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Geschäftsnummer: VB.2023.00598 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 25.04.2024 Spruchkörper: 4. Abteilung/4. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Personalrecht Betreff: Kündigung
[Auflösung des Anstellungsverhältnisses eines Polizisten, dem die Arbeitsfähigkeit in Bezug auf das Tragen einer Dienstwaffe und Führen eines Dienstfahrzeugs abgesprochen wurde; Kündigungsgrund der langdauernden Krankheit.] Der Vorstand des Beschwerdegegners durfte die Kündigung des Beschwerdeführers auf dem Zirkularweg beschliessen (E. 2.2). Der Beschwerdeführer war mehr als 12 Monate aus gesundheitlichen Gründen an seiner beruflichen Tätigkeit verhindert, womit der Kündigungsgrund der langdauernden Krankheit erfüllt war (E. 3.4). Die Kündigung ist ausserdem verhältnismässig, da der Beschwerdegegner aufgrund der dünnen Personaldecke keine Möglichkeit hatte, den Beschwerdeführer ausschliesslich im Innendienst zu beschäftigen und gleichzeitig eine Wiedererlangung der Arbeitsfähigkeit des Beschwerdeführers für den Aussendienst nicht absehbar war, weil dieser stets selbst davon ausging, dass er aufgrund von gesundheitlichen Problemen nicht mehr in der Lage sei, polizeiliche Einsätze durchzuführen (E. 3.5.5). Abweisung.
Stichworte: BEENDIGUNG DES DIENSTVERHÄLTNISSES KÜNDIGUNG LANGDAUERNDE KRANKHEIT ZIRKULARBESCHLUSS
Rechtsnormen: Art./§ 39 Abs. 2 GG § 16 Abs. 1 Ziff. c VVPG
Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung
VB.2023.00598
Urteil
der 4. Kammer
vom 25. April 2024
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiber Dumenig Stiffler.
In Sachen
A, vertreten durch RA Dr. B,
Beschwerdeführer,
gegen
Zweckverband C, vertreten durch RA D,
Beschwerdegegner,
betreffend Kündigung,
hat sich ergeben:
I.
A (geboren 1973) war seit dem 1. Juni 2013 beim Zweckverband C als Gemeindepolizist angestellt. Per 1. Januar 2016 wurde er zum Dienstchef-Stellvertreter ernannt und per 1. Januar 2018 zum Feldweibel befördert. Ab dem 1. Juli 2020 war er für den Dienstbetrieb in der Funktion als Dienstchef verantwortlich.
Nachdem er bereits in den Monaten zuvor wiederholt arbeitsunfähig gewesen war, war A ab dem 22. Oktober 2021 dauerhaft zu 100 % arbeitsunfähig. Mit Beschluss vom 26. Oktober 2022 löste der Zweckverband C das Arbeitsverhältnis mit A aufgrund mangelnder Tauglichkeit respektive langandauernder Krankheit per 31. Januar 2023 auf.
II.
Am 2. Dezember 2022 erhob A hiergegen Rekurs beim Bezirksrat H und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der Beschluss des Zweckverbands C für nichtig zu erklären und dieser anzuweisen, ihn weiter zu beschäftigen. Eventualiter sei der Beschluss aufzuheben und er sei "invaliditätsbedingt zu entlassen". Subeventualiter sei der Zweckverband C zu verpflichten, ihm eine Entschädigung wegen sachlich nicht gerechtfertigter Kündigung in der Höhe von fünf Monatslöhnen zuzusprechen. Mit Beschluss vom 30. August 2023 wies der Bezirksrat H den Rekurs ab.
III.
Am 5. Oktober 2023 erhob A Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der Beschluss des Bezirksrats vom 30. August 2023 aufzuheben und der Zweckverband C zu verpflichten, ihm eine Entschädigung in der Höhe von fünf Monatslöhnen zuzusprechen.
