Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_279/2023
Urteil vom 6. Februar 2025
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Haag, Präsident,
Bundesrichter Chaix,
Bundesrichter Merz,
Gerichtsschreiber Vonlanthen.
Verfahrensbeteiligte
1. A.________,
2. B.________,
Beschwerdeführer,
beide vertreten durch Rechtsanwalt Michael Fretz,
gegen
Swisscom (Schweiz) AG,
Tösstalstrasse 162, 8400 Winterthur,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwältin Rita Kalisch,
c/o Swisscom (Schweiz) AG, Konzernrechtsdienst, Alte Tiefenaustrasse 6, 3050 Bern,
Baubehörde Lindau,
Tagelswangerstrasse 2, 8315 Lindau.
Gegenstand
Baubewilligung Neubau Mobilfunkanlage,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, vom 23. März 2023 (VB.2022.00242).
Sachverhalt
A.
Die Swisscom (Schweiz) AG (nachfolgend: Swisscom) reichte bei der Baubehörde der Gemeinde Lindau ein Baugesuch für den Neubau einer Mobilfunkanlage mit neun Sendeantennen auf dem Gebäude Vers.-Nr. 453 an der U.________strasse auf dem Grundstück Kat.-Nr. 967 in Tagelswangen ein. Die Antennenmodule sollen dabei auf den Frequenzbändern 700-900, 1'800-2'600 sowie 3'600 MHz und in den Azimuten (Abweichungen in Grad von Nord) von 125°, 235° und 345° senden. Dabei soll die kumulierte äquivalente Sendeleistung (ERP; Effective Radiated Power) 2'195 Watt (WERP) betragen und mit 535 WERP auf die Senderichtung 125° und mit je 830 WERP auf die Senderichtungen 235° und 345° verteilt werden. Im Frequenzbereich 3'600 MHz sollen drei Antennen mit je 16 Sub-Arrays und einer Sendeleistung von je 150 WERP adaptiv unter Berücksichtigung eines Korrekturfaktors betrieben werden.
B.
Die Baubehörde Lindau erteilte der Swisscom mit Beschluss vom 7. September 2021 die ersuchte Baubewilligung unter Nebenbestimmungen. Hiergegen erhoben A.________ und B.________ am 6. Oktober 2021 Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich, welches das Rechtsmittel mit Entscheid vom 16. März 2022 abwies. Die gegen den Entscheid des Baurekursgerichts erhobene Beschwerde von A.________ und B.________ wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich am 23. März 2023 ab.
C.
A.________ und B.________ gelangen am 5. Juni 2023 mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht und beantragen, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 23. März 2023 sei aufzuheben. In prozessualer Hinsicht ersuchen sie darum, der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen. Des Weiteren sei ein Amtsbericht oder ein unabhängiges Gutachten einzuholen zu den Fragen, ob bei adaptiven Antennen rechtsgenügliche Abnahmemessungen durchgeführt werden können und ob bereits erfolgte Abnahmemessungen von in Betrieb genommenen Anlagen den im Standortdatenblatt prognostizierten Werten entsprechen.
Mit Präsidialverfügung vom 26. Juni 2023 hat das Bundesgericht der Beschwerde im Hinblick auf eine allfällige Inbetriebnahme der in Frage stehenden Mobilfunkanlage die aufschiebende Wirkung zuerkannt.
Die Swisscom, das Verwaltungsgericht sowie die Baubehörde Lindau beantragen die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Das zur Vernehmlassung eingeladene Bundesamt für Umwelt (BAFU) erachtet das angefochtene Urteil als konform mit der Umweltschutzgesetzgebung des Bundes. A.________ und B.________ halten in einer Replik an ihren Anträgen fest. Die Swisscom reichte daraufhin eine weitere Stellungnahme ein, zu der sich die weiteren Verfahrensbeteiligten nicht mehr äusserten.
Erwägungen
1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid im Bereich des Bau- und Umweltschutzrechts. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a,
2.
2.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Nach Massgabe der allgemeinen Anforderungen an die Beschwerdebegründung (
2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Die vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen können von Amtes wegen oder auf Rüge hin berichtigt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig sind oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruhen und wenn die Behebung des Mangels für den Verfahrensausgang entscheidend sein kann (Art. 105 Abs. 2 und
3.
3.1. Der Immissionsschutz ist bundesrechtlich im Umweltschutzgesetz vom 7. Oktober 1983 (USG; SR 814.01) und den gestützt darauf erlassenen Verordnungen geregelt. Gemäss Art. 11 Abs. 2 USG sind im Rahmen der Vorsorge Emissionen unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist. Für den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NIS), die beim Betrieb ortsfester Anlagen erzeugt wird, erliess der Bundesrat die Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung vom 23. Dezember 1999 (NISV; SR 814.710). Diese sieht zum Schutz vor den wissenschaftlich erhärteten thermischen Wirkungen Immissionsgrenzwerte vor, die von der Internationalen Kommission zum Schutz vor nichtionisierender Strahlung (ICNIRP) übernommen wurden und überall eingehalten sein müssen, wo sich Menschen aufhalten können (Art. 13 Abs. 1 NISV; BGE 126 II 399 E. 3b). Zudem haben ortsfeste Mobilfunkanlagen für sich im massgebenden Betriebszustand an allen Orten mit empfindlicher Nutzung (sog. OMEN) den Anlagegrenzwert einzuhalten (vgl. Ziff. 64 und 65 Anhang 1 NISV). Als solche Orte gelten namentlich Räume in Gebäuden, in denen sich Personen regelmässig während längerer Zeit aufhalten (Art. 3 Abs. 2 lit. a NISV). Die Anlagegrenzwerte wurden vom Bundesrat zur Konkretisierung des Vorsorgeprinzips gemäss Art. 11 Abs. 2 USG ohne direkten Bezug zu nachgewiesenen Gesundheitsgefährdungen nach Massgabe der Kriterien der technischen und betrieblichen Möglichkeit sowie der wirtschaftlichen Tragbarkeit festgesetzt, um das Risiko schädlicher Wirkungen, die zum Teil erst vermutet werden und noch nicht absehbar sind, möglichst gering zu halten (BGE 126 II 399 E. 3b mit Hinweisen). Die Anlagegrenzwerte, welche die zulässigen Feldstärkewerte gegenüber den Immissionsgrenzwerten reduzieren, stellen in Bezug auf nachgewiesene Gesundheitsgefährdungen eine Sicherheitsmarge dar (BGE 128 II 378 E. 6.2.2; Urteile 1C_307/2023 vom 9. Dezember 2024 E. 3.1, zur Publikation vorgesehen; 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 5.3.2; 1C_527/2021 vom 13. Juli 2023 E. 4.1; je mit weiteren Hinweisen).
Gemäss Ziffer 64 Anhang 1 NISV beträgt der Anlagegrenzwert für den Effektivwert der elektrischen Feldstärke für Mobilfunkanlagen 4 V/m für Mobilfunkantennen, die ausschliesslich in Frequenzbereichen von 900 MHz und darunter senden, 6 V/m für solche, die ausschliesslich um 1'800 MHz und darüber senden sowie 5 V/m für alle anderen Anlagen. Grundlage für die Berechnung des Effektivwerts der elektrischen Feldstärke an einem bestimmten Ort bildet dabei die äquivalente Sendeleistung ERP (Effective Radiated Power) der Antenne, das räumliche Abstrahlungsmuster der Antenne (Antennendiagramm), der Abstand und die Richtung zur Antenne sowie die Dämpfung durch die Gebäudehülle (vgl. BAFU, Erläuterungen vom 23. Februar 2021 zu adaptiven Antennen und deren Beurteilung gemäss NISV [nachfolgend: BAFU, Erläuterungen zu adaptiven Antennen], S. 8).
