Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_418/2022
Arrêt du 27 novembre 2023
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Kneubühler, Président,
Chaix et Haag.
Greffier : M. Kurz.
Participants à la procédure
A.________, représenté par Me Jean-Michel Brahier, avocat,
recourant,
contre
B.________ Sàrl,
C.________,
D.________,
E.________,
tous représentés par Me Carmela Schaller, avocate,
intimé,
Direction générale de l'environnement du canton de Vaud, Ressources en eau et économie hydraulique (DGE-Eau), Unité droit et études d'impact, avenue de Valmont 30b, 1014 Lausanne,
Direction générale du territoire et du logement du canton de Vaud, Service juridique, avenue de l'Université 5, 1014 Lausanne,
Municipalité de Bière, Hôtel de Ville, rue de la Tillette 4, 1145 Bière,
Objet
Installations hors zone à bâtir; déni de justice,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton
de Vaud, Cour de droit administratif et public,
du 13 juin 2022 (AC.2021.0338).
Faits :
A.
La parcelle n° 646 du registre foncier de la Commune de Bière, propriété de C.________, D.________ et E.________ (ci-après: les consorts C.________), est sise en zone agricole protégée. Elle est occupée notamment par l'installation de turbinage du Moulin de la Source située en aval des sources de l'Aubonne, exploitée par B.________ Sàrl (ci-après: la constructrice) et à l'arrêt depuis 2000. Au mois de novembre 2014 une demande de nouvelle concession et d'approbation de plans a été mise à l'enquête, prévoyant l'équipement du barrage existant afin d'assurer un débit de dotation de 150 litres/ seconde, la remise en état du canal du Moulin, l'installation d'une vis hydrodynamique de 60 kW avec local de service, la construction d'un canal de restitution et l'installation d'une échelle à poissons. Le projet a donné lieu à des remarques formulées par A.________, propriétaire de la parcelle n° 645 (parcelle située en zone forestière, jouxtant à l'ouest le n° 646), remarques auxquelles la Direction générale de l'environnement Ressources en eau et économie hydraulique (DGE-Eau) a répondu.
Le 28 octobre 2015, la municipalité de Bière a délivré le permis de construire. La concession pour usage d'eau a été accordée le 22 février 2016 par le Département cantonal du territoire et de l'environnement (DTE).
B.
Le 30 septembre 2020, A.________ s'est adressé à la municipalité pour se plaindre de ce que des câbles électriques, une sonde de niveau, un drain et une caméra sur mât avaient été installés sur son terrain à son insu et sans autorisation. En outre, il dénonçait un rehaussement du barrage et une modification illicite lors de la création de la passe à poissons. Cette plainte a été transmise à la Direction générale du territoire et du logement, Division hors zone à bâtir (DGTL-HZB) qui, après avoir interpellé la constructrice, a informé A.________, le 24 septembre 2021, que la question du rehaussement du barrage et de la passe à poisson serait traitée par la DGE-Eau, celle relative aux ouvrages sur la parcelle n° 645 incombant à la commune.
Par décision du 29 septembre 2021, la DGE-Eau s'est prononcée sur les deux premières questions et a informé A.________ que la question des travaux sur son terrain serait traitée par la municipalité de Bière.
C.
A.________ a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d'un recours pour déni de justice, faisant valoir que la cause avait été renvoyée à la municipalité, laquelle avait expressément refusé de traiter le dossier estimant que la DGTL était seule compétente puisque les travaux avaient été exécutés hors zone à bâtir. Il demandait que la DGTL soit condamnée à rendre une décision formelle au sujet des travaux réalisés illégalement sur sa parcelle.
Par arrêt du 13 juin 2022, la CDAP a rejeté le recours, laissant indécise la question de sa recevabilité. Les installations litigieuses ne figuraient pas sur les plans d'enquête, mais il s'agissait d'ouvrages nécessaires au fonctionnement de la centrale hydraulique, couverts par l'autorisation de 2015. Le drain, la sonde et la caméra avaient été installés dans la rivière ou sur ses bords, soit sur le domaine public, et ne nécessitaient pas le consentement du recourant. S'agissant des câbles électriques, la signature du recourant n'était pas nécessaire dès lors qu'il n'y avait pas de motif de présumer qu'il s'y opposerait (il ne s'était pas formellement opposé au projet de centrale hydroélectrique), qu'il n'avait pas le droit de faire d'autres travaux que ceux liés à l'exploitation forestière et qu'il paraissait tenu d'accepter le passage de conduites électriques nécessaires à l'exploitation de son voisin, d'autant qu'il était improbable que celles-ci puissent être réalisées ailleurs. L'absence d'accord formel ne remettait pas en cause la validité de la concession. La question d'une servitude de conduite relevait du juge civil.
