1C_317/2025 — Aménagement du territoire et droit public des constructions*

Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

1C_317/2025, 1C_319/2025

Arrêt du 11 août 2026

Ire Cour de droit public

Composition

MM. les Juges fédéraux Haag, Président,

Chaix, Kneubühler, Müller et Merz.

Greffière : Mme Arn.

Participants à la procédure

1C_317/2025

1. A.A.________,

2. B.A.________,

tous les deux représentés par Me Stéphane Jordan, avocat,

recourants,

1C_319/2025

Commune de Val de Bagnes, Administration communale, case postale 1, 1934 Le Châble VS,

représentée par Me Léonard Bruchez, avocat,

recourante,

contre

1. C.________,

2. D.________,

3. E.________,

4. F.________,

tous les quatre représentés par

Me Marie-Charlotte Bagnoud, avocate,

intimés,

Conseil d'État du canton du Valais, Palais du Gouvernement, place de la Planta 3, 1950 Sion,

Objet

Autorisation de construire,

recours contre l'arrêt de la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais du 7 mai 2025

(A1 24 180).

Faits :

En juin 2022, A.A.________ et B.A.________ ont déposé une demande de permis de bâtir tendant à la démolition et à la reconstruction d'un chalet "Minergie" sur la parcelle n° 4177 (659 m ²) de la commune de Val de Bagnes, colloquée en zone touristique centre T1 (densité 0.80) selon le règlement des constructions et des zones (RCCZ) de l'ex-commune de Bagnes homologué par le Conseil d'État le 25 juin 2003, encore en vigueur (cf. art. 23 du contrat de fusion du 19 mai 2019). Le bâtiment projeté se compose de deux appartements indépendants situés aux 1 ^eret 2 ^e étages et comprend également trois niveaux inférieurs. Le rez-de-chaussée comporte un local à skis, un vestiaire, une zone douche, un espace Wellness avec piscine et jacuzzi, un sauna et un fitness. Le niveau -1 contient un parking, une salle de jeux, un local à vélos, une buanderie, ainsi qu'un local technique et salle des machines. Le niveau -2 accueille deux caves.

Mis à l'enquête publique en été 2022, cette requête a suscité trois oppositions, dont celle de C.________, D.________, E.________ et F.________ (ci-après: C.________ et consorts), lesquels sont copropriétaires de la parcelle voisine n° 359.

Informés par la commune de Val de Bagnes que leur demande d'autorisation de construire ne respectait pas l'indice d'utilisation du sol, A.A.________ et B.A.________ ont, le 27 septembre 2022, adressé à cette dernière une modification de leur projet, à savoir la suppression d'une cave au niveau -2 et la diminution de la surface de la salle de jeux au niveau -1. Cette adaptation a été transmise à C.________ et consorts le 17 octobre 2022.

Par décision du 26 avril 2023, le Conseil municipal de la commune de Val de Bagnes a délivré l'autorisation de construire sollicitée et a écarté Ies oppositions dont celle de C.________ et consorts.

Par décision du 21 août 2024, le Conseil d'État valaisan a rejeté le recours déposé par C.________ et consorts. Il a notamment considéré que le sauna, le fitness, la piscine et la salle de jeux, situés à l'extérieur des appartements et fréquentés collectivement par les propriétaires concernés, correspondaient à des surfaces utiles secondaires (SUS), de sorte que l'art. 11 al. 2 de la loi fédérale sur les résidences secondaires du 20 mars 2015 (LRS; RS 702) était respecté. L'augmentation de la surface utile principale (SUP) prévue par le projet était inférieure à la limite maximale fixée par cette disposition.

Par arrêt du 7 mai 2025, le Tribunal cantonal du canton du Valais a admis le recours de C.________ et consorts et a annulé la décision du Conseil d'État du 21 août 2024. Il a au contraire considéré que la SUP projetée (197.41 m ²) excédait l'augmentation maximale de 30 % des SUP préexistantes (cf. art. 11 al. 2 LRS).

Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.A.________ et B.A.________ (cause 1C_317/2025), ainsi que la commune (cause 1C_319/2025) demandent, sous suite de frais et dépens, au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt attaqué en ce sens que le recours de C.________ et consorts est rejeté et que, par conséquent, les décisions du Conseil d'État du 21 août 2024 et du Conseil municipal de Val de Bagnes du 26 avril 2023 sont confirmées.