Der Bezirksrat H verzichtete am 13. Oktober 2023 auf eine Vernehmlassung. Mit Beschwerdeantwort vom 9. November 2023 beantragte der Zweckverband C, unter Entschädigungsfolge sei die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Mit Stellungnahmen von A vom 14. Dezember 2023 und des Zweckverbands C vom 18. Januar 2024 hielten die Parteien an ihren Anträgen fest.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats über Anordnungen eines Zweckverbands betreffend ein öffentlich-rechtliches Anstellungsverhältnis zuständig. Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2 Der Beschwerdeführer beantragt eine Entschädigung in der Höhe von fünf Monatslöhnen. Bei einem Bruttojahreslohn von zuletzt rund Fr. 117'000.beträgt der Streitwert somit rund Fr. 49'000.-. Über die Angelegenheit ist deshalb in Dreierbesetzung zu entscheiden (§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c e contrario VRG).
2.
2.1 Der Beschwerdeführer bringt zunächst vor, der Kündigungsbeschluss des Beschwerdegegners vom 26. Oktober 2022, mit welchem sein Arbeitsverhältnis gekündigt wurde, sei formell mangelhaft, da er unzulässigerweise im Zirkularverfahren ergangen sei und nur durch den Geschäftsführer des Beschwerdegegners unterzeichnet wurde. Ausserdem habe der Beschluss auf dem Zirkularweg statt anlässlich einer Vorstandssitzung des Beschwerdegegners seinen Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt.
2.2 Geschäfte des Verbandsvorstands des Beschwerdegegners werden von der Geschäftsstelle in Form eines schriftlichen Beschlusses vorbereitet (Art. 12 des Geschäftsreglements des Zweckverbands C). In Ausnahmefällen kann der Vorstand auf dem Zirkularweg entscheiden (Art. 23 Satz 2 der Statuten des Zweckverbands C [Zweckverbandsstatuten]; § 39 Abs. 2 Satz 2 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 [GG, LS 131.1]). In Anbetracht der Zusammensetzung des Verbandsvorstands der Beschwerdegegnerin aus Personen, welche auch noch andere kommunale Ämter bekleiden und daneben arbeitstätig sind, sowie der Tatsache, dass Zweckverbandsvorstände üblicherweise deutlich weniger Sitzungen pro Jahr abhalten als ein Gemeindevorstand, darf der Anwendungsbereich des Zirkularverfahrens jedoch nicht zu stark eingeschränkt werden. So ist es zulässig, dass Beschlüsse des Tagesgeschäfts, die durch den Geschäftsführer des Zweckverbands vorbereitet werden, aber durch den Vorstand zu fassen sind, auf dem Zirkularweg erledigt werden. Vor diesem Hintergrund ist es nicht rechtsverletzend, dass der Verbandsvorstand des Beschwerdegegners auch die Kündigung des Beschwerdeführers auf dem Zirkularweg beschlossen hat. Es liegt sodann in der Natur der Sache, dass in solchen Fällen ein Beschluss nur vom Geschäftsführer unterzeichnet wird. Der Beschwerdeführer konnte sich schliesslich vorgängig zur Kündigung äussern und der Beschwerdegegner setzte sich mit den vorgebrachten Argumenten auseinander. Damit liegt keine Verletzung des rechtlichen Gehörs vor.
3.
3.1 Der Beschwerdeführer macht weiter geltend, der Kündigung fehle ein sachlicher Grund und sie sei nicht verhältnismässig, da zum Kündigungszeitpunkt nicht klar gewesen sei, dass er seine Aufgaben dauerhaft nicht mehr erfüllen könne.
3.2 Gemäss Art. 31 der Zweckverbandsstatuten gelten für Angestellte des Beschwerdegegners die gleichen Anstellungsbedingungen wie für das Personal der Gemeinde E. Gemäss Art. 3 der Personalverordnung der politischen Gemeinde E gelten, soweit diese Verordnung und deren Vollzugsbestimmungen nichts Abweichendes regeln, sinngemäss die Bestimmungen des Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10) und deren Ausführungserlasse. Die subsidiäre Anwendung des kantonalen Personalrechts auf Angestellte von Gemeinden und Zweckverbänden ergibt sich sodann auch aus § 53 Abs. 2 GG (vgl. VGr, 7. Juni 2023, VB.2022.00616, E. 2.1).