D.
Agissant par la voie d'un recours en matière de droit public et d'un recours constitutionnel subsidiaire, A.________ demande au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt cantonal en ce sens qu'ordre est donné à B.________ Sàrl, respectivement aux consorts C.________, d'enlever dans un délai approprié les câbles et autres ouvrages traversant sa parcelle, un délai de 10 jours étant imparti afin de déposer une demande de permis de construire. A l'appui de son recours constitutionnel, il conclut à l'annulation de l'arrêt cantonal et au renvoi de la cause à la CDAP pour nouvelle décision sur la légalisation des travaux. Il demande l'effet suspensif, qui a été refusé par ordonnance du 1er septembre 2022.
La cour cantonale se réfère aux considérants de son arrêt. B.________ Sàrl et les consorts C.________ concluent à l'irrecevabilité, subsidiairement au rejet du recours. La DGTL s'en rapporte à justice, ne disposant pas des éléments de fait nécessaires pour se déterminer sur le recours. L'Office fédéral de l'environnement (OFEV) et l'Office fédéral du développement territorial ARE ont renoncé à se déterminer. Le recourant, puis les intimés ont ensuite persisté dans leurs conclusions. La DGTL n'a pas formulé de remarques supplémentaires.
Considérant en droit :
1.
Dans son recours cantonal, le recourant demandait que soit constaté un déni de justice et que la DGTL soit invitée à statuer au sujet des travaux réalisés illégalement sur sa parcelle. Une telle contestation relève du droit public au sens de l'art. 82 let. a LTF. Saisi d'un tel recours, l'instance cantonale devait se contenter de constater l'existence ou l'absence d'un refus ou d'un retard à statuer de l'autorité administrative, le cas échéant inviter celle-ci à se prononcer. Au lieu de cela, la cour cantonale s'est saisie du fond de la cause et s'est prononcée sur la question de la nécessité d'une autorisation de construire, ainsi que sur celle du consentement du recourant pour les travaux réalisés sur sa parcelle. L'objet du litige s'en est trouvé modifié, ce qui permet désormais au recourant de plaider sur le fond (cf. consid. 2 ci-dessous). La contestation n'en conserve pas moins sa nature de droit public puisqu'elle porte sur les exigences du droit fédéral et cantonal en matière d'autorisation de construire.
1.1. Le recourant a pris part à la procédure devant l'instance précédente (art. 89 al. 1 let. a LTF). Il est particulièrement atteint par la l'arrêt attaqué qui confirme l'admissibilité des équipements réalisés sur son propre terrain, et dispose ainsi d'un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (art. 89 al. 1 let. b et c LTF), de sorte qu'il a la qualité pour recourir.
1.2. Le recourant conclut à la réforme de l'arrêt cantonal en ce sens qu'ordre est donné aux intimés d'enlever dans un délai approprié les câbles et autres ouvrages traversant sa parcelle, un délai de 10 jours étant imparti afin de déposer une demande de permis de construire. Dans la mesure où l'arrêt cantonal se prononce sur le caractère licite des travaux litigieux, le recourant ne peut que contester cette appréciation et ses conclusions doivent se limiter à cette question. Il ne peut dès lors pas conclure à une remise en état des lieux, ni à ce qu'un délai soit fixé par le Tribunal fédéral pour le dépôt d'une demande de permis de construire. En cas d'admission du recours, seule une constatation du caractère illicite des travaux pourrait être prononcée, avec renvoi à l'autorité compétente pour régulariser la situation.
1.3. Pour le surplus, le recours a été déposé dans les délais (art. 46 al. 1 let. a et 100 al. 1 LTF) et dans les formes prescrites (art. 42 LTF) contre une décision finale (art. 90 LTF) émanant d'un tribunal cantonal de dernière instance (art. 86 al. 1 let. d et al. 2 LTF). Il convient dès lors d'entrer en matière sur le recours en matière de droit public, dans la mesure précisée ci-dessus, de sorte que le recours constitutionnel est irrecevable (art. 113 LTF).
2.
