Baubewilligung Mobilfunkanlage | Mobilfunkantennenanlage; OMEN. Substanziierungspflicht (E. 3.2). Das Standortdatenblatt muss Angaben über die von der Anlage erzeugte Strahlung an den drei OMEN, an denen diese Strahlung am stärksten ist, enthalten. Befindet sich die Antenne ausserhalb des Gebäudes und das OMEN im Innern eines Gebäudes, wird die Strahlung beim Durchtritt durch die Gebäudehülle je nach Baustoff mehr oder weniger stark gedämpft. Trifft die Strahlung auf Wände oder Decken, die aus unterschiedlichen Materialien bestehen, so ist die Dämpfung des Materials mit dem niedrigsten Wert einzusetzen. Ist bei Fenstern fraglich, ob die Strahlung der Antenne durch diese eindringt, haben Beschwerdeführende konkret darzulegen, dass die Strahlung auf der für die NIS-Berechnung massgeblichen Höhe von 1,5 m über dem Fussboden des Stockwerks durch die Fenster eindringt (E. 4.2). Analoge Überlegungen gelten bei Oblichtern (E. 4.3). Die Einordnung in die Arealüberbauung ist nicht zu beanstanden (E. 5). Abweisung.
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Geschäftsnummer: VB.2025.00321 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 25.06.2026 Spruchkörper: 1. Abteilung/1. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist noch nicht rechtskräftig. Rechtsgebiet: Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht Betreff: Baubewilligung Mobilfunkanlage
Mobilfunkantennenanlage; OMEN. Substanziierungspflicht (E. 3.2). Das Standortdatenblatt muss Angaben über die von der Anlage erzeugte Strahlung an den drei OMEN, an denen diese Strahlung am stärksten ist, enthalten. Befindet sich die Antenne ausserhalb des Gebäudes und das OMEN im Innern eines Gebäudes, wird die Strahlung beim Durchtritt durch die Gebäudehülle je nach Baustoff mehr oder weniger stark gedämpft. Trifft die Strahlung auf Wände oder Decken, die aus unterschiedlichen Materialien bestehen, so ist die Dämpfung des Materials mit dem niedrigsten Wert einzusetzen. Ist bei Fenstern fraglich, ob die Strahlung der Antenne durch diese eindringt, haben Beschwerdeführende konkret darzulegen, dass die Strahlung auf der für die NIS-Berechnung massgeblichen Höhe von 1,5 m über dem Fussboden des Stockwerks durch die Fenster eindringt (E. 4.2). Analoge Überlegungen gelten bei Oblichtern (E. 4.3). Die Einordnung in die Arealüberbauung ist nicht zu beanstanden (E. 5). Abweisung.
Stichworte: EINORDNUNG GEBÄUDEDÄMPFUNG MOBILFUNKANTENNE OMEN SUBSTANZIIERUNGSPFLICHT
Rechtsnormen: Art. 11 Abs. II lit. c NISV § 71 Abs. II PBG
Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 1. Abteilung
VB.2025.00321
Urteil
der 1. Kammer
vom 25. Juni 2026
Mitwirkend: Abteilungspräsident Daniel Schweikert (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch, Gerichtsschreiberin Nicole Rubin.
In Sachen
Eigentümergemeinschaft A,
bestehend aus:
1. B,
2. C,
3. D,
alle vertreten durch RA E,
Beschwerdeführende,
gegen
1. F AG,
vertreten durch RA G,
2. Bauausschuss der Stadt Winterthur,
vertreten durch Departement Bau und Mobilität Rechtsdienst,
Beschwerdegegnerschaft,
betreffend Baubewilligung Mobilfunkanlage,
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 19. August 2024 erteilte der Bauausschuss der Stadt Winterthur der F AG die Baubewilligung für den Neubau einer auf zwei Masten aufgeteilten Mobilfunkanlage auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 an der H-Strasse 02 und 03 in Winterthur.
II.
Dagegen erhoben B, C sowie D Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragten die Aufhebung der Baubewilligung. Das Baurekursgericht wies den Rekurs mit Entscheid vom 17. April 2025 ab.
III.
