonctionnement du DDE, afin de déterminer les causes ayant conduit au diagnostic de la consultante et d'émettre des recommandations pour l'organisation et la gestion future du DDE. Le même jour, le Conseil d'Etat a confirmé sa répartition provisoire des départements. Le 21 décembre 2020, Pierre Maudet a derechef saisi la Chambre administrative d'un recours dirigé contre le mandat d'expertise et la confirmation de la répartition des départements. Il a demandé l'effet suspensif, qui a été refusé le 1er février 2021. 

L'expert a remis son rapport le 8 mars 2021. 

Le 10 mars 2021, le Conseil d'Etat a maintenu la répartition des départements jusqu'au résultat de l'élection complémentaire. Le 12 mars 2021, il a pris acte du rapport d'expertise et en a accepté les recommandations. Il a décidé de rendre publique la synthèse du rapport élaborée par l'expert et d'élaborer une version anonymisée du rapport complet afin de permettre de le rendre public. 

Lors de l'élection complémentaire au Conseil d'Etat du 28 mars 2021, Pierre Maudet s'est porté candidat mais n'a pas été élu; Fabienne Fischer a été élue et est entrée en fonction le 1er mai 2021. Pierre Maudet a été invité, le 7 avril 2021, à se déterminer sur la question de l'intérêt actuel et pratique au recours, compte tenu du résultat de l'élection complémentaire. 

 

B.  

Par arrêt du 25 mai 2021, la Chambre administrative a déclaré irrecevable le recours interjeté le 21 décembre 2020. Le recourant ne s'était pas déterminé sur l'existence d'un intérêt actuel au recours. N'étant plus membre du Conseil d'Etat (et ayant trouvé un emploi dans une entreprise de sécurité informatique), il n'avait plus d'intérêt à ce qu'il soit statué sur la question de la répartition des départements. L'expert ayant déjà rendu son rapport, la question de sa nomination et des modalités de son mandat ne présentait pas non plus d'intérêt actuel et pratique. Aucun motif de nullité n'entachait les deux décisions attaquées, rendues par une autorité compétente et sans violation grave du droit d'être entendu. 

 

C.  

Agissant par la voie du recours en matière de droit public, Pierre Maudet demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt de la Chambre administrative et de renvoyer la cause à la cour cantonale pour instruction complémentaire et décision sur le fond. Il relève notamment que, contrairement à ce que retient l'arrêt attaqué, il a répondu à l'interpellation du 7 avril 2021 par pli simple et efax du 16 avril 2021, dont la cour cantonale aurait omis de tenir compte. 

La Chambre administrative s'en rapporte à justice, tout en relevant qu'elle n'a jamais reçu le courrier du 16 avril 2021 et que la communication par efax - sur une boîte électronique qui n'est pas officielle - n'est pas autorisée par le droit cantonal. La Chancellerie d'Etat conclut au rejet du recours. Dans ses dernières observations, le recourant persiste dans ses conclusions. 

 

 

Considérant en droit :  

 

 

1.  

Le Tribunal fédéral examine d'office (art. 29 al. 1 LTF) et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 144 II 184 consid. 1; 143 IV 357 consid. 1). 

 

1.1. L'arrêt attaqué a été rendu dans une cause de droit public (art. 82 let. a LTF) par une autorité cantonale de dernière instance (art. 86 al. 1 let. d LTF). Contrairement à ce qu'affirme le recourant sans autre démonstration, l'arrêt attaqué n'est pas final puisque son recours portait d'une part sur la nomination d'un expert et d'autre part sur la répartition provisoire des départements, soit des décisions de nature incidente. Cela étant, compte tenu de l'issue de la cause sur le fond, il n'y a pas lieu de rechercher plus avant si les conditions fixées à l'art. 93 al. 1 LTF sont réunies en l'espèce.  

La Chancellerie estime pour sa part que les actes attaqués sur le fond seraient des mesures d'organisation interne du Conseil d'Etat non susceptibles de recours. En outre, l'arrêté du 9 décembre 2020 a été annulé et remplacé par d'autres arrêtés les 10 mars et 30 avril 2021, qui n'ont pas fait l'objet de recours. Ces questions peuvent également demeurer indécises. 