Dans un grief formel qu'il convient d'examiner préalablement, le recourant se plaint d'une application arbitraire de l'art. 108 al. 1 de la loi vaudoise sur la procédure administrative (LPA-VD, RS/VD 173.36). Il relève que son recours cantonal était formé pour déni de justice et tendait à ce que l'autorité compétente (soit la DGTL) soit invitée à statuer sur la question des travaux réalisés sur sa parcelle. En statuant sur le fond sans permettre au recourant de se déterminer, la cour cantonale aurait violé son droit d'être entendu.
2.1. Le Tribunal fédéral revoit librement l'interprétation et l'application du droit fédéral et du droit constitutionnel cantonal (art. 95 LTF). Il examine en revanche sous l'angle restreint de l'arbitraire l'interprétation et l'application des autres règles du droit cantonal ou communal (ATF 147 I 433 consid. 4.2; 146 II 367 consid. 3.1.5). Une décision est arbitraire lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou lorsqu'elle contredit d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. En outre, il ne suffit pas que les motifs de la décision critiquée soient insoutenables, encore faut-il que celle-ci soit arbitraire dans son résultat. Si l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne se révèle pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une autre solution paraît également concevable, voire préférable (ATF 148 II 465 consid. 8.1; 148 I 145 consid. 6.1). Dans ce contexte, le recours est soumis aux exigences accrues de motivation de l'art. 106 al. 2 LTF (ATF 149 III 81 consid. 1.3; 146 I 62 consid. 3).
2.2. Selon l'art. 108 al. 1 LPA-VD, à défaut d'une disposition légale particulière y dérogeant, l'autorité ne peut aller au-delà des conclusions des parties. Il y a lieu de relever d'emblée que cette disposition concerne la procédure particulière de l'action de droit administratif (chapitre VI, section II LPA-VD), et non la procédure de recours régie par les chapitres IV et V LPA-VD, qui ne contient pas de limitation analogue. Le recourant ne parvient donc pas à démontrer qu'il y aurait arbitraire dans l'application du droit cantonal de procédure.
La cour cantonale a mis en doute la recevabilité du recours pour déni de justice, en relevant que la DGTL s'était déjà prononcée le 24 septembre 2021 en indiquant que la question litigieuse serait traitée par la commune, de sorte qu'il n'était pas certain que la décision du 29 septembre 2021 ait formellement traité de la question de la compétence. Cela étant, la cour cantonale a statué sur le fond alors que le recourant ne présentait aucun grief sur ce point. On peut se demander avec le recourant si un tel mode de procéder est compatible avec le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., mais la question peut demeurer indécise. En effet, dans la mesure où, comme on le verra, le recourant obtient gain de cause, il ne subit aucun préjudice.
3.
Invoquant les
3.1. Conformément à l'art. 22 al. 2 let. b LAT, l'autorisation de construire n'est délivrée que si le terrain est équipé. Tel est le cas selon l'art. 19 al. 1 LAT lorsqu'il est desservi d'une manière adaptée à l'utilisation prévue par des voies d'accès et par des conduites auxquelles il est possible de se raccorder sans frais disproportionnés pour l'alimentation en eau et en énergie, ainsi que pour l'évacuation des eaux usées.
3.2. Le projet de réhabilitation de la centrale hydroéléctrique nécessitait une liaison électrique basse tension entre les installations sur la parcelle n° 646 et le barrage, afin d'actionner les vannes motorisées posés sur ce dernier. Comme le relève la cour cantonale, il s'agit d'un dispositif nécessaire à assurer le bon fonctionnement de l'installation principale. Si les câbles devaient être enfouis sur le seul terrain de la constructrice, il n'existerait aucun obstacle juridique et l'on pourrait admettre, comme le fait le recourant, qu'il n'y aurait pas besoin de les mentionner expressément dans les plans mis à l'enquête. Il en va différemment pour des conduites installées sur le fonds d'un tiers. Dans ce cas, il convient de s'assurer préalablement que le constructeur dispose d'un titre juridique l'autorisant à intervenir sur le fonds d'autrui. Il est également nécessaire, dans ce but, que le tracé des conduites en question figure dans les plans mis à l'enquête. L'art. 104 al. 3 de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC, RS/VD 700.11), prévoit ainsi que l'autorité n'accorde le permis de construire que lorsque le bien-fonds est équipé pour la construction ou qu'il le sera à l'achèvement de la construction et que les équipements empruntant la propriété d'autrui sont au bénéfice d'un titre juridique (cf. arrêt 1C_471/2020 du 19 mai 2021 consid. 3.1.4). La cour cantonale ne pouvait dès lors considérer que la pose des câbles électriques sur la parcelle du recourant était couverte par l'autorisation délivrée en 2015 et, partant, que le terrain de la constructrice était équipé au sens de l'art. 19 LAT. Le grief du recourant apparaît ainsi bien fondé.