3.2. Während konventionelle Mobilfunkantennen im Wesentlichen mit einer immer gleichen räumlichen Verteilung der Strahlung senden, sind adaptive Antennen in der Lage, das Signal tendenziell in die Richtung der Nutzerin oder des Nutzers bzw. des Mobilfunkgerätes zu fokussieren und es in andere Richtungen zu reduzieren ("Beamforming", dt. wörtlich: "Strahl-Formung"; vgl. auch die Definition in Ziff. 62 Abs. 6 Anhang 1 NISV). Solche Antennen können mit der neusten Mobilfunkgeneration (5G), aber auch mit bisherigen Technologien (z.B. 4G) kombiniert werden (BAFU, Erläuterungen zu adaptiven Antennen, S. 2). Konkret bestehen adaptiv betreibbare Antennen aus einer Anordnung von (kreuzpolarisierten) Elementarantennen resp. Antennenelementen in Spalten und Zeilen, was auch als Antennen-Array bezeichnet wird. Durch das Zusammenschalten mehrerer Antennenelemente kann eine Richtwirkung der ausgesendeten Strahlung, ein sog. Beam, erzeugt werden. Dabei gilt vereinfacht: Je grösser die Anzahl Antennenelemente, desto grösser die mögliche Richtwirkung bzw. desto schmaler der ausgesendete Beam und höher der Antennengewinn. Werden die einzelnen oder zusammengeschalteten Antennenelemente unterschiedlich angesteuert (z.B. über Phasenverschiebungen), kann die Hauptsenderichtung des Beams horizontal und vertikal bewegt werden (BAFU, Erläuterungen zu adaptiven Antennen, S. 5). Antennenelemente, die physisch fest zusammengeschaltet sind, werden als Sub-Array bezeichnet. Sind beispielsweise bei einer Antenne, die aus 96 Antennenelementen besteht, jeweils 3 Antennenelemente fest zusammengeschaltet, weist die Antenne 32 Sub-Arrays auf; sind 6 Antennenelemente miteinander verbunden, verfügt die Antenne über 16 Sub-Arrays. Oder eine Antenne, die aus 64 Antennenelementen besteht, verfügt über 32 Sub-Arrays, wenn jeweils 2 Antennenelemente fest miteinander verbunden sind, und über 16 Sub-Arrays, wenn 4 Antennenelemente physisch zusammengeschaltet sind (BAFU, Erläuterungen zu adaptiven Antennen, S. 6). Wie viele Beams eine adaptive Antenne erzeugen kann, hängt von der Anzahl separat ansteuerbarer Antenneneinheiten - der Anzahl Sub-Arrays - ab. Je nach angewendeter Technologie kann entweder nur ein Beam auf einmal oder können mehrere Beams gleichzeitig ausgesendet werden. Das Antennendiagramm muss nicht unbedingt eine klare Hauptstrahlrichtung haben, sondern kann verschiedene Ausprägungen aufweisen. Alle möglichen Beams und Ausprägungsformen bleiben dabei jedoch innerhalb eines umhüllenden Antennendiagramms (BAFU, Erläuterungen zu adaptiven Antennen, S. 8; vgl. zum Ganzen zit. Urteil 1C_307/2023 E. 3.2, zur Publikation vorgesehen).
3.3. Hinsichtlich des massgebenden Betriebszustands sah Ziff. 63 Anhang 1 NISV in der vom 1. Juni 2019 bis zum 31. Dezember 2021 geltenden Fassung vor, dass bei adaptiven Antennen die Variabilität der Senderichtungen und der Antennendiagramme berücksichtigt wird. Die konkrete Ausgestaltung dieses Grundsatzes wurde zunächst auf Stufe Vollzugshilfe (BAFU, Adaptive Antennen, Nachtrag vom 23. Februar 2021 zur Vollzugsempfehlung zur Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung [NISV] für Mobilfunk- und WLL-Basisstationen, BUWAL 2002, 2021 [nachfolgend: BAFU, Nachtrag zur Vollzugsempfehlung]) geregelt und mit der Änderung der NISV vom 17. Dezember 2021, in Kraft seit dem 1. Januar 2022 (AS 2021 901), schliesslich in Ziff. 63 Anhang 1 NISV wie folgt festgelegt:
1 Als massgebender Betriebszustand gilt der maximale Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung.
2 Bei adaptiven Sendeantennen mit 8 oder mehr separat ansteuerbaren Antenneneinheiten (Sub-Arrays) kann auf die maximale ERP ein Korrekturfaktor K AA angewendet werden, wenn die Sendeantennen mit einer automatischen Leistungsbegrenzung ausgestattet werden. Diese muss sicherstellen, dass im Betrieb die über 6 Minuten gemittelte ERP die korrigierte ERP nicht überschreitet.
3 Es gelten folgende Korrekturfaktoren K AA :
≥ 0.10 (bei 64 und mehr Sub-Arrays)
≥ 0.13 (32 bis 63 Sub-Arrays)
≥ 0.20 (16 bis 31 Sub-Arrays)
≥ 0.40 (8 bis 15 Sub-Arrays)
4 [...]
Mit anderen Worten muss bei adaptiven Antennen mit acht oder mehr Sub-Arrays die im Standortdatenblatt deklarierte Sendeleistung (ERPn) nicht wie bei konventionellen Antennen im Maximum, sondern über 6 Minuten gemittelt eingehalten werden. Diese darf dabei um den Korrekturfaktor (KAA) von der maximalen Sendeleistung (ERPmax) abweichen (ERPn = KAA x ERPmax; BAFU, Nachtrag zur Vollzugsempfehlung, S. 10). An einem Beispiel ausgedrückt bedeutet dies, dass eine mit 16 Sub-Arrays ausgestattete adaptive Antenne mit einer maximalen Sendeleistung von 1'500 W im 6-Minuten-Mittel eine Sendeleistung von 300 W einhalten muss (1'500 W [ERPmax] x 0.20 [KAA] = 300 W [ERPn]). Oder anders formuliert, dürfte diese adaptive Antenne kurzzeitig mit einer Sendeleistung von maximal 1'500 W senden, solange sie die im Standortdatenblatt deklarierte Sendeleistung von 300 W über 6 Minuten gemittelt einhält. Da die Sendeleistung eine von mehreren Grundlagen für die Berechnung der elektrischen Feldstärke an einem OMEN bildet (vgl. E. 3.1 in fine), kann letztere zeitweise über den Anlagegrenzwerten liegen. Angesichts dessen, dass für die Berechnung der elektrischen Feldstärke nunmehr die über 6 Minuten gemittelte Sendeleistung und nicht der Maximalwert massgeblich ist, resultiert jedoch rechnerisch keine Überschreitung des Anlagegrenzwertes.
4.
