Anordnung Baustopp (Terrainveränderung und Umgebungsgestaltung) | Baustopp. Mit einem Baustopp wird vom Bauherrn verlangt, die Bauarbeiten zu unterbrechen. Er kann in der Regel nur verfügt werden, wenn ein Bauherr massiv von den bewilligten Plänen abweicht oder ohne Bewilligung baut. Der Baustopp bleibt in Kraft, bis dem Bauherrn im Rahmen eines nachträglichen Bewilligungsverfahrens der Weiterbau bewilligt wird oder aber die Entfernung der bereits gebauten Teile verfügt wird. In der Verfügung ist der Umfang der verbotenen bzw. noch zulässigen Massnahmen genau zu umschreiben (E. 3.1.2). Aus den Erwägungen des Baurekursgerichts erhellt, dass das im vorliegenden Verfahren strittige Verbot seiner Auffassung nach allein die bewilligungspflichtigen Arbeiten im Zusammenhang mit dem Strom- und Wasseranschluss ("Zweck, Werkleitungen zu ersetzen") beschlägt (E. 3.2.1). Der Baustopp erweist sich tatsächlich als zu weitgehend. Er ist nicht zulässig, soweit Umgebungsarbeiten generell verboten werden. Indes überzeugen die Erwägungen des Baurekursgerichts zum Kern des Baustopps. Wird der Baustopp demgemäss auf seinen Kern reduziert, betreffen das vorliegende Verfahren und das mit Entscheid VB.2023.00750 vom Verwaltungsgericht beurteilte Verfahren in der Tat je unterschiedliche Streitgegenstände. Der im genannten Sinne zulässige, genaue Umfang des Baustopps muss im Dispositiv des angefochtenen Entscheids zum Ausdruck kommen (E. 3.2.2). Teilweise Gutheissung.
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Geschäftsnummer: VB.2025.00530 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 02.07.2026 Spruchkörper: 1. Abteilung/1. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist noch nicht rechtskräftig. Rechtsgebiet: Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht Betreff: Anordnung Baustopp (Terrainveränderung und Umgebungsgestaltung)
Baustopp. Mit einem Baustopp wird vom Bauherrn verlangt, die Bauarbeiten zu unterbrechen. Er kann in der Regel nur verfügt werden, wenn ein Bauherr massiv von den bewilligten Plänen abweicht oder ohne Bewilligung baut. Der Baustopp bleibt in Kraft, bis dem Bauherrn im Rahmen eines nachträglichen Bewilligungsverfahrens der Weiterbau bewilligt wird oder aber die Entfernung der bereits gebauten Teile verfügt wird. In der Verfügung ist der Umfang der verbotenen bzw. noch zulässigen Massnahmen genau zu umschreiben (E. 3.1.2). Aus den Erwägungen des Baurekursgerichts erhellt, dass das im vorliegenden Verfahren strittige Verbot seiner Auffassung nach allein die bewilligungspflichtigen Arbeiten im Zusammenhang mit dem Strom- und Wasseranschluss ("Zweck, Werkleitungen zu ersetzen") beschlägt (E. 3.2.1). Der Baustopp erweist sich tatsächlich als zu weitgehend. Er ist nicht zulässig, soweit Umgebungsarbeiten generell verboten werden. Indes überzeugen die Erwägungen des Baurekursgerichts zum Kern des Baustopps. Wird der Baustopp demgemäss auf seinen Kern reduziert, betreffen das vorliegende Verfahren und das mit Entscheid VB.2023.00750 vom Verwaltungsgericht beurteilte Verfahren in der Tat je unterschiedliche Streitgegenstände. Der im genannten Sinne zulässige, genaue Umfang des Baustopps muss im Dispositiv des angefochtenen Entscheids zum Ausdruck kommen (E. 3.2.2). Teilweise Gutheissung.
Stichworte: BAUSTOPP DEVOLUTIVEFFEKT
Rechtsnormen: § 327 Abs. 2 PBG § 6 VRG
Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 1. Abteilung
VB.2025.00530
Urteil
der 1. Kammer
vom 2. Juli 2026
Mitwirkend: Abteilungspräsident Daniel Schweikert (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter José Krause, Gerichtsschreiber Jonas Alig.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Ressortvorsteher Hochbau Männedorf,
vertreten durch RA C,
Beschwerdegegner,
betreffend Anordnung Baustopp (Terrainveränderung und Umgebungsgestaltung),
hat sich ergeben:
I.