4.
Le recourant se plaint également d'une application arbitraire de l'art. 108 al. 1 LATC-VD. Il conteste avoir donné son accord et relève que, contrairement au cas de jurisprudence évoqué par la cour cantonale à l'appui de sa décision, il n'existe en l'occurrence aucune servitude en faveur de la constructrice.
4.1. Intitulé "forme de la demande de permis", l'art. 108 al. 1 LATC prévoit que la demande de permis est adressée à la municipalité. Elle est signée par celui qui fait exécuter les travaux et, s'il s'agit de travaux à exécuter sur le fonds d'autrui, par le propriétaire du fonds. Elle indique les dérogations requises et les dispositions réglementaires sur lesquelles elles sont fondées.
4.2. La jurisprudence considère certes que l'absence de la signature du propriétaire concerné peut être guérie par apposition de celle-ci en cours de procédure, l'absence de signature du propriétaire sur certains plans constituant une informalité mineure et une annulation du permis pour ce motif relevant d'un formalisme excessif (arrêt 1C_80/2017 du 20 avril 2018 consid. 2.2 et les références). Toutefois, la cour cantonale relève pertinemment qu'il ne s'agit pas d'une obligation de pure forme. La cour cantonale ne pouvait présumer que le recourant ne ferait pas obstacle à l'installation des conduites puisqu'il n'avait pas formellement fait opposition au projet: celui-ci ignorait en effet que le projet nécessitait la pose de conduites sur son terrain. La cour cantonale a encore retenu que le terrain ne pouvait être utilisé par le recourant pour autre chose que l'exploitation forestière, et qu'il était "sans doute improbable" que les conduites puissent être réalisées ailleurs. On ne discerne pas en quoi ces considérations permettaient de faire abstraction du consentement du recourant à l'utilisation de son bien-fonds. La cour cantonale ne pouvait enfin se contenter de réserver le sort d'une procédure civile relative à la création d'une servitude, puisque le consentement du propriétaire concerné doit être obtenu au moment de la délivrance du permis de construire ou tout au moins à l'achèvement des travaux (art. 104 al. 3 LATC). Adoptée sans motifs objectifs et en violation de règles claires, la solution retenue par la cour cantonale doit être qualifiée d'arbitraire.
5.
Sur le vu de ce qui précède, le recours est admis et l'arrêt attaqué est annulé. La cause est renvoyée à la Municipalité de Bière (autorité désignée comme compétente selon les décisions des 24 et 29 septembre 2021 de la DGTL) afin que l'enfouissement de la ligne électrique sur la parcelle du recourant, sans autorisation de construire ni consentement du recourant, soit régularisé (art. 107 al. 2 LTF). S'agissant de travaux réalisés hors de la zone à bâtir, l'autorisation cantonale exigée par l'art. 25 al. 2 LAT devra être préalablement obtenue de la DGTL. Les frais judiciaires sont mis à la charge des intimés, dès lors que leurs conclusions sont écartées et qu'ils doivent être considérés comme la partie succombante (art. 66 al. 1 LTF); il en va de même pour l'indemnité de dépens allouée au recourant, lequel obtient gain de cause avec l'assistance d'un mandataire professionnel (art. 68 al. 2 LTF). La cause est également renvoyée à la cour cantonale pour nouvelle décision sur les frais et dépens de l'instance cantonale (art. 68 al. 5 in fine LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est admis. La cause est renvoyée à la Municipalité de Bière pour décision au sens des considérants. La cause est également renvoyée à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois pour nouvelle décision sur les frais et dépens de l'instance cantonale.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr, sont mis à la charge solidaire des intimés B.________ Sàrl, C.________, D.________ et E.________.
3.
Une indemnité de dépens de 3'000 fr. est allouée au recourant, à la charge solidaire des intimés B.________ Sàrl, C.________, D.________ et E.________.
4.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties, à la Direction générale de l'environnement du canton de Vaud, Ressources en eau et économie hydraulique (DGE-Eau), à la Direction générale du territoire et du logement du canton de Vaud, à la Municipalité de Bière, au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, à l'Office fédéral de l'environnement et à l'Office fédéral du développement territorial.
Lausanne, le 27 novembre 2023
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Kneubühler
Le Greffier : Kurz