Gegen diesen Entscheid gelangten B, C sowie D mit Beschwerde vom 22. Mai 2025 an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und beantragten die Aufhebung des angefochtenen Entscheids, eventuell die Rückweisung an die Vorinstanz; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
Das Baurekursgericht beantragte am 26. Juni 2025 ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit Beschwerdeantwort vom 27. Juni 2025 beantragte auch die F AG die Abweisung der Beschwerde. Gleichentags beantragte ebenfalls der Bauausschuss der Stadt Winterthur die Abweisung der Beschwerde. Der Schriftenwechsel wurde durch eine freigestellte Stellungnahme der Beschwerdeführenden vom 14. Juli 2025 abgeschlossen.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Die weiteren Prozess- und Sachurteilsvoraussetzungen sind ebenfalls erfüllt. Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2.
Die strittige Mobilfunkanlage, welche auf zwei Masten befestigt werden soll, ist auf den Dächern zweier Mehrfamilienhäuser auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 geplant. Der östliche, überbaute Teil des Baugrundstücks befindet sich in der Wohnzone W4/3.4 gemäss Bau- und Zonenordnung der Stadt Winterthur vom 3. Oktober 2000 (BZO). Der unüberbaute westliche Teil des Baugrundstücks befindet sich in der Erholungszone E1/E2. Ein Mast soll auf dem Gebäude H-Strasse 02 und der andere auf dem Gebäude H-Strasse 03 installiert werden. Die Anlage soll in den Hauptstrahlrichtungen mit den Azimuten 55° (Mast Gebäude H-Strasse 03), 180° und 290° (Mast Gebäude H-Strasse 02) und auf den Frequenzbändern 700–900, 1'800–2'600 und 3'600 MHz senden.
3.
3.1 Die Beschwerdeführenden bringen vor, da die Vorinstanz das von ihnen beantragte Gutachten nicht angeordnet habe, sei es ihnen gestützt auf das von ihnen nun selbst in Auftrag gegebene Gutachten möglich, neue Tatsachenbehauptungen vor Verwaltungsgericht vorzubringen.
3.2 Im Rekurs machen die Beschwerdeführenden geltend, die Einhaltung der Immissions- und Anlagegrenzwerte der geplanten Mobilfunkanlage sei eine reine Parteibehauptung. Sie beanstanden nicht konkrete Werte im Standortdatenblatt, sondern stellen die Daten im Standortdatenblatt lediglich pauschal in Frage. Die Partei, die ein Rechtsmittel ergreift, muss jedoch dartun, in welchen Punkten der angefochtene Entscheid auf einem unrichtigen Sachverhalt beruht. Es ist nicht Aufgabe der Rechtsmittelbehörde, systematisch die für die eine oder andere Partei günstigen Tatsachenelemente zu erforschen (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 7 N. 33). Die pauschale Rüge der Beschwerdeführenden genügt daher nicht und die Vorinstanz ist zu Recht nicht weiter darauf eingegangen.
3.3 Das Standortdatenblatt gibt überdies keinen Anlass, an dessen grundsätzlicher Richtigkeit zu zweifeln. Weder aus den Akten noch aus den pauschalen Behauptungen der Beschwerdeführenden ergibt sich ein unklarer Sachverhalt und somit bestand kein Bedarf für ein Gutachten. Die Vorinstanz hat demgemäss auch zu Recht auf die Einholung eines Gutachtens verzichtet. Im Übrigen wurde das Standortdatenblatt von einer anerkannten Fachstelle geprüft.
3.4 Entscheidet das Verwaltungsgericht – wie vorliegend – als zweite gerichtliche Instanz, sind neue Tatsachenbehauptungen nur so weit zulässig, als es durch die angefochtene Anordnung notwendig geworden ist (§ 52 Abs. 2 VRG). Neue Beweismittel sind nur zulässig, sofern sie sich auf bereits behauptete Tatsachen beziehen oder auf solche, die durch den angefochtenen Rekursentscheid notwendig geworden sind (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 52 Rz. 13). Der von den Beschwerdeführenden eingereichte Bericht der I GmbH ist als neues Beweismittel daher nur zulässig, sofern er bereits substanziiert behauptete Tatsachen beweisen soll. Der zulässige Verzicht der Vorinstanz auf die Einholung eines Gutachtens machte den eingeholten Bericht sodann nicht notwendig. Demgemäss vermag auch der von den Beschwerdeführenden eingeholte Bericht nichts am Vorstehenden zu ändern. Die Beschwerdeführenden hätten ihre Tatsachenbehauptungen schon im vorinstanzlichen Verfahren substanziiert vorbringen können und müssen. Die Rügen des fehlerhaften Ortes für den kurzfristigen Aufenthalt (OKA) sowie dass beim OMEN 6 Backstein und kein Eisenbeton vorhanden sein soll, erweisen sich daher als verspätet.
