Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_409/2025
Arrêt du 4 mars 2026
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Haag, Président,
Chaix et Merz.
Greffier : M. Kurz.
Participants à la procédure
Municipalité du Mont-sur-Lausanne, route de Lausanne 16, case postale 35,
1052 Le Mont-sur-Lausanne, représentée par Maîtres Thibault Blanchard et Maxime Flattet, avocats,
recourante,
contre
1. A.________ SA,
2. B.________ SA,
3. C.________ SA,
toutes les trois représentées par Me Pierre-Alexandre Schlaeppi, avocat,
intimées.
Objet
demandes de permis de construire, obligation de mettre à l'enquête,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton
de Vaud, Cour de droit administratif et public,
du 3 juillet 2025 (AC.2025.0087).
Faits :
A.
Le plan de quartier "Valleyre", adopté au mois de juin 2006 par le Conseil communal du Mont-sur-Lausanne, est entré en vigueur le 1er novembre 2019. Au mois de décembre 2021 a été déposé un projet d'initiative populaire communale intitulée "Sauvons le Vallon de la Valleyre, le poumon vert du Mont!" (ci-après: l'initiative). Conçue en termes généraux, celle-ci demandait que le périmètre entier du plan de quartier "Valleyre" soit classé en zone inconstructible et fasse l'objet d'une planification tendant à sa préservation sous forme d'espace de délassement et de protection de la nature. Cette initiative a été déclarée valide par la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal (le 2 décembre 2022), puis par le Tribunal fédéral (arrêt 1C_32/2023 du 28 septembre 2023).
B.
Le 15 décembre 2022, A.________ SA et B.________ SA ont déposé dix demandes de permis de construire sur les parcelles n os 2731, 2736, 2737, 2738, 2739, 2740, 2741, 2742, 2743 et 2744 dont elles sont propriétaires, respectivement (pour la première citée) promettante-acquéreuse. Le 26 mars 2024, C.________ SA a déposé trois demandes supplémentaires sur les parcelles n os 2732, 2734 et 2735 qu'elle détient. L'ensemble du projet, situé dans le périmètre du plan de quartier Valleyre, porte sur la construction de treize groupes de bâtiments (maisons accolées et immeubles de logements collectifs) avec parkings souterrains et aménagements extérieurs.
Le 16 novembre 2023, la Municipalité du Mont-sur-Lausanne (ci-après: la municipalité) a notifié aux trois propriétaires une décision de suspension des procédures de permis de construire jusqu'à droit connu sur l'initiative populaire communale déposée en décembre 2021. Cette décision a toutefois été annulée le 4 juillet 2024 par la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois (ci-après: CDAP), laquelle a considéré que le droit cantonal ne permettait à ce stade ni une suspension, ni un effet anticipé négatif et qu'il n'existait pas de zone réservée.
C.
L'initiative a été acceptée le 22 septembre 2024 par 71 % du corps électoral communal.
Le 5 octobre 2024, la Municipalité a mis à l'enquête publique un projet de zone réservée couvrant le secteur de Valleyre. Les trois sociétés propriétaires ont fait opposition en demandant à la municipalité de mettre à l'enquête publique les demandes d'autorisation de construire.
Par décision du 6 mars 2025, la Municipalité a refusé de mettre à l'enquête les demandes de permis de construire, considérant qu'il était impossible de mener parallèlement une procédure de mise à l'enquête pour treize immeubles et la mise en oeuvre de l'initiative; la zone réservée concernant le secteur de la Valleyre faisait obstacle à la délivrance d'un permis de construire en vertu de l'article 49 de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC, BLV 700.11; effet anticipé négatif).
Par arrêt du 3 juillet 2025, la CDAP a admis le recours formé par les trois sociétés propriétaires. L'acceptation de l'initiative ne modifiait pas le plan de quartier, celui-ci devant encore faire l'objet d'une procédure de planification et d'une pesée d'intérêts. L'art. 49 LATC permettait de refuser un permis dès la mise à l'enquête de la zone réservée, mais pas de refuser une mise à l'enquête. Le dossier était renvoyé à la municipalité afin qu'elle poursuive la procédure et mette les projets à l'enquête.