3.3 Nach § 16 lit. a PG kann ein Arbeitsverhältnis seitens der öffentlichen Hand durch Kündigung beendet werden. Diese setzt gemäss § 18 Abs. 2 PG einen sachlich zureichenden Grund voraus und darf nicht missbräuchlich nach den Bestimmungen des Obligationenrechts vom 30. März 1911 (OR, SR 220) sein. Mit dem Erfordernis des sachlich zureichenden Kündigungsgrunds geht der öffentlich-rechtliche Kündigungsschutz weiter als die Missbrauchstatbestände des Obligationenrechts (VGr, 14. November 2019, VB.2019.00174, E. 3.2 mit Hinweis). Grundsätzlich ist eine Kündigung dann sachlich begründet, wenn die Weiterbeschäftigung der betreffenden Person dem öffentlichen Interesse, insbesondere demjenigen einer gut funktionierenden Verwaltung, widerspricht (BGr, 2. Mai 2014, 8C_647/2013, E. 5.3; VGr, 7. Juni 2023, VB.2022.00616, E. 2.3). Dies kann unter anderem dann der Fall sein, wenn die angestellte Person aus gesundheitlichen Gründen während langer Zeit wiederholt oder dauernd an der Erfüllung der Aufgaben verhindert ist (vgl. § 16 Abs. 1 lit. c der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999 [VVO, LS 177.111]).
Auch nach Ablauf der ordentlichen Lohnfortzahlung (hier § 16 Abs. 1 lit. c Satz 2 in Verbindung mit § 99 Abs. 3 VVO) sowie der Sperrfrist (§ 20 Abs. 1 PG in Verbindung mit Art. 336c Abs. 1 lit. b OR) darf das öffentlich-rechtliche Arbeitsverhältnis jedoch nicht in jedem Fall unabhängig von den konkreten Umständen gekündigt werden; vorbehalten bleiben stets die allgemeinen verfassungsrechtlichen Schranken wie das Willkürverbot, das Verhältnismässigkeitsprinzip sowie der Grundsatz von Treu und Glauben. Es ist anhand der gesamten Umstände des Einzelfalls zu prüfen, ob die Auflösung des Anstellungsverhältnisses wegen Krankheit gerechtfertigt war (VGr, 1. September 2022, VB.2022.00264, E. 3.2, und 18. März 2021, VB.2020.00562, E. 2.2 mit Hinweisen).
3.4 Vorliegend war der Beschwerdeführer spätestens ab dem 22. Oktober 2021 bis zu seiner Kündigung am 26. Oktober 2022 durchgehend zu 100 % arbeitsunfähig. Mithin war er zum Zeitpunkt der Auflösung des Arbeitsverhältnisses seit mehr als zwölf Monaten aus gesundheitlichen Gründen an seiner beruflichen Tätigkeit verhindert. Die (ordentliche) Lohnfortzahlung gemäss § 99 Abs. 3 VVO wurde durch die Kündigung nicht verkürzt (vgl. § 16 Abs. 1 lit. c Satz 2 VVO); angesichts der vorangegangenen krankheitsbedingten Abwesenheiten endete diese deutlich vor dem 31. Oktober 2022 (vgl. § 101 Abs. 1 f. VVO).
3.5 Zu prüfen bleibt, ob im Kündigungszeitpunkt tatsächlich nicht mehr mit einer Rückkehr des Beschwerdeführers an seinen angestammten Arbeitsplatz gerechnet werden konnte und ob die Kündigung dem Erfordernis der Verhältnismässigkeit genügt.