Die streitbetroffenen adaptiven Antennen, welche im Frequenzbereich 3'600 MHz senden und mit 16 Sub-Arrays ausgestattet sind, sollen mit einem Korrekturfaktor KAA gemäss Ziff. 63 Abs. 2 und 3 Anhang 1 NISV betrieben werden. Die Beschwerdeführer machen in ihrer Beschwerde unter anderem geltend, die Bestimmungen zum Korrekturfaktor seien rechtswidrig.
4.1. Das Bundesgericht kann Verordnungen des Bundesrates vorfrageweise (inzident, im Einzelfall), aber inhaltlich eingeschränkt auf ihre Rechtmässigkeit prüfen. Gesetzesvertretende Rechtsverordnungen und Vollziehungsverordnungen sind zunächst auf ihre Gesetzmässigkeit und hernach, soweit das Gesetz den Bundesrat nicht ermächtigt, von der Bundesverfassung abzuweichen, auf ihre Verfassungsmässigkeit zu prüfen. Die Gesetzmässigkeit der Rechtsverordnung prüft es anhand dessen, ob der Bundesrat die Grenzen der ihm gesetzlich eingeräumten Befugnisse eingehalten hat (vgl. BGE 143 II 87 E. 4.4; 141 II 169 E. 3.4; 139 II 460 E. 2.3; je mit Hinweisen). Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Ermessensspielraum für die Regelung auf Verordnungsstufe eingeräumt, so ist dieser Spielraum nach Art. 190 BV für das Bundesgericht verbindlich; es darf in diesem Falle bei der Überprüfung der Verordnung nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen, sondern es beschränkt sich auf die Prüfung, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetzes- oder verfassungswidrig ist. Für die Zweckmässigkeit der angeordneten Massnahme trägt der Bundesrat die Verantwortung; es ist nicht Aufgabe des Bundesgerichts, sich zu deren wirtschaftlicher oder politischer Sachgerechtigkeit zu äussern (vgl. BGE 150 V 73 E. 6.2; vgl. auch BGE 143 II 87 E. 4.4; 139 II 460 E. 2.3; je mit Hinweisen; zit. Urteil 1C_307/2023 E. 4.2, zur Publikation vorgesehen).
4.2. Vor diesem Hintergrund ist in den nachfolgenden Erwägungen zunächst vorfrageweise auf die Vorbringen der Beschwerdeführer im Zusammenhang mit der Rechtmässigkeit der Bestimmungen zum Korrekturfaktor einzugehen (E. 5 und E. 6), bevor die weiteren Rügen behandelt werden.
5.
Die Beschwerdeführer vertreten die Auffassung, die Regelung des Korrekturfaktors sei derart gewichtig und für die Immissionsbelastung wesentlich, dass deren Festlegung in der NISV nicht stufengerecht sei.
Mit dem Erlass von Ziff. 63 Abs. 2 und 3 Anhang 1 NISV hat der Bundesrat den massgebenden Betriebszustand für adaptive Antennen neu bestimmt und dadurch die Grundlagen für die Berechnung der für die Anlagegrenzwerte massgebenden elektrischen Feldstärke an einem OMEN angepasst. Dabei handelt es sich um eine Berechnungsmethode, für deren Bestimmung nach Art. 38 Abs. 3 USG der Bundesrat zuständig ist. Dementsprechend ist in einem formellen Gesetz eine Delegation an den Bundesrat zum Erlass der streitgegenständlichen Bestimmungen zum Korrekturfaktor enthalten. Inwieweit mit diesen Bestimmungen der Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich gesprengt würde, vermögen die Beschwerdeführer weder aufzuzeigen, noch ist dies ersichtlich. Dabei ist unter anderem zu beachten, dass nicht nur die Grundlagen für die Berechnung der Anlagegrenzwerte, sondern auch die Anlagegrenzwerte selbst in der NISV geregelt sind (Ziff. 64 Anhang 1 NISV). Insofern wäre aus systematischen Überlegungen nicht nachvollziehbar, die Grenzwerte in der NISV festzuhalten, währenddessen die ihnen zugrunde liegenden Berechnungsgrundlagen im übergeordneten Gesetz geregelt sind. Des Weiteren hat eine Regelung auf Stufe Verordnung den Vorteil, dass die Bestimmungen schnell an neue wissenschaftliche Erkenntnisse angepasst werden können (vgl. Urteil 1C_694/2021 vom 3. Mai 2023 E. 3.2). Vor dem Hintergrund dieser Darlegungen ist die Regelung des Korrekturfaktors in der NISV als stufengerecht zu qualifizieren (zum Ganzen zit. Urteil 1C_307/2023 E. 5, zur Publikation vorgesehen).
6.
Die Beschwerdeführer erheben weitere Vorbringen, weshalb sich die Regelungen in Ziff. 63 Abs. 2 und 3 Anhang 1 NISV als gesetzes- oder verfassungswidrig erwiesen (vgl. E. 4.1 hiervor). Im Vordergrund steht dabei die Frage, ob dem Vorsorgeprinzip, das mit den Anlagegrenzwerten konkretisiert wird, auch mit den neuen Verordnungsbestimmungen hinreichend Rechnung getragen wird. Art. 11 Abs. 2 USG verlangt diesbezüglich, dass Emissionen unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen sind, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (vgl. E. 3.1 hiervor).
6.1.
6.1.1. Die Beschwerdeführer kritisieren namentlich, die spezifische Sendecharakteristik von adaptiven Mobilfunkantennen rechtfertige keine Privilegierung gegenüber konventionellen Antennen. Die Vorinstanz missachte, dass bei adaptiven Antennen auch der am stärksten fokussierte Beam noch einen derart grossen Streuungswinkel aufweise, dass neben der Nutzerin bzw. dem Nutzer eine Vielzahl von unbeteiligten Personen mitbestrahlt würden. Es stimme entgegen der Feststellung der Vorinstanz sodann nicht, dass die maximale Sendeleistung zu einem bestimmten Zeitpunkt nur in eine Richtung abgestrahlt werden könne. Erst wenn die thermische Belastungsgrenze einer Antenne erreicht worden sei, müsse die Antenne bei maximaler Sendeleistung in eine Richtung die Sendeleistung in andere Richtungen reduzieren.
6.1.2. Den Ausführungen des BAFU zufolge führt der Korrekturfaktor entgegen der Angabe der Beschwerdeführer nicht zu einer Privilegierung von adaptiven Antennen im Vergleich zu konventionellen Antennen, sondern es soll damit verhindert werden, dass erstere strenger behandelt werden (vgl. zum Ganzen zit. Urteil 1C_307/2023 E. 6.1.2, zur Publikation vorgesehen). Vor der Einführung des Korrekturfaktors wurden adaptive Antennen vorübergehend nach der sog. Worst-Case-Betrachtung beurteilt: Die Strahlung wurde dabei wie bei konventionellen Antennen unter der Annahme beurteilt, dass für jede Senderichtung gleichzeitig die maximale Sendeleistung abgestrahlt wird (BAFU, Erläuterungen zur Änderung der Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung [NISV] vom 17. Dezember 2021 [nachfolgend: BAFU, Erläuterungen zur Änderung der NISV vom 17. Dezember 2021], S. 4). Das heisst, dass die Strahlung nach dem maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung und basierend auf Antennendiagrammen beurteilt wurde, die für jede Senderichtung den maximal möglichen Antennengewinn berücksichtigen (sog. "umhüllendes Antennendiagramm"; BAFU, Informationen an die kantonalen und städtischen NIS-Fachstellen zu adaptiven Antennen und 5G [Bewilligung und Messung], 31. Januar 2020, S. 2; Urteil 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 6.3.2). Weil adaptive Antennen die Strahlung jedoch gezielt dorthin senden können, wo sich das verbundene Mobiltelefon befindet, liegt die Strahlungsexposition in der von ihr versorgten Funkzelle im Durchschnitt tiefer als bei konventionellen Antennen, wo das räumliche Abstrahlungsmuster immer dasselbe ist. Mit dem bisher angewandten Worst-Case-Szenario wurde die tatsächliche Strahlung in der Umgebung der Anlage daher insgesamt zu hoch eingeschätzt. Der Korrekturfaktor trägt diesem Umstand Rechnung (vgl. BAFU, Erläuterungen zur Änderung der NISV vom 17. Dezember 2021, S. 4).
