Zürich Verwaltungsgericht 02.10.2025 VB.2023.00560

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  Geschäftsnummer: VB.2023.00560   Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 02.10.2025 Spruchkörper: 3. Abteilung/3. Kammer Weiterzug: Eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist am Bundesgericht noch hängig. Rechtsgebiet: Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht Betreff: Privater Gestaltungsplan

[Gestaltungsplan "Areal Hardturm - Stadion"] Das Gestaltungsplanverfahren wurde korrekt durchgeführt (E. 4). Namentlich ist es nicht bundesrechtswidrig, dass sich die Beschwerdeführenden erst nach der Genehmigung des Gestaltungsplans durch die Baudirektion rechtlich gegen den Gestaltungsplan zur Wehr setzen konnten (E. 4.2), durfte die private Urheberin den Gestaltungsplan nach der Vorprüfung durch die Baudirektion noch überarbeiten (E. 4.4) und haben die Planungsbehörden die raumplanungsrechtlich erforderliche Interessenabwägung vorgenommen (E. 4.6). Auch in materieller Hinsicht verletzt der Gestaltungsplan kein Recht (E. 5-19): Insbesondere lässt er Raum für ein Bauvorhaben, welches den von § 284 Abs. 1 PBG für Hochhäuser verlangten ortsbaulichen Gewinn bringen kann (E. 6.4) und keine nach § 284 Abs. 4 PBG unzulässige Beeinträchtigung der Nachbarschaft namentlich durch Schattenwurf bewirkt (E. 6.5). Eine rechtmässige Erschliessung der mit dem Gestaltungsplan ermöglichten Bauvorhaben erscheint möglich (E. 7). Keine Verletzung des Lärmschutzrechts (E. 8), des Ortsbild- und Denkmalschutzes (E. 9), des Gewässerschutzrechts (E. 11) und des Biotopschutzes (E. 12). Keine unzulässige Abweichung von der Rahmennutzungsordnung (E. 19). Die Festsetzung der Rekursgebühren durch das Baurekursgericht auf Fr. 40'000.- hält einer Rechtskontrolle stand (E. 20). Abweisung.

  Stichworte: ANTIZIPIERTE BEWEISWÜRDIGUNG ÄQUIVALENZPRINZIP BEGRÜNDUNGSPFLICHT BEWEISRECHT BIOTOPSCHUTZ DICHT ÜBERBAUTES GEBIET EINORDNUNG ERSCHLIESSUNG GESTALTUNGSPLAN GESTALTUNGSPLANVORSCHRIFTEN GEWÄSSERRAUM GEWÄSSERREVITALISIERUNG HOCHHAUS INTERESSENABWÄGUNG LÄRMSCHUTZ MITWIRKUNGSVERFAHREN PLANUNGSAUTONOMIE PLANUNGSBERICHT PLANUNGSERMESSEN RECHTSWEGGARANTIE SCHATTENWURF SONDERNUTZUNGSPLAN SPORTLÄRM VORPRÜFUNG

Rechtsnormen: § 30 Abs. II ABV Art. 29a BV Art. 41 lit. c GSchV Art. 41c Abs. I GSchV Art. 18 KV Art. 5 NHG Art. 14 Abs. VI NHV § 7 PBG § 7 Abs. II PBG § 83 Abs. I PBG § 83 Abs. II PBG § 83 Abs. III PBG § 87a Abs. I PBG § 203 PBG § 284 Abs. I PBG § 284 Abs. IV PBG Art. 2 Abs. I RPG Art. 22 Abs. II lit. b RPG Art. 3 Abs. I RPV Art. 47 Abs. I RPV Art. 22 USG Art. 25 USG

Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 1

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

VB.2023.00560

Urteil

der 3. Kammer

vom 2. Oktober 2025

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Moritz Seiler, Ersatzrichter Adrian Mattle, Gerichtsschreiberin Eva Heierle.  

In Sachen

1.    Verein A,

Beschwerdeführende 2–32

alle vertreten durch RA B und/oder RA C,

Beschwerdeführende,

gegen

1.    Gemeinderat Zürich,

2.    Baudirektion des Kantons Zürich,

3.    Stadt Zürich,

1 und 3 vertreten durch lic. iur. D,

4.    Genossenschaft E,

5.    F AG,

6.    G AG,

7.    H AG,

8.    O AG,

9.    I-Foundation,

4–9 vertreten durch J AG,

diese vertreten durch RA K, und/oder RA L und/oder RA M,

Beschwerdegegnerschaft,

betreffend privaten Gestaltungsplan,

hat sich ergeben:

I.  

Im Jahr 2015 schrieb der Stadtrat der Stadt Zürich einen selektiven Investoren-Studienauftrag aus, um privaten Investoren den Weg zu ebnen, auf dem Areal "Hardturm" ein neues Fussballstadion zu entwickeln. Aus dem Studienauftrag ging das Projekt "Ensemble" als Sieger hervor. Das Projekt setzt sich aus drei Teilen zusammen, nämlich aus einem Fussballstadion, einer genossenschaftlichen Wohnsiedlung und zwei Wohnund Geschäftshochhäusern.

Das Siegerprojekt wurde zum Richtprojekt weiterentwickelt und diente als Grundlage für den privaten Gestaltungsplan "Areal Hardturm – Stadion", welcher von der J AG im Auftrag der Genossenschaft E, der F AG, der N AG, der H AG, der O AG und der Anlagestiftung P ausgearbeitet wurde. Der Gestaltungsplan "Areal Hardturm – Stadion" besteht aus den Gestaltungsplanvorschriften (Art. 1–56) und einem zugehörigen Plan im Massstab 1:1000. Er umfasst das Grundstück Kat.-Nr. 01, welches im Eigentum der Stadt Zürich steht und im Baurecht an die Investoren abgegeben werden soll. Der Gestaltungsplan ist unterteilt in die Teilgebiete A (gemeinnütziges Wohngebäude), B (Fussballstadion mit Umgebung) und C (maximal zwei Wohn- und Geschäftshochhäuser mit einer maximalen Gebäudehöhe von 140 m). Mit dem Gestaltungsplan "Areal Hardturm – Stadion" würden verschiedene im Zusammenhang mit früheren, letztlich nicht umgesetzten Projekten erlassene Akte aufgehoben, namentlich die Sonderbauvorschriften "Fussballstadion Zürich" (Art. 81a der Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich [BZO], die Vorschriften zum privaten Gestaltungsplan "Stadion Zürich" vom 4. Juni 2003 und der Gemeinderatsbeschluss Nr. 4077 vom 26. Juni 2013 betreffend die Sonderbauvorschriften "Areal Hardturm, Stadion und Wohnungsbau". Mit Beschluss Nr. 1786 vom 23. Oktober 2019 stimmte der Gemeinderat der Stadt Zürich dem privaten Gestaltungsplan "Areal Hardturm – Stadion" zu.

Nachdem gegen den Gemeinderatsbeschluss das Referendum ergriffen worden war, wurde die Vorlage in der kommunalen Volksabstimmung vom 27. September 2020 angenommen. Die im Zusammenhang mit der Volksabstimmung erhobenen Stimmrechtsrekurse blieben ohne Erfolg (vgl. VGr, 22. Juli 2021, VB.2021.00382; 22. Juli 2021, VB.2021.00473; BGr, 17. Juni 2022, 1C_468/2021; 17. Juni 2022, 1C_473/2021).

Die Baudirektion des Kantons Zürich genehmigte den Gestaltungsplan "Areal Hardturm – Stadion" am 26. August 2022. Der Zustimmungsbeschluss des Gemeinderats und der Genehmigungsbeschluss der Baudirektion wurden am 5. Oktober 2022 im kantonalen Amtsblatt publiziert (Meldungsnummer RP-ZH02-0000001547).

II.  

Gegen die Beschlüsse des Gemeinderats und der Baudirektion erhoben der Verein A und 53 natürliche Personen gemeinsam Rekurs an das Baurekursgericht des Kantons Zürich. Dieses führte im Beisein der Parteien einen Augenschein durch. Mit Entscheid vom 18. August 2023 trat das Baurekursgericht auf den Rekurs nicht ein, soweit er von acht Personen erhoben worden war, die nicht nachgewiesen hätten, dass sie an der angegebenen Adresse in einem auf Dauer angelegten Mietverhältnis wohnten oder Eigentümerstellung hätten. Im Übrigen wies es den Rekurs ab.

III.  

Gegen den Entscheid des Baurekursgerichts erhoben der Verein A und 31 natürliche Personen am 22. September 2023 gemeinsam Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragten, der angefochtene Entscheid des Baurekursgerichts, der Beschluss des Gemeinderats vom 23. Oktober 2019 und der Beschluss der Baudirektion vom 26. August 2022 seien aufzuheben. Eventuell sei die Angelegenheit zur Neuentscheidung an das Baurekursgericht zurückzuweisen. Es seien die gesetzlichen Kosten- und Entschädigungsfolgen anzuordnen.

