Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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{T 0/2}
1C_416/2014
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Sentenza del 17 dicembre 2014
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Fonjallaz, Presidente,
Merkli, Eusebio,
Cancelliere Gadoni.
Partecipanti al procedimento
G.________,
patrocinata dall'avv. Curzio Fontana e dall'avv. Laura Loser,
ricorrente,
contro
Comune di Sementina,
patrocinato dall'avv. Marco Cereda,
opponente,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino, 6501 Bellinzona,
rappresentato dal Dipartimento del territorio, Divisione sviluppo territoriale e mobilità, Residenza governativa, 6501 Bellinzona.
Oggetto
piano regolatore,
ricorso in materia di diritto pubblico contro le sentenze emanate il 14 luglio 2014 e il 18 aprile 2008 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Fatti
A.
G.________ è proprietaria del fondo part. xxx di Sementina, di originari 24'871 m2, sito in località "Ciossetto". In seguito a diversi mutamenti, il fondo presenta attualmente una superficie di 17'463 m2. Il piano regolatore comunale, approvato il 12 aprile 1988 dal Consiglio di Stato del Cantone Ticino, inseriva circa 15'600 m2 del fondo nella zona per attrezzature ed edifici pubblici (AP-EP), destinata alla costruzione di un centro scolastico e culturale, di sale multiuso, di una chiesa e di altre infrastrutture di interesse pubblico, compreso un posteggio; la superficie restante è stata inclusa nella zona residenziale estensiva R3b, rispettivamente nella zona del nucleo tradizionale NV. Il menzionato vincolo di attrezzature ed edifici pubblici corrispondeva essenzialmente a quello già sancito dal precedente piano regolatore, approvato dal Governo il 6 aprile 1973.
B.
A seguito del vincolo AP-EP, dopo una serie di atti che non occorre qui evocare, il Comune ha versato alla proprietaria un'indennità a titolo di espropriazione materiale ed ha successivamente promosso una procedura di espropriazione formale, nell'ambito della quale ha ottenuto l'anticipata immissione in possesso, a partire dal 1° gennaio 2004, di circa 15'699 m2 del fondo part. xxx (cfr. sentenze 1P.132/2002 del 5 agosto 2002 e 1P.477/2004 del 28 gennaio 2005). Frattanto, il Comune ha edificato, nella parte sud del fondo, le opere previste nella prima fase di realizzazione del progetto, vale a dire una sala multiuso, una palestra, un viale di accesso e un'area di posteggio.
C.
Il 7 marzo 2005 il Consiglio comunale di Sementina ha adottato la revisione del piano regolatore, confermando ulteriormente le restrizioni a carico della particella xxx. La superficie riservata a scopi pubblici del fondo (15'708 m2 ) è quindi stata vincolata per la realizzazione di un centro scolastico e culturale, di sale multiuso e di ulteriori servizi, di una chiesa, di un posteggio e di una strada di raccolta. La porzione non soggetta al vincolo AP-EP è invece stata attribuita in parte alla zona del nucleo tradizionale NV e per il rimanente alla zona residenziale semi intensiva R3. Per quanto situata a nord del settore AP-EP, la zona residenziale semi intensiva R3 è stata gravata da una linea di arretramento delle costruzioni di 20 m verso l'area vincolata.
Contro tale decisione, la proprietaria si è aggravata dinanzi al Consiglio di Stato che, con risoluzione del 12 giugno 2007, ha accolto il ricorso unicamente per quanto riguarda la definizione della linea di arretramento delle costruzioni. Il Governo ha per il resto respinto le contestazioni della proprietaria e approvato la revisione del piano regolatore.
D.
Con sentenza del 18 aprile 2008 il Tribunale cantonale amministrativo ha parzialmente accolto un ricorso presentato dalla proprietaria contro la risoluzione governativa, espungendo dal piano regolatore la funzione "chiesa" prevista sul citato comparto AP-EP e ordinando la sospensione dell'evasione del gravame presentato dinanzi al Governo per quanto concerne il vincolo di posteggio "P" previsto lungo via alla Chiesa a carico del fondo part. xxx. La Corte cantonale ha rilevato che il vincolo di "chiesa" esisteva solo sulla carta, ma era in realtà stato abbandonato dal Comune, mentre sul vincolo di posteggio a carico della particella xxx, la cui ubicazione non era peraltro stata condivisa dal Governo, non poteva essere statuito fino a quando non sarebbe stato accertato il fabbisogno di posteggi pubblici.
