Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_317/2022
Urteil vom 15. März 2024
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Chaix, Haag,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Verfahrensbeteiligte
Stiftung WWF Schweiz,
handelnd durch WWF Sektion St. Gallen,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwältin Ursula Ramseier,
gegen
Bundesamt für Strassen,
Rechtsdienst, Postfach, 3003 Bern,
Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK), Bundeshaus Nord, 3003 Bern.
Gegenstand
Nationalstrassen; Plangenehmigung Ausführungsprojekt UPlaNS St. Gallen West - St. Gallen Ost,
Beschwerde gegen das Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I,
vom 7. April 2022 (A-4394/2020).
Sachverhalt
A.
Das Bundesamt für Strassen ASTRA reichte am 26. April 2016 das Ausführungsprojekt «N01, UPIaNS St. Gallen West - St. Gallen Ost» beim Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK zur Genehmigung ein.
Dieses sieht u.a. den Bau von Strassenabwasserbehandlungsanlagen (SABA) an den Standorten Grafenau, Ochsenweid, Hätterenwald, Lukasstrasse und Bergbach vor. Dadurch solle die Reinigungsleistung für das Strassenabwasser erhöht werden, das zurzeit über Ölrückhalte- und Absetzbecken in den Fluss «Sitter» geleitet wird.
Zur lärmschutzrechtlichen Sanierung der Autobahn ist ein lärmarmer Fahrbahnbelag vorgesehen. Damit werden die Immissionsgrenzwerte (IGW) noch bei 111 Gebäuden (bisher: 229) überschritten, wofür Erleichterungen beantragt werden. Die bestehenden Lärmschutzwände müssen auf Grund ihres baulichen Zustands instandgesetzt werden. Daneben umfasst das Projekt den Aus- und Neubau der Elektrozentralen und die Erstellung von Antirezirkulationswänden vor den Tunnelportalen Rosenberg West, Rosenberg Ost und Stephanshorn Ost, um zu vermeiden, dass es bei einem Unfall in einer Tunnelröhre zur Verrauchung der anderen Röhre kommt. Zum gleichen Zweck soll das Tunnelportal Stephanshorn West versetzt werden.
B.
Während der öffentlichen Planauflage erhob die Stiftung WWF Schweiz am 22. September 2016 Einsprache gegen das Projekt. Sie wandte sich gegen die vorgesehenen Standorte für die SABA Grafenau, Ochsenweid und Hätterenwald. Mit Verfügung vom 1. Juli 2020 erteilte das UVEK dem Ausführungsprojekt die Plangenehmigung unter Auflagen und wies die Einsprache der Stiftung WWF Schweiz ab.
Dagegen erhob die Stiftung WWF Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht. Dieses wies die Beschwerde am 7. April 2022 ab.
C.
Gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts hat die Stiftung WWF (nachfolgend: Beschwerdeführerin) am 24. Mai 2022 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht erhoben. Sie beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Sache bezüglich der drei SABA Grafenau, Ochsenweid und Hätterenwald an die Plangenehmigungsbehörde zurückzuweisen, zur ergänzenden Sachverhaltsfeststellung und zu neuer Entscheidung.
D.
Das ASTRA beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen. Das Bundesverwaltungsgericht verweist auf den angefochtenen Entscheid. Das BAFU kommt in seiner Vernehmlassung zum Ergebnis, die SABA Grafenau, Ochsenweid und Hätterenwald stünden im Einklang mit dem Bundesumweltrecht.
E.
Mit Verfügung vom 29. Juni 2022 wurde der Beschwerde die aufschiebende Wirkung gewährt.
F.
Das Bundesgericht hat ein Gutachten zu den Auswirkungen der SABA auf das Amphibienlaichgebiet von nationaler Bedeutung SG 21 eingeholt. Zum Sachverständigen wurde Dr. Dominik Schmidt, Leitung info fauna karch, Fachstelle Amphibien, Neuchâtel, bestellt. Das Gutachten wurde am 6. Dezember 2023 erstattet. Die Parteien nahmen dazu am 23. und 29. Januar 2024 Stellung.
Erwägungen
1.
Gegen den Endentscheid des Bundesverwaltungsgerichts steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a,
1.1. Die Beschwerdeführerin ist als gesamtschweizerisch tätige Naturschutzorganisation zur Beschwerde gegen Verfügungen befugt, die in Erfüllung einer Bundesaufgabe ergehen (Art. 12 Abs. 1 lit. b des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz [NHG; SR 451] i.V.m. Ziff. 3 der Verordnung vom 27. Juni 1990 über die Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen [VBO; SR 814.076]). Sie kann eine kantonale Sektion im Einzelfall zur Beschwerdeerhebung ermächtigen (Art. 12 Abs. 5 NHG). Vorliegend sind die drei streitigen SABA Bestandteil einer Nationalstrasse, deren Planung, Errichtung und Veränderung gemäss Art. 2 lit. a NHG ausdrücklich als Bundesaufgabe qualifiziert wird. Mit Beschwerde kann daher geltend gemacht werden, das Projekt nehme nicht genügend Rücksicht auf die Belange des Natur- und Landschaftsschutzes.
Im Übrigen ist die Beschwerdeführerin auch nach Art. 55 USG befugt, mit Beschwerde geltend zu machen, für das streitige Projekt sei zu Unrecht keine Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) durchgeführt worden (so schon BGE 118 Ib 381 E. 2b/cc; 117 Ib 135 E. 1c; je mit Hinweisen).
Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen vorliegen, ist auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten.
1.2. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht - einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens - gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat, sofern dieser nicht offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 und
2.
Die Beschwerdeführerin rügt den projektierten Standort der SABA Grafenau aus Gründen des Landschaftsschutzes (unten E. 4). Hinsichtlich der SABA Ochsenweid macht sie geltend, diese beeinträchtige ein Amphibienlaichgebiet von nationaler Bedeutung, weshalb sie - wenn überhaupt - nur mit zusätzlichen Ersatzmassnahmen an Ort und Stelle bewilligt werden dürften (unten E. 5). Schliesslich beanstandet sie, die Ersatzmassnahmen für die SABA Hätterenwald (unten E. 6). Sie erhebt im jeweiligen Zusammenhang Gehörs- und Sachverhaltsrügen. Zudem macht sie geltend, es sei zu Unrecht keine UVP durchgeführt worden. Dies ist vorab zu prüfen (E. 3).
3.
Der UVP unterstellt sind Anlagen, welche Umweltbereiche erheblich belasten können, so dass die Einhaltung der Vorschriften über den Schutz der Umwelt voraussichtlich nur mit projekt- oder standortspezifischen Massnahmen sichergestellt werden kann (Art. 10a Abs. 2 des Umweltschutzgesetzes [USG, SR 814.01]). Nach Art. 2 Abs. 1 der Verordnung vom 19. Oktober 1988 über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPV; SR 814.011) unterliegen Änderungen von UVP-pflichtigen Anlagen ebenfalls der UVP, wenn sie wesentliche Umbauten, Erweiterungen oder Betriebsänderungen betreffen (lit. a) und über die Änderung im Verfahren entschieden wird, das bei neuen Anlagen für die Prüfung massgeblich ist (lit. b).