Das Baurekursgericht beantragte ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion reichte einen Mitbericht des Amts für Raumentwicklung des Kantons Zürich (ARE) ein und beantragte Beschwerdeabweisung. Der Gemeinderat und die Stadt Zürich reichten eine gemeinsame Vernehmlassung ein und beantragten, die Beschwerde sei unter Kostenund Entschädigungsfolge zu Lasten der Beschwerdeführenden abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die Genossenschaft E, die F AG, die N AG, die H AG, die O AG und die Anlagestiftung P reichten gemeinsam ebenfalls eine Vernehmlassung ein. Sie beantragten, die Beschwerde sei vollumfänglich abzuweisen, die Verfahrenskosten seien den Beschwerdeführenden aufzuerlegen und diese seien zu verpflichten, ihnen eine angemessene Umtriebsentschädigung zu zahlen. Die Verfahrensbeteiligten hielten im weiteren Schriftenwechsel an ihren Anträgen fest. Mit Schreiben vom 8. Mai 2024 teilte der Vertreter der N AG dem Verwaltungsgericht mit, dass die genannte Gesellschaft am 30. April 2024 von der G AG übernommen worden ist.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2 Als Eigentümerinnen und Eigentümer oder dauerhafte Mieterinnen und Mieter von Grundstücken, die in der Nachbarschaft des Gestaltungsplanperimeters liegen, sind die Beschwerdeführenden 2–32 nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG zur Beschwerde legitimiert (vgl. auch § 338a des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG; LS 700.1]). Mit Blick auf die Dimensionen und die Art der mit dem Gestaltungsplan ermöglichten Bauten sind auch diejenigen Beschwerdeführenden unmittelbar betroffen, die in erweiterter Nachbarschaft etwas weiter weg vom Gestaltungsplanperimeter wohnen.

1.3 Private Vereinigungen, die als juristische Personen konstituiert sind, sind beschwerdelegitimiert, soweit sie nach den Statuten die entsprechenden Interessen zu wahren haben und die Mehrheit oder zumindest eine Grosszahl der Mitglieder ihrerseits beschwerdeberechtigt wären (sogenannte egoistische Verbandsbeschwerde; vgl. BGE 148 I 160 E. 1.4.2; BGE 146 I 62 E. 2.3; VGr, 2. März 2023, AN.2022.00007, E. 1.4.1; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 93 ff.).

Der Beschwerdeführer 1 ist als Verein beschwerdelegitimiert, weil er mit der Beschwerde persönliche Interessen seiner Mitglieder wahrt, welche in seinen Statuten festgehalten werden und zu deren Geltendmachung die einzelnen Mitglieder befugt wären.

1.4 Da die übrigen Prozessvoraussetzungen ebenfalls erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

2.1 Die Beschwerdeführenden beantragen die Durchführung eines Augenscheins. Die Anordnung eines Augenscheins steht im Ermessen der zuständigen Behörde. Eine entsprechende Pflicht besteht nur, wenn die tatsächlichen Verhältnisse auf andere Weise nicht abgeklärt werden können (BGr, 23. Dezember 2019, 1C_582/2018, E. 2.4). Ein Augenschein ist insbesondere dann geboten, wenn die tatsächlichen Verhältnisse unklar sind und anzunehmen ist, die Parteien vermöchten aufgrund ihrer Darlegungen an Ort und Stelle Wesentliches zur Erhellung der sachlichen Grundlagen des Rechtsstreits beizutragen. Es ist zulässig, dass eine Rechtsmittelinstanz auf einen eigenen Augenschein verzichtet, wenn sich der massgebliche Sachverhalt aus dem vorinstanzlichen Augenschein bzw. aus den übrigen Verfahrensakten mit ausreichender Deutlichkeit ergibt (VGr, 8. Mai 2024, VB.2023.00287, E. 2.1).

Die Vorinstanz führte am 27. Juni 2023 im Beisein der Parteien einen Augenschein durch. Der wesentliche Sachverhalt für die Beurteilung der Beschwerde ergibt sich mit ausreichender Deutlichkeit aus den vorliegenden Akten. Auf einen weiteren Augenschein kann deshalb verzichtet werden.

2.2 Die Beschwerdeführenden bringen vor, es gebe "dem Vernehmen nach" eine Aussage des Stadtrats gegenüber der Beschwerdegegnerin 6, wonach im Teilgebiet C nicht höher als 80 m gebaut werden dürfe. Die Beschwerdeführenden beantragen, die Beschwerdegegnerinnen 3 und 6 seien aufzufordern, das entsprechende Dokument vorzulegen.

Die Beschwerdegegnerin 3 bestreitet die Existenz einer solchen Aussage und entsprechender Dokumente. Die Beschwerdegegnerinnen 4–9 erklären, eine entsprechende Aussage sei ihnen nicht bekannt.

Es bestehen keine Hinweise darauf, dass der Stadtrat gegenüber der Beschwerdegegnerin 6 eine Aussage gemacht hat, wonach im Teilgebiet C nicht höher als 80 m gebaut werden dürfe, oder dass ein entsprechendes Dokument existiert. Der Antrag der Beschwerdeführenden ist abzuweisen.

2.3 Auf die Erhebung weiterer Beweise kann verzichtet werden, weil sich der wesentliche Sachverhalt für die Beurteilung der Beschwerde mit ausreichender Deutlichkeit aus den vorliegenden Akten ergibt und sich die Beurteilung durch weitere Beweiserhebungen nicht mehr ändern wird.

3.  

Die Beschwerdeführenden machen geltend, die Vorinstanz habe in mehrfacher Hinsicht ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt. Damit rügen sie sinngemäss eine Verletzung von Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101).

3.1 Gemäss Art. 29 Abs. 2 BV haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör und dabei insbesondere Anspruch auf Äusserung zur Sache vor Fällung des Entscheids, auf Abnahme ihrer erheblichen, rechtzeitig und formrichtig angebotenen Beweise und auf Mitwirkung an der Erhebung von Beweisen oder zumindest auf Stellungnahme zum Beweisergebnis (BGE 148 II 73 E. 7.3.1; BGE 145 I 167 E. 4.1; vgl. auch BGE 149 I 91 E. 3.2). Der Anspruch auf rechtliches Gehör verlangt zudem, dass die Behörde die Vorbringen der vom Entscheid in ihrer Rechtsstellung betroffenen Person auch tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Dabei ist es nicht erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich die betroffene Person über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 148 III 30 E. 3.1; VGr, 13. Juni 2024, VB.2023.00256, E. 5.2). Des Weiteren kann die Entscheidinstanz ohne Verletzung des rechtlichen Gehörs auf die Abnahme angebotener Beweise verzichten, wenn sie aufgrund der vorhandenen Akten ihre Überzeugung bilden konnte und ohne Willkür annehmen durfte, ihre Beurteilung werde auch durch weitere Beweiserhebungen nicht mehr geändert (antizipierte Beweiswürdigung; vgl. BGE 147 IV 534 E. 2.5.1; BGE 145 I 167 E. 4.1; BGE 144 II 427 E. 3.1.3; VGr, 21. März 2024, VB.2023.00529, E. 2.2).

3.2 Die Beschwerdeführenden machen geltend, sie hätten vor der Vorinstanz verschiedene Beweisanträge gestellt, welche nicht behandelt worden seien. Sie hätten namentlich beantragt, von der Beschwerdegegnerin 3 einen Kaufvertrag herauszuverlangen, vorschriftsgemässe Schattendiagramme einzufordern, ein Gutachten zur Beeinträchtigung von Schutzobjekten einzuholen, die Naturwerte im Planungsareal zu erheben bzw. von Grün Stadt Zürich eine Artenliste anzufordern und ein Gutachten über das Vorkommen verschiedener Tierarten bzw. Schutzmöglichkeiten für diese einzuholen. Indem die Vorinstanz diese Anträge nicht behandelt habe, habe sie ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt.