E.
Con sentenza 1C_251/2008 del 16 dicembre 2008 (in: RtiD II-2009 pag. 138 segg.), il Tribunale federale ha dichiarato inammissibile un ricorso in materia di diritto pubblico presentato dalla proprietaria contro la sentenza del 18 aprile 2008 del Tribunale cantonale amministrativo. Questa Corte ha rilevato che non erano date le condizioni poste dall'art. 93 LTF per impugnare direttamente la sentenza cantonale nella sede federale.
F.
Il Consiglio comunale di Sementina si è in seguito confrontato con la questione del fabbisogno di posteggi e, il 6 giugno 2011, ha adottato alcune varianti del piano regolatore, che riguardo al comparto "Ciossetto" prevedevano in particolare di stralciare la strada di raccolta e di attribuire la relativa superficie alla zona AP-EP, di estendere la zona d'interesse pubblico all'angolo sud del fondo part. xxx, precedentemente ubicato in zona R3, e di trasferire il posteggio previsto lungo via alla Chiesa più a sud-ovest, in parte sul fondo part. yyy. Gli atti delle varianti pianificatorie sono stati pubblicati presso la cancelleria comunale di Sementina e non hanno suscitato contestazioni da parte di G.________. Con risoluzione del 3 luglio 2012, il Consiglio di Stato ha approvato le varianti concernenti il comparto "Ciossetto", senza apportarvi modifiche. Con un'ulteriore risoluzione del 6 novembre 2012, il Governo ha stralciato dai ruoli il ricorso rimasto in sospeso relativamente al vincolo di posteggio previsto lungo via alla Chiesa. Ha ritenuto che il gravame era diventato privo di oggetto, siccome, nell'ambito delle varianti pianificatorie contro cui la proprietaria non si era aggravata, l'impianto era stato abbandonato e sostituito con uno nuovo, dall'ubicazione e dalle caratteristiche diverse.
G.
G.________ ha impugnato entrambe le risoluzioni governative dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, che con sentenza del 14 luglio 2014 ha dichiarato irricevibile il ricorso contro la decisione del 3 luglio 2012 e parzialmente accolto quello contro la decisione del 6 novembre 2012, confermandola nella misura in cui stralciava dai ruoli il gravame della proprietaria, ma rinviando gli atti all'Esecutivo cantonale affinché assegni le ripetibili alla ricorrente.
H.
G.________ impugna le sentenze del 14 luglio 2014 e del 18 aprile 2008 del Tribunale cantonale amministrativo con un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, chiedendo di annullarle. In via principale, chiede di rinviare gli atti alle istanze inferiori, affinché le assegnino un termine per presentare le sue osservazioni sulle varianti e decidano in seguito sulla loro approvazione e sul gravame rimasto in sospeso con un'unica decisione che statuisca complessivamente sull'intero piano regolatore e sul vincolo AP-EP. In via subordinata, la ricorrente chiede che il vincolo di interesse pubblico a carico del fondo part. xxx sia limitato a 7'674 m2e che non superi comunque i 12'721 m2. In ogni caso, postula che la superficie non soggetta all'aggravio sia assegnata alla zona residenziale R3 in sua proprietà esclusiva, dietro retrocessione dell'indennità espropriativa. La ricorrente chiede inoltre la modifica di una norma di attuazione del piano regolatore, nel senso che l'altezza massima degli edifici nella zona residenziale R3 sia aumentata a 13 m.
Non sono state chieste osservazioni sul gravame, ma è stato richiamato l'incarto cantonale.
Diritto
1.
La sentenza della Corte cantonale del 14 luglio 2014 può essere considerata di natura finale, poiché statuisce definitivamente sulle questioni pianificatorie ancora aperte, rinviando gli atti al Consiglio di Stato solo per la fissazione delle ripetibili in relazione con la decisione di stralcio del 6 novembre 2012. Si tratta di un aspetto puramente accessorio rispetto al giudizio della Corte cantonale che pone fine al procedimento pianificatorio (cfr. BERNARD CORBOZ, in: Commentaire de la LTF, 2aed., 2014, n. 9 e 10b all'art. 90).