Vorliegend ist eine Plangenehmigung im Sinne von Art. 26 des Bundesgesetzes vom 8. März 1960 über die Nationalstrassen (NSG; SR 725.11) angefochten. Für neue Nationalstrassenanlagen ist eine UVP der 3. Stufe vorgeschrieben (vgl. Anhang Ziff. 11.1 UVPV). Näher zu prüfen ist, ob das Projekt wesentliche Umbauten, Erweiterungen oder Betriebsänderungen i.S.v. Art. 2 Abs. 1 lit. a UVPV betrifft.
3.1. Nach der Rechtsprechung ist eine Änderung im Sinne von Art. 2 Abs. 1 UVP wesentlich, wenn die der Anlage zuzurechnenden Umweltbelastungen eine ins Gewicht fallende Änderung erfahren können. Diese Voraussetzung ist erfüllt, wenn die Änderung dazu führt, dass entweder bestehende Umweltbelastungen verstärkt werden oder gewichtige Umweltbelastungen neu oder an neuer Stelle auftreten können. Unter diesen Voraussetzungen können auch Sanierungen UVP-pflichtig sein (BGE 135 II 238 E. 2.2; 133 II 181 E. 6.2 S. 198 f.; vgl. auch PETER M. KELLER, UVP-Pflicht bei Änderung bestehender UVP-pflichtiger Anlagen, Rechtsgutachten zu Handen des BUWAL, Bern 2007 S. 21).
In BGE 135 II 238 (Kriens) wurde zusätzlich berücksichtigt, ob für die Einhaltung der Vorschriften über den Schutz der Umwelt voraussichtlich gängige Standardmassnahmen gemäss technischen Normen genügten oder ob projekt- oder standortspezifische Massnahmen erforderlich seien. Beschränke sich das Lärmsanierungsprojekt auf die Errichtung oder Erhöhung von Lärmschutzwänden an einem Abschnitt der Nationalstrasse, so sei im Regelfall keine UVP nötig (E. 3.1). Anders zu beurteilen seien Überdeckungen oder Einhausungen von Autobahnabschnitten in Abweichung von der einschlägigen Richtlinie zur Lüftung von Strassentunneln, vor allem mit Blick auf den Katastrophenschutz (E. 3.5).
3.2. Das Bundesverwaltungsgericht verneinte eine wesentliche Änderung, weil die geplanten baulichen Massnahmen eine substantielle Reduktion der Immissionen der bestehenden Nationalstrasse bewirkten. Zwar seien die SABA mit Umweltbelastungen betreffend Wald, Landschaft, Boden etc. verbunden; diese kämen allerdings - unter Berücksichtigung der Ersatzmassnahmen - nicht einer gewichtigen neuen Umweltbelastung im Sinne von Art. 2 Abs. 1 lit. a UVPV gleich. Auch aufgrund der restlichen Projektbestandteile (Elektrozentralen, Antirezirkulationswände, etc.) seien keine wesentlichen neuen oder verstärkten Umweltbelastungen zu erwarten.
3.3. Die Beschwerdeführerin macht dagegen geltend, die 1987 in Betrieb genommene Nationalstrasse N1 zwischen St. Gallen West und St. Gallen Ost sei in weiten Teilen am Ende ihrer Lebensdauer angelangt; durch die umfassende Sanierung und Instandsetzung werde die Lebensdauer der Anlage erheblich verlängert, mit weiterhin erheblichen Auswirkungen auf Raum und Umwelt (mit Hinweis auf BGE 141 II 483). Unter diesen Umständen sei es geboten, eine UVP durchzuführen, um die Umweltverträglichkeit des Vorhabens umfassend abzuklären. Im Übrigen hätten die fünf neuen SABA nicht unerhebliche Auswirkungen auf Raum und Natur.
3.4. Das BAFU wendet ein, das vorliegende Projekt sei nicht mit demjenigen in BGE 141 II 483 (Europabrücke) vergleichbar. Dort seien praktisch die gesamte oberirdische Bausubstanz ersetzt, neue Lärmschutzwände und neue bzw. optimierte Ein- und Ausfahrten erstellt worden, mit Kosten von Fr. 100 Mio. für einen nur 1.5 km langen Autobahnabschnitt. Vorliegend solle dagegen lediglich ein neuer lärmarmer Fahrbahnbelag (Deckbelag) eingebaut und die bestehenden Lärmschutzwände in Stand gesetzt werden; die Kosten beliefen sich auf Fr. 29,5 Mio. für eine Strecke von rund 10 km. Auch die SABA führten nicht zu zusätzlichen gewichtigen Einwirkungen im Hinblick auf den Natur- und Landschaftsschutz. Insgesamt reduziere das Ausführungsprojekt die Umweltbelastungen der Nationalstrasse erheblich.
3.5. Unstreitig führt die Sanierung der Nationalstrasse zu einer Verminderung der Lärmbelastung; es ist auch weder eine Erhöhung ihrer Kapazität noch eine Änderung des Betriebs zu erwarten. Die von der Beschwerdeführerin und vom BAFU zitierte Rechtsprechung, wonach eine Sanierung u.U. als wesentliche Änderung zu qualifizieren ist, wenn sie unter Berücksichtigung des Umfangs der baulichen Massnahmen, der Kosten und der erheblichen Verlängerung der Lebensdauer der Gesamtanlage einem Neu- oder Wiederaufbau nahekommt (BGE 141 II 483 E. 4), erging in einem anderen Zusammenhang, nämlich zu Art. 8 Abs. 3 LSV. Sie beruht auf der Überlegung, dass es dem Schutzauftrag von Art. 74 BV widersprechen würde, eine bestehende Anlage zu erneuern und ihre Lebensdauer um Jahrzehnte zu verlängern, ohne die Anwohnerinnen und Anwohner wenigstens durch Schallschutzmassnahmen vor übermässigen Immissionen zu schützen (BGE 141 II 483 E. 4.6).
Bei Art. 2 Abs. 1 UVPV geht es dagegen nicht um das (materielle) Schutzniveau, sondern um den Bedarf für eine frühzeitige und gesamthafte Abklärung der Umweltauswirkungen der geänderten Gesamtanlage in einem formalisierten Verfahren (UVP). Dies ist nach ständiger Rechtsprechung und einhelliger Lehre nur der Fall, wenn die Änderung zu einer ins Gewicht fallenden Veränderung der Umweltbelastung führt, d.h. die Änderung zu einer wesentlichen Erhöhung oder anderen Verteilung der bestehenden Umweltbelastungen oder zum Auftreten neuer erheblicher Umweltbelastungen führen kann (ALAIN GRIFFEL, Umweltrecht in a nutshell, 3. Aufl., 2023, S. 56; KELLER, a.a.O., S. 15 in fine; HERIBERT RAUSCH, Einführung in das Recht der UVP, URP 2004, S. 372; RAUSCH/KELLER, in: Kommentar USG [2001], Art. 9 N. 43; ANDRÉ JOMINI, in: Moor/Favre/Flückiger [Hrsg.], Commentaire LPE, Bern 2010, Art. 10a N. 56); keine Rolle spielen dagegen Umfang und Kosten der baulichen Massnahmen sofern die UVPV nicht ausdrücklich an die Kosten anknüpft (z.B. in Ziff. 12.2 Anh. UVPV).