D.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, la Municipalité du Mont-sur-Lausanne demande au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt cantonal en ce sens que le recours cantonal est rejeté et la décision du 6 mars 2025 confirmée, sous suite de frais et dépens. Elle demande l'effet suspensif, qui a été accordé par ordonnance du 4 septembre 2025.
Les constructrices concluent à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Les parties ont ensuite maintenu leurs conclusions, la municipalité ayant présenté d'ultimes remarques le 12 décembre 2025.
Considérant en droit :
1.
Le recours est dirigé contre une décision prise en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit public des constructions (art. 82 let. a LTF) et aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'est réalisée. L'arrêt cantonal est incident puisqu'il annule la décision du 6 mars 2025 et renvoie la cause à la municipalité afin qu'elle mette à l'enquête les demandes de permis de construire. Il ne laisse toutefois aucune marge de manoeuvre à l'autorité communale sur ce point. La jurisprudence considère, dans un tel cas, que l'obligation de se conformer à une injonction qu'elle estime infondée cause à l'autorité communale un préjudice irréparable au sens de l'art. 93 al. 2 let. a LTF (cf. ATF 141 V 330 consid. 1.2; 134 II 124 consid. 1.3; arrêt 1C_119/2023 du 25 juillet 2023 consid. 1.1).
La municipalité, qui fait valoir une violation de l'autonomie communale, a qualité pour recourir en vertu de l'art. 89 al. 2 let. c LTF (cf. ATF 142 I 26 consid. 3.3; arrêt 1C_104/2020 du 23 septembre 2020 consid. 1). La question de savoir si elle est effectivement autonome dans le domaine litigieux, et si cette autonomie a été violée en l'espèce, sont des questions qui relèvent du fond (cf. ATF 147 I 136 consid. 1.2; 146 I 83 consid. 1.2).
Les autres conditions de recevabilité des recours sont réunies, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière.
2.
Invoquant l'autonomie dont elle dispose dans le domaine de la police des constructions, la commune recourante se plaint d'arbitraire dans l'application des art. 46, 49 et 109 LATC. L'acceptation de l'initiative "Sauvons le Vallon de Valleyre" avait pour conséquences, d'une part, une révision du plan de quartier et, d'autre part, la mise à l'enquête d'une zone réservée rendant impossible toute délivrance d'un permis de construire. Contrairement à son ancienne version, la LATC ne renverrait plus, pour un refus de permis fondé sur un plan mis à l'enquête (actuellement art. 49 LATF), aux dispositions sur le refus pour une planification en voie d'élaboration (art. 47 LATC). Les délais permettant au requérant de renouveler sa demande et imposant à la municipalité de statuer dans les trente jours (art. 47 al. 3 LATC), ne seraient dès lors pas applicables. Il serait également faux de prétendre qu'une nouvelle demande déposée à l'échéance du délai de douze mois serait dispensée d'enquête publique. Le refus de mettre le projet à l'enquête ne causerait dès lors aucun désavantage aux constructrices. L'arrêt attaqué serait aussi arbitraire dans son résultat dès lors qu'il n'y aurait aucun intérêt à mettre à l'enquête un projet d'emblée voué à l'échec en vertu de l'art. 49 LATC.
2.1. Selon l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. En droit cantonal vaudois, les communes jouissent d'une autonomie consacrée lorsqu'elles définissent, par des plans, l'affectation de leur territoire, et lorsqu'elles appliquent le droit des constructions (art. 139 al. 1 let. d Cst./VD; ATF 146 II 367 consid. 3.1.4 et les arrêts cités). Une commune reconnue autonome dans un domaine spécifique peut dénoncer tant les excès de compétence d'une autorité cantonale de recours que la violation par celle-ci des règles du droit fédéral, cantonal ou communal qui régissent la matière (ATF 146 I 36 consid. 3.1; 143 II 120 consid. 7.2). Le Tribunal fédéral revoit librement l'interprétation et l'application du droit fédéral et du droit constitutionnel cantonal (art. 95 LTF), dont fait partie le respect de l'autonomie communale. Il examine en revanche sous l'angle restreint de l'arbitraire l'interprétation et l'application des autres règles du droit cantonal ou communal (ATF 147 I 433 consid. 4.2; 146 II 367 consid. 3.1.5). Il contrôle librement si l'autorité judiciaire a respecté la latitude du jugement découlant de l'autonomie communale (ATF 145 I 52 consid. 3.1).