Presentato contestualmente contro una decisione finale e una precedente decisione incidentale emanate dall'ultima istanza cantonale nell'ambito del diritto pianificatorio, il ricorso in materia di diritto pubblico, tempestivo (art. 100 cpv. 1 in relazione con l'art. 46 cpv. 1 lett. b LTF), è ammissibile sotto il profilo degli art. 82 lett. a, 86 cpv. 1 lett. d, 90 e 93 cpv. 3 LTF (DTF 133 II 409 consid. 1.1). Giusta l'art. 89 cpv. 1 LTF, la legittimazione della ricorrente, proprietaria del fondo interessato dalla restrizione di interesse pubblico, è data.
2.
2.1. Conformemente a quanto stabilito dagli
2.2. Nella misura in cui la ricorrente si limita ad invocare una serie di norme che ritiene disattese, senza tuttavia spiegare puntualmente, con riferimento ad ogni disposizione invocata, in che consiste la violazione, il gravame non adempie le citate esigenze di motivazione ed è quindi inammissibile. Parimenti il ricorso non può essere esaminato nel merito laddove la ricorrente rievoca l'intera procedura relativa al suo fondo, esponendo la sua versione dei fatti e una sua opinione, diversa da quella della Corte cantonale, senza sostanziare l'arbitrio degli accertamenti alla base dei giudizi impugnati. Il Tribunale federale, statuisce in effetti fondandosi sui fatti accertati dall'istanza precedente (art. 105 cpv. LTF), a meno che gli stessi non siano stati stabiliti in modo arbitrario (cfr. art. 97 cpv. 1 e
3.
3.1. Richiamando la sentenza 1C_251/2008 del 16 dicembre 2008 di questa Corte, la ricorrente sostiene che l'autorità cantonale avrebbe dovuto emanare un'unica decisione nell'ambito della procedura rimasta in sospeso, valutando nuovamente tutti gli aspetti relativi al vincolo AP-EP nel suo complesso.
3.2. Nella citata sentenza, il Tribunale federale ha unicamente stabilito che la sentenza del 18 aprile 2008 della Corte cantonale costituiva una decisione incidentale e che, non essendo realizzate le condizioni richieste dall'art. 93 cpv. 1 LTF, non poteva essere oggetto di un ricorso diretto in questa sede. La conseguenza era tuttavia soltanto quella che tale decisione incidentale poteva essere impugnata dinanzi al Tribunale federale mediante ricorso contro la decisione finale (cfr. art. 93 cpv. 3 LTF). È del resto ciò che è avvenuto in concreto, giacché la ricorrente ha qui impugnato sia la decisione finale del 14 luglio 2014 sia quella incidentale del 18 aprile 2008. Contrariamente alla sua opinione, questa Corte non ha però imposto l'emanazione di una nuova decisione che si ripronunciasse su tutti gli aspetti del vincolo di interesse pubblico. Rilevando che la questione dei posteggi sul fondo part. xxx era connessa con le funzioni complessive del vincolo AP-EP, il Tribunale federale ha semplicemente constatato che l'aspetto dei posteggi e quello della zona d'interesse pubblico erano legati e non potevano quindi essere giudicati dinanzi allo stesso a titolo indipendente. Rimproverando ai giudici cantonali il mancato ossequio dei considerandi della sentenza del Tribunale federale, la ricorrente in realtà ne travisa la portata.
4.
4.1. La Corte cantonale ha negato alla ricorrente la legittimazione ad impugnare la risoluzione del 3 luglio 2012 di approvazione delle varianti pianificatorie, siccome non si era precedentemente aggravata dinanzi al Governo contro la pianificazione adottata dal Comune. I giudici cantonali al riguardo hanno fondato la loro decisione sull'art. 38 cpv. 4 della previgente legge cantonale di applicazione della LPT, del 23 maggio 1990 (LALPT).