Bei dem von den Beschwerdeführenden erwähnten Kauf scheint ein Erwerb von Grundstücken beim Hardturm-Areal durch die Beschwerdegegnerin 3 im Jahr 2010 angesprochen zu sein. Dass das Grundstück des umstrittenen Gestaltungsplans im Eigentum der Beschwerdegegnerin 3 steht, geht aus dem angefochtenen Entscheid hervor und ist nicht umstritten. Die Vorinstanz hat im angefochtenen Entscheid die Geschichte des Hardturm-Areals und die Geschehnisse seit dem Abriss des alten Stadions (ab 2008) zusammengefasst und unter anderem erklärt, es seien seit der Jahrtausendwende nacheinander verschiedene Projekte für einen Neubau des Stadions verfolgt worden, welche aus verschiedenen, im jetzigen Verfahren nicht zu vertiefenden Gründen gescheitert oder aufgegeben worden seien. Das mit dem vorliegend umstrittenen Gestaltungsplan verbundene Projekt wurde erst im Jahr 2015 initiiert. Aus den Erwägungen der Vorinstanz kann geschlossen werden, dass sie sich aus der Edition eines Kaufvertrags aus dem Jahr 2010 für das vorliegende Verfahren keine entscheidwesentlichen Erkenntnisse versprach. Sodann hat sich die Vorinstanz mit der Rüge der Beeinträchtigung der Nachbarschaft durch Schattenwurf und mit den Rügen betreffend Denkmal-, Ortsbild- sowie Naturschutz ausführlich auseinandergesetzt. Sie hat auf die zu diesen Themen in den Akten liegenden Berichte, Pläne und Diagramme hingewiesen. Aus den entsprechenden Erwägungen kann geschlossen werden, dass sich die Vorinstanz aus den von den Beschwerdeführenden beantragten zusätzlichen Diagrammen und Gutachten keine entscheidwesentlichen Erkenntnisse versprach.

Die Akten zum vorliegend umstrittenen Gestaltungsplan sind umfangreich und ergiebig. Die Vorinstanz durfte ohne Verletzung des rechtlichen Gehörs auf die Abnahme weiterer Beweise verzichten, weil sie aufgrund der vorhandenen Akten ihre Überzeugung bilden konnte und ohne Rechtsverletzung annehmen durfte, ihre Beurteilung werde durch weitere Beweiserhebungen nicht mehr geändert. Dass sich die Vorinstanz aus weiteren Beweiserhebungen keine entscheidwesentlichen Erkenntnisse versprach, geht aus dem angefochtenen Entscheid ausreichend hervor, auch wenn die Vorinstanz dies nicht ausdrücklich erwähnte.

3.3 Die Beschwerdeführenden machen geltend, die Vorinstanz habe sich nicht mit allen von ihnen erhobenen Einwänden auseinandergesetzt.

Indessen ist der vorinstanzliche Entscheid sorgfältig begründet und hat sich die Vorinstanz mit den beschwerdeführerischen Einwänden ausreichend befasst, sodass sich die Beschwerdeführenden über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache weiterziehen konnten. Damit genügt der vorinstanzliche Entscheid der aus Art. 29 Abs. 2 BV fliessenden Pflicht zur Begründung des Entscheids.

3.4 Die Beschwerdeführenden bringen weiter vor, sie seien im vorinstanzlichen Verfahren nicht darüber informiert worden, ob die Vorinstanz von den Beschwerdegegnerinnen 2 und 3 die (vollständigen) Akten der Gestaltungsplanung beigezogen habe. Dies stelle eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör dar.

Wie den von der Vorinstanz eingereichten Akten entnommen werden kann, lud die Vorinstanz mit Präsidialverfügung vom 18. November 2022 die Rekursgegnerinnen und Rekursgegner – unter anderem den Gemeinderat, die Stadt Zürich und die Baudirektion – zur Vernehmlassung zum Rekurs ein. Gleichzeitig forderte die Vorinstanz den Gemeinderat zur obligatorischen Vorlage der Akten bzw. der vollständigen Planungsunterlagen auf. Die übrigen Rekursgegnerinnen und Rekursgegner – darunter die Stadt Zürich und die Baudirektion – lud die Vorinstanz ebenfalls zur Aktenvorlage ein. Die Präsidialverfügung vom 18. November 2022 wurde auch den Beschwerdeführenden zugestellt. Am 15. Dezember 2022 reichte die Baudirektion ihre Rekursantwort und einen Mitbericht des kantonalen Amts für Raumentwicklung ein. Der Rekursantwort bzw. dem Mitbericht beigelegt waren verschiedene Unterlagen, was aus einem Aktenverzeichnis hervorging. Am 20. Dezember 2022 reichten der Gemeinderat und die Stadt Zürich gemeinsam eine Rekursantwort ein. Der Rekursantwort beigelegt waren zahlreiche Unterlagen, darunter das vollständige Planungsdossier, was ebenfalls aus einem Aktenverzeichnis hervorging. Am 23. Dezember 2022 stellte die Vorinstanz den Beschwerdeführenden die genannten und die weiter eingegangenen Rekursantworten mit Frist zur Stellungnahme zu.

Damit hat die Vorinstanz die Beschwerdeführenden korrekt über den Beizug der vollständigen Akten des Gestaltungsplanverfahrens informiert. Wenn – was nicht ersichtlich ist – diesbezüglich etwas unklar geblieben wäre, hätten die Beschwerdeführenden ein Akteneinsichtsgesuch stellen können. Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs der Beschwerdeführenden im Zusammenhang mit dem Beizug der Vorakten ist nicht zu sehen.

4.  

Die Beschwerdeführenden machen geltend, das mit dem Beschluss des Beschwerdegegners 1 vom 23. Oktober 2019 und der Genehmigung der Beschwerdegegnerin 2 vom 26. August 2022 abgeschlossene Gestaltungsplanverfahren sei in verschiedener Hinsicht formell fehlerhaft durchgeführt worden. Die Vorinstanz habe Verfahrensfehler zu Unrecht verneint.

4.1 Der im Auftrag der Beschwerdegegnerschaft 4–9 ausgearbeitete Gestaltungsplan lag vom 16. September 2017 bis zum 20. November 2017 öffentlich auf. Während der Auflage gingen insgesamt 60 Einwendungen ein. Nach der öffentlichen Auflage wurde der Gestaltungsplan zudem der Beschwerdegegnerin 2 zur Vorprüfung eingereicht. Die Vorprüfung ergab, dass die Genehmigung unter Beachtung verschiedener Hinweise zur Anpassung der Vorlage in Aussicht gestellt werden könne. Mit dem Planungsbericht vom 4. März 2019 wurde der Beschwerdegegnerin 2 Bericht über die Planung erstattet. Zu den während der öffentlichen Auflage erhobenen Einwendungen wurde der Bericht zu den Einwendungen vom 5. April 2019 verfasst. Am 23. Oktober 2019 fällte der Gemeinderat den Festsetzungsbeschluss.

4.2 Die Beschwerdeführenden machen geltend, die kantonalrechtliche Regelung, wonach im Rahmen der Gestaltungsplanung zwar ein (allgemeines) Mitwirkungsverfahren, aber kein Einsprache- oder Einwendungsrecht für von der Planung betroffene Personen bestehe, verstosse gegen Art. 29 Abs. 2 BV und sei damit bundesrechtswidrig. Ausserdem bringen die Beschwerdeführenden vor, ein Mitwirkungsverfahren sei zwar durchgeführt worden, aber nur pro forma. Die städtischen Behörden hätten sich mit den Mitwirkungseingaben nicht ernsthaft auseinandergesetzt und die Mitwirkungseingaben hätten keine Folgen für die Planung gehabt.

Der Kanton Zürich kennt für die Nutzungsplanung – wozu auch der Gestaltungsplan zählt (vgl. §§ 83 ff. PBG) – ein Mitwirkungsverfahren (§ 7 Abs. 2–4 PBG in Verbindung mit Art. 4 Abs. 2 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 [RPG; SR 700]). Die Pläne sind vor der Festsetzung öffentlich aufzulegen (§ 7 Abs. 2 Satz 1 PBG). Innert 60 Tagen nach der Bekanntmachung kann sich jedermann bei der die Auflage verfügenden Instanz zum Planinhalt äussern (§ 7 Abs. 2 Satz 2 PBG). Über die nicht berücksichtigten Einwendungen wird gesamthaft bei der Planfestsetzung entschieden (§ 7 Abs. 3 PBG). Hernach stehen die Pläne und die Stellungnahme zu den nicht berücksichtigten Einwendungen zur Einsichtnahme offen (§ 7 Abs. 4 PBG).