6.1.3. Was die Beschwerdeführer gegen die nachvollziehbaren Erläuterungen des BAFU vorbringen, vermag nicht zu überzeugen. Es ist unbestritten, dass auch bei einem von einer adaptiven Antenne ausgehenden Beam Bereiche rund um die Nutzerin bzw. den Nutzer bestrahlt werden. Die bestrahlten Bereiche sind jedoch kleiner als bei einer konventionellen Antenne, die mit einer immer gleichen räumlichen Verteilung der Strahlung sendet. Was das Vorbringen der Beschwerdeführer anbelangt, eine adaptive Antenne könne so viel Sendeleistung in verschiedene Richtungen gleichzeitig abgeben, bis sie an ihre thermische Belastbarkeitsgrenze stosse, ist Folgendes zu bemerken: Zwar wäre ein solcher Betrieb laut dem BAFU technisch machbar. Hierzu müsste der Antenne jedoch die dafür notwendige Sendeleistung zugeführt werden, was vorliegend nicht bewilligungskonform wäre. Die Eingangsleistung würde in einem solchen Fall ein Vielfaches des Erlaubten betragen, was durch das Qualitätssicherungssystem bemerkt und verhindert werde. Diese Einschätzung wird auch vom Bundesamt für Kommunikation (BAKOM) geteilt, welches in seinem Bericht "Testkonzession und Messungen adaptive Antennen (GS-UVEK-325.1-9/2/1) vom 24. September 2020" (nachfolgend: BAKOM, Bericht Testkonzession und Messungen) die Funktionsweise der Beamforming-Antennen beschreibt und festhält, dass die Sendeleistung bei den allermeisten Anlagen auf einen bestimmten Wert limitiert sei und die bewilligte Sendeleistung auf die Transmitterelemente und damit auch auf die einzelnen Beams aufgeteilt werde (BAKOM, a.a.O., S. 5 f.). Messungen des BAKOM haben ebenfalls gezeigt, dass die gesamte Sendeleistung auf die aktuell ausgesendeten Beams aufgeteilt wird. Wird nur ein Beam auf einmal ausgesendet, kann die maximale Sendeleistung in diesen Beam fokussiert werden. Werden gleichzeitig mehrere Beams abgestrahlt, wird die der Basisstation zur Verfügung stehende Sendeleistung hingegen auf die verschiedenen Beams aufgeteilt und haben diese also weniger Sendeleistung zur Verfügung; dies gilt sowohl für das hybride als auch für das digitale Beamforming (Urteile 1C_45/2022 vom 9. Oktober 2023 E. 5.4.2; 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 9.5.2 mit Verweis auf BAKOM, Bericht Testkonzession und Messungen, S. 43). In Anbetracht dessen ist davon auszugehen, dass die der adaptiven Antenne zur Verfügung stehende Sendeleistung für Signale, die zur selben Zeit in verschiedene Richtungen abgestrahlt werden, aufgeteilt wird (vgl. zum Ganzen: zit. Urteil 1C_307/2023 E. 6.1.4, zur Publikation vorgesehen). Folglich stellt die im Vergleich zu konventionellen Antennen unterschiedliche Sendecharakteristik von adaptiven Antennen einen nachvollziehbaren Umstand dar, welcher eine differenzierte Behandlung der beiden Antennentypen rechtfertigt.
6.2.
6.2.1. Die Beschwerdeführer monieren ferner, für die Festlegung der Korrekturfaktoren würden nachvollziehbare wissenschaftliche Grundlagen fehlen. Die vom BAFU herangezogenen Studien würden von sehr konservativen Nutzungsszenarien ausgehen.
6.2.2. Der Korrekturfaktor ist abhängig von der Antennengrösse, ausgedrückt in Anzahl Sub-Arrays. Er wurde so festgelegt, dass die Sendeleistung, mit welcher die adaptive Antenne im Betrieb tatsächlich strahlt, nach statistischen Kriterien in der überwiegenden Mehrzahl der Fälle unter der bewilligten Sendeleistung liegt. Als wissenschaftliche Grundlage für die Bestimmung des Korrekturfaktors haben statistische Studien und Messungen gedient (vgl. BAFU, Erläuterungen zu adaptiven Antennen, Kapitel 6; zit. Urteil 1C_307/2023 E. 6.2.2, zur Publikation vorgesehen).
6.2.3. Die Beschwerdeführer vermögen mit ihrer Kritik an den vom BAFU herangezogenen Studien nicht aufzuzeigen, dass der Korrekturfaktor auf fehlerhaften wissenschaftlichen Grundlagen beruhe. Die herangezogenen Studien beruhten auf verschiedenen Szenarien mit unterschiedlicher Anzahl Nutzenden und Sub-Arrays sowie anderer Verbindungszeit und Beamforming-Methode. Es ist nicht zu beanstanden, dass das BAFU gestützt auf diese Ergebnisse den Korrekturfaktor festlegte, der vom Bundesrat in der NISV übernommen wurde (vgl. zit. Urteil 1C_307/2023 E. 6.2.3, zur Publikation vorgesehen).
6.3.
6.3.1. Die Beschwerdeführer beanstanden weiter, dass durch die neu eingeführten Bestimmungen in der NISV für die Berechnung der elektrischen Feldstärke an einem OMEN nicht mehr die maximale, sondern die über 6 Minuten gemittelte Sendeleistung relevant sei. Dadurch würden Spitzenwerte erlaubt, die über den Anlagegrenzwerten lägen. Mit Verweis auf diverse Studien bringen die Beschwerdeführer vor, es seien insbesondere diese Spitzenwerte, die für die gesundheitlichen Auswirkungen entscheidend seien. Das Schutzniveau werde entsprechend gesenkt und die mit dem Anlagegrenzwert geschaffene Sicherheitsmarge entfalle.