Mit Verfügung vom 23. Mai 2024 ordnete der Ressortvorsteher Hochbau von Männedorf hinsichtlich der Umgebungsgestaltung auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 am D-Weg 02 in Männedorf einen sofortigen Baustopp an, bis die Baufreigabe für ein rechtskräftig bewilligtes Bauprojekt vorliege (Disp.-Ziff. 1 und 2). Einem allfälligen Rekurs wurde die aufschiebende Wirkung entzogen (Disp.-Ziff. 5).
II.
Gegen diese Verfügung erhob A mit Eingabe vom 20. Juni 2024 Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragte die Aufhebung der angefochtenen Verfügung, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zuzüglich Mehrwertsteuer) zulasten des Rekursgegners.
Mit Entscheid vom 25. Juni 2025 wies das Baurekursgericht den Rekurs ab.
III.
Gegen diesen Entscheid erhob A mit Eingabe vom 28. August 2025 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und beantragte, es sei der angefochtene Rekursentscheid vom 25. Juni 2025 – unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zuzüglich Mehrwertsteuer) zu Lasten des Beschwerdegegners, auch für das Rekursverfahren – aufzuheben. Dementsprechend sei auch die Verfügung des Ressortvorstehers Hochbau Männedorf vom 23. Mai 2024 aufzuheben bzw. es sei deren Nichtigkeit festzustellen. Das vorliegende Verfahren sei mit den Verfahren VB.2023.00750 und VB.2025.00329 zu vereinigen. Zumindest seien die Akten aus diesen Verfahren beizuziehen.
Am 12. September 2025 beantragte das Baurekursgericht ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Der Ressortvorsteher Hochbau Männedorf liess sich nicht vernehmen.
Am 8. Januar 2026 stellte A den neuen Antrag, es sei (mittels prozessleitender Verfügung) festzustellen, dass das Beschwerdeverfahren VB.2025.00530 der Behandlung von Baugesuchen durch die kommunale Baubehörde Männedorf nicht entgegensteht.
Mit Eingabe vom 22. Januar 2026 beantragte der Ressortvorsteher Hochbau Männedorf die Abweisung der gestellten Begehren um Verfahrenssistierung sowie um Erlass einer Feststellungsverfügung. Im Übrigen sei die Beschwerde abzuweisen. Mit Eingabe vom 5. Februar 2026 hielt A an seinen Anträgen fest und stellte klar, dass er keine Sistierung beantragt habe. Hierzu äusserte sich der Ressortvorsteher Männedorf wiederum mit Eingabe vom 10. Februar 2026. Am 16. Februar 2026 nahm A erneut Stellung und reichte ein Novum ein. Der Ressortvorsteher Männedorf liess sich in der Folge nicht mehr vernehmen.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten.
Nicht einzutreten ist jedoch auf den vom Beschwerdeführer am 8. Januar 2026 erstmals gestellten Antrag, es sei festzustellen, dass das Beschwerdeverfahren VB.2025.00530 der Behandlung von Baugesuchen durch die kommunale Baubehörde Männedorf nicht entgegenstehe. Während nach § 52 Abs. 1 in Verbindung mit § 20a Abs. 1 VRG vor Verwaltungsgericht keine neuen Sachbegehren gestellt werden können, sind neue Begehren verfahrensrechtlicher Natur grundsätzlich zulässig (Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 20a N. 13). Indes sind (auch) verfahrensrechtlich formulierte neue Begehren dann unzulässig, wenn sie den Streitgegenstand ausweiten (vgl. VGr, 5. Juni 2025, VB.2025.00024, E. 2.2). Die Frage, ob die Baubewilligungsbehörde Baugesuche des Beschwerdeführers zu behandeln hat, betrifft – unabhängig davon, ob die Baubewilligungsbehörde bei ihrem Entscheid auf das laufende Verfahren VB.2025.00530 verweist – den vorliegenden Prozessgegenstand nicht. Es handelt sich um eine im Baubewilligungsverfahren (bzw. in einem diesbezüglichen Rechtsmittelverfahren) zu beantwortende Rechtsfrage, ob und inwieweit laufende Rechtsmittelverfahren einer Verfügung in einem kommunalen Verfahren entgegenstehen bzw. ob und inwiefern ein früher ergangener Entscheid materiell zu berücksichtigen ist (vgl. dazu auch VGr, 13. Juli 2023, VB.2022.00514, E. 4.3). Nach eigenen Angaben hat der Beschwerdeführer gegen die vom Beschwerdegegner verfügte Sistierungsanordnung vom 24. Oktober 2024 denn auch Rekurs an das Baurekursgericht erhoben.