Le Tribunal cantonal renonce à se déterminer sur les recours. Les intimées concluent au rejet des recours. Consulté, l'Office fédéral du développement territorial (ARE) considère que l'arrêt attaqué ne prête pas le flanc à la critique et souligne que les locaux de bien-être et de loisirs sont affectés à la fonction d'habitation de l'immeuble et constituent de la surface utile principale. Les parties procèdent à un second échange d'écritures. Les recourants déposent d'ultimes déterminations.

Considérant en droit :

Les recours sont dirigés contre le même arrêt cantonal et portent sur une question juridique identique. Il se justifie dès lors, pour des motifs d'économie de procédure, d'ordonner la jonction des causes 1C_317/2025 et 1C_319/2025 et de statuer sur les mérites des recours dans un unique arrêt (cf. art. 71 LTF et 24 PCF [RS 273]; ATF 133 II 366).

Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit public de l'aménagement du territoire et des constructions (art. 82 let. a LTF), le recours est recevable comme recours en matière de droit public conformément aux art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée.

Les recourants A.A.________ et B.A.________ ont pris part à la procédure devant l'instance précédente et peuvent se prévaloir d'un intérêt digne de protection à l'annulation ou à la modification de l'arrêt attaqué qui annule le permis de construire qui leur a été octroyé par la commune.

La commune recourante, qui fait valoir une violation de l'autonomie dont elle bénéficie en matière d'aménagement du territoire et de police des constructions, a qualité pour recourir en vertu de l'art. 89 al. 2 let. c LTF (cf. ATF 142 I 26 consid. 3.3; arrêts 1C_500/2025 du 1er avril 2026 consid. 1 destiné à la publication; 1C_104/2020 du 23 septembre 2020 consid. 1). La question de savoir si elle est effectivement autonome dans le domaine litigieux et si cette autonomie a été violée en l'espèce relève du fond (cf. ATF 147 I 136 consid. 1.2; 146 I 83 consid. 1.2).

Les autres conditions de recevabilité étant au surplus réunies, il convient d'entrer en matière.

Les recourants se plaignent d'une violation de l'art. 11 LRS et de l'autonomie communale. Ils reprochent à la cour cantonale d'avoir qualifié les locaux accueillant le fitness, le sauna, l'espace Wellness avec piscine et jacuzzi, ainsi que la salle de jeux, de surfaces utiles principales (SUP) au sens de l'art. 11 LRS, alors qu'il s'agirait en réalité de surfaces utiles secondaires (SUS) ou de surfaces communes non imputables à la surface utile principale de chaque logement. Ils se réfèrent à un avis doctrinal, ainsi qu'à la pratique administrative des autorités grisonnes (cf. arrêts du Tribunal administratif du canton des Grisons R 15 18 du 24 septembre 2015 et R 16 56 du 11 mai 2017). Les recourants ajoutent que la LRS elle-même ne restreindrait pas l'agrandissement des SUS pour les logements anciens (art. 11 LRS a contrario). Ils se réfèrent notamment à l'art. 2 al. 1 let. b LRS pour exclure la surface des locaux en question du calcul de l'extension des SUP.

3.1. Selon l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. Une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais qu'il laisse en tout ou partie dans la sphère communale, conférant par là aux autorités municipales une liberté de décision relativement importante. L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière concrète sont déterminées essentiellement par la constitution et la législation cantonales (ATF 147 I 136 consid. 2.1; 146 I 83 consid. 2.1; 144 I 193 consid. 7.4.1).

L'art. 69 de la Constitution du canton du Valais du 8 mars 1907 (RS/VS 101.1) et l'art. 2 al. 1 de la loi cantonale du 5 février 2004 sur les communes (LCo; RS/VS 175.1) prévoient que les communes sont autonomes dans le cadre de la Constitution et des lois. À teneur de l'art. 6 let. c LCo, les communes ont notamment pour attribution l'aménagement local et la police des constructions; la disposition précise que cette attribution de compétences est faite sous réserve des législations cantonale et fédérale (cf. arrêt 1C_549/2012 du 2 octobre 2013 consid. 5.1.1 in RDAF 2014 I 30).

3.2. L'art. 11 al. 2 LRS prévoit que les logements créés selon l'ancien droit peuvent être rénovés, transformés ainsi que démolis et reconstruits sans que des restrictions d'utilisation selon l'art. 7 al. 1 LRS doivent être imposées. Il précise également que, à l'intérieur des zones à bâtir, la surface utile principale peut être augmentée de 30 % au maximum de la surface utile principale existante au 11 mars 2012 et que, dans ce cadre, des logements et des bâtiments supplémentaires peuvent être créés.