Von der öffentlichen Auflage und Mitwirkung im Verfahren der Nutzungsplanung nach § 7 Abs. 2–4 PBG zu unterscheiden ist der Anspruch auf rechtliches Gehör der Verfahrensparteien (VGr, 4. September 2014, VB.2013.00722, E. 7.1 und 7.4). Im Raumplanungsrecht werden individueller Rechtsschutz und damit die Gewährung des rechtlichen Gehörs in Art. 33 RPG abschliessend konkretisiert: Nutzungspläne werden öffentlich aufgelegt (Abs. 1). Das kantonale Recht sieht wenigstens ein Rechtsmittel vor (Abs. 2) und gewährleistet volle Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde (Abs. 3 lit. b). Damit erhalten die Legitimierten (Abs. 3 lit. a) Gelegenheit, im Beschwerdeverfahren mit ihren Anliegen zu den sie tangierenden Planänderungen gehört zu werden. Zwar ist es den Kantonen unbenommen, Planentwürfe nicht nur im Sinn der Mitwirkungsauflage, sondern auch zur Eröffnung eines dem individuellen Rechtsschutz dienenden Einspracheverfahrens für die direkt Betroffenen aufzulegen, stellt doch das Bundesrecht in Wahrung der kantonalen Hoheit nur Mindestvorschriften zur Gewährleistung des Rechtsschutzes auf. Der in Art. 33 RPG konkretisierte Gehörsanspruch verlangt jedoch nur, dass sich entweder die kommunale oder die kantonale Behörde im Einsprache-, Genehmigungs- oder Beschwerdeverfahren mit den formgerecht und innert Frist erhobenen Einwendungen materiell befassen muss. Verlangt wird in Art. 33 RPG lediglich die Auflage der Nutzungspläne, nicht aber auch der Planentwürfe. Diesem Anspruch genügt ein Verfahren, das die öffentliche Auflage des Nutzungsplanes erst nach dessen Festsetzung durch das zuständige Organ zur Einleitung des Rechtsmittelverfahrens anordnet. Dabei ist in Kauf zu nehmen, dass sich die Betroffenen je nach Ausgestaltung des kantonalen Verfahrens erst gegenüber der Rechtsmittelinstanz erstmalig rechtlich zur Wehr setzen können und nicht schon gegenüber der Planungsbehörde. Damit geht einher, dass die Rechtsmittelinstanz, die zwar über eine umfassende Sachverhalts- und Rechtskontrolle verfügt, das Planermessen der Planungsbehörde respektiert. Insoweit mag der Standard der Gehörsgewährung im Beschwerdeverfahren jenem der Gehörsgewährung im Einspracheverfahren nicht vollumfänglich entsprechen. Dennoch ist der Anspruch auf rechtliches Gehör gewahrt (zum Ganzen: BGE 135 II 186 E. 5.3 mit Hinweisen; BGr, 25. März 2024, 1C_522/2022, E. 5.3; vgl. VGr, 4. September 2014, VB.2013.00722, E. 7.2).

Das Mitwirkungsverfahren nach § 7 Abs. 2–4 PBG wurde unbestrittenerweise durchgeführt. Zu den während der öffentlichen Auflage erhobenen Einwendungen wurde im Bericht zu den Einwendungen vom 5. April 2019 ausführlich Stellung genommen. Einzelnen Einwendungen wurde entsprochen. Eine Verletzung von Verfahrensvorschriften im Zusammenhang mit dem Mitwirkungsverfahren ist nicht ersichtlich. Der Umstand, dass vielen Einwendungen nicht entsprochen wurde, ändert daran nichts. Gegen die Festsetzung des Gestaltungsplans rechtlich zur Wehr setzen konnten sich die Beschwerdeführenden der kantonalgesetzlichen Regelung entsprechend zwar erst nach der Genehmigung des Gestaltungsplans durch die Beschwerdegegnerin 2. Dies ist mit Blick auf Art. 33 RPG, Art. 29 Abs. 2 BV und die hiervor zitierte bundesgerichtliche Rechtsprechung jedoch nicht zu beanstanden. Die Einwände der Beschwerdeführenden, es handle sich vorliegend um einen "projektbezogenen Gestaltungsplan" und der Rekurs an das Baurekursgericht sei mit hohen Kosten verbunden gewesen, ändern daran nichts.

4.3 Die Beschwerdeführenden machen geltend, der Vorprüfungsbericht der Beschwerdegegnerin 2 sei zu Unrecht nicht veröffentlicht bzw. nicht öffentlich aufgelegt worden. Sie erblicken darin eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör.

Nach § 87a Abs. 1 PBG können Bau- und Zonenordnungen, Sonderbauvorschriften und Gestaltungspläne vor ihrer Festsetzung der zuständigen Direktion zur Vorprüfung eingereicht werden. Die Direktion ist bei der Genehmigung an den Vorprüfungsbericht gebunden (§ 89 Abs. 2 PBG). Der vorliegend umstrittene Gestaltungsplan wurde der Beschwerdegegnerin 2 zur Vorprüfung eingereicht. Wie dem Planungsbericht vom 4. März 2019 entnommen werden kann, wurden die von der Beschwerdegegnerin 2 vorgebrachten Hinweise und Auflagen geprüft und der Gestaltungsplan entsprechend überarbeitet. Die Veröffentlichung der Ergebnisse der Vorprüfung ist gesetzlich nicht vorgesehen. Sie ist auch mit Blick auf den Anspruch auf rechtliches Gehör nicht zwingend (siehe auch E. 4.2 hiervor). Hingegen ist gemäss § 5 Abs. 3 PBG der Genehmigungsentscheid zusammen mit dem Gestaltungsplan zu veröffentlichen und aufzulegen, was unbestritten geschehen ist.

Eine Verletzung von Verfahrensvorschriften im Zusammenhang mit der Vorprüfung des Gestaltungsplans durch die Beschwerdegegnerin 2 ist nicht auszumachen.

4.4 Die Beschwerdeführenden kritisieren, dass der umstrittene Gestaltungsplan nach der Vorprüfung durch die Beschwerdegegnerin 2 überarbeitet worden sei. Dies widerspreche der Vorschrift, wonach die Gemeindeexekutive verpflichtet sei, einen privaten Gestaltungsplan ohne Änderung an die Gemeindelegislative weiterzuleiten.

Richtig ist, dass die kommunalen Behörden an einem privaten Gestaltungsplan gegen den Willen oder ohne Zustimmung der Urheberin oder des Urhebers des Plans keine Änderungen vornehmen können (vgl. BGr, 4. Mai 2005, 1P.820/2005, E. 3). Richtig ist auch, dass nach der Praxis der Vorinstanz die Gemeindeexekutive einen privaten Gestaltungsplan, der von der Gemeindelegislative beschlossen werden muss, nicht zur Überarbeitung an die Urheberin oder den Urheber zurückweisen kann, wenn die Urheberin oder der Urheber darauf besteht, dass der Plan der Gemeindelegislative unverändert zur Genehmigung vorgelegt wird (BEZ 2000 Nr. 59). Davon zu unterscheiden ist die vorliegende Situation, in welcher die Beschwerdegegnerin 2 im Rahmen der Vorprüfung nach § 87a Abs. 1 PBG Hinweise macht bzw. Auflagen formuliert. Selbstverständlich ist es zulässig, dass die private Urheberschaft diesfalls den Gestaltungsplan noch überarbeitet, bevor er den Beschluss- und Genehmigungsbehörden vorgelegt wird.

4.5 Die Beschwerdeführenden kritisieren weiter, dass der Beschwerdegegner 1 als kommunale Beschlussbehörde den Stadtrat Zürich ermächtigt habe, Änderungen am privaten Gestaltungsplan vorzunehmen. Sie sprechen damit Ziffer 2 des Beschlusses des Beschwerdegegners 1 vom 23. Oktober 2019 an, wonach der Stadtrat ermächtigt wird, Änderungen am privaten Gestaltungsplan in eigener Zuständigkeit vorzunehmen, sofern sich diese als Folge von Rechtsmittelentscheiden oder im Genehmigungsverfahren als notwendig erweisen.

Mit einer entsprechenden Rüge befasste sich das Verwaltungsgericht in seinem Urteil zum privaten Gestaltungsplan "Stadtraum HB" aus dem Jahr 2007 (VGr, 4. Oktober 2007, VB.2007.00300, E. 6.6). In diesem Urteil führte das Verwaltungsgericht aus, aus dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit lasse sich ein Anspruch des Grundeigentümers ableiten, dass untergeordnete Mängel eines privaten Gestaltungsplans im Rechtsmittelverfahren über einschränkende Nebenbestimmungen behoben werden. Dass solche Korrekturen nicht mehr vom ursprünglich berufenen Gemeindeparlament bzw. dem Volk, sondern von der Exekutive vorgenommen würden, erscheine unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten unbedenklich. Die Zustimmung zu privaten Gestaltungsplänen bedinge im Wesentlichen ein Abwägen zwischen den Interessen des Plangebers an einer optimierten Überbauung seines Areals einerseits und den allenfalls dagegen stehenden öffentlichen Interessen sowie den privaten Nachbarinteressen andererseits. Bei dieser Ausgangslage werde der Zustimmungsbeschluss ausschliesslich von denjenigen Kreisen angefochten, welche zusätzliche Beschränkungen der Baumöglichkeiten anstrebten. Notwendige Anpassungen lägen daher stets ihm Rahmen der bereits mit dem Zustimmungsbeschluss eingeräumten Baumöglichkeiten. Unter dem Gesichtspunkt der Gewaltentrennung liege damit eine mit § 86 PBG vergleichbare Situation vor. Nach dieser Bestimmung bedürften private Gestaltungspläne der Zustimmung des für den Erlass der Bau- und Zonenordnung zuständigen Organs. Überschreiten sie den für Arealüberbauungen im betreffenden Gebiet geltenden Rahmen nicht, genüge die Zustimmung des Gemeinderates (als Exekutive). Der Grund für diese Kompetenzverschiebung liege darin, dass der Plan in diesen Fällen gar keine Überbauungsmöglichkeiten zulasse, die nicht bereits das ordnungsmässig zuständige Organ mit der Grundordnung eröffnet hätte.