6.3.2. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass die Mittelung von Immissionen der NISV und dem Umweltschutzrecht im Allgemeinen nicht fremd ist. Die Vorinstanz und das BAFU weisen zu Recht darauf hin, dass auch die Immissionsgrenzwerte in den für den Mobilfunk massgebenden Frequenzen nicht in jedem Moment, sondern über 6 Minuten ausgemittelt eingehalten werden müssen (Ziff. 11 Abs. 1 Anhang 2 NISV). Zeitweise Überschreitungen des Immissionsgrenzwerts sind also ebenfalls zulässig. Des Weiteren basiert auch die in Ziff. 61 Abs. 1 lit. d Anhang 1 NISV festgehaltene Regelung, wonach Anlagen, die weniger als 800 Stunden pro Jahr senden, von der Einhaltung der Anlagegrenzwerte entbunden sind, auf dem Grundsatz, dass die Anlagegrenzwerte erst relevant werden, wenn sie während längerer Zeit überschritten werden; eine kurzzeitige Überschreitung wird hingenommen (vgl. auch ALEXANDER REY, Mobilfunkanlagen: Verhältnis von Bundesumweltrecht, Raumplanungs- und Baurecht, insbesondere Bauverfahrensrecht, URP 2021 S. 153 ff., S. 175 f.). Ferner kennt das Umweltrecht die ausgemittelte Berechnung auch für andere Belastungen, wie etwa für Strassen- oder Industrie- und Gewerbelärm (Ziff. 32 Anhang 3 und Ziff. 32 Anhang 6 der Lärmschutzverordnung vom 15. Dezember 1986 [LSV; SR 814.41]; vgl. REY, a.a.O., S. 176).
6.3.3. Nicht zutreffend ist sodann die Aussage der Beschwerdeführer, mit der Einführung des Korrekturfaktors und der Mittelung der Sendeleistung entfalle die mit dem Anlagegrenzwert vorgesehene Sicherheitsmarge. Wie das BAFU in seiner Vernehmlassung erläutert und auch aus seinen Erläuterungen zu adaptiven Antennen (siehe dort S. 22) hervorgeht, kann bei Anwendung des Korrekturfaktors mit der grössten Korrekturwirkung von 0.1 der Spitzenwert der Sendeleistung im Betrieb höchstens zehnmal höher sein als die im Standortdatenblatt deklarierte Sendeleistung. Das bedeutet gleichzeitig, dass die für einen OMEN berechnete elektrische Feldstärke, die von einer (einzelnen) adaptiven Antenne erzeugt wird, kurzfristig höchstens um das 3,2-fache übertroffen werden kann. Bedenkt man, dass - wie vorliegend - eine Mobilfunksendeanlage mit adaptiven Antennen in den meisten Fällen gleichzeitig auch mit konventionellen Antennen ausgerüstet ist, erhöht sich die Feldstärke der gesamten Anlage kurzfristig um einen kleinen Faktor (BAFU, Erläuterungen zu adaptiven Antennen, S. 22). Insofern kann dem Bundesrat nicht vorgeworfen werden, die revidierte NISV enthalte für adaptive Mobilfunkantennen keine Sicherheitsmarge mehr. Im 6-Minuten-Mittel bleibt die Sicherheitsmarge im selben Umfang erhalten wie bisher und auch bei den Leistungsspitzen, welche nur kurzzeitig vorkommen dürfen, wird im Vergleich zum Immissionsgrenzwert nach wie vor eine massgebliche Sicherheitsmarge vorgesehen.
6.3.4. Was die von den Beschwerdeführern zitierten Studien anbelangt, so hat sich bereits das Baurekursgericht ausführlich damit auseinandergesetzt. In der Beschwerde an das Bundesgericht verweisen die Beschwerdeführer auf dieselben Studien und bringen die bereits vor dem Baurekursgericht geltend gemachten Argumente vor. Mit den Erwägungen des Baurekursgerichts haben sich die Beschwerdeführer weder im vorinstanzlichen noch im bundesgerichtlichen Verfahren auseinandergesetzt. Den Schlussfolgerungen der kantonalen Rechtsmittelinstanzen, wonach sich den zitierten Studien keine Hinweise entnehmen lassen, welche die in der NISV umgesetzte Ausgestaltung des Korrekturfaktors als mit dem Vorsorgeprinzip unvereinbar erscheinen liessen, kann zugestimmt werden (vgl. zum Ganzen zit. Urteil 1C_307/2023 E. 6.3.4, zur Publikation vorgesehen).
6.4. Zusammengefasst rechtfertigt die besondere Signalcharakteristik von adaptiven Antennen eine zu konventionellen Antennen differenzierte Betrachtungsweise. Mit der Worst-Case-Betrachtung adaptiver Antennen würde die tatsächliche Strahlung in der Umgebung der Anlage insgesamt zu hoch eingeschätzt, da nicht für jede Senderichtung gleichzeitig die maximale Sendeleistung abgestrahlt wird, wie dies bei konventionellen Antennen der Fall ist. Im Durchschnitt liegt die Strahlenbelastung in der Umgebung von adaptiven Antennen tiefer als bei konventionellen Antennen.
Insofern ist mit Blick auf das Vorsorgeprinzip (Art. 11 Abs. 2 USG) nicht zu beanstanden, dass mit den neu eingeführten Bestimmungen in Ziff. 63 Anhang 1 NISV die Sendeleistung nicht mehr im Maximum, sondern - wie die Immissionsgrenzwerte - über 6 Minuten gemittelt eingehalten werden muss. Die dadurch ermöglichten Überschreitungen des Anlagegrenzwerts sind jeweils nur kurzzeitig; mehrheitlich wird dieser eingehalten und es besteht in Bezug auf nachgewiesene Gesundheitsgefährdungen nach wie vor eine deutliche Sicherheitsmarge. Mit der automatischen Leistungsbegrenzung wird dabei gewährleistet, dass der Anlagegrenzwert über 6 Minuten gemittelt nicht überschritten wird und die darüberliegenden Leistungsspitzen somit nur kurz ausfallen. Gesamthaft betrachtet führt die Anwendung des Korrekturfaktors aufgrund der besonderen Abstrahlcharakteristik adaptiver Antennen daher nicht zu einer Senkung des Schutzniveaus gegenüber konventionellen Antennen. Mit Ziff. 63 Anhang 1 NISV wird dem Vorsorgeprinzip nach heutigem Erkenntnisstand hinreichend Rechnung getragen (zit. Urteil 1C_307/2023 E. 6.4, zur Publikation vorgesehen).
Die Rüge der Beschwerdeführer, Ziff. 63 Abs. 2 und 3 Anhang 1 NISV sei rechtswidrig, erweist sich somit als unbegründet.
7.
Des Weiteren rügen die Beschwerdeführer eine Verletzung von Art. 12 Abs. 1 und 2 sowie Art. 14 Abs. 2 NISV, weil das Qualitätssicherungssystem (QS-System) untauglich sei. Sie kritisieren namentlich, das derzeitige QS-System ignoriere, dass adaptive Antennen weitestgehend softwaregesteuert seien. Damit das QS-System die Einhaltung der NIS-Grenzwerte zuverlässig überwachen könne, sei eine Echtzeitüberwachung notwendig. Sie beanstanden ferner, das Antennendiagramm sei im QS-System nicht abgebildet, sodass die Vollzugsbehörden weder überprüfen könnten, ob die initial eingestellte Antennendiagramm-Form der bewilligten entspricht noch ob das Antennendiagramm im laufenden Betrieb abgeändert wird. Das im Standortdatenblatt dargestellte Antennendiagramm sei sodann entgegen den Ausführungen des BAFU nicht umhüllend; dieses könne zahlreiche andere Formen annehmen.