Cette disposition a fait l'objet d'une adaptation, entrée en vigueur le 1er octobre 2024, laquelle permet désormais également de démolir et de reconstruire un logement créé selon l'ancien droit et de l'agrandir dans la limite de 30 % des SUP préexistantes.

3.3. L'art. 11 al. 2 LRS se réfère à la notion de SUP, laquelle est définie par les normes SIA 416:2003 "Surfaces et volumes des bâtiments" (ci-après: norme SIA 416:2003) et 416/1:2007 "Indices de calcul pour les installations du bâtiment" (ci-après: norme SIA 416/1:2007) (cf. ATF 140 II 378 consid. 5.2; Message concernant la LRS du 19 février 2014 [ci-après: Message LRS], FF 2014 2209, spéc. p. 2229 et 2232; cf. aussi ZUFFEREY/BODEVIN, Les logements de l'ancien droit dans la LRS, in: Thierry Largey [éd.], Construire à la montagne, 2022, p. 33 s.; ARON PFAMMATTER, in Zweitwohnungsgesetz [ZWG] - unter Einbezug der Zweitwohnungsverordnung [ZWV], Wolf/Pfammatter [éd.], 2 ^e éd. 2021, n. 3 ad art. 11 LRS).

Selon ces normes, la surface utile principale SUP est la surface utile qui est affectée aux fonctions répondant à la destination, au sens strict, de l'immeuble (cf. norme SIA 416:2003 ch. 2.1.1.1; norme SIA 416/1:2007 ch. 1.1.1). En d'autres termes, les surfaces utiles principales désignent les surfaces sur un niveau de plancher qui correspondent à l'affectation et à l'utilisation principales (au sens strict) du bâtiment; il s'agit pour un immeuble d'habitation des surfaces dédiées à l'habitation telles que les pièces habitables, le salon, la cuisine, la salle de bains, les WC (cf. Message LRS p. 2232). Quant à la surface utile secondaire SUS, elle est la partie de la surface utile qui est affectée à des fonctions complétant celles de la surface utile principale SUP; elle sera déterminée en fonction de la destination particulière de l'immeuble. Selon les normes SIA précitées, dans l'habitation, les surfaces utiles secondaires sont notamment les buanderies, les greniers et caves, les débarras, les garages, les abris de protection civile, les locaux à poubelles (cf. norme SIA 416:2003 ch. 2.1.1.2; norme SIA 416/1:2007 ch. 1.1.1). La SUS constitue, avec la SUP, la surface de dégagement, la surface des installations et la surface de construction, la "surface de plancher" au sens de la norme SIA 416 (norme SIA 416 ch. 1.1.1; cf. Message LRS p. 2232).

En se référant à la notion de SUP telle que définie par la norme SIA 416, le législateur fédéral a souhaité uniformiser la pratique pour l'ensemble du territoire lors de l'application de la LRS (cf. ATF 140 II 378 consid. 5.1; cf. BO 2014 E 965, intervention du Conseiller aux États Martin Schmid).

3.4. Le Tribunal cantonal a constaté que l'ensemble du rez-de-chaussée, à l'exclusion du local à skis, est consacré à un espace de bien-être et de détente qui s'étend sur une surface de 116.2 m2 et s'ouvre sur l'extérieur par de larges baies vitrées de 3 à 6 mètres de long ou par des grandes fenêtres. Le fitness et l'espace Wellness avec piscine et jacuzzi permettent également l'accès à une terrasse de 46.61 m2, elle-même prolongée par une vaste toiture-terrasse accessible. Quant à la salle de jeux, bien qu'enterrée, elle est munie d'une ouverture sur l'extérieur (saut-de-loup) et ses caractéristiques (hauteur, surface, etc.) sont similaires à celles des autres locaux d'habitation. Pour le Tribunal cantonal, les locaux litigieux, à savoir le vestiaire, la zone douche, l'espace Wellness avec piscine et jacuzzi, le sauna, le fitness (situés au rez-de-chaussée), ainsi que la salle de jeux (sise au niveau -1) représentent des SUP. Au vu des chiffres ressortant des plans déposés, la comptabilisation de ces surfaces (142.95 m ²) dans la SUP projetée (197.41 m ²) excède l'augmentation maximale de 30 % des SUP préexistantes (199.08 m ²), ce qui contrevient à l'art. 11 al. 2 LRS (199.08 m ² + 30 % = 258.80 m ²; 197.41 m ² + 142.95 m ² = 340.36 m ²; pour le détail des calculs: cf. dossier communal, p. 249).