Wie die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid bemerkte, entspricht die beanstandete Kompetenzdelegation einer verbreiteten Praxis der Gemeinden bei der Festsetzung von Nutzungsplanungen. Es besteht kein Anlass, vorliegend von der soeben dargelegten Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts abzuweichen. Bei den im angefochtenen Beschluss angesprochenen Änderungen am privaten Gestaltungsplan, die sich als Folge von Rechtsmittelentscheiden oder im Genehmigungsverfahren unter Umständen als notwendig erweisen könnten, handelt es sich um untergeordnete Änderungen, die keine integrale Aufhebung des Gestaltungsplans erfordern würden, sondern gegebenenfalls mit entsprechenden Nebenbestimmungen umzusetzen wären. In diesem Umfang ist die Kompetenzdelegation an den Stadtrat zulässig und unter dem Gesichtspunkt der Gewaltentrennung unbedenklich.

Ohnehin machen die Beschwerdeführenden nicht geltend und ist nicht zu sehen, dass die gerügte Ziffer 2 des Beschlusses des Beschwerdegegners 1 vom 23. Oktober 2019 bis zum heutigen Zeitpunkt praktische Bedeutung erlangt hätte oder noch erlangen könnte. Soweit die Beschwerdeführenden an der Änderung oder Aufhebung der genannten Dispositiv-Ziffer überhaupt ein schutzwürdiges Interesse haben, dringen sie mit ihrer Rüge nicht durch.

4.6 Die Beschwerdeführenden bringen sodann vor, der Planungsbericht vom 4. März 2019 zu Handen der Beschwerdegegnerin 2 sei ungenügend bzw. er genüge den rechtlichen Anforderungen nicht. Damit verbunden ist die Rüge, dass die nach Art. 3 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) geforderte Interessenabwägung unzureichend durchgeführt worden sei.

4.6.1 Stehen den Behörden bei Erfüllung und Abstimmung raumwirksamer Aufgaben Handlungsspielräume zu, so wägen sie nach Art. 3 Abs. 1 RPV in Verbindung mit Art. 1 und 3 RPG die Interessen gegeneinander ab, indem sie die betroffenen Interessen ermitteln, unter Berücksichtigung der Vereinbarkeit mit der anzustrebenden räumlichen Entwicklung und der möglichen Auswirkungen beurteilen und aufgrund der Beurteilung im Entscheid möglichst umfassend berücksichtigen. Sie legen die Interessenabwägung in der Begründung ihrer Beschlüsse dar (Art. 3 Abs 2 RPV). Gestützt auf Art. 3 RPV nehmen die Behörden bei der Genehmigung der Nutzungsplanung und entsprechend auch bei einer Sondernutzungsplanung demnach eine umfassende Interessenabwägung vor (BGE 145 II 70 E. 3.2 mit Hinweisen; BGr, 22. März 2022, 1C_328/2020, E. 3.3.1; VGr, 16. Mai 2024, VB.2023.00035, E. 9.1).

Die relative Gewichtung der potenziell widerstreitenden Interessen ist weitgehend eine Ermessensfrage. Da eine sachgerechte Anfechtung und Überprüfung von Ermessensentscheiden nur möglich ist, wenn die zuständige Instanz die Gründe für ihren Entscheid darlegt, sind umso strengere Anforderungen an die Begründung zu stellen, je grösser der Ermessensspielraum ist, welcher der Behörde eingeräumt wird, und je vielfältiger die tatsächlichen Voraussetzungen sind, die bei der Betätigung des Ermessens zu berücksichtigen sind (BGE 142 II 324 E. 3.6; BGr, 22. März 2022, 1C_328/2020, E. 3.3.2). Diese Begründungsanforderungen dienen darüber hinaus der Selbstkontrolle der Behörde; sie sollen dazu beitragen, die Entscheidfindung offenzulegen und zu verhindern, dass sich die Behörde von unsachlichen Erwägungen leiten lässt (BGE 129 I 232 E. 3.3; BGr, 22. März 2022, 1C_328/2020, E. 3.3.2).

Bei der Nutzungsplanung präzisiert Art. 47 Abs. 1 RPV die Anforderungen an die Entscheidbegründung. Nach dieser Bestimmung erstattet die Behörde, welche die Nutzungspläne erlässt, der kantonalen Genehmigungsbehörde Bericht darüber, wie die Nutzungspläne die Ziele und Grundsätze der Raumplanung (Art. 1 und 3 RPG), die Anregungen aus der Bevölkerung (Art. 4 Abs. 2 RPG), die Sachpläne und Konzepte des Bundes (Art. 13 RPG) und den Richtplan (Art. 8 RPG) berücksichtigen und wie sie den Anforderungen des übrigen Bundesrechts, insbesondere der Umweltschutzgesetzgebung, Rechnung tragen. Die von Art. 3 Abs. 1 RPV geforderte Interessenabwägung muss im Bericht nach Art. 47 RPV zum Ausdruck kommen. Allfällige Interessenkonflikte sind im Bericht aufzuzeigen und gegeneinander abzuwägen (vgl. BGr, 22. März 2022, 1C_328/2020, E. 3.3.1). Es genügt nicht, allein das Abwägungsergebnis zu beurteilen. Zur Überprüfung der Richtigkeit des Entscheidungsinhalts ist grundsätzlich die Interessenabwägung, die zu dieser Entscheidung geführt hat, massgeblich einzubeziehen. Dies bedingt, dass die zuständige Behörde die wesentlichen Schritte ihrer Interessenabwägung (Ermittlung, Beurteilung und Optimierung der Interessen) offenlegt (vgl. BGr, 22. März 2022, 1C_328/2020, E. 3.4.3). Auf diese Weise soll der Bericht im Sinn von Art. 47 RPV der kantonalen Genehmigungsbehörde eine Entscheidungshilfe bieten (vgl. BGr, 16. Januar 2018, 1C_384/2016, E. 2.7).

4.6.2 Die Vorinstanz führte im angefochtenen Entscheid aus, der Planungsbericht nach Art. 47 RPV zum umstrittenen Gestaltungsplan verweise auf verschiedene gleichzeitig vorgelegte Fachberichte, wie z. B. den Bericht "Verkehrslärm" oder den Umweltverträglichkeitsbericht. Die verschiedenen Fachgebiete würden auf diese Weise sehr ausführlich dokumentiert. Der Planungsbericht zeige die Beweggründe und Auslöser für die Planungsarbeiten und zeige auf, wie die Planungsziele umgesetzt werden sollen. Der Bericht nehme Bezug auf die Richtpläne und berücksichtige die umweltrelevanten Gesichtspunkte. Die Anregungen aus der Bevölkerung würden im Bericht zu den Einwendungen breit abgehandelt. Sodann beinhalte der Planungsbericht einen Vergleich zwischen der Regelbauweise und der mit dem Gestaltungsplan erlaubten Bauweise.

Die Beschwerdeführenden anerkennen, dass der Planungsbericht nach Art. 47 RPV auf Beilagen verweisen kann, wenn diese Bestandteil des Berichts sind. Sie bringen indessen vor, die in den Beilagen dargelegten Sachbereiche müssten im Planungsbericht selber zusammengeführt werden. Zudem müssten die unterschiedlichen Interessen im Bericht selber gegeneinander abgewogen werden. Dies sei im Planungsbericht zum umstrittenen Gestaltungsplan nicht geschehen. Mangelhaft sei der Bericht zum umstrittenen Gestaltungsplan namentlich hinsichtlich der ortsbaulichen Aspekte, der mit dem Gestaltungsplan ermöglichten Abweichung von der Grundordnung, der Vereinbarkeit des Gestaltungsplans mit dem Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS), der Naturwerte im Gestaltungsplanperimeter und der Lärmsituation.