3.6. Zu prüfen ist daher nur, ob die neu geplanten SABA eine UVP-Pflicht begründen. Diese weisen einen nicht unerheblichen Raumbedarf auf und beanspruchen zumindest teilweise empfindliche Standorte (SABA Grafenau in einem kommunalen Landschaftsschutzgebiet; SABA Ochsenweid in unmittelbarer Nähe eines Amphibienlaichgebiets von nationaler Bedeutung). Allerdings handelt es sich um Anlagen des Gewässerschutzes, welche die Umweltverträglichkeit der Nationalstrasse grundsätzlich verbessern. Werden sie - wie vorliegend - naturnah, als bepflanzte Sandfilter und ohne Abschrankungen ausgeführt, beeinträchtigen sie Natur und Landschaft in aller Regel nur leicht. Sofern im Einzelfall spezifische Schutz- oder Ersatzmassnahmen erforderlich sind, können diese gesondert von den übrigen Elementen des Sanierungsprojekts beurteilt werden, d.h. es ist dafür nicht eine UVP der Gesamtanlage erforderlich. Im Ergebnis erscheint es daher bundesrechtskonform, eine wesentliche Änderung i.S.v. Art. 2 Abs. 1 lit. a UVPV zu verneinen. Die relevanten Umweltauswirkungen und Massnahmen jeder SABA durften somit in einer je eigenen Umweltnotiz geprüft werden. Diese wurde von Fachpersonen erstellt und vom BAFU (als Umweltfachbehörde des Bundes) überprüft (vgl. Stellungnahmen des BAFU vom 8. März 2017 und vom 16. August 2017). Ob die Abklärungen in allen Punkten vollständig und korrekt waren, wird im jeweiligen Zusammenhang näher zu prüfen sein.
4.
Die Beschwerdeführerin beanstandet die Standortevaluation für die SABA Grafenau als bundesrechtswidrig: Ihres Erachtens hätte die Variante "2C Sitterviadukt" insbesondere aus Gründen des Landschaftsschutzes dem Projekt (Variante "1A Grafenau") vorgezogen werden müssen, weil sie das kommunale Landschaftsschutzgebiet "Sitter- und Wattbachlandschaft" weniger beeinträchtige.
4.1. Gemäss Art. 3 NHG muss das heimatliche Landschaftsbild geschont und, wo das allgemeine Interesse an ihm überwiegt, ungeschmälert erhalten werden (Abs. 1), unabhängig von der Bedeutung des Objektes im Sinne von Art. 4 NHG (Abs. 3). Diese Bestimmung - wie auch Art. 5 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Nationalstrassen vom 8. März 1960 (NSG; SR 725.11) - gebietet eine umfassende Interessenabwägung. Dazu gehört namentlich auch die Prüfung von Varianten (BGE 139 II 499 E. 7.3.1; Urteile 1C_567/2020 vom 1. Mai 2023 E. 5.1, in: URP 2023 521; 1C_108/2014 vom 23. September 2014 E. 4.3, in: ZBl, 116 2015 33; URP, 2015 64; RDAF, 2016 I 374; je mit Hinweisen). Insbesondere ist zu prüfen, ob das Vorhaben an einem anderen, landschaftlich weniger empfindlichen Standort realisiert werden könnte (vgl. zuletzt Urteil 1C_113/2022 vom 13. April 2023 E. 5.1 und 5.5 mit Hinweisen). Grundsätzlich überprüft das Bundesgericht die Interessenabwägung frei. Es legt sich allerdings Zurückhaltung bei der Beurteilung von ausgesprochenen Fachfragen auf. Das Gericht soll nicht aus eigenem Gutdünken, sondern nur aus triftigen Gründen von der Beurteilung durch die zuständige Fachbehörde abweichen (vgl. BGE 139 II 185 E. 9.3 S. 199; Urteile 1C_556/2013 vom 21. September 2016 E. 5.1 und 1C_582/2013 vom 25. September 2014 E. 4.4; mit Hinweisen).
4.2. Ursprünglich war die Erstellung der SABA, welche das Abwasser der Nationalstrasse N01 zwischen km 374.970 und 378.290 reinigen soll, im Gebiet Burentobel unterhalb des Sitterviadukts vorgesehen, innerhalb einer Gewerbe-Industriezone (Varianten 2A, 2B und 2C Sitterviadukt). Aufgrund des Widerstands der Grundeigentümerinnen wurden weitere Standorte ausserhalb der Bauzone auf der Halbinsel Grafenau evaluiert (Varianten 1A, 1B und 1C Grafenau). Das ASTRA bewertete die potentiellen Standorte anhand von 23 Kriterien auf einer 5-Punkte-Skala (5 = sehr gut, 1 = schlecht), wobei jedes Kriterium nach seiner Bedeutsamkeit gewichtet wurde.
Das ASTRA gelangte zum Ergebnis, die Variante 1A Grafenau sei die Bestvariante und legte diese dem Ausführungsprojekt zugrunde. Dabei berücksichtigte es das Risiko einer Einsprache/Klage zu 10 %. Dieses Risiko wurde bei der Variante 1A Grafenau als "gering" (4 Punkte) und beim Standort 2C Sitterviadukt als hoch (2 Punkte) eingeschätzt.
4.3. Das Bundesverwaltungsgericht erwog, prima facie sei die Berücksichtigung des Risikos einer Einsprache oder Beschwerde als Kriterium bei der Interessenabwägung nicht sachfremd, bestünden doch im Bereich der Umweltgesetzgebung diverse Sanierungsfristen, welche ein gesetzlich statuiertes öffentliches Interesse an der zeitnahen Minderung von schädlichen Einflüssen auf die Umwelt belegten. Es liess jedoch die Frage offen, weil sich am Ergebnis auch dann nichts ändere, wenn dieses Kriterium unberücksichtigt bliebe: Diesfalls würde die Variante 1A Grafenau mit einem Punktetotal von 2.84 gegenüber der Variante Sitterviadukt mit 2.79 Punkten immer noch knapp besser abschneiden. Die übrigen Kriterien seien von der Beschwerdeführerin überwiegend nicht oder (für die Kriterien Wald und Landschaftseingliederung) zu Unrecht beanstandet worden.
4.4. Die Beschwerdeführerin erachtet die Standortevaluation in verschiedenen Punkten als bundesrechtswidrig:
Das Einsprache- und Prozessrisiko, das mit 10 % sehr stark gewichtet worden sei, sei sachfremd und unzulässig. Das Argument der Sanierungsfrist überzeuge nicht: Zum einen gebe es für die Behandlung von Strassenabwasser keine gesetzliche Sanierungsfrist; zum anderen könne auch der nahende Ablauf einer Frist nicht dazu führen, dass bisher unzulässige Eingriffe in Schutzobjekte zulässig würden.