4.
4.1 Die Beschwerdeführenden rügen, dass die Anlagegrenzwerte an den Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN) 2 und 6 überschritten seien, da die Oblichter nicht berücksichtigt worden seien und für die rechnerische Prognose der Strahlung nicht der Wert für die Gebäudedämpfung betreffend Eisenbeton von 15 dB hätte verwendet werden dürfen.
4.2 Für den Schutz vor nichtionisierender Strahlung, die beim Betrieb ortsfester Anlagen erzeugt wird, hat der Bundesrat die Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung vom 23. Dezember 1999 (NISV) erlassen, die auch die Immissionen von Mobilfunksendeanlagen erfasst. Diese Anlagen müssen so erstellt und betrieben werden, dass sie die in Anhang 1 der NISV festgelegten vorsorglichen Emissionsbegrenzungen einhalten (Art. 4 Abs. 1 NISV). Mobilfunksendeanlagen müssen an OMEN im massgebenden Betriebszustand den festgelegten Anlagegrenzwert einhalten (Anhang 1 Ziffer 61 ff. NISV in Verbindung mit Art. 3 Abs. 3 NISV). Zudem müssen die in Anhang 2 der NISV festgelegten Immissionsgrenzwerte überall eingehalten sein, wo sich Menschen aufhalten können (Art. 13 Abs. 1 NISV). Bevor eine Anlage, für die Anhang 1 der NISV Emissionsbegrenzungen festlegt, neu erstellt wird, muss ihr Inhaber der für die Bewilligung zuständigen Behörde ein Standortdatenblatt einreichen, welches über den geplanten Betrieb der Anlage und die Strahlung in ihrer Umgebung Auskunft gibt (Art. 11 Abs. 1 und 2 NISV). Als OMEN gelten nach Art. 3 Abs. 3 NISV Räume in Gebäuden, in denen sich Personen regelmässig während längerer Zeit aufhalten (lit. a), öffentliche oder private, raumplanungsrechtlich festgesetzte Kinderspielplätze (lit. b) und diejenigen Bereiche von unüberbauten Grundstücken, in denen Nutzungen nach den Buchstaben a und b zugelassen sind (lit. c). Nach Art. 11 Abs. 2 lit. c Ziff. 2 NISV muss das Standortdatenblatt Angaben über die von der Anlage erzeugte Strahlung an den drei OMEN, an denen diese Strahlung am stärksten ist, enthalten. Befindet sich die Antenne ausserhalb des Gebäudes und das OMEN im Innern eines Gebäudes, wird die Strahlung beim Durchtritt durch die Gebäudehülle je nach Baustoff mehr oder weniger stark gedämpft. Trifft die Strahlung auf Wände oder Decken, die aus unterschiedlichen Materialien bestehen, so ist die Dämpfung des Materials mit dem niedrigsten Wert einzusetzen (Vollzugsempfehlung für Mobilfunk- und WLL-Basisstationen, BUWAL, Bern 2002, S. 25 [nachfolgend: Vollzugsempfehlung]; inkl. Änderungen vom 22. November 2024 der Vollzugsempfehlung zur Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung [NISV] für Mobilfunk- und WLL-Basisstationen). Diese Gebäudedämpfung wird bei der Berechnung der nichtionisierenden Strahlung in Dezibel (dB) ausgedrückt. Ist bei Fenstern fraglich, ob die Strahlung der Antenne durch diese eindringt, haben Beschwerdeführende konkret darzulegen, dass die Strahlung auf der für die NIS-Berechnung massgeblichen Höhe von 1,5 m über dem Fussboden des Stockwerks durch die Fenster eindringt (BGr, 24. Februar 2025, 1C_640/2023, E. 3.1.3).