7.1. Gemäss dem Nachtrag zur Vollzugsempfehlung müssen die QS-Systeme für adaptive Antennen mit zusätzlichen Parametern, welche einen Einfluss auf Sendeleistung und Abstrahlverhalten haben, dokumentiert und überwacht werden (BAFU, Nachtrag zur Vollzugsempfehlung, Ziff. 5) :
- Status, ob die Antenne adaptiv betrieben wird
- Korrekturfaktor K AA
- Angabe des Betriebsmodus (eingestelltes Antennendiagramm, resp. «Coverage Szenario»); stimmt der Betriebsmodus mit dem umhüllenden Diagramm überein? (Wird die Antenne also derart betrieben, dass alle möglichen Antennendiagramme innerhalb des umhüllenden Antennendiagramms liegen?)
- Kontrolle, ob die automatische Leistungsbegrenzung aktiviert ist
- Zeitintervall, über welches die Sendeleistung bei der automatischen Leistungsbegrenzung gemittelt wird (6 Minuten)
- Angabe des Duty Cycle, wenn die Antenne mit TDD betrieben wird.
7.2. Das Bundesgericht hat sich bereits mehrfach mit den QS-Systemen im Zusammenhang mit dem Betrieb adaptiver Antennen auseinandergesetzt, die nach dem Worst-Case-Szenario bewilligt wurden. Das Bundesgericht hat dabei dargelegt, dass eine Echtzeitüberwachung nicht erforderlich ist, weil im QS-System nicht die momentane, sondern die maximale Sendeleistung erfasst und kontrolliert wird. Zwar wird die maximale Sendeleistung für jede Antenne von der Steuerzentrale der Mobilfunkbetreiberin aus ferngesteuert eingestellt. Diese Einstellungen sind jedoch statisch und werden nur alle paar Monate oder noch seltener verändert, weshalb nicht anzunehmen ist, die Steuerzentralen würden höhere Sendeleistungen nur während einiger Stunden oder Minuten gewähren. Bei adaptiven Antennen, die nach dem Worst-Case-Szenario beurteilt werden, decken die umhüllenden Antennendiagramme zudem sämtliche Ausprägungen der möglichen einzelnen Antennendiagramme bzw. Beams ab (zit. Urteil 1C_307/2023 E. 7.4, zur Publikation vorgesehen; zum Ganzen: Urteile 1C_5/2022 vom 9. April 2024 E. 4; 1C_45/2023 vom 16. Januar 2024 E. 6; 1C_251/2022 vom 13. Oktober 2023 E. 4; je mit Hinweisen).
7.3. Grundsätzlich gilt das für nach dem Worst-Case-Szenario beurteilte adaptive Antennen Gesagte auch für solche Antennen, auf die ein Korrekturfaktor angewendet wird. Es gilt jedoch zu beachten, dass im Vergleich zur Worst-Case-Betrachtung die maximale Sendeleistung (ERPmax) und die im Standortdatenblatt deklarierte Sendeleistung (ERPn) nicht identisch sind, sondern letztere maximal um den Korrekturfaktor von ersterer abweichen darf (vgl. E. 3.3 hiervor). Insofern ist nicht mehr (nur) die maximale Sendeleistung entscheidend, sondern insbesondere auch die im Betrieb über 6 Minuten gemittelte Sendeleistung, welche die korrigierte äquivalente Sendeleistung nicht überschreiten darf (Ziff. 63 Abs. 2 Anhang 1 NISV). Diesem Aspekt soll mit den oben genannten zusätzlichen Parametern, die im QS-System dokumentiert und überwacht werden müssen, Rechnung getragen werden. Dass das QS-System mit den entsprechenden Ergänzungen nicht in der Lage sein soll, den bewilligungskonformen Betrieb von adaptiven Antennen mit Anwendung des Korrekturfaktors zu kontrollieren, vermögen die Beschwerdeführer nicht darzulegen
Namentlich nicht durchzudringen vermögen die Beschwerdeführer mit ihren Vorbringen, die Sendeleistung adaptiver Antennen müsste in Echtzeit überwacht werden. Mit der Pflicht zur Ausstattung der adaptiven Antennen mit einer automatischen Leistungsbegrenzung und der diesbezüglichen Kontrolle im QS-System besteht eine dauernde Überwachung der Sendeleistung, die gewährleistet, dass die Sendeleistung im massgebenden Betriebszustand nicht überschritten wird. Was die Annahme der Beschwerdeführer im Zusammenhang mit dem umhüllenden Antennendiagramm anbelangt, kann ihnen ebenfalls nicht gefolgt werden. Im QS-System muss neu der Betriebsmodus (eingestelltes Antennendiagramm, resp. "Coverage Szenario") angegeben werden, anhand dessen beurteilt werden kann, ob der Betriebsmodus mit dem umhüllenden Diagramm übereinstimmt und ob die Antenne derart betrieben wird, dass alle möglichen Antennendiagramme innerhalb des umhüllenden Antennendiagramms liegen. Aus dem Nachtrag zur Vollzugsempfehlung geht hervor, dass die Antennendiagramme für jede Senderichtung den maximal möglichen Antennengewinn berücksichtigen. Diese umhüllenden Antennendiagramme müssen alle Szenarien oder Konstellationen enthalten, für welche die adaptive Antenne vorgesehen ist. Im Qualitätssicherungssystem wird schliesslich sichergestellt, dass die in Betrieb stehende Konstellation mit dem umhüllenden Antennendiagramm konform ist (vgl. BAFU, Nachtrag zur Vollzugsempfehlung, S. 11; zit. Urteil 1C_307/2023 E. 7.5, zur Publikation vorgesehen).
Weiter ist darauf hinzuweisen, dass das BAKOM in einem Validierungsbericht bestätigt hat, dass die für die Kontrolle von adaptiven Antennen notwendigen Parameter in den QS-Systemen der Betreiber korrekt abgebildet sind und die Systeme für adaptive Antennen tauglich sind (vgl. Validierungsbericht vom 8. Juli 2021 zur automatischen Leistungsbegrenzung; <https://www.bakom.admin.ch> unter Telekommunikation > Technologie > 5G > Voraussetzungen zum Betrieb adaptiver Antennen sind erfüllt [besucht am: 14. Januar 2025]). Zudem wurde das QS-System durch eine externe Prüfstelle überprüft und ein entsprechendes Zertifikat ausgestellt (<https://www.bafu.admin.ch> unter Thema Elektrosmog und Licht > Fachinformationen > Massnahmen Elektrosmog > Mobilfunk: Qualitätssicherung [besucht am 14. Januar 2025]; zit. Urteil 1C_307/2023 E. 7.5, zur Publikation vorgesehen).