3.5.1 Bei der Begründung der Kündigung stützte sich der Beschwerdegegner massgeblich auf die Schlussfolgerungen des Berichts der BVK vom 8. Juni 2022 zu der von ihm veranlassten vertrauensärztlichen Untersuchung, wonach der Beschwerdeführer in Bezug auf die Tätigkeit im Aussendienst mit Tragen einer Dienstwaffe und Führen eines Dienstfahrzeugs bis auf Weiteres nicht arbeitsfähig sei. Dass eine Rückkehr in die angestammte Tätigkeit nicht absehbar sei, begründete der Beschwerdegegner zudem damit, dass sich der Beschwerdeführer aufgrund von Rückenproblemen selbst als nicht im Aussendienst einsatzfähig erachte und entsprechend selbst dann nicht mit seiner Rückkehr in die angestammte Tätigkeit zu rechnen sei, wenn die dem Beschwerdegegner nicht genauer bekannten Einschränkungen bezüglich Tragen einer Dienstwaffe und Führen eines Dienstfahrzeugs wegfallen würden. Zusätzlich erwog der Beschwerdegegner, dass es ihm nicht möglich sei, den Beschwerdeführer nur im Innendienst zu beschäftigen. Der Beschwerdegegner habe insgesamt nur zehn Vollzeitstellen für die Mitarbeitenden des Polizeikorps und es werde von den beteiligten Gemeinden gefordert, dass die Polizei in der Bevölkerung sichtbar sei, weshalb alle Mitarbeitenden zwingend im Aussendienst eingesetzt würden. Stellen, welche einen Dienst ausschliesslich in der Administration vorsehen, seien nicht vorhanden und könnten auch nicht bewilligt werden.
3.5.2 Der Beschwerdeführer bringt hiergegen mit Verweis auf das im Rahmen der vertrauensärztlichen Abklärungen der BVK erstellte Gutachten von Dr. med. F vor, es sei im Kündigungszeitpunkt vom 26. Oktober 2022 nicht klar gewesen, dass er seine Aufgaben dauerhaft nicht mehr erfüllen könne. So sei ihm eine gute Prognose für den weiteren Einsatz bei der Polizei gestellt worden und für den Innendienst würde keine Minderung der Arbeitsfähigkeit bestehen. Eine Weiterbeschäftigung des Beschwerdeführers im Innendienst sei zudem für den Beschwerdegegner durchaus möglich. So habe der Beschwerdeführer bereits zahlreiche administrative Aufgaben wahrgenommen wie die operative Führung der Polizeiorganisation, die Rapportkontrolle, die fachliche Begleitung und Unterstützung der Mitarbeitenden, die Beurteilung der Mitarbeitenden, die Arbeitszeitkontrolle sowie die Auftragserteilung und Planung der Spezialkontrollen und er habe zudem Schalterdienste geleistet, Strafanzeigen entgegengenommen und an die Strafuntersuchungsbehörden rapportiert. Wie die übrigen Kader und der Polizeichef sei er kaum auf Streife gegangen.
3.5.3 Wie der Beschwerdeführer in der Replik selbst anerkennt, war das detaillierte Gutachten von Dr. med. F dem Beschwerdegegner zum Zeitpunkt der Kündigung gar nicht bekannt. Ohnehin weicht es in den relevanten Punkten nicht vom Bericht der BVK vom 8. Juni 2022 ab. Auch das Gutachten von Dr. med. F bestätigt eine Arbeitsunfähigkeit für die Tätigkeit im polizeilichen Aussendienst bis zum Vorliegen weiterer Abklärungen bei gleichzeitiger Arbeitsfähigkeit im Innendienst. Eine zeitnahe Rückkehr an den angestammten Arbeitsplatz lässt sich daraus nicht ableiten, da als erstellt gelten kann, dass es sich bei der Arbeit des Beschwerdeführers beim Beschwerdegegner zumindest zu einem relevanten Anteil um aussendienstliche Tätigkeit handelte. So ist eine E-Mail aus dem Dezember 2021 aktenkundig, in welcher der Beschwerdeführer selbst schreibt, dass er seine Arbeitszeit zu ca. 70 % auf der Strasse verbringe. In einem anderen Dokument schreibt der Beschwerdeführer sogar von einer Aussendiensttätigkeit von ca. 80 %.