2.2. Intitulé "Plans en voie d'élaboration", l'art. 47 LATC prévoit que la municipalité peut refuser un permis de construire lorsqu'un projet de construction, bien que conforme, compromet une modification de plan envisagée, non encore soumise à l'enquête publique (al. 2). L'autorité en charge du plan est tenue de le mettre à l'enquête publique dans les 14 mois qui suivent la décision de refus du permis de construire, puis d'adopter son projet dans les 12 mois suivant la fin de l'enquête publique (al. 2). Lorsque ces délais n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit alors statuer dans les 30 jours (al. 3). L'art. 49 LATC a trait aux plans qui sont déjà soumis à l'enquête publique. Dans ce cas, la municipalité doit refuser le permis de construire allant à l'encontre du plan en question (al. 1), et doit adopter ce plan dans les 12 mois qui suivent ce refus (al. 2).
2.3. La recourante ne conteste pas que l'initiative populaire doit encore être concrétisée par une procédure de révision de la planification, sur la base d'une pesée d'intérêts qui doit être effectuée par l'autorité communale. Elle n'implique donc pas une modification du plan de quartier et son acceptation ne constitue pas à elle seule un motif de refus des permis de construire, voire de refus de mise à l'enquête (cf. arrêt 1C_200/2024 du 13 août 2025 destiné à la publication, consid. 5.2).
2.4. Comme le relève la cour cantonale, si la municipalité peut refuser un permis de construire dès la mise à l'enquête du projet de zone réservée, l'art. 49 LATC ne prévoit pas en revanche qu'elle puisse refuser une mise à l'enquête. L'art. 109 al. 1 LATC prévoit en effet que toute demande de permis doit être mise à l'enquête. L'auteur d'une demande de permis de construire dispose ainsi en principe d'un droit à ce qu'il soit statué à son sujet au terme de l'enquête publique.
Selon l'art. 49 al. 1 LATC, le refus du permis de construire fait partir le délai de douze mois pour adopter la zone réservée; à l'issue de ce délai, la municipalité doit statuer sur la demande sur la base du droit en vigueur. Le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de préciser que ce délai n'est pas excessivement court dès lors que si le projet de zone réservée est déjà mis à l'enquête, il doit présenter un certain degré d'aboutissement (arrêt 1C_230/2022 du 7 septembre 2023 consid. 4.4). Par ailleurs, selon la jurisprudence cantonale, dès lors que le législateur n'avait pas voulu modifier le régime de l'ancienne LATC (soit les art. 77 et 79 aLATC), l'art. 47 al. 3 LATC - obligation de statuer dans les 30 jours - s'applique par analogie lorsque le délai de 12 mois prévu à l'art. 49 LATC est échu. Cette appréciation, qui repose sur une interprétation historique (cf. arrêt 1C_230/2022 précité consid. 4.3), ne saurait, quoi qu'en dise la recourante, être qualifiée d'arbitraire. Les délais fixés aux art. 47 et 49 LATC ont pour but de limiter le blocage d'un projet immobilier dans le temps, afin que l'atteinte au droit de propriété demeure proportionnée (BOVAY/DIDISHEIM/SULLIGER/THONNEY, Droit fédéral et vaudois de la construction, 4e éd., 2010, n° 1.3 ad art. 77 aLATC). Contrairement donc à ce que soutient la commune recourante, la mise à l'enquête ne constitue nullement une étape "dans le vide", et le refus de mettre à l'enquête les demandes de permis de construire prive les propriétaires constructeurs de la protection offerte par les délais légaux. L'arrêt attaqué n'apparaît ainsi arbitraire ni dans ses motifs, ni dans son résultat.
3.
Le recours doit par conséquent être rejeté. Conformément à l'art. 66 al. 4 LTF, la commune recourante n'encourt pas de frais judiciaires. Elle devra en revanche verser une indemnité de dépens aux intimées, qui obtiennent gain de cause avec l'assistance d'un avocat (art. 68 al. 2 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Une indemnité de dépens de 3'000 fr. est allouée aux intimées, à la charge de la recourante.
3.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires.
4.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties et au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public.
Lausanne, le 4 mars 2026
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Haag
Le Greffier : Kurz