Zutreffend ist allerdings, dass die Kontrolle durch die QS-Systeme bei unrichtigen Angaben der Mobilfunkbetreiberinnen verfälscht werden kann. So wurde vor einigen Jahren anhand von Stichproben im Kanton Schwyz festgestellt, dass bei mehreren Antennen Höhe oder Ausrichtung nicht zutreffend in die QS-Datenbank übertragen worden waren. Das Bundesgericht forderte deshalb im Jahr 2019 das BAFU auf, erneut eine schweizweite Kontrolle der QS-Systeme durchführen zu lassen oder zu koordinieren. Inzwischen liegen erste Ergebnisse aus einem Pilotprojekt mit Vor-Ort-Kontrollen an 76 Mobilfunkanlagen vor (BAFU, Qualitätssicherungssystem für Mobilfunkanlagen: Pilotprojekt Vor-Ort-Kontrollen 2022, 2. April 2024, <https://www.bafu.admin.ch> unter Thema Elektrosmog und Licht > Fachinformationen > Massnahmen Elektrosmog > Mobilfunk: Qualitätssicherung [besucht am 14. Januar 2025]). Diese ersten Ergebnisse stellen die aktuelle bundesgerichtliche Rechtsprechung nicht grundsätzlich infrage. Die definitiven Ergebnisse der Überprüfung durch das BAFU sind abzuwarten. Derzeit besteht jedenfalls kein Anlass, aufgrund dieser Ergebnisse das Funktionieren der QS-Systeme zu verneinen (zit. Urteil 1C_307/2023 E. 7.5, zur Publikation vorgesehen; Urteil 1C_459/2023 vom 12. August 2024 E. 9.3; zum Ganzen: Urteil 1C_5/2022 vom 9. April 2024 E. 4.6 mit Hinweisen).
7.4. Nach dem Gesagten ist gestützt auf die aktuellen Erkenntnisse davon auszugehen, dass das bestehende QS-System in der Lage ist, den bewilligungskonformen Betrieb von adaptiven Antennen, die unter Berücksichtigung eines Korrekturfaktors eingesetzt werden, zu überprüfen.
8.
Weiter machen die Beschwerdeführer eine Verletzung von Art. 12 Abs. 2 NISV sowie Ziff. 64 Anhang 1 NISV geltend, weil bei der rechnerischen Prognose der Feldstärke an den OMEN die Relevanz der Reflexionen nicht berücksichtigt werde. Da sich die Senderichtungen der Antennenpanels horizontal überschneiden würden, könne es sein, dass z.B. ein OMEN abwechslungsweise direkt vom 1. Panel, dann indirekt über Reflexionen vom 2. Panel und wieder direkt vom 1. Panel bestrahlt werde. Jedes Panel könne dabei während einer bestimmten Zeit die maximale Leistung inklusive Korrekturfaktor verwenden. Dies habe zur Folge, dass an einem OMEN der Grenzwert im 6-Minuten-Mittel überschritten werden könne. Es sei somit nicht erstellt, dass die vorliegende Antennenanlage den Anlagegrenzwert an sämtlichen OMEN zu jeder Zeit einhalten könne.
8.1. Das Bundesgericht hat sich mit der Problematik von Reflexionen bei adaptiven Antennen bereits befasst und anerkannt, dass diese zu substanziellen Abweichungen von den berechneten Feldstärken führen können. Es hat deshalb festgehalten, dass insbesondere zu erwartende Reflexionen an grossen Flächen im Rahmen der rechnerischen Prognose nicht unberücksichtigt bleiben dürften. Entsprechend sei die rechnerische Prognose, soweit technisch und im Rahmen eines verhältnismässigen Aufwands möglich, weiterzuentwickeln und den neuen Gegebenheiten anzupassen (vgl. Urteile 1C_459/2023 vom 12. August 2024 E. 9.4; 1C_5/2022 vom 9. April 2024 E. 5.3; 1C_45/2023 vom 16. Januar 2024 E. 8.2; zum Ganzen: Urteil 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 7.2.4 mit Hinweisen).
Es wird Aufgabe des BAFU sein zu prüfen, ob zumindest die wesentlichen Reflexionen mit verhältnismässigem Aufwand erfasst werden können und ob seine Vollzugsempfehlung in diesem Sinne anzupassen ist. Immerhin kompensiert bereits die Empfehlung, nach Inbetriebnahme der Anlage in der Regel eine NIS-Abnahmemessung durchzuführen, wenn gemäss rechnerischer Prognose der Anlagegrenzwert an einem OMEN zu 80 % erreicht wird, in einem gewissen Umfang die Nichtberücksichtigung von Reflexionen im Rahmen der Prognose (Urteile 1C_5/2022 vom 9. April 2024 E. 5.4; 1C_45/2023 vom 16. Januar 2024 E. 8.3; 1C_481/2022 vom 13. November 2023 E. 6.4 mit Hinweisen). Ergibt die Abnahmemessung eine höhere NIS-Belastung als die rechnerische Prognose, dann hat das Ergebnis der Messung Vorrang. Stellt sich also heraus, dass der Anlagegrenzwert beim Betrieb mit der bewilligten Sendeleistung überschritten wird, verfügt die Behörde eine Reduktion der Sendeleistung oder eine sonstige Anpassung der Anlage (BUWAL, Vollzugsempfehlung, Kap. 2.1.8; vgl. zit. Urteil 1C_307/2023 E. 8.2, zur Publikation vorgesehen).
8.2. Diese Ausführungen können gleichermassen auf adaptive Antennen übertragen werden, auf die ein Korrekturfaktor angewendet wird. Es obliegt daher den Beschwerdeführern, anhand der konkreten Umstände (insbesondere der Topografie) plausibel zu machen, dass die Nichtberücksichtigung von Reflexionen im vorliegenden Fall zu einer Überschreitung des Anlagegrenzwerts an OMEN führen könnte (vgl. zit. Urteil 1C_307/2023 E. 8.3, zur Publikation vorgesehen; Urteile 1C_459/2023 vom 12. August 2024 E. 9.4; 1C_481/2022 vom 13. November 2023 E. 6.4 mit Hinweis). Dies vermögen sie allein mit dem Hinweis auf das gemäss BAFU hypothetische und unwahrscheinliche Szenario, wonach zwei adaptive Antennen abwechslungsweise denselben OMEN mit je einem Beam bestrahlen könnten, nicht plausibel aufzuzeigen. Ihre Rüge erweist sich damit als unbegründet.
Der Antrag der Beschwerdeführer, es sei ein Amtsbericht oder ein unabhängiges Gutachten einzuholen zu den Fragen, ob bei adaptiven Antennen rechtsgenügliche Abnahmemessungen durchgeführt werden können und ob bereits erfolgte Abnahmemessungen von in Betrieb genommenen Anlagen den im Standortdatenblatt prognostizierten Werten entsprechen, ist abzuweisen. Die Beschwerdeführer begründen in keiner Weise, weshalb die vorgesehenen Abnahmemessungen für adaptive Antennen untauglich sein sollten. Sie verkennen zudem, dass das Bundesgericht bereits mehrfach bestätigt hat, dass die vom Eidgenössischen Institut für Metrologie (METAS) empfohlenen Messmethoden zur Durchführung von Abnahmemessungen zwecktauglich sind (zit. Urteil 1C_307/2023 E. 8.3, zur Publikation vorgesehen; Urteile 1C_459/2023 vom 12. August 2024 E. 10; 1C_314/2022 vom 24. April 2024 E. 6.3 mit Hinweisen).
9.
Schliesslich rügen die Beschwerdeführer eine Verletzung des Vorsorgeprinzips (Art. 11 Abs. 2 USG), weil die heutigen Anlagegrenzwerte angesichts der neueren wissenschaftlichen Erkenntnisse betreffend die gesundheitlichen Auswirkungen von Mobilfunkstrahlung nicht mehr haltbar seien. Sie zitieren eine Reihe von Studien und gehen gestützt darauf davon aus, dass zu schädlichen nicht-thermischen (biologischen) Wirkungen gefestigte wissenschaftliche Erkenntnisse vorliegen würden. Weiter kritisieren die Beschwerdeführer, dass sich das BAFU für die Festlegung der Grenzwerte auf die ICNIRP (International Commission on Non-Ionizing Radiation Protection) abstütze. Zudem werde in weiteren Studien die Bedeutung des oxidativen Stresses hervorgehoben und sei ferner die Elektrohypersensibilität besonders zu berücksichtigen.