Pour l'ARE, il paraît manifeste que les locaux de loisirs et de bien-être, tels que sauna, jacuzzi, fitness, piscine et salle de jeux, constituent de la surface utile principale SUP au sens de la LRS.

3.5. Les recourants contestent cette appréciation, en se fondant plus particulièrement sur un avis doctrinal qui qualifie les piscines intérieures, saunas et hammams de SUS et qui se réfère notamment à un arrêt du Tribunal administratif du canton des Grisons (arrêt R 15 18 du 24 septembre 2015 consid. 5e). Dans son ouvrage "Droit public de la construction" publié en 2024, Jean-Baptiste Zufferey précise en effet que "la loi ne restreint pas l'agrandissement de logements de l'ancien droit au moyen des SUS (caves, greniers, buanderies, réduits, garages, locaux techniques ou pour les poubelles, mais aussi piscine intérieure, sauna et hammam) "; il ajoute que ces SUS et leur agrandissement ne sont donc "pas limités par la LRS (mais par les autres règles de construction de l'endroit) " et que, en contrepartie, elles" ne peuvent pas "être prises en compte dans le calcul de l'extension des SUP" (JEAN-BAPTISTE ZUFFEREY, Droit public de la construction, 2024, n. 812 p. 424).

Quoi qu'en pensent les recourants, l'instance précédente peut être suivie lorsqu'elle considère, contrairement à l'opinion doctrinale précitée, que les surfaces occupées par l'espace de délassement du rez-de-chaussée - qui comprend le vestiaire, la zone douche, l'espace Wellness avec piscine et jacuzzi, le sauna et le fitness -, à disposition des deux logements composant le chalet, sont affectées à la fonction d'habitation de l'immeuble et constituent des SUP au sens de l'art. 11 al. 2 LRS. Il en va de même de la salle de jeux. Ces locaux ne sauraient être assimilés à ceux qualifiés de SUS par la norme SIA 416, à savoir les buanderies, les greniers et caves, les débarras, les garages, les abris de protection civile, les locaux à poubelles. Comme relevé par le Tribunal cantonal, ces pièces qualifiées de SUS constituent des locaux accessoires et ne sont pas destinées au séjour prolongé de personnes. L'annexe A de la norme SIA 416/1:2007 énumère par ailleurs expressément pour les SUP entrant dans la catégorie "habitat et séjour", les locaux d'habitation (y compris cuisine et locaux sanitaires), les locaux communautaires, les locaux de récréation et d'attente, les salles à manger et les cellules d'incarcération (cf. Annexe A de la norme SIA 416/1:2007 "Attribution des locaux aux surfaces définies dans la norme SIA 416", p. 34). On peut également souligner, comme l'a fait l'instance précédente, que le commentaire de l'Accord intercantonal harmonisant la terminologie dans le domaine des constructions (AIHC) du 3 septembre 2013 classe les locaux "destinés aux activités de loisirs" dans les SUP au sens de la norme SIA 416:2003 (cf. commentaire AIHC ch. 2.3, p. 4).

Le cas d'espèce est particulièrement emblématique puisque les espaces en question dotés de larges ouvertures s'étendent sur plus de 100 m2 et s'ouvrent pour la plupart sur une terrasse d'environ 50 m2; ces pièces participent visiblement au confort et au délassement des habitants et sont destinées à les accueillir, ainsi que leurs visiteurs, sur une durée prolongée et d'une manière analogue à d'autres pièces habitables.

Cette interprétation, à laquelle l'ARE adhère pleinement, est par ailleurs conforme à l'objectif de la LRS qui est de limiter le nombre de résidences secondaires et la surface occupée par celles-ci. Comme relevé par cette autorité fédérale, la solution contraire irait à l'encontre de la définition donnée par la norme SIA 416 et permettrait de contourner les dispositions et les buts de la LRS en permettant un agrandissement démesuré des logements créés selon l'ancien droit.

Le fait qu'il s'agisse de locaux communs à disposition des deux logements qui composent le chalet n'apparaît pas déterminant eu égard aux buts poursuivis par la LRS. Il convient dans ce contexte de rappeler que, de manière générale, la LRS concrétise l'art. 75b Cst., adopté par l'initiative populaire "Pour en finir avec les constructions envahissantes de résidences secondaires" et que l'objectif de cette norme constitutionnelle est en premier lieu la protection de la nature et du paysage (ATF 139 II 271 consid. 11.2: arrêt 1C_84/2013 du 29 novembre 2013 consid. 2).