4.2. La ricorrente non si confronta puntualmente con i considerandi del giudizio impugnato, spiegando con una motivazione chiara e precisa, per quali ragioni violerebbero il diritto procedurale cantonale. Essa non fa in particolare valere la violazione dell'art. 38 cpv. 4 LALPT, che disciplina appunto la legittimazione a ricorrere dinanzi alla Corte cantonale. Richiamando segnatamente il principio della buona fede, la ricorrente sostiene di essere stata parte nella procedura di revisione del piano regolatore, che era allora sospesa. Disattende tuttavia che la sospensione concerneva solo l'evasione del ricorso limitatamente al vincolo di posteggio previsto lungo via alla Chiesa. Ribadisce poi, a torto, che con la sentenza 1C_251/2008 del 16 dicembre 2008 il Tribunale federale avrebbe imposto all'autorità cantonale l'emanazione di un'unica decisione complessiva impugnabile all'istanza superiore (cfr. consid. 3).
4.3. Secondo la ricorrente, il mancato vaglio nel merito da parte della Corte cantonale delle varianti pianificatorie approvate il 3 luglio 2012 dal Governo violerebbe l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, secondo cui il diritto cantonale garantisce il riesame completo da parte di almeno una istanza. Dimentica però che queste varianti non sono state da lei impugnate dinanzi alla prima istanza cantonale. L'art. 33 LPT concretizza il diritto di essere sentito in ambito pianificatorio e impone unicamente che siano trattate nel merito le censure sollevate tempestivamente e nel rispetto delle esigenze formali (DTF 135 II 286 consid. 5.3). La ricorrente non dimostra che la regolamentazione cantonale sarebbe lesiva dei requisiti posti dal diritto federale. D'altra parte, l'art. 33 cpv. 1 LPT prevede, di massima, semplicemente la pubblicazione dei piani e non impone l'obbligo di informare personalmente i proprietari in caso di adozione o di revisione del piano (cfr. DTF 117 Ia 497 consid. 2a; sentenza 1A.168/1997 del 3 settembre 1998 consid. 4b, in: RDAT II-1999, pag. 232 segg.). A maggior ragione, ove si consideri che la ricorrente non censura d'arbitrio, in modo conforme alle già citate esigenze di motivazione, l'accertamento della Corte cantonale secondo cui le varianti pianificatorie non interessavano soltanto lei, ma un numero indeterminato di persone. In concreto, la pianificazione adottata dal legislativo comunale è stata pubblicata a norma del diritto cantonale, annunciando la pubblicazione all'albo comunale, nel Foglio ufficiale e nei quotidiani del Cantone (cfr. art. 34 LALPT). Sarebbe quindi spettato alla ricorrente adire contro la stessa il Consiglio di Stato, per poterle successivamente essere riconosciuta la legittimazione ricorsuale dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo (cfr. art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT).
5.
5.1. La Corte cantonale ha confermato lo stralcio dai ruoli, pronunciato il 6 novembre 2012 dal Consiglio di Stato, del ricorso rimasto in sospeso riguardo al vincolo di posteggio previsto lungo via alla Chiesa. Ha rilevato che con le varianti pianificatorie del 6 giugno 2011 il Consiglio comunale ha deciso di adottare un nuovo posteggio in sostituzione di quello impugnato dalla ricorrente. I giudici cantonali hanno accertato che il nuovo impianto è spostato verso sud-ovest, in una diversa ubicazione, e interessa ora essenzialmente il fondo part. yyy, la particella xxx essendo toccata soltanto marginalmente. Hanno quindi rilevato che il vincolo precedente è stato abbandonato e la relativa superficie assegnata alla zona per edifici pubblici, destinata ad area di svago della scuola. Secondo la Corte cantonale, poiché il vincolo contestato era stato soppresso in favore di una nuova pianificazione definitivamente approvata dal Consiglio di Stato, l'oggetto del litigio era venuto meno, sicché lo stralcio del gravame ancora pendente era corretto.