4.3 Wie sich aus den Fotos des Augenscheins der Vorinstanz ergibt, sind sämtliche Oblichter auf den Standortgebäuden H-Strasse 02 und 03 bzw. die Glasabdeckungen jeweils auf einer Erhöhung angebracht, welche gemäss Baurekursgericht mindestens 30 cm beträgt, was gestützt auf die Fotos des Augenscheins ohne Weiteres nachvollziehbar ist. Dadurch entsteht zwar bei jedem Oblicht ein Lichtschacht, durch welchen Tageslicht ins Gebäude eindringen kann. Aufgrund der geringen Fläche der Oblichter, ihrer Erhöhung, der Höhe der Antennen sowie deren Abstrahlrichtung erscheint es indes nicht plausibel, dass die Strahlung der Antennen direkt durch den jeweiligen, (kleinen) Lichtschacht in das Gebäude hinein auf eine Höhe von 1,5 m über dem Fussboden dringen kann, ohne vorgängig auf Mauerwerk mit dem entsprechenden Dämpfungsfaktor zu treffen. Entsprechendes substanziieren die Beschwerdeführenden denn auch nicht. Im Sinne des Vorsorgeprinzips wurde dennoch am OMEN 2 eine Abnahmemessung angeordnet, obwohl der Anlagegrenzwert von 80 %, ab welchem eine Abnahmemessung anzuordnen ist, nicht erreicht wird; dies, um die Gebäudedämpfung zu verifizieren. Diese Abnahmemessung trägt auch allfälligen Reflexionen genügend Rechnung, weshalb die von der Beschwerdegegnerin verwendeten Gebäudedämpfungswerte nicht zu beanstanden sind. Sodann liegen auch keine weiteren Anhaltspunkte vor, dass die Anlagegrenzwerte überschritten sind. Das Standortdatenblatt wurde vom Amt für Baubewilligungen, Energie und Technik der Stadt Winterthur, welches als anerkannte städtische NIS-Fachstelle Mobilfunkantennen überprüfen kann, überprüft. Dies ergibt sich aus den auf dem Standortdatenblatt vermerkten handschriftlichen Zusätzen sowie dem Stempel des Amts für Baubewilligungen. Eine fachmännische Überprüfung hat daher stattgefunden. Eine zusätzliche Prüfung durch die kantonale NIS-Fachstelle war nicht erforderlich.
5.
5.1 Die Beschwerdeführenden bemängeln sodann die Einordnung der Mobilfunkantennenanlage. Die Anlage befinde sich in einer Arealüberbauung, weshalb sie sich besonders gut einordnen müsse. Die Vorinstanz habe jedoch lediglich geprüft, ob sich die Anlage genügend einordne. Im vorliegenden Umfeld, welches eine Erholungszone einschliesse, trete die Anlage auffällig und dominant in Erscheinung, weshalb keine gute Einordnung gegeben sei.
5.2
5.2.1 Die Gemeinde Winterthur hat die Harmonisierung der Baubegriffe noch nicht im Sinne der Interkantonalen Vereinbarung über die Harmonisierung der Baubegriffe (IVHB) umgesetzt. Demgemäss bleiben gemäss den Übergangsbestimmungen zur Änderung vom 14. September 2015 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) die dort genannten und im Anhang PBG wiedergegebenen Bestimmungen in ihrer bis zum 28. Februar 2017 geltenden Fassung anwendbar.
5.2.2 Gemäss § 71 Abs. 1 PBG müssen bei Arealüberbauungen Bauten und Anlagen sowie deren Umschwung als Ausgleich zu den gestützt auf § 72 PBG gewährten Vorrechten besonders gut gestaltet sowie zweckmässig ausgestattet und ausgerüstet sein. Bei der Beurteilung dieser Aspekte – das heisst der guten Gestaltung sowie der zweckmässigen Ausstattung und Ausrüstung – sind als Merkmale insbesondere die Beziehung zum Ortsbild sowie zur baulichen und landschaftlichen Umgebung; kubische Gliederung und architektonischer Ausdruck der Gebäude; Lage, Zweckbestimmung, Umfang und Gestaltung der Freiflächen; Wohnlichkeit und Wohnhygiene; Versorgungs- und Entsorgungslösung; Art und Grad der Ausrüstung zu beachten (§ 71 Abs. 2 PBG).