Die Umweltkriterien seien zu undifferenziert bewertet worden: Das Kriterium "Wald" wiege mit 4 % genauso viel wie die Kriterien "Landschaft und Ortsbild" und "Raumplanung", obwohl es sich nur um die temporäre Rodung einer kleinen Waldfläche handle (80 m2 bei der Variante 1A Grafenau, 370 m2 bei der Variante 2C Sitterviadukt), während das geschützte Landschaftsbild auf der Halbinsel Grafenau dauerhaft und erheblich beeinträchtigt werde. Das Interesse an der Walderhaltung werde erst bei Rodungen von mehr als 700 m2 erheblich berührt, d.h. wenn Freilandverhältnisse geschaffen würden. Hierfür verweist die Beschwerdeführerin auf eine von ihr ins Recht gelegte Stellungnahme des Forstingenieurs A.________ (ehem. Oberförster des Kantons Appenzell Ausserrhoden). Dies sei bei beiden Varianten nicht der Fall.
Sodann hätte die Variante 1A Grafenau hinsichtlich des Landschaftsschutzes nur mit 1 ("schlecht") bewertet werden dürfen: Die SABA komme in ein kommunales Landschaftsschutzgebiet (Sitter- und Wattbachlandschaft; SWL) zu liegen, im Anwendungsbereich der dafür geltenden Schutzverordnung der Stadt St. Gallen (SvSWL). Zudem müsse der Hang abgeschürft und ca. 5'000 m3 Aushub abtransportiert werden. Die landwirtschaftliche Nutzung und die Präsenz des Kehrichtheizkraftwerks St. Gallen auf der anderen Seite der Sitter ändere nichts daran, dass es sich um einen weitgehend intakten und störungsfreien Landschaftsraum handle. Das kantonale Amt für Natur, Jagd und Fischerei habe daher den Standort Grafenau abgelehnt und den Standort Sitterviadukt als viel verträglicher bezeichnet.
Setze man das Kriterium "Risiko Einsprache" auf Null, gewichte man das Kriterium "Wald" nur mit 2 % statt 4 %, bewerte man das Kriterium "Wald" bei der Variante Sitterviadukt mit 3 statt nur 2 Punkten und das Kriterium "Landschaft und Ortsbild" bei der Variante 1A Grafenau mit 1 statt mit 2 Punkten, so ergebe sich für die Variante 2C Sitterviadukt ein Punktetotal von 2.77, für die Variante 1A Grafenau dagegen ein tieferes Punktetotal von 2.72.
4.5. Der Beschwerdeführerin ist einzuräumen, dass die Berücksichtigung des Einsprache- und Prozessrisikos heikel erscheint: Zwar besteht unabhängig von gesetzlichen Sanierungsfristen ein öffentliches Interesse daran, die Strassenentwässerung durch die Erstellung einer SABA möglichst rasch zu sanieren, um das in die Sitter eingeleitete Abwasser besser zu reinigen. Dagegen hängt das Prozessrisiko nicht einzig von den Grundeigentümerinnen und Grundeigentümern ab, wie der vorliegende Fall zeigt (Beschwerde der Stiftung WWF bis vor Bundesgericht). Zudem darf dieses Kriterium nicht dazu führen, aus Sicht von Umwelt und Landschaft klar schlechteren Varianten zum Durchbruch zu verhelfen. Insofern durfte der angekündigte Widerstand der Grundstückeigentümerinnen und das dadurch erhöhte Prozessrisiko allenfalls den Ausschlag zwischen annähernd gleichwertigen Varianten geben.
Selbst wenn vollständig der Bewertung der Beschwerdeführerin zu folgen wäre, lägen die beiden Varianten (mit 2.72 und 2.77) nicht weit auseinander. Zudem erscheint eine Korrektur des Kriteriums "Landschaft und Ortsbild" nicht zwingend: Zwar ist die Variante Sitterviadukt aus landschaftlicher Sicht klar besser, weshalb sie zu Recht mit 4 Punkten bewertet wurde. Der Eingriff in die Landschaft am Standort Grafenau wird jedoch durch die naturnahe Ausgestaltung der SABA als Sandfilter mit artenreicher Bepflanzung (vgl. Umweltnotiz S. 18 NL 5), die Minimierung der Erdverschiebungen (Umweltnotiz S. 17 Ziff. 4) und die Gestaltung der Böschungen als Magerwiesen (Umweltnotiz S. 18 NL 5) relativiert. Eine Bewertung mit 2 Punkten (statt mit nur einem Punkt) erscheint daher vertretbar, selbst wenn das Kehrichtheizkraftwerk auf der gegenüberliegenden Seite der Sitter nicht berücksichtigt wird. Bleibt es insoweit bei der Bewertung mit 2 Punkten, nähern sich die Punktzahlen der beiden Varianten noch weiter an, so dass sie annähernd als gleichwertig erscheinen (auch unter Berücksichtigung der Kritik der Beschwerdeführerin an der Gewichtung und Bewertung des Kriteriums "Wald" und ohne Berücksichtigung des Prozessrisikos).
Insofern lag es im Ermessen des UVEK, dem Standort Grafenau den Vorzug zu geben.
5.
Zu prüfen sind im Folgenden die Rügen betreffend die SABA Ochsenweid. Diese soll in einer Waldlichtung erstellt werden, wo das Wasser schon heute in die Sitter eingeleitet wird. Der Standort befindet sich im Bereich der Schutzverordnung Sitter- und Wattbachlandschaft und grenzt an ein Amphibienlaichgebiet von nationaler Bedeutung (IANB-Objekt SG21 "Ochsenweid"; vgl. Anhang 1 der Verordnung vom 15. Juni 2001 über den Schutz der Amphibienlaichgebiete von nationaler Bedeutung [Amphibienlaichgebiete-Verordnung, AlgV; SR 451.34]). Die Beschwerdeführerin befürchtet, die SABA sowie deren Zufahrtsstrasse werde die Population der stark gefährdeten Gelbbauchunken beeinträchtigen und widerspreche damit den Schutzzielen des Objekts SG21. Wenn überhaupt, könne die SABA daher nur mit Ausgleichsmassnahmen (Erstellung zusätzlicher Laichgewässer) im Raum Ochsenweid realisiert werden; die vorgesehenen Ersatzmassnahmen am Standort Grafenau seien zu weit entfernt.
5.1. Gemäss Art. 18a Abs. 1 NHG bezeichnet der Bundesrat nach Anhören der Kantone die Biotope von nationaler Bedeutung. Er bestimmt die Lage dieser Biotope und legt die Schutzziele fest. Das Inventar der Amphibienlaichgebiete von nationaler Bedeutung (IANB) umfasst ortsfeste Objekte (Anh. 1) und Wanderobjekte (Anh. 2). Die ortsfesten Objekte umfassen das Laichgewässer und angrenzende natürliche und naturnahe Flächen (Bereich A) sowie weitere Landlebensräume und Wanderkorridore (Bereich B) der Amphibien. Die Bereiche A und B werden in der Umschreibung der Objekte soweit erforderlich festgehalten (Art. 2 AlgV). Die Kantone legen den genauen Grenzverlauf der ortsfesten Objekte fest (Art. 5 Abs. 1 AlgV).