5.2. In questa sede, la ricorrente non contesta le esposte considerazioni con una motivazione conforme alle esigenze poste dagli art. 42 cpv. 2 e 106 cpv. 2 LTF, ma ribadisce che sarebbe occorso riesaminare l'intero comparto di interesse pubblico nell'ambito di un'unica decisione complessiva. Come visto, la tesi ricorsuale travisa la portata della sentenza 1C_251/2008 di questa Corte. Il gravame esula pertanto dall'oggetto del litigio e si appalesa di conseguenza inammissibile. In alcuni passaggi della sua generica contestazione, la ricorrente sostiene invero che il gravame sospeso non sarebbe divenuto privo di oggetto, essendo ancora di attualità la destinazione della superficie non più riservata alla costruzione del parcheggio iniziale, che a suo dire dovrebbe essere attribuita alla zona residenziale R3. Tuttavia, la nuova destinazione pianificatoria della superficie, non più gravata dal vincolo di posteggio iniziale, così come quella derivante dall'abbandono della strada di raccolta, sono state definite con le varianti adottate dal legislativo comunale il 6 giugno 2011, non impugnate dalla ricorrente dinanzi al Consiglio di Stato e contro le quali la Corte cantonale ha di conseguenza negato alla ricorrente la legittimazione ad aggravarsi. La nuova destinazione di tali superfici, attribuite sempre alla zona AP-EP nel contesto dell'adozione delle varianti pianificatorie, non può pertanto essere rimessa indirettamente in discussione nell'ambito del giudizio sulla fondatezza o meno dello stralcio dai ruoli del gravame oggetto di sospensione.
6.
6.1. Il presente gravame è in gran parte inammissibile anche nella misura in cui è diretto contro la decisione incidentale del 18 aprile 2008, giacché la ricorrente solleva nuovamente argomentazioni generali sulla procedura pianificatoria, non riferite puntualmente ai considerandi della decisione incidentale. Disattende in particolare che l'abbandono del vincolo stradale e quello del posteggio nella sua ubicazione iniziale non sono oggetto di quella decisione, bensì delle successive varianti pianificatorie, da lei non impugnate. Le relative censure esulano quindi dal tema della causa e non possono essere esaminate nel merito. Pure estranee alla presente procedura, e pertanto parimenti inammissibili in questa sede, sono inoltre le questioni di natura espropriativa alle quali accenna ripetutamente nel proprio allegato.
6.2.
6.2.1. La ricorrente fa segnatamente valere la violazione dell'art. 28 cpv. 2 LALPT, degli art. 2, 14, 15, 18, 26 e 33 LPT, nonché degli art. 9, 26, 36 e 75 Cost., rimproverando al Comune di avere riservato importanti superfici di terreno per scopi pubblici, senza precisarne la funzione, unicamente per potere disporre di una maggiore libertà di azione. Critica sostanzialmente il fatto che nonostante la cancellazione del vincolo di "chiesa" la Corte cantonale abbia mantenuto invariata l'estensione della zona AP-EP. La ricorrente adduce che la zona di interesse pubblico a carico del suo fondo data in pratica dal 1973 e non è ancora stata attuata completamente. Ritiene che, quand'anche si volesse ammettere una realizzazione a tappe, le opere dovrebbero essere ultimate entro i 15 anni giusta gli art. 15 lett. b LPT e 41 cpv. 1 LALPT.
6.2.2. Nella sentenza del 18 aprile 2008, la Corte cantonale ha rilevato che nella parte sud del fondo part. xxx il Comune ha già realizzato la palestra, la sala multiuso, una piazza, un parcheggio annesso agli impianti e un viale di accesso a via alla Chiesa. Ha evidenziato che la superficie interessata da queste realizzazioni si estende per 7'674 m2e che per tale area la conferma del vincolo non era contestata nemmeno dalla ricorrente. Litigiosa era per contro l'ulteriore superficie del fondo part. xxx oggetto di aggravio (8'034 m2 ). In quel giudizio, la precedente istanza al riguardo ha considerato che la superficie totale prevista dal piano regolatore per costruzioni di interesse pubblico, di 9.26 m2 per abitante esclusa la casa per anziani consortile, non era fuori luogo. Ha rilevato che per i soli bisogni delle scuole elementari, le norme tecniche prevedono un fabbisogno variante tra 2 e 4 m2 per abitante, vale a dire in concreto, tenendo conto della contenibilità del piano di 3'900 abitanti, tra 7'800 e 15'600 m2. La Corte cantonale ha quindi ritenuto che questa necessità bastava a legittimare il vincolo, ricordato altresì che a seguito dell'incremento dei bisogni di aule e di spazi e della vetustà della sede scolastica esistente, eretta oltre 40 anni fa dirimpetto a una strada ora molto trafficata, la realizzazione delle scuole elementari sull'area in discussione era annoverata quale opera principale della seconda tappa. I giudici cantonali, ritenuta giustificata, già per questo motivo, la riserva di ulteriori 8'034 m2 del fondo part. xxx, hanno poi esposto le ragioni per cui non si poteva rimproverare al Comune di essere rimasto inattivo. Esso aveva invero proceduto all'attuazione della restrizione di interesse pubblico ed era altresì intenzionato a realizzare le opere della seconda fase, segnatamente per quanto concerne la costruzione della nuova sede delle scuole elementari. Hanno poi spiegato i motivi per cui l'abbandono della funzione di "chiesa" non comportava una modifica dell'estensione del vincolo sul fondo part. xxx, richiamando al riguardo sia i motivi appena esposti sia il contenuto del programma di realizzazione del piano regolatore.