3.5.4 Soweit der Beschwerdeführer darauf verweist, dass die Arbeitsunfähigkeit in der angestammten Tätigkeit im polizeilichen Einsatz mit Tragen einer Dienstwaffe und Führen von Motorfahrzeugen im Bericht zur vertrauensärztlichen Untersuchung bloss bis zum Vorliegen weiterer Abklärungen bejaht wurde und entsprechend mit einer baldigen Rückkehr in die angestammte Position zu rechnen gewesen sei, kann er daraus nichts zu seinen Gunsten ableiten. Als ihm vor Mitteilung der Kündigung das rechtliche Gehör gewährt wurde, stellte er selbst in Frage, dass er aufgrund seiner Rückenprobleme in der Lage sei, Polizeieinsätze mit Festnahmen und Kampfeinsätzen durchzuführen. Da die im Bericht der BVK vom 8. Juni 2022 festgestellten Einschränkungen für eine Tätigkeit im Aussendienst sich jedoch auf das Waffentragen und die Verwendung eines Dienstfahrzeugs bezogen, war für den Beschwerdegegner erkennbar, dass diese Einschränkungen durch etwas anderes als das Rückenleiden begründet sein mussten. Folglich musste der Beschwerdegegner davon ausgehen, dass der Beschwerdeführer auch bei einem allfälligen Wegfall der (dem Beschwerdegegner nicht genauer bekannten) Einschränkungen bezüglich Waffentragens und Führen eines Dienstfahrzeugs nach weiteren Abklärungen keine Arbeit im Aussendienst wahrnehmen könne. Dies wird gestützt durch die Aussage des Beschwerdeführers in seiner Stellungnahme zur beabsichtigten Kündigung, wonach er mit der Feststellung im vertrauensärztlichen Gutachten der Orthopädin Dr. med. G, dass sein Rückenleiden ihn nicht bei Polizeieinsätzen behindere, nicht einverstanden sei und er dieses anfechten wolle.
3.5.5 Vor diesem Hintergrund erweist sich der Schluss des Beschwerdegegners, dass nicht mit einer Rückkehr in die angestammte Position zu rechnen war, als rechtmässig. Der Beschwerdegegner hatte nach langdauernder Krankheit des Beschwerdeführers ein berechtigtes öffentliches Interesse, den Beschwerdeführer zu entlassen, um die reibungslose Funktion des Polizeidienstes sicherzustellen. Die personellen Ressourcen des Beschwerdegegners sind beschränkt (bloss zehn Vollzeitstellen für die Gemeindepolizeiarbeit in vier Gemeinden) und es ist nachvollziehbar, dass die Sicherstellung der Patrouillentätigkeit im Schichtbetrieb durch die lange Abwesenheit eines Mitarbeiters zusätzlich erschwert ist und eine Belastung für die übrigen Mitarbeitenden darstellt (vgl. auch VGr, 1. September 2022, VB.2022.00264, E. 4.3). Die Kündigung war ein geeignetes Mittel, dieser Problematik zu begegnen, und sie war überdies auch erforderlich. Die Ausführungen des Beschwerdegegners, wonach aufgrund dessen eigenen Aussagen zu seinem Rückenleiden keine baldige Rückkehr des Beschwerdeführers in den Aussendienst zu erwarten war und für ihn nicht spezifisch eine Stelle ausschliesslich im Innendienst geschaffen werden konnte, sind plausibel und nachvollziehbar. Anders als dies möglicherweise bei einem Arbeitgeber mit mehr personellen und finanziellen Ressourcen der Fall wäre (vgl. VGr, 21. März 2021, VB.2020.00562, E. 5.3.2), war es dem Beschwerdegegner aufgrund der spezifischen Umstände nicht zumutbar, eine mildere Massnahme als die Kündigung zu treffen.
3.6 Zusammengefasst erweist sich die am 26. Oktober 2022 ausgesprochene Kündigung als gerechtfertigt.
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
5.
5.1 Da der Streitwert mehr als Fr. 30'000.- beträgt, ist das Verfahren kostenpflichtig (§ 65a Abs. 3 Satz 1 VRG e contrario). Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und ist ihm keine Parteientschädigung auszurichten (§ 17 Abs. 2 VRG).
5.2 Der in seinem amtlichen Wirkungskreis tätig gewordene Beschwerdegegner hat praxisgemäss ebenfalls keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (vgl. VGr, 22. Juni 2023, VB.2022.00754, E. 7 mit Hinweisen).
6.
Weil der Streitwert mehr als Fr. 15'000.- beträgt, ist als Rechtsmittel auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zu verweisen (Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 4'400.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 145.-- Zustellkosten, Fr. 4'545.-- Total der Kosten.
3. Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4. Es werden keine Parteientschädigungen ausgerichtet.
5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6. Mitteilung an: a) die Parteien; b) den Bezirksrat H.