Gemäss Art. 6 AlgV sind die ortsfesten Objekte in ihrer Qualität und Eignung als Amphibienlaichgebiete sowie als Stützpunkte für das langfristige Überleben und die Wiederansiedlung gefährdeter Amphibienarten ungeschmälert zu erhalten (Abs. 1). Zum Schutzziel gehören insbesondere die Erhaltung und Förderung des Objekts als Amphibienlaichgebiet (lit. a), der Amphibienpopulationen, die den Wert des Objekts begründen (lit. b) und des Objekts als Element im Lebensraumverbund (lit. c). Ein Abweichen vom Schutzziel ortsfester Objekte ist gemäss Art. 7 AlgV nur zulässig für standortgebundene Vorhaben, die einem überwiegenden öffentlichen Interesse von ebenfalls nationaler Bedeutung dienen (Abs. 1 Satz 1) sowie den in Abs. 2 lit. a-e aufgezählten Massnahmen, darunter Massnahmen nach dem Gewässerschutzgesetz (GSchG; SR 814.20). Verursacherinnen und Verursacher sind zu bestmöglichen Schutz-, Wiederherstellungs- oder ansonsten angemessenen Ersatzmassnahmen zu verpflichten (Art. 7 Abs. 1 Satz 2 AlgV).
5.2. Das Bundesverwaltungsgericht hielt im angefochtenen Entscheid fest, die SABA komme ca. 60 m ausserhalb des im Objektblatt SG21 definierten Schutzbereichs A zu liegen. Die Festlegung eines Bereichs B sei vorliegend nicht erforderlich gewesen, weil die Umgebung nicht landwirtschaftlich genutzt werde und das IANB-Gebiet von einem weitläufigen Waldgebiet umgeben sei, d.h. laichplatznaher Landlebensraum nicht speziell gesichert werden müsse. Gemäss Umweltnotiz könne nicht gänzlich ausgeschlossen werden, dass Amphibien in der SABA ablaichten und der Laich in der Folge vertrockne. Mit der Gewährleistung eines schnellen Wasserabflusses/Versickerung solle diese Gefahr indes minimiert werden. Das BAFU befürchte im Wissen um diesen Umstand keine negativen Auswirkungen auf die Populationen der vorhandenen Amphibien; dies sei aufgrund der Grösse des Schutzobjekts SG21 nachvollziehbar.
Das Bundesverwaltungsgericht verneinte auch eine Gefährdung der Schutzziele durch die Zufahrt zur SABA, die z.T. durch das Amphibienschutzgebiet führt. Auf der Zufahrtsstrasse seien keine baulichen Eingriffe vorgesehen. Die für den Unterhalt der SABA erforderlichen Fahrten hielten sich in einem überschaubaren Rahmen. Zudem seien in der Umweltnotiz Schutzmassnahmen formuliert worden: Während der Laichzeit der Amphibien seien Bauarbeiten und Unterhalt auf ein Minimum zu reduzieren; zwingend notwendige Fahrten müssen vorgängig mit der Fachstelle Natur und Landschaft der Stadt St. Gallen abgesprochen werden, um die erforderlichen Massnahmen festzulegen (Begleitung der Fahrten etc.).
5.3. Die Beschwerdeführerin rügt eine unvollständige Sachverhaltsfeststellung und eine Verletzung des rechtlichen Gehörs. Das Bundesverwaltungsgericht habe dem UVEK eine Verletzung der Begründungspflicht vorgeworfen, weil dieses pauschal auf das Einverständnis der Fachbehörden verwiesen habe. Zur Heilung dieses Mangels hätte sich das Bundesverwaltungsgericht keine Zurückhaltung auferlegen dürfen und hätte den Sachverhalt selbst abklären müssen (z.B. durch Vornahme des beantragten Augenscheins oder Beizug eines Vertreters der Koordinationsstelle für Amphibien- und Reptilienschutz in der Schweiz [karch]), anstatt seinerseits auf die Vernehmlassung des BAFU zu verweisen.
Dem Amphibienlaichgebiet Ochsenweid komme vor allem aufgrund des Vorkommens der stark gefährdeten Gelbbauchunke (
bombina variegata) nationale Bedeutung zu. Diese sei als Pionierart auf temporäre, flache und konkurrenz- sowie feindarme Flachwassertümpel angewiesen, wie sie früher in den Sitterauen sowie im Gebiet Ochsenweid (aufgrund der intensiven militärischen Nutzung) häufig gewesen seien. Heute seien jedoch ein Grossteil der vormaligen Granatlöcher mangels regelmässigen Unterhalts zugewachsen bzw. wiesen aufgrund ständiger Wasserführung Fressfeinde auf, weshalb sie von der Gelbbauchunke nicht mehr aufgesucht würden. Kanton und Stadt St. Gallen hätten bisher (entgegen Art. 8 f. AlgV) keine Schutz- und Unterhaltsmassnahmen festgelegt. Insofern müsse damit gerechnet werden, dass Gelbbauchunken in der SABA ablaichten, was aufgrund zu schnellen Trockenfallens zum Verlust der Eier bzw. Kaulquappen führe. Zudem könnten wertvolle Sekundärhabitate der Gelbbauchunke durch die Zufahrt zur SABA mit schweren Lastwagen beeinträchtigt werden. Die verfügten Schutzmassnahmen seien nicht auf die Gelbbauchunke zugeschnitten, die erst im späten Frühling/Frühsommer ablaiche. Die im Projekt vorgesehenen Ersatzmassnahmen im Gebiet Grafenau seien zu weit entfernt, um die Beeinträchtigung des IANB-Objekts SG 21 auszugleichen.
5.4. In der Umweltnotiz wird anerkannt, dass ein Risiko des Ablaichens von Amphibien in der SABA besteht, welches nur durch ein Abzäunen der SABA völlig verhindert werden könne. Dies würde jedoch zum Verlust der SABA als Lebensraum führen und das Landschaftsbild beeinträchtigen. Mit der Gewährleistung eines schnellen Wasserabflusses/ Versickerung werde die Gefahr "minimiert". Wie hoch das verbleibende Risiko ist, und inwiefern dieses eine Beeinträchtigung des benachbarten Amphibienlaichgebiets von nationaler Bedeutung bzw. der darin beheimateten Gelbbauchunkenpopulation bedeutet, geht aus den Unterlagen nicht hervor. Auch das BAFU hat dazu keine Feststellungen getroffen, sondern bezieht sich einzig auf die Einschätzung des Amphibienspezialisten, der von der Abzäunung abgeraten habe. Dies bedeutet aber nur, dass die Abzäunung als grössere Beeinträchtigung des Lebensraums eingeschätzt wurde, nicht aber, dass die SABA keine Beeinträchtigung darstellt bzw. keine Ersatzmassnahmen vor Ort erforderlich sind. Das Bundesgericht hat daher ein Gutachten zu den Auswirkungen der geplanten SABA auf das Amphibienlaichgebiet von nationaler Bedeutung eingeholt.