4.6.3 Wie die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid zutreffend erwog, wird auf das erhebliche öffentliche Interesse am umstrittenen Gestaltungsplan im Planungsbericht vom 4. März 2019 schon im Rahmen der Darlegung der übergeordneten richtplanerischen Grundlagen ausführlich eingegangen. Nebst der in der Richtplanung geforderten baulichen Verdichtung des betroffenen Gebiets und der Bedeutung des geplanten Stadions für die ganze Region werden in diesem Rahmen auch die Themen "Verkehr", "Wirtschaft", "Siedlung und Landschaft" und "Freiraum" abgehandelt. Aus dem Planungsbericht kommt zum Ausdruck, dass namentlich die dem kommunalen Richtplan für das betroffene Gebiet zugrunde gelegte Interessenabwägung detailliert und aktuell ist. Die Planungsbehörden durften zugunsten des für das Fussballstadion vorgesehenen Standorts berücksichtigen, dass in der Stadt Zürich kein Fussballstadion besteht, welches den Anforderungen der beiden Super-League-Vereine entspricht, das Letzigrund-Stadion für Fussballspiele nicht geeignet ist und in der Stadt Zürich kein Alternativstandort besteht, an welchem in absehbarer Zeit realistischerweise ein genügend grosses Fussballstadion verwirklicht werden könnte. Dass der Planungsbericht für die Details auf verschiedene Fachberichte verweist, welche als Beilagen ebenfalls Bestandteil des Berichts bilden und der Genehmigungsbehörde ebenfalls zur Verfügung standen, ist nicht zu beanstanden. Zu nennen sind insbesondere der Verkehrsbericht, der Bericht "Verkehrslärm", der Bericht "Sportlärm", der Bericht "Grundwasser", das Memo "Besprechung Variantenstudium Döltschibach", das Memo "Hochwasserschutz", die Grundlagen "Energie", das Gutachten "Lebensräume, Fauna und Flora", der Bericht "Störfälle", das Sicherheitskonzept Aussenraum, das Verund Entsorgungskonzept, das Beleuchtungskonzept, der Bericht "Dachbegrünung" und besonders der umfangreiche Umweltverträglichkeitsbericht. Wünschenswert ist, dass der Hauptbericht die wichtigen Erkenntnisse aus den Fachberichten aufnimmt. In diesem Sinn verweist der Planungsbericht vom 4. März 2019 nicht nur abstrakt auf verschiedene Fachberichte, welche dem Hauptbericht als Beilagen angefügt sind (S. 4 f.), sondern nimmt er aus diesen die wichtigen Erkenntnisse auf, dies unter anderem in den Bereichen Städtebau und Gestaltung (S. 25 ff.), Freiraumgestaltung (S. 31 ff.), Verkehr (S. 33 ff.) sowie Umwelt (S. 38 ff.). Die von den Beschwerdeführenden angesprochenen Themen ökologischer Ausgleich und Lärmschutz werden im Planungsbericht thematisiert und in den beiliegenden Fachberichten ausführlich behandelt. Dass die Vereinbarkeit des Gestaltungsplans mit den in der näheren Umgebung gelegenen Schutzobjekten des Natur- und Heimatschutzes im Planungsbericht nicht speziell thematisiert wird, ist unter den gegebenen Umständen tolerierbar, zumal sich innerhalb des Gestaltungsplangebiets keine Schutzobjekte befinden (siehe E. 9.2 hiernach). Damit kommt die geforderte Interessenabwägung im Bericht nach Art. 47 RPV grundsätzlich ausreichend zum Ausdruck.

Wie unter anderem das Mitwirkungsverfahren (siehe E. 4.2 hiervor) aufzeigte, sind die mit dem umstrittenen Gestaltungsplan ermöglichten Hochhäuser im Baubereich C bzw. deren Höhe von maximal 140 m besonders umstritten. Den Beschwerdeführenden ist beizupflichten, dass im eigentlichen Planungsbericht die Interessen, die für und gegen hohe oder weniger hohe Wohn- und Geschäftshäuser im genannten Bereich sprechen, nicht konkret gegeneinander abgewogen werden. Das Interesse der erweiterten Nachbarschaft am Schutz der Aussicht und das Gebot an einer städtebaulich gelungenen Überbauung findet im Planungsbericht zwar indirekt Erwähnung, indem auf die planerischen Grundlagen und die positive Einschätzung des Beurteilungsgremiums des Investoren-Studienauftrags Bezug genommen wird. Eine konkrete Gegenüberstellung der Vor- und der Nachteile der mit dem Gestaltungsplan ermöglichten hohen Wohn- und Geschäftshäuser fehlt im eigentlichen Planungsbericht. Zu finden ist diese jedoch im bereits erwähnten Bericht zu den Einwendungen aus dem Mitwirkungsverfahren. Wie aus diesem Bericht ersichtlich wird, betraf ein grosser Teil der im Mitwirkungsverfahren zahlreich eingegangenen Einwendungen die städtebauliche Einordnung und namentlich die Höhe der mit dem Gestaltungsplan ermöglichten Hochhäuser. Im Bericht zu den Einwendungen wird erklärt, dass es nach der Ablehnung des früheren Projekts durch die Stimmberechtigten im Jahr 2013 darum ging, private Investorinnen und Investoren zum Bau eines Fussballstadions und von gemeinnützigem Wohnraum auf dem Hardturmareal zu bewegen. Eine für die privaten Investorinnen und Investoren sich finanziell lohnende Überbauung des Baubereichs C mit (hohen) Wohn- und Geschäftshäusern, welche im 2013 abgelehnten Projekt noch nicht vorgesehen war, sollte es ermöglichen, das Gesamtprojekt mit dem Fussballstadion und dem gemeinnützigen Wohnraum privat zu finanzieren. Diesen Interessen an der Realisierung des Gesamtprojekts und dessen Finanzierung durch Private gegenübergestellt und gegeneinander abgewogen werden im Bericht zu den Einwendungen das Interesse an einer städtebaulich gelungenen Überbauung und das Interesse der erweiterten Anwohnerschaft am Schutz ihrer Aussicht.

Damit ist erstellt, dass die Planungsbehörden auch mit Blick auf die Höhe der Wohn- und Geschäftshäuser im Teilgebiet C die nach Art. 3 RPV verlangte Interessenabwägung vorgenommen haben. Man mag zwar einwenden, es wäre wünschenswert gewesen, die Planungsbehörden hätten darauf im Planungsbericht nach Art. 47 RPV konkreter Bezug genommen. Entscheidend ist jedoch, dass sie die verlangte Interessenabwägung vorgenommen haben, dass die Interessenabwägung zwar nicht im Planungsbericht selber, aber im Bericht zu den Einwendungen dokumentiert wurde und dass der Bericht zu den Einwendungen dem Gemeinderat als Genehmigungsbehörde ebenfalls zur Verfügung stand (vgl. BGr, 17. Juni 2024, 1C_205/2022, E. 3 f., wo im Rahmen des Mitwirkungsverfahrens zu einem Gestaltungsplan aus dem Kanton Solothurn in Anwendung des kantonalen Rechts ein kombinierter Raumplanungs- und Mitwirkungsbericht verfasst wurde und das Bundesgericht prüfte, ob die verlangte Interessenabwägung im kombinierten Raumplanungs- und Mitwirkungsbericht durchgeführt wurde). Auch zu den Aspekten Freiraum, Verkehr und Umwelt finden sich im Mitwirkungsbericht detaillierte Interessenabwägungen, welche den Planungsbericht ergänzen.

4.6.4 Der weiteren Kritik der Beschwerdeführenden am Planungsbericht nach Art. 47 RPV kann nicht gefolgt werden. Dass sich der Planungsbericht hilfsweise auch am parallel zum Gestaltungsplan verfassten und faktisch eng damit verknüpften Richtprojekt für die Überbauung des Gestaltungsplanperimeters orientiert, ist nicht zu beanstanden. Weiter beinhaltet der Planungsbericht einen nachvollziehbaren Vergleich zwischen der Regelbauweise und den mit dem Gestaltungsplan erlaubten Abweichungen. Dass eine (neue) Sondernutzungsplanung erforderlich ist, weil das beabsichtigte Vorhaben bestehend aus einem Stadionprojekt, zwei Hochhäusern und einem gemeinnützigen Wohnungsbau nicht innerhalb der Bestimmungen der Regelbauweise realisierbar wäre, ist im Planungsbericht ausdrücklich erwähnt. Die Vorinstanz hat eine Verletzung von Art. 47 in Verbindung mit Art. 3 RPV durch die Planungsbehörden nach dem Ausgeführten im Ergebnis zu Recht verneint.

5.  

Materiell rügen die Beschwerdeführenden, der private Gestaltungsplan "Areal Hardturm – Stadion" sei in verschiedener Hinsicht rechtswidrig.