Certes, comme indiqué par le recourant, avec la révision de la LRS, entrée en vigueur le 1er octobre 2024, le législateur a souhaité assouplir les règles pour les logements créés selon l'ancien droit, en permettant l'agrandissement de tels logements également en cas de démolition et de reconstruction (cf. rapport explicatif de la Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil national du 24 avril 2023 [FF 2023 1480] et avis du Conseil fédéral du 16 août 2023 [FF 2023 2225]), ce qui n'était pas autorisé auparavant (cf. arrêts 1C_478/2019 et 1C_479/2019 du 8 mai 2020 consid. 4). Cette révision n'a cependant pas modifié le plafond de l'agrandissement autorisé fixé à 30 % de la SUP existante au 11 mars 2012. Les recourants ne sauraient donc se prévaloir de l'assouplissement en question pour justifier une autre appréciation. L'objectif de la LRS demeure celui de limiter les résidences secondaires. Les recourants se réfèrent par ailleurs en vain à l'arrêt 1C_373/2024 du 18 février 2025, le Tribunal fédéral ne s'étant pas prononcé dans cette cause sur la qualification des espaces dédiés aux Spa/Wellness et fitness. Quant à une éventuelle pratique divergente des autorités grisonnes (cf. en particulier arrêt R 15 18 du 24 septembre 2015, rendu au demeurant avant l'entrée en vigueur de la LRS), elle ne lie pas le Tribunal fédéral.

Enfin, les recourants ne peuvent rien déduire de l'art. 2 al. 1 LRS énumérant les conditions cumulatives à remplir pour admettre l'existence d'un logement au sens de la LRS, plus spécifiquement la condition de l'unité de construction (let. b). Comme indiqué ci-dessus, le caractère commun des locaux litigieux rattachés aux deux nouveaux logements n'apparaît pas déterminant au vu des buts poursuivis par la LRS; les surfaces de ces locaux entrent dans le calcul de l'agrandissement autorisé selon l'art. 11 al. 2 LRS des logements de l'ancien droit. Dans leur grief, les recourants se réfèrent en outre à d'autres notions figurant dans la norme SIA 416:2003, aux ch. 4.1 et 4.2 ("surfaces à usage exclusif SUE" et "surfaces à usage commun SUC"), qui sont sans pertinence dans le cas d'espèce.

3.6. Dans ces conditions, le Tribunal cantonal n'a pas violé le droit fédéral en qualifiant les espaces litigieux dédiés au délassement et aux loisirs de SUP au sens de l'art. 11 al. 2 LRS. Les recourants ne remettent pour le reste pas en cause les chiffres retenus par l'instance précédente dont il n'y a pas lieu de s'écarter (cf. ci-dessus consid. 3.4). Force est dès lors de constater que la SUP projetée par le projet de construction dépasse largement l'agrandissement autorisé par l'art. 11 al. 2 LRS. Le Tribunal cantonal a dès lors à juste titre annulé la décision du Conseil d'État.

La cour cantonale s'est en l'espèce limitée à contrôler la bonne application de l'art. 11 LRS, en particulier l'interprétation de la notion de SUP au sens de cette disposition, de sorte que les griefs tirés de la violation de l'autonomie communale et de l'arbitraire sont infondés s'agissant de droit fédéral.

Il résulte de ce qui précède que les recours doivent être rejetés dans la mesure où ils sont recevables. Les frais judiciaires sont entièrement mis à la charge des recourants A.A.________ et B.A.________ qui succombent (art. 66 al. 1 LTF). Il n'est pas perçu de frais judiciaires de la commune de Val de Bagnes, qui a agi dans l'exercice de ses attributions officielles, sans que son intérêt patrimonial soit en cause (art. 66 al. 4 LTF). Les intimés, qui obtiennent gain de cause avec l'aide d'un avocat, ont droit à des dépens, à la charge des recourants, solidairement entre eux (art. 68 al. 1, 2 et 4 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

Les causes 1C_317/2025 et 1C_319/2025 sont jointes.

Les recours sont rejetés, dans la mesure où ils sont recevables.

Les frais judiciaires, arrêtés à 4'000 fr., sont mis à la charge solidaire des recourants A.A.________ et B.A.________.

Une indemnité de 4'000 fr. est allouée aux intimés C.________, D.________, E.________ et F.________, à la charge de A.A.________, B.A.________ et de la commune de Val de Bagnes, solidairement entre eux.

Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties, au Conseil d'État et à la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial.

Lausanne, le 11 août 2026

Au nom de la Ire Cour de droit public

du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Haag

La Greffière : Arn