5.5. Der Gutachter hat das IANB-Objekt am 22. November 2023 besucht, wobei er sich auf die von der SABA betroffenen Flächen rechts der Sitter beschränkt hat; er erachtet es als unwahrscheinlich, dass Gelbbauchunken die 30 m breite Sitter überqueren können.
Der Experte schätzt das Risiko, dass Gelbbauchunken in der SABA Ochsenweid ablaichen, als hoch ein. Gelbbauchunken bevorzugten als Laichgewässer kurzzeitig wasserführende, temporäre Gewässer (meist kleine, unscheinbare Tümpel), in denen keine Fressfeinde vorhanden seien (wie beispielsweise Fische oder Libellenlarven). Die adulten Gelbbauchunken bewohnten oft sogenannte Aufenthaltsgewässer und wechselten unmittelbar nach starkem Regen in die kurzzeitig wasserführenden, temporären Gewässer, um dort abzulaichen. Bei seinem Besuch habe er nur wenige Tümpel gefunden, die als Laichgewässer für die Gelbbauchunke sehr attraktiv wären, weshalb er davon ausgehe, dass die SABA als Laichgewässer auf Gelbbauchunken sehr attraktiv wirken könne. Diese fülle sich bei starkem Regen mit Wasser, und genau das löse bei den Gelbbauchunken den Wechsel ins Laichgewässer und das Laichen aus. Falle die SABA dann trocken, so vertrockneten der Laich und allenfalls die Kaulquappen. Die SABA liege so nahe am Inventar-Objekt, dass die Gelbbauchunken die Distanz problemlos zurücklegen könnten. In diesem Sinne könne man die SABA als Amphibienfalle bezeichnen.
Ein Auszug aus der Datenbank von info fauna karch ergebe, dass in den letzten Jahren jeweils nur wenige Unken im Objekt SG21 beobachtet worden seien. Wenn also nur 2-3 Weibchen in die SABA wechselten, könne es sein, dass die ganze Fortpflanzung der Population gefährdet sei. Dies stelle eine Beeinträchtigung des IANB-Objekts dar. Schon heute werde das Schutzziel gemäss Art. 6 AlgV nicht erreicht: Im Objektblatt werde eine Gelbbauchunkenpopulation der Grösse 4, d.h. mit mehr als 100 Individuen beschrieben; dies stelle das Schutzziel dar. In den letzten Jahren seien aber weniger als zehn Individuen beobachtet worden. Die Gelbbauchunke sei in der vom BAFU publizierten Roten Liste als «gefährdet» (VU) eingestuft und sei in besonderem Mass auf Schutz- und Pflegemassnahmen angewiesen. Es seien daher Massnahmen notwendig, welche die Fallenwirkung reduzierten.
Die Umweltnotiz sehe als Massnahme NL.1.4 den schnellen Abfluss bzw. Versickerung des Wasser vor, ohne "schnell" näher zu definieren. Das ASTRA schreibe in seiner Stellungnahme vom 29. Juni 2022, dass in der SABA «bereits nach 8 bis 9 Stunden kein Wasser mehr auf dem Filter liege, sofern kein weiteres Wasser zufliesse». Wenn ein Trockenfallen nach 9 Stunden garantiert werden könne, so sei die Fallenwirkung minimal. Der Nebensatz «sofern kein weiteres Wasser zufliesst» bedeute jedoch, dass die SABA bei anhaltendem Regen zur Amphibienfalle werden könne. Der Experte empfiehlt daher, die SABA technisch so zu gestalten, dass auf dem Filter bei jeder Witterung maximal 9 Stunden Wasser liege.
Als Alternative wäre denkbar, einen Teil der SABA abzudichten und so einen kleinen Weiher schaffen, in dem im Sommer während 2-3 Monaten Wasser stehe. Denkbar wäre auch, die SABA mit Bollensteinen zu überschütten, so dass sich kein Tümpel bilden könne. Das wäre zwar keine amphibienfreundliche Gestaltung der SABA als Landlebensraum, würde aber die Fallenwirkung verhindern. Inwiefern dies machbar und mit der Funktionalität der SABA vereinbar sei, könne er allerdings nicht beurteilen. Eine Einzäunung zu erstellen und zu unterhalten, die von Amphibien und anderen Kleintieren nicht überwunden werden könne, sei schwierig.
Die Fallenwirkung der SABA könne auch reduziert werden, indem den Gelbbauchunken innerhalb des Inventar-Objekts mehr und bessere Laichgewässer angeboten würden, denn dann sinke das Risiko, dass diese die SABA zwecks Laichablage aufsuchten. !deal wäre eine Kombination aus neuen Laichgewässern und einer maximalen Wasserführung der SABA von 9 Stunden.
Anzahl und Qualität der aktuell vorhandenen potenziellen Laichgewässer seien im November 2023 schwer zu beurteilen gewesen; ein Aufwertungspotenzial bestehe aber auf jeden Fall. Neue Laichgewässer sollten sich leicht bewerkstelligen lassen, da mehrere kleine Bäche durch das Gebiet fliessen würden; die Einzelheiten müssten vor Ort mit einem Amphibienspezialisten diskutiert werden. Möglich sei auch die Anlage neuer Laichgewässer im Wald, ausserhalb des Perimeters des IANB-Objekts. Die neuen Tümpel müssten regelmässig unterhalten oder erneuert werden, denn ohne Pflege verlören sie rasch ihren Wert.
Für eine Vorkommenswahrscheinlichkeit von 50 % seien erfahrungsgemäss 15 oder mehr Tümpel erforderlich; für 75 % müssten es mehr als 25 sein. Bei allen Massnahmen für die Amphibien sei dafür zu sorgen, dass der Unterhalt sichergestellt sei.
Die Strasse bzw. die Piste durch das Inventar-Objekt sei zurzeit für Amphibien nicht nachteilig. Entlang der Strasse gebe es Tümpel, welche für die Gelbbauchunken als Laichgewässer dienen könnten. Die Strasse dürfe nicht ausgebaut werden, insbesondere dürfe sie nicht geteert werden und die Tümpel am Rand müssten erhalten bleiben. Dagegen genügten die Auflagen in der Umweltnotiz zur Minimierung von Bau und Unterhalt während der Laichzeit von "ca. Mitte Februar bis Ende April" nicht. Diese zeitliche Einschränkung sei gut für die sogenannten «Frühlaicher» Grasfrosch und Erdkröte; die Gelbbauchunke beginne dagegen im April mit dem Laichgeschäft und beende es im Juli. Die Einschränkung sollte daher mindestens von Mitte Februar bis Ende Juli gelten, besser noch bis Ende September, um auch die Jungtiere zu schützen. Zur grösstmöglichen Schonung der Amphibien im Inventar-Objekt SG 21 empfiehlt das Gutachten, Bauarbeiten und (planbaren) Unterhalt ausschliesslich im Winterhalbjahr durchzuführen. Der Autoverkehr auf der Strasse sollte minimiert werden; idealerweise sollte die Strasse immer gesperrt sein.