5.1 Mit (öffentlichen und privaten) Gestaltungsplänen werden für bestimmt umgrenzte Gebiete Zahl, Lage, äussere Abmessungen sowie die Nutzweise und Zweckbestimmung der Bauten bindend festgelegt. Dabei darf von den Bestimmungen über die Regelbauweise und von den kantonalen Mindestabständen abgewichen werden (§ 83 Abs. 1 PBG). Für die Projektierung ist ein angemessener Spielraum zu belassen (§ 83 Abs. 2 PBG). Der Gestaltungsplan hat auch die Erschliessung sowie die gemeinschaftlichen Ausstattungen und Ausrüstungen zu ordnen, soweit sie nicht schon durch einen Quartierplan geregelt sind; er kann Festlegungen über die weitere Umgebungsgestaltung enthalten (§ 83 Abs. 3 PBG).

5.2 Gemäss der Rechtsprechung muss ein Gestaltungsplan die Richtplanung und das übergeordnete Recht einhalten, namentlich die Ziele und Grundsätze des Raumplanungsgesetzes. Die Anforderungen und das Ausmass der zulässigen Abweichungen von der Grundnutzungsordnung sind gesetzlich nicht definiert. Sondernutzungspläne dürfen zwar für einzelne Gemeindeabschnitte von der ihnen zugrunde liegenden Grundnutzungsordnung abweichen. Die Abweichungen dürfen die Bau- und Zonenordnung, welche auf eine Gesamtsicht der Gemeindeplanung ausgerichtet ist, jedoch nicht ihres Sinngehalts entleeren. Ansonsten gerät das wichtige Prinzip der Einheit und Widerspruchsfreiheit der Planung in Gefahr. Ein strengerer Massstab an die Zulässigkeit solcher Abweichungen ist anzulegen, wenn der Erlass eines Sondernutzungsplans von einer weniger stark demokratisch legitimierten Behörde bzw. in einem weniger stark demokratisch abgestützten Verfahren ergangen ist als der Erlass der Grundordnung, was vorliegend jedoch nicht der Fall ist (VGr, 15. Dezember 2022, VB.2022.00252, E. 2.2, BGr, 8. November 2022, 1C_398/2021, E. 3.3; 22. März 2022, 1C_328/2020, E. 3.4.5; VGr, 14. November 2019, VB.2019.00017, E. 8.2; BGr, 20. März 2019, 1C_200/2018, E. 4.3; BGE 135 II 209 E. 5.2).

5.3 Bei der Festsetzung eines Gestaltungsplans besteht ein weiter Gestaltungsspielraum der Planungsbehörde (BGE 148 II 139 E. 8.2). Das Baurekursgericht hat bei der Überprüfung solcher Pläne die der Gemeinde zustehende Planungsautonomie zu respektieren und sich deshalb eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen. Es darf daher nur dann korrigierend eingreifen, wenn sich die kommunale Planung aufgrund überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist, sie den wegleitenden Zielen und Grundsätzen der Raumplanung widerspricht oder offensichtlich unangemessen ist. Nicht vorausgesetzt ist aber, dass die kommunale Planfestsetzung ohne sachliche Gründe getroffen wurde oder schlechthin unhaltbar ist. Die Gemeinde hat ihrem Planungsentscheid eine nachvollziehbare Würdigung der massgebenden Verhältnisse des Einzelfalls sowie eine vertretbare Interessenabwägung zugrunde zu legen.

Demgegenüber darf das Verwaltungsgericht einen Nutzungsplan im Beschwerdeverfahren nicht auf Angemessenheit, sondern bloss auf Rechtsverletzungen einschliesslich Ermessensmissbrauch, Ermessensüberschreitung und Ermessensunterschreitung überprüfen (§ 50 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 VRG). Hat das Baurekursgericht im Rekursverfahren einen kommunalen Nutzungsplan bestätigt, so prüft das Verwaltungsgericht im Beschwerdeverfahren im Wesentlichen, ob der Plan den überkommunalen Interessen bzw. der übergeordneten Planung und Gesetzgebung entspricht bzw. ob die Gemeinde ihr planerisches Ermessen missbraucht, über- oder unterschritten hat (VGr, 15. Dezember 2022, VB.2022.00252, E. 2.3; 14. November 2019, VB.2019.00017, E. 8.3; vgl. BGE 145 I 52 E. 3.6).

Das soeben dargelegte Zurückhaltungsgebot der kantonalen Gerichte gilt namentlich auch bei der Anwendung von Ästhetikklauseln und ähnlichen Vorschriften über die gestalterische Einordnung von Bauprojekten ins Ortsbild. Ein entsprechender Einordnungsentscheid einer kommunalen Baubehörde darf nur aufgehoben werden, wenn sich die Behörde von unsachlichen, dem Zweck der anzuwendenden Regelung fremden Erwägungen leiten lässt oder die Grundsätze der Rechtsgleichheit und Verhältnismässigkeit verletzt (VGr, 15. Dezember 2022, VB.2022.00252, E. 2.2; BGE 145 I 52 E. 3.6; BGr, 15. September 2022, 1C_647/2021, E. 3.5).

5.4 Die vorstehend genannten Grundsätze und namentlich das den Planungsbehörden zuzugestehende Planungsermessen ist der nachfolgenden Beurteilung der von den Beschwerdeführenden vorgetragenen Rügen zugrunde zu legen, ohne dass im Rahmen jeder Rüge ausdrücklich erneut darauf hingewiesen werden muss. Soweit die Beschwerdeführenden den streitbetroffenen Gestaltungsplan in Punkten als unvollständig bezeichnen, welche gemäss § 83 PBG nicht Gegenstand eines Gestaltungsplans bilden, ist auf ihre Vorbringen nicht einzugehen.

6.  

Die Beschwerdeführenden erheben verschiedene Rügen betreffend die beiden mit dem Gestaltungsplan ermöglichten Wohn- und Geschäftshochhäuser mit einer Höhe von maximal 140 m (vgl. Art. 4 lit. c, Art. 5 Abs. 3 und Art. 14 der Gestaltungsplanvorschriften). Erstens machen sie geltend, in der Stadt Zürich seien Gebäude, die höher als 25 m sind, generell unzulässig, weil der gestützt auf Art. 9 BZO erlassene kommunale "Ergänzungsplan Hochhausgebiete" dem PBG widerspreche und folglich nicht anwendbar sei (siehe E. 6.2 hiernach). Zweitens bringen sie vor, jedenfalls seien in der Stadt Zürich Gebäude, die höher als 80 m sind, im kommunalen "Ergänzungsplan Hochhausgebiete" nicht vorgesehen und damit generell unzulässig (siehe E. 6.3 hiernach). Drittens sind sie der Auffassung, die beiden mit dem Gestaltungsplan ermöglichten Wohn- und Geschäftshochhäuser mit einer Höhe von (maximal) 140 m stünden im Widerspruch zu verschiedenen Bestimmungen des kantonalen Rechts, namentlich des PBG (siehe E. 6.4 f. hiernach).

6.1 Das PBG verpflichtet die Gemeinden zum Erlass einer Bau- und Zonenordnung (§ 45 Abs. 1 PBG) inklusive eines Zonenplans (§ 46 Abs. 4 PBG). Es macht den Gemeinden umfangreiche Vorgaben dazu (§§ 46 ff. PBG). Gemäss § 68 PBG können im Zonenplan Gebiete bezeichnet werden, in denen Hochhäuser gestattet sind. Weitere Bestimmungen zu Hochhäusern finden sich im PBG im 1. Abschnitt "Die Bauvorschriften" des IV. Titels "Das öffentliche Baurecht". § 279 Abs. 1 PBG beschränkt die höchstzulässige Fassadenhöhe von Gebäuden auf 25 m, dies unter Vorbehalt der Bestimmungen über die Hochhäuser. Gemäss § 282 PBG gelten als Hochhäuser Gebäude mit einer Fassadenhöhe von mehr als 25 m. Sie sind nur gestattet, wo die Bau- und Zonenordnung sie zulässt. § 284 formuliert verschiedene Anforderungen, welche Hochhäuser erfüllen müssen: Sie müssen verglichen mit einer gewöhnlichen Überbauung ortsbaulich einen Gewinn bringen oder durch die Art und Zweckbestimmung des Gebäudes bedingt sein (Abs. 1); Hochhäuser sind architektonisch besonders sorgfältig zu gestalten (Abs. 2); die Ausnützung darf nicht grösser als bei einer gewöhnlichen Überbauung sein (Abs. 3 Satz 1); vorbehalten bleiben die Bestimmungen über Arealüberbauungen, Sonderbauvorschriften und Gestaltungspläne (Abs. 3 Satz 2); die Nachbarschaft darf nicht wesentlich beeinträchtigt werden, insbesondere nicht durch Schattenwurf in Wohnzonen oder gegenüber bewohnten Gebäuden (Abs. 4).