 

1.2. Le recourant, qui a pris part à la procédure devant l'autorité précédente (art. 89 al. 1 let. a LTF), est particulièrement touché par l'arrêt attaqué et dispose en principe d'un intérêt digne de protection à l'annulation ou à la modification de cet arrêt qui déclare son recours cantonal irrecevable (art. 89 al. 1 let. b et c LTF). En effet, indépendamment de sa légitimation sur le fond, le recourant peut faire valoir une violation de ses droits de procédure constitutive d'un déni de justice formel (ATF 141 IV 1 consid. 1.1). Il peut donc recourir contre l'arrêt d'irrecevabilité et faire valoir que l'instance précédente lui aurait dénié à tort l'existence d'un intérêt actuel et pratique à recourir contre les décisions du Conseil d'Etat.  

Sous les réserves susmentionnées, il convient d'entrer en matière. 

 

2.  

Invoquant les art. 97 al. 1 et 105 al. 2 LTF, le recourant reproche à la cour cantonale d'avoir retenu faussement qu'il ne s'était pas déterminé sur la question du maintien de son intérêt pratique au recours. Le 16 avril 2021, il s'était en effet déterminé par efax et pli simple. La cour cantonale ne pouvait dès lors lui reprocher son défaut de collaboration sans l'interpeller au préalable afin qu'il régularise son envoi. Le recourant se plaint à ce sujet de formalisme excessif et d'une violation arbitraire de l'art. 22 de la loi genevoise sur la procédure administrative (LPA, RS/GE E 5 10). 

 

2.1. En matière d'établissement des faits, il y a arbitraire si le juge n'a manifestement pas compris le sens et la portée d'un moyen de preuve, s'il a omis, sans raison sérieuse, de tenir compte d'un moyen important propre à modifier la décision attaquée ou encore si, sur la base des éléments recueillis, il a fait des déductions insoutenables (cf. ATF 146 IV 88 consid. 1.3.1; 143 IV 241 consid. 2.3.1).  

 

2.2. Dans ses déterminations au Tribunal fédéral, la Chambre administrative indique qu'elle n'a pas reçu le courrier du 16 avril 2021. Celui-ci ayant été adressé par pli simple, le recourant ne peut apporter la preuve de son envoi. Par ailleurs, la cour cantonale indique qu'elle dispose d'une adresse pour le courrier électronique afin d'anticiper certains envois, notamment lorsqu'elle doit accorder de très courts délais. Il ne s'agit toutefois pas d'une adresse officielle destinée à la réception des actes des parties, et le greffe ne la consulte pas systématiquement. Le recourant ne saurait lui en faire le reproche dès lors que selon l'art. 18A al. 6 LPA, la communication électronique ne s'applique pas en procédure de recours.  

Sur le vu de ces explications, le recourant ne démontre pas qu'il aurait adressé en temps utile sa prise de position à l'instance précédente (et que l'arrêt attaqué serait ainsi arbitraire sur ce point), ni que celle-ci aurait commis un formalisme excessif en n'en tenant pas compte. Le grief doit être écarté. 

 

2.3. Le recourant reproche également à la Chambre administrative d'avoir retenu que la presse locale avait annoncé, le 3 mai 2021, qu'il avait été nommé directeur dans une entreprise privée spécialisée dans la cybersécurité, se fondant ainsi sur un article de presse - qui ne peut être considéré comme un fait notoire - sans lui avoir donné l'occasion de se déterminer à ce propos. Elle aurait ainsi violé son droit à la réplique.  

Le droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst., art. 6 CEDH) comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, d'avoir accès au dossier, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 167 consid. 4.1 et les arrêts cités). 

En l'occurrence, l'absence d'intérêt au recours concernant la répartition des départements résulte uniquement, selon l'autorité inférieure, du fait - incontestable - que le recourant n'était plus membre du gouvernement. La simple mention selon laquelle il avait retrouvé un emploi dans le secteur privé n'était donc d'aucune pertinence dans ce contexte et n'appelait par conséquent aucune détermination de sa part. 

 

2.4. Dans un troisième grief d'ordre formel, invoquant l'art. 6 CEDH, le recourant reproche à la cour cantonale d'avoir refusé de tenir une audience publique alors qu'il en avait fait la requête le 1er avril 2021. L'absence de réponse de la part de la cour cantonale violerait par ailleurs son droit d'être entendu.  