1.2 Dem prozessualen Antrag des Beschwerdeführers auf Vereinigung des vorliegenden Verfahrens mit den Verfahren VB.2025.00329 und VB.2023.00750 kann nicht entsprochen werden. Aufgrund der unterschiedlichen, von den verschiedenen Verfahren aufgeworfenen Fragestellungen wäre eine Vereinigung weder zweckmässig noch prozessökonomisch sinnvoll. Ohnehin ist eine Vereinigung auch nicht mehr möglich: Die Verfahren VB.2025.00329 und VB.2023.00750 wurden am 10. September 2025 und am 13. November 2025 entschieden. Diese Entscheide sind gerichtsnotorisch und werden – soweit rechtserheblich – im vorliegenden Verfahren berücksichtigt.
2.
Das Grundstück Kat.-Nr. 01 ist nach dem Zonenplan der Gemeinde Männedorf der Kernzone K1 "Blatten/Surenbach" zugeteilt. Entlang der E-Strasse, im Osten der Parzelle, verläuft eine Stützmauer. Das Wohnhaus Assek.-Nr. 03 (D-Weg 02) – von dem infolge eines Brandereignisses nur noch Überreste vorhanden sind – wird im Kernzonenplan Nr. 3 "Blatten/Surenbach" als schwarzes Gebäude aufgeführt. Gemäss der Wegleitung zu Ziff. 3.3 der Bauund Zonenordnung der Gemeinde Männedorf vom 30. September 1996 (BZO) sind schwarze Gebäude im kommunalen Inventar der kulturhistorischen Objekte enthalten oder sonst ortsbildprägend. Soweit schwarze Gebäude nicht unter Schutz gestellt werden, sind ihre Lagen, äusseren Abmessungen, Geschosszahlen und wesentlichen gestalterischen Elemente auch bei Um- und Ersatzbauten zu erhalten. Die Umgebung ist als Freihaltebereich bezeichnet. Als solche gelten in der Kernzone gemäss Wegleitung zur BZO wesentliche Aussenbereiche von Hauptgebäuden, die zumeist als schwarze Gebäude bezeichnet sind. Gemäss Ziff. 3.9 BZO sind in den in den Kernzonenplänen bezeichneten Freihaltebereichen neben Grün- und Freiflächen lediglich besondere Gebäude, Zufahrten und offene Pflichtabstellplätze bis zur erforderlichen Anzahl (Grenzbedarf) gestattet. Im südwestlichen Bereich des Grundstücks befindet sich ein Schopfgebäude (D-Weg 04).
3.
Der Beschwerdeführer wendet sich gegen das verfügte "generelle Veränderungsverbot bezüglich Umgebungsgestaltung". Diese Verfügung des Ressortvorstehers Hochbau Männedorf stellt einen Baustopp dar (vgl. Prozessgeschichte).
3.1
3.1.1 Bei einem Baustopp handelt es sich um eine vorsorgliche Massnahme. Nach herrschender Lehre und Praxis ist die Grundlage für vorsorgliche Massnahmen unmittelbar in jener materiell-rechtlichen Norm enthalten, deren Durchsetzung vorläufig gesichert werden soll (RB 1994 Nr. 88; VGr, 19. Mai 2021, VB.2021.00046, E. 4.1).
Eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage, um die nötigen vorsorglichen Massnahmen zu treffen, findet sich in § 6 VRG. Als für das kantonale Baurecht spezifische Norm ermächtigt § 327 Abs. 2 PBG die Baubehörde, unverzüglich die nötigen Massnahmen zu treffen, wenn die Bauarbeiten den Vorschriften und Plänen nicht entsprechen. Die möglichen Arten von vorsorglichen Massnahmen werden in § 6 VRG und § 327 Abs. 2 PBG nicht einzeln aufgezählt. Es besteht ein Ermessensspielraum (VGr, 19. Mai 2021, VB.2021.00046, E. 4.2).