5.6. In ihrer Stellungnahme zum Gutachten erachtet die Beschwerdeführerin eine Kombination aus der Schaffung neuer Laichgewässer und einer maximalen Wasserführung der SABA von 9 Stunden angesichts der nationalen Bedeutung des Objekts SG21 als Minimalforderung. Dabei müsse ein besonderes Augenmerk auf den langfristigen Unterhalt gelegt werden. Von Menschenhand geschaffene Laichgewässer müssten alle zwei Jahre neu erstellt werden. Weiter seien die Hinweise zur Strasse aufzugreifen und die Auflagen in der Umweltnotiz in jahreszeitlicher Hinsicht zu überarbeiten. Der Gutachter bestätige auch, dass die Grafenau (Luftlinie 1.5 km, Uferlinie 2 km) am anderen Sitterufer als Ersatzstandort für den terrestrischen Lebensraum zu weit entfernt sei. Das Projekt sei in diesem Sinne zu überarbeiten.
5.7. Das ASTRA äussert sich in seiner Stellungnahme vom 29. Januar 2024 zu den verschiedenen, vom Experten genannten Massnahmen. Die Abdichtung eines Teils der SABA, um einen kleinen Weiher zu schaffen, sei aus betrieblichen wie auch ökologischen Gründen nicht sinnvoll. Ein Überschüttung des Sandfilters mit Bollensteinen würde das Wachstum des Schilfs beeinträchtigen, das essentiell für die Filterwirkung sei. Als prioritäre Massnahme sehe das ASTRA daher die Optimierung der bestehenden Laichgewässer mit allfälliger Ergänzung z.B. durch Amphibienschutzzäune. Auch wenn diese nicht zu 100 % verhindern könnten, dass Amphibien in die SABA gelangten, erhöhten sie doch deren Schutz erheblich. Für die Kiesstrasse im Amphibienschutzgebiet bestehe heute bereits ein Fahrverbot; während der Laichzeit werde die Strasse mit einem Schlagbaum abgesperrt. Eine Versiegelung sei nicht vorgesehen. Insofern seien keine zusätzlichen Massnahmen erforderlich.
Das ASTRA weist darauf hin, dass es bei jeglichen Ersatzmassnahmen verpflichtet sei, sowohl die initiale Pflege (i.d.R. während 5 Jahren) und für den dauernden Unterhalt zu sorgen, um sicherzustellen, dass die angestrebte Wirkung der Ersatzmassnahmen eintrete. Nach Art. 8 AlgV seien die Kantone verplichtet, die zur Erreichung des Schutzziels geeigneten Schutz- und Unterhaltsmassnahmen zu treffen. Das ASTRA werde daher mit dem Kanton die vorzusehenden Massnahmen (Amphibienschutzzaun um SABA, zusätzliche Laichgewässer, Strassensperrung) im Rahmen der Projektrealisierung soweit möglich planen und umsetzen.
5.8. Gestützt auf das Gutachten ist davon auszugehen, dass die Erstellung der SABA in nur 60 m Entfernung von IANB-Objekt Ochsenweid und die dafür erforderliche Zufahrt durch das IANB-Objekt die Schutzziele gemäss Art. 6 AlgV beeinträchtigen können.
Allerdings ist unstreitig, dass das verschmutzte Abwasser der Nationalstrasse N1 vor dessen Einleitung in die Sitter gereinigt werden muss (vgl. Art. 7 Abs. 1, 13 Abs. 1 und 15 GSchG; Art. 6 der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 [GSchV; SR 814.201] i.V.m. Anh. 3 GSchV). Die Beschwerdeführerin macht zwar geltend, die Variante einer technischen SABA am Standort des bestehenden Rückhaltebeckens sei nicht genügend geprüft worden; sie setzt sich jedoch nicht substanziiert mit den vorinstanzlichen Erwägungen zu dieser Frage auseinander (vgl. angefochtener Entscheid E. 7 zur Eignung von technischen Filtern, insbesondere Splitt-/Kiesfilter im allgemeinen und E. 10 speziell zum Standort des Rückhaltebeckens Ochsenweid).
Damit ist grundsätzlich von der Standortgebundenheit der Anlage auszugehen. Ein Abweichen von den Schutzzielen kann daher in Erwägung gezogen werden, sei es nach Art. 7 Abs. 1 AlgV (standortgebundenes Vorhaben von ebenfalls nationaler Bedeutung) oder nach Art. 7 Abs. 2 AlgV (Massnahme nach dem Gewässerschutzgesetz). Dies setzt indessen eine umfassende Interessenabwägung voraus. Deren Ziel muss es sein, das Projekt so zu optimieren, dass alle Interessen möglichst umfassend berücksichtigt werden (vgl. BGE 148 II 36 E. 13.5). Es gilt in jedem Fall der Grundsatz der grösstmöglichen Schonung des IANB-Objekts; hierfür sind "bestmögliche" Schutz- und Wiederherstellungsmassnahmen vorzusehen. Die dennoch verbleibenden Beeinträchtigungen müssen durch angemessene Ersatzmassnahmen kompensiert werden (Art. 7 Abs. 1 Satz 2 AlgV).
5.8.1. Vorliegend ist in erster Linie streitig, ob die bestmöglichen Schutzmassnahmen getroffen wurden.
Gestützt auf das Gutachten ist davon auszugehen, dass der rasche Abfluss des Wassers (max. 8-9 Stunden) grundsätzlich eine gute Schutzmassnahme darstellt. Allerdings erscheint es fraglich, ob es technisch möglich ist, die SABA so zu gestalten, dass ein Abfluss nach maximal 9 Stunden bei jeder Witterung (d.h. auch bei anhaltendem starken Regen) gewährleistet werden kann.
Insofern erscheint es geboten, die in der Umweltnotiz vorgesehenen Schutzmassnahmen zu ergänzen, indem den Gelbbauchunken innerhalb des IANB-Objekts mehr und bessere Laichgewässer angeboten werden, was die Attraktivität der SABA zum Ablaichen mindert. Die dafür erforderlichen Massnahmen sind mit den nach Art. 8 AlgV gebotenen Schutz- und Unterhaltsmassnahmen des Kantons zu koordinieren, die überfällig sind (vgl. Art. 9 f. AlgV). Dabei müssen die Massnahmen von Kanton und Bund auf das Schutzziel des IANB-Objekts ausgerichtet sein, eine Population mit mehr als 100 Individuen zu ermöglichen. Hierfür ist eine Fachperson für den Amphibienschutz beizuziehen. Mit dieser wird auch zu klären sein, inwiefern (als ergänzende Massnahme) Amphibienzäune aufzustellen sind, wie vom ASTRA in seiner Stellungnahme vom 29. Januar 2024 vorgeschlagen. Der 2015 konsultierte kantonale Fachmann hatte von einer (permanenten) Einzäunung des SABA-Gebiets abgeraten, weil ansonsten ein Verlust der SABA als Lebensraum entstehe und auch die Vernetzung beeinträchtigt werde. Dagegen könnte es sich rechtfertigen, Amphibienzäune temporär, zur Laichzeit der Gelbbauchunken, aufzustellen.