6.2.3. Nel gravame, la ricorrente non si confronta puntualmente con i considerandi del giudizio del 18 aprile 2008, spiegando con chiarezza e precisione, come richiede una motivazione conforme alle esigenze degli art. 42 cpv. 2 e 106 cpv. 2 LTF, per quali ragioni i dati su cui si è fondata la Corte cantonale sarebbero manifestamente in contrasto con gli atti o manifestamente insostenibili. Né sostanzia, in modo rispettoso degli esposti requisiti, perché sarebbero violate le molteplici disposizioni elencate nel gravame. La ricorrente fornisce calcoli propri, relativi alla superficie disponibile per scopi pubblici sull'intero territorio comunale, richiamando dati che non sono stati oggetto di specifici accertamenti nella sentenza impugnata. Si limita in tal modo ad esporre genericamente il suo punto di vista, senza dimostrare l'arbitrio degli accertamenti della Corte cantonale fondati sugli atti citati nel proprio giudizio. Disattende inoltre che la vertenza è essenzialmente circoscritta alla superficie di 8'034 m2 del fondo, destinati in particolare alle opere previste dalla seconda tappa e principalmente per la nuova sede delle scuole elementari. La ricorrente contesta la necessità del nuovo istituto scolastico, ma non si confronta specificatamente con gli accertamenti della Corte cantonale relativi ai passi intrapresi dal Comune in vista della sua realizzazione, confermata da un messaggio municipale accompagnante il piano finanziario della legislatura 2004/2008, che prevedeva la fase preliminare di studio.
Quanto alla descrizione delle funzioni previste nel comparto, il Tribunale federale ha già avuto modo di ritenere che la nozione di
"centro scolastico e culturale, sala multiuso e altri servizi" fissata nel piano regolatore comunale, seppure estesa, permette di dedurre la portata e la finalità della zona AP-EP in questione (cfr. sentenza 1P.132/2002 del 5 agosto 2002 consid. 3.2.3). Inoltre, contrariamente all'opinione della ricorrente, nel caso dell'istituzione di una zona di utilità pubblica l'orizzonte temporale non deve necessariamente essere limitato ai quindici anni previsti dall'art. 15 lett. b LPT per la delimitazione delle zone edificabili (cfr. ERIC BRANDT/PIERRE MOOR, in: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, n. 22 all'art. 18). Laddove poi è accennato, sempre in modo generico, a una violazione del suo diritto di essere sentita da parte della Corte cantonale, la ricorrente disattende che questa garanzia non impone all'autorità di esaminare espressamente ogni allegazione sollevata, potendosi per contro limitare ai punti rilevanti per il giudizio (cfr. DTF 139 IV 179 consid. 2.2 e rinvio). Nelle esposte circostanze, anche nella misura in cui è interposto contro la sentenza del 18 aprile 2008, il ricorso in materia di diritto pubblico, in quanto ammissibile, si appalesa pertanto infondato.
7.
Ne segue che il ricorso deve essere respinto nella misura della sua ammissibilità. Le spese seguono la soccombenza e sono quindi poste a carico della ricorrente (art. 66 cpv. 1 LTF).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia
1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
2.
Le spese giudiziarie di fr. 3'000.-- sono poste a carico della ricorrente.
3.
Comunicazione ai patrocinatori delle parti, al Consiglio di Stato, al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino e all'Ufficio federale dello sviluppo territoriale.
Losanna, 17 dicembre 2014
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Fonjallaz
Il Cancelliere: Gadoni