9.1. Gemäss der Rechtsprechung darf daraus, dass bei der Festlegung der Anlagegrenzwerte auf wissenschaftliche Gewissheit verzichtet wird, nicht geschlossen werden, bei der konkreten Bestimmung dieser Grenzwerte könnten lediglich vorläufige wissenschaftliche oder erfahrungsbasierte Befunde den Massstab abgeben. Es ist in erster Linie Sache der zuständigen Fachbehörden, die internationale Forschung sowie die technische Entwicklung betreffend die durch Mobilfunkanlagen erzeugte nichtionisierende Strahlung zu verfolgen und gegebenenfalls eine Anpassung der in der NISV geregelten Grenzwerte zu beantragen. Das BAFU hat zur fachlichen Unterstützung im Jahr 2014 die Beratende Expertengruppe NIS (BERENIS) einberufen, welche die publizierten wissenschaftlichen Arbeiten zum Thema sichtet und diejenigen zur detaillierten Bewertung auswählt, die aus ihrer Sicht für den Schutz des Menschen von Bedeutung sein könnten. Die Evaluationen der BERENIS werden etwa viermal pro Jahr als Newsletter publiziert (zit. Urteil 1C_307/2023 E. 9.3, zur Publikation vorgesehen; zum Ganzen: Urteil 1C_527/2021 vom 13. Juli 2023 E. 4.1 mit Hinweisen).
9.2. Dass es nicht-thermische Wirkungen gibt, ist unbestritten. Wie solche Effekte zustande kommen, ist jedoch nicht bekannt. Ebenso wenig lässt sich beim heutigen Kenntnisstand sagen, ob und unter welchen Bedingungen sie zu einem Gesundheitsrisiko werden (<https://www.bafu.admin.ch> unter Thema Elektrosmog und Licht > Fachinformationen > Auswirkungen Elektrosmog > Hochfrequenz [besucht am 14. Januar 2025]). Das Bundesgericht kam im Urteil 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 unter Berücksichtigung der Newsletter-Sonderausgabe der BERENIS vom Januar 2021 zum Ergebnis, es müsse durch weitere Untersuchungen geklärt werden, ob durch Mobilfunkanlagen erzeugte elektromagnetische Felder Veränderungen des oxidativen Gleichgewichts von Zellen mit langfristigen oder gesundheitlichen Auswirkungen für Menschen bewirken könnten (zit. Urteil E. 5.5.1). Zudem verneinte es genügende Hinweise aus der Wissenschaft, dass die "Pulsation" der Strahlung bei Einhaltung der geltenden Grenzwerte negative gesundheitliche Auswirkungen verursacht (zit. Urteil E. 5.6). Zusammenfassend kam es zum Schluss, die geltenden Immissions- und Anlagegrenzwerte der NISV seien rechtskonform (zit. Urteil E. 5.7). Diese Beurteilung wurde seither mehrfach bestätigt (Urteile 1C_176/2022 vom 18. Juli 2024 E. 4.3.2; 1C_45/2023 vom 16. Januar 2024 E. 9.3; 1C_301/2022 vom 3. November 2023 E. 5.3 f.; 1C_527/2021 vom 13. Juli 2023 E. 4.4; je mit Hinweisen).
Inwiefern diese jüngere Rechtsprechung überholt sein soll, vermögen die Beschwerdeführer mit den in der Beschwerde angerufenen Studien und Berichten, die mehrheitlich bereits in früheren bundesgerichtlichen Verfahren berücksichtigt wurden, nicht aufzuzeigen. Insbesondere ist ihre Behauptung, dass sich die ICNIRP, ihre Mitglieder, andere internationale Gremien sowie die Bundesbehörden in einem Interessenkonflikt befänden und befangen seien, nicht geeignet, die Einschätzungen zum aktuellen wissenschaftlichen Stand über die Auswirkungen hochfrequenter Strahlung auf die Gesundheit in Zweifel zu ziehen. Auch mit ihren Ausführungen zur Elektrohypersensibilität vermögen die Beschwerdeführer nicht nachvollziehbar aufzuzeigen, weshalb eine Anpassung der NISV-Grenzwerte angezeigt sein sollte (vgl. Urteile 1C_176/2022 vom 18. Juli 2024 E. 4.3.2; 1C_45/2023 vom 16. Januar 2024 E. 9.3; 1C_45/2022 vom 9. Oktober 2023 E. 7.5; 1C_527/2021 vom 13. Juli 2023 E. 4.4). Was den Einbezug von Erfahrungswissen betrifft, so wurde im Auftrag des BAFU namentlich ein nationales medizinisches Beratungsnetz für nichtionisierende Strahlung eröffnet (BAFU, Schutz vor Mobilfunkstrahlung: Eröffnung der Beratungsstelle, Medienmitteilung vom 8. September 2023; <https://www.bafu.admin. ch> [besucht am 14. Januar 2025]). Die medizinisch geleitete interdisziplinäre Fachstelle soll Einzelfälle systematisch erfassen und dem BAFU sowie dem Bundesamt für Gesundheit (BAG) regelmässig Bericht erstatten über die Einzelfallbeobachtungen und über mögliche systematische Zusammenhänge. Dies soll Erkenntnisse erzeugen im Hinblick auf die Ableitung fallbezogener Forschung und/oder für die Prüfung von Massnahmen (Arbeitsgruppe Mobilfunk und Strahlung, Bericht Mobilfunk und Strahlung, 18. November 2019, S. 105; Urteil 1C_176/2022 vom 18. Juli 2024 E. 4.3.2).
9.3. Es ist daher davon auszugehen, die zuständigen Fachbehörden seien ihrer Aufgabe nachgekommen, die internationale Forschung sowie die technische Entwicklung betreffend die durch Mobilfunkanlagen erzeugte nichtionisierende Strahlung zu verfolgen und gegebenenfalls eine Anpassung der in der NISV festgesetzten Grenzwerte zu beantragen (zit. Urteil 1C_307/2023 E. 9.4, zur Publikation vorgesehen).
Zu keinem anderen Schluss führt der Umstand, dass auf die streitgegenständliche adaptive Antenne ein Korrekturfaktor angewendet wurde. Wie gesehen, hat die Höhe des Anlagegrenzwertes durch die Revision der NISV keine Änderung erfahren und wird dessen Rechtmässigkeit dadurch nicht grundsätzlich in Frage gestellt. Ob dem Vorsorgeprinzip auch mit den für adaptive Antennen neuen Grundlagen zur Berechnung der effektiven Feldstärke an einem OMEN (vgl. Ziff. 63 Abs. 2 und 3 Anhang 1 NISV) hinreichend Rechnung getragen wird, wurde weiter vorne geprüft und konnte bejaht werden (vgl. vorne E. 6).
10.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Verfahrensausgang werden die Beschwerdeführer unter Solidarhaft kostenpflichtig (
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden den Beschwerdeführern unter Solidarhaft auferlegt.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Baubehörde Lindau, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, und dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 6. Februar 2025
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Haag
Der Gerichtsschreiber: Vonlanthen