Für die Zufahrtsstrasse muss die Massnahme NL-1.2 zwingend auch die Laichzeit der Gelbbauchunken umfassen (April bis Ende Juli). Wie vom Experten ausgeführt, müssen "bestmögliche" Schutzmassnahmen auch die Jungtiere berücksichtigen. Bauarbeiten und Unterhalt sind daher (soweit möglich) nur im Zeitraum Oktober - Januar durchzuführen, und zwingend notwendige Fahrten ausserhalb dieses Zeitraums müssen vorgängig mit der Fachstelle Natur und Landschaft der Stadt St. Gallen abgesprochen werden, um die erforderlichen Massnahmen festzulegen.
5.8.2. Werden die dargestellten Massnahmen zur Aufwertung des IANB-Objekts getroffen, erscheint es vertretbar, die Ersatzmassnahmen für den Verlust an terrestrischem Lebensraum der Amphibien durch die SABA im Raum Grafenau vorzusehen, auch wenn diese nicht der betroffenen Gelbbauchunkenpopulation des IANB-Objekts SG21 zugute kommen. Wird auf eine permanente Einzäunung des Gebiets verzichtet, ist der Lebensraumverlust minim.
5.8.3. Mit den erwähnten zusätzlichen Schutzmassnahmen und den bereits vorgesehenen Ersatzmassnahmen kann die SABA Ochsenweid trotz ihrer Nähe zum IANB-Objekt SG 21 bewilligt werden.
6.
Schliesslich sind noch die Rügen zu den Ersatzmassnahmen für die SABA Hätterenwald zu prüfen.
6.1. Diese ist unmittelbar neben der Abwasserreinigungsanlage (ARA) der Stadt St. Gallen geplant und ersetzt zwei Amphibienlaichgewässer, die vor etlichen Jahren als ökologische Ersatzmassnahmen erstellt, aber seither zugewachsen sind. Ihr Verlust soll durch die Erstellung eines zweiten Waldweihers (als Laichgewässer) innerhalb eines Erlenbruchwaldes auf der anderen Seite der ARA kompensiert werden. Das konkrete Projekt soll im Rahmen einer Detailprojektierung erarbeitet werden.
Die Beschwerdeführerin rügt, die Realisierbarkeit dieser Ersatzmassnahmen sei nicht abgeklärt worden; insbesondere sei unbekannt, ob genügend Wasser vorhanden sei, um den Weiher zu versorgen bzw. den gesamten Erlenbruchwald zu vernässen; dies sei jedoch für die Qualität eines Amphibienlaichgebiets von grundlegender Bedeutung.
6.2. Gemäss Art. 18 Abs. 1ter NHG und Art. 14 Abs. 7 NHV müssen für (zulässige) Eingriffe in ein Biotop bestmögliche Schutz-, Wiederherstellungs- oder ansonsten angemessene Ersatzmassnahmen getroffen werden. Diese sind soweit als möglich zusammen mit der Eingriffsbewilligung rechtsverbindlich festzulegen und ihre Umsetzung sicherzustellen (Urteil 1C_401/2020 1. März 2022 E. 7.1, in: URP, 2022 498; KARL-LUDWIG FAHRLÄNDER, in: NHG-Kommentar, 2. Aufl., N. 32 zu Art. 18 NHG).
6.3. Das Bundesverwaltungsgericht erwog, in komplexen Verfahren wie dem vorliegenden Ausführungsprojekt sei es zulässig und sinnvoll, untergeordnete Fragen in Detailprojekten zu behandeln. Um eine solche handle es sich vorliegend, einerseits weil der ökologische Wert des zu ersetzenden Lebensraums relativ gering sei, andererseits weil das Ausführungsprojekt unter Berücksichtigung aller SABA zu einem Zuwachs der schützenswerten Lebensräume von 6'355 m2 auf 9'655 m2 führe. Überdies habe das ASTRA an der Einigungsverhandlung vom 31. Oktober 2018 noch zusätzliche Ersatzmassnahmen zugesichert (ca. 5'000 m2 Extensivierung Wiesland, ca. 5'000 m2 Aufwertung Amphibienlaichgebiet Lettaweiher, Instandstellen von Waldtümpeln beim Schiltacker), auf welche es zu behaften sei. Angesichts dieser Umstände komme der genauen Ausgestaltung des Waldweihers untergeordnete Bedeutung zu; dies dürfe im Rahmen eines Detailprojekts geklärt werden. Immerhin sei die Schaffung eines Ersatzweihers in nordöstlicher Richtung (Distanz ca. 160 m) in der vom UVEK genehmigten Umweltnotiz enthalten und damit rechtsverbindlich. Im Rahmen des Detailprojekts werde der Einfluss des bestehenden Waldweihers auf die Ausgestaltung der Ersatzmassnahme zu beurteilen sowie die Unterhaltsmassnahmen zu regeln sein. Der Beschwerdeführerin stehe dagegen der gleiche Rechtsschutz wie gegen die Plangenehmigung selbst zu (mit Hinweis auf BGE 121 II 378 E. 6).
6.4. Diese Erwägungen lassen keine Verletzung von Bundesrecht erkennen. Soweit die Beschwerdeführerin (erstmals) vor Bundesgericht auch Ersatzmassnahmen für die Erstellung eines Weihers im Erlenbruchwald verlangt, weil es sich um eine nach NHG geschützte Waldgesellschaft handle, kann auf die Vernehmlassung des BAFU verwiesen werden. Danach sind Laichgewässer wie der vorgesehene Tümpel typische Strukturen des Mulden-Ulmen-Eschenwaldes, weshalb die vorgesehene Massnahme keine Beeinträchtigung des Waldes darstelle, sondern diesen im Gegenteil aufwerte.
7.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen, sofern zusätzliche Massnahmen zum Schutz der Gelbbauchunkenpopulation am Standort der SABA Ochsenweid verlangt werden. Der angefochtene Entscheid ist insoweit aufzuheben und die Sache im Sinne der Erwägungen 5.8.1-5.8.3 zur Ergänzung der Schutzmassnahmen an das ASTRA zurückzuweisen. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.
Der Beschwerdeführerin sind die Gerichtskosten daher teilweise aufzuerlegen und es ist ihr eine gekürzte Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 66 Abs. 1 und
Die Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens werden vom Bundesverwaltungsgericht neu verlegt werden müssen.
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und der Entscheid A-4394/2020 des Bundesverwaltungsgerichts vom 7. April 2022 in Bezug auf die SABA Ochsenweid aufgehoben. Die Sache wird im Sinne der Erwägungen an das ASTRA zurückgewiesen. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'200.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Der Bund (ASTRA) hat die Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 1'600.-- zu entschädigen.
4.
Die Sache wird zur Neuverlegung der Kosten und Entschädigungen des vorangegangenen Verfahrens an das Bundesverwaltungsgericht zurückgewiesen.
5.
Die Kosten des Gutachtens in Höhe von Fr. 2'996.55 werden dem ASTRA auferlegt.
6.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Bundesamt für Strassen, dem Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK), dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, und dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 15. März 2024
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Kneubühler
Die Gerichtsschreiberin: Gerber