 

2.4.1. L'art. 6 par. 1 CEDH donne à toute personne le droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial établi par la loi, qui décidera soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Saisi dans ce cadre d'une demande de débats publics, le juge doit en principe y donner suite. Il peut cependant s'en abstenir dans les cas prévus par l'art. 6 par. 1 deuxième phrase CEDH, lorsque la demande est abusive, chicanière, ou dilatoire, lorsqu'il apparaît clairement que le recours est infondé, irrecevable ou, au contraire, manifestement bien fondé ou encore lorsque l'objet du litige porte sur des questions hautement techniques (ATF 141 I 97 consid. 5.1; 136 I 279 consid. 1; 134 I 331 consid. 2.3; 122 V 47 consid. 3b). L'obligation de tenir une audience publique n'est par ailleurs pas absolue. Il peut y être renoncé dans les affaires ne soulevant pas de question de crédibilité ou ne suscitant pas de controverse sur les faits qui auraient requis une audience, et pour lesquelles les tribunaux peuvent se prononcer de manière équitable et raisonnable sur la base des conclusions présentées par les parties et d'autres pièces (ATF 140 I 68 consid. 9.2; arrêt 2C_32/2016 du 24 novembre 2016 consid. 12.2.1; arrêt de la CourEDH du 23 novembre 2006, Jussila c. Suède, req. 73053/01, § 43). Une telle renonciation est ainsi admissible lorsque la cause peut être jugée exclusivement sur la base du dossier et des écritures des parties, notamment lorsque l'issue du litige ne dépend pas d'une appréciation des preuves ou d'impressions personnelles, mais uniquement de questions de droit (ATF 147 I 153 consid. 3.5.1 et la jurisprudence citée).  

 

2.4.2. Le recourant n'explique nullement en quoi la contestation (qui portait sur la répartition des compétences au sein d'un gouvernement et sur attribution d'un mandat d'expert afin de se prononcer sur le fonctionnement d'un département) pourrait tomber sous le coup de l'art. 6 CEDH. Cela peut rester indécis dès lors que la question à résoudre par la cour cantonale était limitée à l'existence d'un intérêt actuel et concret au recours. Une telle question ne nécessitait pas d'appréciation des preuves et ne dépendait nullement d'impressions personnelles, mais pouvait être résolue sur la base des faits incontestés et des écritures des parties. Le recourant a d'ailleurs été expressément invité à se prononcer sur ce point et, comme on l'a vu, il n'a pas valablement donné suite à cette invitation.  

Dans sa réponse à la demande d'audience publique, la Chambre administrative a fait savoir que la question du maintien d'un intérêt pratique, au vu des résultats non contestés de l'élection complémentaire, devait être résolue avant de statuer sur la tenue de l'audience sollicitée. A contrario, cela signifie qu'en cas d'absence d'un intérêt pratique, la tenue d'une telle audience ne serait pas nécessaire; cela constitue une motivation implicite suffisante au regard de l'art. 29 al. 2 Cst. 

Sur le vu de ce qui précède, les différents griefs d'ordre formel doivent être écartés. 

 

3.  

Invoquant les art. 89 al. 2 et 111 al. 2 LTF, le recourant affirme que son intérêt au recours cantonal était évident. Il s'agissait en premier lieu de rétablir la vérité et de faire constater que l'autorité intimée avait erré dans le cadre des décisions prises à son encontre. Le recours avait aussi pour vocation de restaurer l'image du recourant. En second lieu, il existerait un intérêt à ce que les mesures prises par le Conseil d'Etat fassent l'objet d'un contrôle judiciaire. Enfin, compte tenu de la succession des décisions décrites comme provisoires par le Conseil d'Etat, l'exigence d'un intérêt actuel empêcherait un contrôle effectif, étant précisé qu'il n'est pas exclu que le recourant se présente aux élections qui auront lieu en 2023. 

 

3.1. Aux termes de l'art. 111 al. 1 LTF, la qualité de partie à la procédure devant toute autorité cantonale précédente doit être reconnue à quiconque a qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral. La qualité pour recourir devant les autorités cantonales ne peut pas s'apprécier de manière plus restrictive que la qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral, les cantons demeurant libres de concevoir cette qualité de manière plus large (ATF 144 I 43 consid. 2.1; 135 II 145 consid. 5; arrêt 2C_709/2020 du 18 juin 2021 consid. 4.2).  

La qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF exige que la partie recourante ait pris part à la procédure devant l'autorité précédente (let. a), qu'elle soit particulièrement atteinte par la décision attaquée (let. b) et qu'elle ait un intérêt digne de protection à l'annulation ou à la modification de celle-ci (let. c). En outre, cet intérêt doit être actuel et exister tant au moment du dépôt du recours qu'à celui où l'arrêt est rendu (cf. ATF 142 I 135 consid. 1.3.1; arrêt 2C_793/2020 du 8 juillet 2021 consid. 1.4). Le Tribunal fédéral fait exceptionnellement abstraction de l'exigence d'un intérêt actuel lorsque la contestation peut se reproduire en tout temps dans des circonstances identiques ou analogues, que sa nature ne permet pas de la trancher avant qu'elle ne perde son actualité et que, en raison de sa portée de principe, il existe un intérêt public suffisamment important à la solution de la question litigieuse (ATF 137 I 23 consid. 1.3.1; 136 II 101 consid. 1.1). 

 

3.2. En l'occurrence, le recours cantonal était dirigé, d'une part contre la nouvelle répartition des départements au sein du Conseil d'Etat, et d'autre part contre le mandat d'expertise relatif au fonctionnement du DDE. Comme le relève la cour cantonale, le recourant ne fait plus partie du Conseil d'Etat depuis sa démission et l'élection qu'il a par la suite perdue. Une admission du recours sur ce point ne pouvait lui permettre de retrouver le département qu'il dirigeait. Sa situation diffère ainsi radicalement de celle d'un employé de l'Etat qui conteste sa révocation et peut envisager une réintégration, voire une indemnisation.  

S'agissant de la nomination comme expert de l'ancien Juge fédéral Fonjallaz, force est de constater avec la cour cantonale que cette décision a déjà déployé tous ses effets puisque l'expert en question a rendu son rapport le 8 mars 2021, et que celui-ci a été rendu public. On ne voit pas dès lors quel avantage le recourant pouvait retirer d'une remise en cause du mandat d'expertise. 

Le recourant prétend disposer d'un intérêt idéal à "rétablir la vérité" et à restaurer son image en tant que personne et qu'homme politique. Il perd ainsi de vue que la décision du 28 octobre 2020 était de caractère provisoire, dès lors qu'elle a été prise sur la base d'un rapport d'audit également provisoire qui devait encore être complété et sur lequel le recourant devait encore pouvoir s'exprimer. La décision du 9 décembre 2020 était elle aussi de nature provisoire, puisqu'elle réservait le résultat de l'expertise pour adopter un nouvel arrêté. Les deux décisions entreprises (réattribution des départements et délivrance du mandat d'expert) ont été rendues pour faire face à une situation d'urgence, respectivement pour établir les faits pertinents. Ni l'une ni l'autre de ces décisions ne comportait de motivation particulière qui porterait atteinte au recourant, et un éventuel contrôle judiciaire n'aurait donc conduit à aucun examen de fond des reproches qui avaient pu être émis à son encontre. Le recourant n'explique pas en quoi la "reconnaissance des violations des dispositions dénoncées et éprouvées" permettraient d'admettre l'existence d'un intérêt actuel. 

Le recourant entendait aussi démontrer que l'instance précédente aurait commis diverses violations de ses droits, mais admettre la recevabilité du recours pour ce motif reviendrait à renoncer dans tous les cas à l'exigence d'un intérêt actuel et concret. 

Le recourant soutient encore que la succession rapide des décisions du Conseil d'Etat empêcherait tout contrôle judiciaire en temps utile. Il relève qu'il n'est pas exclu qu'il se représente aux élections de 2023. Rien ne permet toutefois de penser que dans un tel cas, le Conseil d'Etat soit amené à prendre des décisions similaires à son encontre, et que celles-ci ne puissent le cas échéant être attaquées efficacement et en temps utile. Il ne se justifiait dès lors pas de renoncer à l'exigence d'un intérêt actuel, lequel fait défaut en l'occurrence. 

Sur le vu de ce qui précède, le fait d'avoir nié au recourant l'existence d'un intérêt pratique et actuel au traitement de son recours ne viole pas le droit fédéral. 

 

4.  

Le recours doit par conséquent être rejeté, dans la mesure où il est recevable. Conformément à l'art. 66 al. 1 LTF, les frais judiciaires sont mis à la charge du recourant. Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al. 3 LTF). 

 

 

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :  

 

 

1.  

Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable. 

 

2.  

Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge du recourant. Il n'est pas alloué de dépens. 

 

3.  

Le présent arrêt est communiqué à la mandataire du recourant, au Conseil d'Etat de la République et canton de Genève et à la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative. 

 

 

Lausanne, le 5 juillet 2022 

Au nom de la Ire Cour de droit public 

du Tribunal fédéral suisse 

 

Le Président : Kneubühler 

 

Le Greffier : Kurz