5.2.3 Bei der Überprüfung des kommunalen Entscheids muss die Vorinstanz die angeführten Entscheidgründe gebührend berücksichtigen und sich mit den Kriterien auseinandersetzen, welche von der Baubehörde entwickelt wurden. Sie darf den Einordnungsentscheid der kommunalen Behörde nur aufheben, wenn diese bei der Anwendung der Ästhetiknorm ihren durch die Gemeindeautonomie gewährleisteten Beurteilungs- und Ermessensspielraum überschritten hat. Dies trifft nicht nur zu, wenn ihr Einordnungsentscheid sachlich nicht mehr vertretbar und damit willkürlich ist. Da die kommunale Behörde ihr Ermessen pflichtgemäss ausüben muss, hat sie dabei vom Sinn und Zweck der anzuwendenden Regelung auszugehen und neben dem Willkürverbot auch das Rechtsgleichheitsgebot, das Verhältnismässigkeitsprinzip und das übergeordnete Gesetzesrecht zu beachten. Eine kommunale Behörde überschreitet daher den ihr zustehenden Beurteilungs- und Ermessensspielraum auch dann, wenn sie sich von unsachlichen, dem Zweck der Ästhetiknorm fremden Erwägungen leiten lässt oder die Grundsätze der Rechtsgleichheit und der Verhältnismässigkeit verletzt. Bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit sind die lokalen ästhetischen Interessen gegenüber den privaten und den öffentlichen Interessen an der Errichtung der geplanten Baute abzuwägen. Dabei müssen insbesondere die Interessen an der Erreichung der Zielsetzungen der Raumplanung des Bundes berücksichtigt werden, weshalb die Rechtsmittelinstanz die Gemeindeautonomie nicht verletzt, wenn sie einen kommunalen Einordnungsentscheid aufhebt, der diesen öffentlichen Interessen nicht oder unzureichend Rechnung trägt (VGr, 15. August 2024, VB.2023.00355, E. 4.2 mit Hinweis auf BGE 145 I 52 E. 3.6).
5.3 Die Antennenanlage weist beim ersten Mast eine Höhe von 3 m (H-Strasse 03) und beim zweiten eine solche von 4,2 m (H-Strasse 02) auf. Die beiden Masten sind mittig auf dem Dach der zusammengebauten, rund 17 m hohen Standortgebäude H-Strasse 02 und 03 platziert. Die Gebäude sind Teil der Arealüberbauung J. Aufgrund der Grösse und des Volumens der Standortgebäude tritt die Antennenanlage im Verhältnis zu diesen weder dominant noch auffällig in Erscheinung. Wie sich aus den Fotos des Augenscheins ergibt, wirkt sich die Antenne nicht negativ auf die Arealüberbauung aus und ordnet sich in diese aufgrund ihrer geringen Grösse sowie der durchdachten, namentlich mittigen Platzierung gut ein. In städtischen Gebieten gehören technische Aufbauten wie Mobilfunkantennen mittlerweile zum Stadtbild dazu, auch wenn daneben eine Erholungszone anschliesst. Sodann erscheint die Anlage auch von der Erholungszone aus betrachtet nicht übermässig prägnant. Wenn die Vorinstanz zum Schluss gelangte, dass der Baubehörde ohne Weiteres zugestimmt werden könne, dass sowohl die Mobilfunkanlage den Anforderungen an die Einordnung und Gestaltung gerecht werde als auch die erhöhten Anforderungen gemäss § 71 PBG erfüllt seien, ist dies nicht zu beanstanden. Daraus ergibt sich auch, dass die Vorinstanz die erhöhten Anforderungen von § 71 PBG entgegen den beschwerdeführerischen Vorbringen durchaus geprüft hat.
6.
6.1 Abschliessend rügen die Beschwerdeführenden, in den Erholungszonen E1 und E2 seien gemäss Art. 62 Abs. 1 BZO nur die für die Gewährleistung der richtplankonformen Nutzung der Freiflächen erforderlichen Infrastrukturbauten und -anlagen zulässig und die geplante Mobilfunkantenne sei keine solche.
6.2 Die geplante Mobilfunkantennenanlage ist vollständig in der Wohnzone W4/3.4 geplant, demgemäss findet die Bestimmung von Art. 62 Abs. 1 BZO vorliegend keine Anwendung. Daran vermag nichts zu ändern, dass das Baugrundstück teilweise auch in der Erholungszone liegt. Für die Massgeblichkeit der Norm kommt es nur darauf an, in welcher Zone die geplante Baute sich befindet. Demgemäss verfängt auch diese Rüge nicht.
7.
Die Beschwerde ist abzuweisen.
8.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten den unterliegenden Beschwerdeführenden 1 bis 3 unter solidarischer Haftung für den Gesamtbetrag zu je einem Drittel aufzuerlegen (§ 65a in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Ein Anspruch auf eine Parteientschädigung steht ihnen ausgangsgemäss nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 130.-- Zustellkosten, Fr. 4'130.-- Total der Kosten.
3. Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden 1–3 unter solidarischer Haftung zu je einem Drittel auferlegt.
4. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6. Mitteilung an: a) die Parteien; b) das Baurekursgericht; c) das Bundesamt für Umwelt (BAFU).