3.1.2 Mit einem Baustopp wird vom Bauherrn verlangt, die Bauarbeiten zu unterbrechen. Er kann in der Regel nur verfügt werden, wenn ein Bauherr "massiv von den bewilligten Plänen abweicht oder ohne Bewilligung baut" (VGr, 21. Juli 2021, VB.2021.00354, E. 5.1; Thomas Wipf/Laura Diener in: Christoph Fritzsche et al. [Hrsg.], Zürcher Planungs- und Baurecht, 7. A., Wädenswil 2024 [Zürcher Planungs- und Baurecht], S. 815; S. 813 ff. auch zum Folgenden). Der Baustopp bleibt in Kraft, bis dem Bauherrn im Rahmen eines nachträglichen Bewilligungsverfahrens der Weiterbau bewilligt wird oder aber die Entfernung der bereits gebauten Teile verfügt wird. In der Verfügung ist der Umfang der verbotenen bzw. noch zulässigen Massnahmen genau zu umschreiben.
Die Baubehörde kann mit vorsorglichen Massnahmen – wie einem Baustopp – dem Bewilligungszwang den nötigen Nachdruck verleihen und zugleich verhindern, dass der eigenmächtig Vorgehende bessergestellt wird als der sich korrekt Verhaltende. Die vorsorglichen Massnahmen haben aber auch eine präventive Funktion, indem sie einen bestehenden, formell und/oder materiell rechtswidrigen Zustand ''einfrieren'' und so verhindern, dass neue materielle Verstösse geschaffen und bestehende intensiviert werden oder akute Gefahren sich vergrössern. Schliesslich sichern sie die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands. Widerrechtliches Verhalten soll unterbunden werden. Zudem werden durch einen Baustopp vorhandene Vermögensvorteile nicht oder nur geringfügig zerstört. In der Regel genügt daher die Feststellung, dass Bauarbeiten (oder vorgesehene Nutzungen) formell baurechtswidrig sind, um einen Baustopp oder ein vorläufiges Nutzungsverbot anzuordnen, wobei allerdings der Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu beachten bleibt (VGr, 19. Mai 2021, VB.2021.00046, E. 4.2.1).
3.1.3 Die Anordnung vorsorglicher Massnahmen bedarf stets des Vorliegens besonderer Gründe. Sie sind dann zulässig, wenn überwiegende öffentliche oder private Interessen zu wahren sind und der definitive materielle Entscheid aus verfahrensrechtlichen Gründen nicht sogleich getroffen werden kann. Die zuständige Behörde hat stets eine Interessenabwägung vorzunehmen. Vorsorgliche Massnahmen müssen sodann im Einklang mit dem übergeordneten Recht stehen sowie die Rechtsgleichheit und den Grundsatz von Treu und Glauben wahren. Zudem ist – gestützt auf das Verhältnismässigkeitsprinzip – kumulativ erforderlich, dass eine vorsorgliche Massnahme im Einzelnen geeignet, erforderlich sowie zumutbar ist (VGr, 19. Mai 2021, VB.2021.00046, E. 4.2.2; Regina Kiener in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 6 N. 16).
3.2 Der Beschwerdeführer macht geltend, der Beschwerdegegner habe mit dem Erlass der Verfügung gegen den Devolutiveffekt verstossen, womit die Verfügung nichtig sei.
3.2.1 Das Baurekursgericht erwog, im – inzwischen mit VB.2023.00750 beurteilten – Verfahren G.-Nr. R3.2020.00087 gehe es um die befohlene Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands der Umgebungsgestaltung, während mit dem im vorliegenden Verfahren angeordneten Baustopp künftige (und nach Ansicht des Rekursgegners bewilligungspflichtige) Arbeiten an der Umgebungsgestaltung untersagt würden. Der Rekursgegner begründe den Erlass der hier angefochtenen Verfügung zwar auch damit, dass der Terrainverlauf Gegenstand laufender Rechtsmittelverfahren sei und deshalb keine Terrainveränderungen zulässig seien. Allerdings stehe im Zentrum des Verfahrens (wie nachfolgend zu zeigen sei) der Umstand, dass der Rekurrent neue bewilligungspflichtige Arbeiten durchgeführt habe.
Sodann stehe im Verfahren G.-Nr. R3.2020.00087 hauptsächlich die Fläche zwischen der Fassadenflucht des Schopfes (D-Weg 04) und der E-Strasse im Fokus der angeordneten Massnahmen, während es vorliegend um die Abtragung der Kopfsteinpflaster im Westen der Parzelle bzw. entlang der Ostfassade des abgebrannten Haupthauses gehe. Streitgegenstand der beiden Verfahren sei mithin nicht derselbe.
Aus den weiteren Erwägungen des Baurekursgerichts erhellt, dass das im vorliegenden Verfahren strittige Verbot seiner Auffassung nach allein die bewilligungspflichtigen Arbeiten im Zusammenhang mit dem Strom- und Wasseranschluss ("Zweck, Werkleitungen zu ersetzen") beschlägt.
3.2.2 Der Baustopp erweist sich tatsächlich als zu weitgehend. Er ist nicht zulässig, soweit Umgebungsarbeiten generell verboten werden (vgl. E. 3.1.2).
Indes überzeugen die Erwägungen des Baurekursgerichts zum Kern des Baustopps (vgl. E. 3.2.1). Wird der Baustopp demgemäss auf seinen Kern reduziert, betreffen das vorliegende Verfahren und das mit Entscheid VB.2023.00750 vom Verwaltungsgericht beurteilte Verfahren in der Tat je unterschiedliche Streitgegenstände.
Der im genannten Sinne zulässige, genaue Umfang des Baustopps muss im Dispositiv des angefochtenen Entscheids zum Ausdruck kommen (vgl. E. 3.1.2). In teilweiser Gutheissung der Beschwerde ist Disp.-Ziff. 1 der angefochtenen Verfügung deshalb entsprechend anzupassen: "Jegliche bauliche Massnahmen an der Umgebung im Zusammenhang mit dem Strom- und Wasseranschluss, insbesondere Abbrüche von Elementen der Umgebungsgestaltung und Veränderungen des Terrainverlaufs, sind verboten, per sofort einzustellen und bis auf weiteres zu unterlassen."
3.3 Ausserdem rügt der Beschwerdeführer, der Beschwerdegegner verstosse gegen das Verbot des widersprüchlichen Verhaltens wie auch generell gegen den Verfassungsgrundsatz von Treu und Glauben, zumal er sich – wie auch die Vorinstanz – damit über seine frühere Anordnung zur Wiederherstellung der Umgebungsarbeiten hinwegsetze.
Ein Widerspruch zu anderen Anordnungen ist – wie das Baurekursgericht betreffend den Kern des Baustopps bereits zutreffend aufzeigte (vgl. E. 3.2.1) und sich nun auch im Wortlaut von Disp.-Ziff. 1 der streitbetroffenen Verfügung widerspiegelt (vgl. E. 3.2.2) – nicht gegeben.
4.
4.1 Zusammengefasst ist die Beschwerde im Sinne der Erwägung 3.2.2 teilweise gutzuheissen. Im Übrigen ist sie abzuweisen.
4.2 Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer und dem Beschwerdegegner je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 65a in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Die vorinstanzlichen Gerichtskosten sind entsprechend neu zu verlegen. Bei diesem Ergebnis ist keine Parteientschädigung geschuldet (§ 17 Abs. 3 VRG).
5.
Der vorliegende Entscheid stellt einen Zwischenentscheid dar (BGr, 16 Dezember 2021, 1C_423/2021, E. 1). Dieser kann nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 BGG selbständig beim Bundesgericht angefochten werden. Hinzuweisen ist sodann auf Art. 98 BGG, wonach mit der Beschwerde gegen Entscheide über vorsorgliche Massnahmen nur die Verletzung verfassungsmässiger Rechte gerügt werden kann.
Demgemäss erkennt die Kammer:
1. In teilweiser Gutheissung der Beschwerde und in Anpassung von Disp.-Ziff. I des Entscheids des Baurekursgerichts vom 25. Juni 2025 wird Disp.-Ziff. 1 der Verfügung des Ressortvorstehers Hochbau vom 23. Mai 2024 folgendermassen neu gefasst: "Jegliche bauliche Massnahmen an der Umgebung im Zusammenhang mit dem Strom- und Wasseranschluss, insbesondere Abbrüche von Elementen der Umgebungsgestaltung und Veränderungen des Terrainverlaufs, sind verboten, per sofort einzustellen und bis auf weiteres zu unterlassen."
In Anpassung von Disp.-Ziff. II des Entscheids des Baurekursgerichts vom 25. Juni 2025 werden die Kosten des Verfahrens dem Beschwerdeführer und dem Beschwerdegegner je zur Hälfte auferlegt.
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 210.-- Zustellkosten, Fr. 3'210.-- Total der Kosten.
3. Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer und dem Beschwerdegegner je zur Hälfte auferlegt.
4. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5. Gegen dieses Urteil kann im Sinne der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6. Mitteilung an: a) die Parteien; b) das Baurekursgericht.