Die BZO der Stadt Zürich äussert sich in Art. 9 zur Zulässigkeit und zur zulässigen Höhe von Hochhäusern. Nach dieser Bestimmung sind Hochhäuser in den im entsprechenden Ergänzungsplan bezeichneten Gebieten zulässig (Abs. 1). Die zulässige Gesamthöhe beträgt in den Gebieten I und II 80 m und im Gebiet III 40 m (Abs. 2). In Anwendung von § 68 PBG und von Art. 9 BZO hat die Stadt Zürich einen "Ergänzungsplan Hochhausgebiete" erlassen (einsehbar unter: www.stadt-zuerich.ch > Planen & Bauen > Stadtplanung > Bau- und Zonenordnung > Ergänzungspläne [besucht am 2. Oktober 2025]). Dieser sieht auf dem Gemeindegebiet die Hochhausgebiete I, II und III vor. Unter Bezugnahme auf das PBG, die BZO und den Ergänzungsplan hat die Stadt Zürich im November 2001 sodann "Richtlinien für die Planung und Beurteilung von Hochhausprojekten" erlassen, welche im Jahr 2012 aktualisiert wurden. Der Perimeter des Gestaltungsplans "Areal Hardturm – Stadion" liegt im Hochhausgebiet I.

6.2 Die Beschwerdeführenden monieren, der "Ergänzungsplan Hochhausgebiete" widerspreche dem PBG, weil die im Plan bezeichneten Gebiete zu gross und der Plan zu unbestimmt seien. Sie sind der Auffassung, der Ergänzungsplan könne im vorliegenden Verfahren akzessorisch angefochten werden, was die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid verneinte.

6.2.1 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind Nutzungspläne und damit in engem Sachzusammenhang stehende planerische Festlegungen im Anschluss an ihren Erlass anzufechten; eine akzessorische Überprüfung ist grundsätzlich ausgeschlossen. Die akzessorische Überprüfung von Nutzungsplänen wird nur dann zugelassen, wenn sich die betroffene Person noch nicht über die ihr auferlegten Beschränkungen Rechenschaft geben konnte und sie im damaligen Zeitpunkt keine Möglichkeit hatte, ihre Interessen zu verteidigen (VGr, 13. Januar 2010, VB.2009.00329, E. 5.2). Auch lässt die Rechtsprechung unter Bezugnahme auf Art. 21 Abs. 2 RPG eine akzessorische Überprüfung zu, wenn sich die tatsächlichen Verhältnisse oder die gesetzlichen Voraussetzungen seit der Annahme des Plans derart geändert haben, dass die Planung rechtswidrig geworden sein könnte, und das Interesse an ihrer Überprüfung bzw. Anpassung die entgegenstehenden Interessen der Rechtssicherheit und der Planbeständigkeit überwiegt (BGE 148 II 417 E. 3.3 mit Hinweisen). Diese Rechtsprechung gilt für Nutzungspläne sowie für Bauvorschriften, die dazu dienen, Art, Natur und Umfang der im Zonenplan kartografisch dargestellten Nutzungen zu umschreiben, die also anstelle einer Planlegende stehen und mit dem Zonenplan ein untrennbares Ganzes bilden. Dagegen können die übrigen kommunalen Bauvorschriften, die eine zonenübergreifende Regelung treffen oder an die persönliche Situation des Benutzers anknüpfen, von der betroffenen Person im Anwendungsfall noch angefochten werden (vgl. BGE 116 Ia 207 E. 3b).

6.2.2 Beim "Ergänzungsplan Hochhausgebiete" handelt es sich nicht um Bauvorschriften, sondern um einen Nutzungsplan. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden fällt er somit unter diejenigen Erlasse, die im Anwendungsfall grundsätzlich nicht mehr akzessorisch überprüft werden können. Die Voraussetzungen für eine ausnahmsweise akzessorische Anfechtung sind nicht erfüllt, zumal der Plan von den betroffenen Personen seinerzeit hätte angefochten werden können und sich die Verhältnisse nicht erheblich verändert haben. Wie die Vorinstanz sodann richtig festhielt, überzeugen die den Ergänzungsplan betreffenden Einwände der Beschwerdeführenden ohnehin auch inhaltlich nicht. Der Ergänzungsplan und die erwähnten "Richtlinien für die Planung und Beurteilung von Hochhausprojekten" bilden eine Einheit. Die Richtlinien konkretisieren den Ergänzungsplan. Die Planung der Hochhausgebiete durch die Stadt Zürich ist ausreichend bestimmt und beruht auf nachvollziehbaren Kriterien.

6.3 Die Beschwerdeführenden machen geltend, die BZO bzw. der "Ergänzungsplan Hochhausgebiete" sehe nur Hochhäuser mit einer Maximalhöhe von 40 m bzw. 80 m vor. Gebäude, die höher als 80 m seien, seien in der Stadt Zürich generell unzulässig.

Wie die Vorinstanz richtig erwog, stehen die Vorschriften zur maximalen Höhe von Hochhäusern gemäss Art. 9 BZO sowie gemäss dem "Ergänzungsplan Hochhausgebiete" unter dem Vorbehalt der Bestimmungen über Sonderbauvorschriften und Gestaltungspläne, welche unter bestimmten Voraussetzungen ein Abweichen von der Regelbauweise und von Mindestabständen ermöglichen (§ 80 Abs. 1 und § 83 Abs. 1 PBG; siehe E. 5.1 hiervor). Dies wird in § 284 Abs. 3 Satz 2 PBG für die maximal zulässige Ausnützung von Hochhäusern ausdrücklich erwähnt und gilt entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden auch für die maximale Gesamthöhe von Hochhäusern. Dementsprechend wird in den bereits erwähnten "Richtlinien für die Planung und Beurteilung von Hochhausprojekten" in Bezug auf das Hochhausgebiet I denn auch ausdrücklich festgehalten, dass Höhen über 80 m im Rahmen von Sonderbauvorschriften oder eines Gestaltungsplans möglich sind. Dass gemäss § 282 PBG Hochhäuser nur dort gestattet sind, wo die Bau- und Zonenordnung sie zulässt, ändert daran nichts, zumal rechtmässig erlassene Sonderbauvorschriften oder Gestaltungspläne auch Bestandteil der Bau- und Zonenordnung sind. Einen generellen Ausschluss von auf Gestaltungsplänen beruhenden Hochhäusern mit einer Maximalhöhe von über 80 m kennen das PBG und die BZO nicht.

6.4 Die Vorinstanz kam im angefochtenen Entscheid zum Schluss, die beiden mit dem umstrittenen Gestaltungsplan ermöglichten Hochhäuser könnten den gemäss § 284 Abs. 1 PBG verlangten ortsbaulichen Gewinn bringen. Zudem spreche aus ästhetischer Sicht nichts gegen die Zulassung von Baukörpern mit den im Gestaltungsplan zulässigen Ausmassen. Die Beschwerdeführenden rügen sinngemäss eine Verletzung von § 284 Abs. 1 und Abs. 2 PBG sowie von § 238 Abs. 1 PBG. Sie machen geltend, die mit dem umstrittenen Gestaltungsplan ermöglichten Hochhäuser brächten keinen ortsbaulichen Gewinn und sie würden sich nicht genügend in die Umgebung einordnen.

6.4.1 Allgemein sind Bauten, Anlagen und Umschwung für sich und in ihrem Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung im Ganzen und in ihren einzelnen Teilen so zu gestalten, dass eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird (§ 238 Abs. 1 PBG). Auf Objekte des Natur- und Heimatschutzes ist besondere Rücksicht zu nehmen (§ 238 Abs. 2 PBG). Wie bereits erwähnt (siehe E. 6.1 hiervor) müssen Hochhäuser verglichen mit einer gewöhnlichen Überbauung ortsbaulich einen Gewinn bringen oder durch die Art und Zweckbestimmung des Gebäudes bedingt sein (§ 284 Abs. 1 PBG). Hochhäuser sind ausserdem architektonisch besonders sorgfältig zu gestalten (§ 284 Abs. 2 PBG). Art. 27 der Gestaltungsplanvorschriften knüpft an die genannten Bestimmungen an und lautet wie folgt: "Bauten, Anlagen und Umschwung sind für sich und in ihrem Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung im Ganzen und in ihren Teilen so zu gestalten, dass eine besonders gute Gesamtwirkung entsteht. Diese Anforderung gilt auch für Materialien, Farben, Reklameanlagen und Beleuchtung."

Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist nur der Gestaltungsplan "Areal Hardturm – Stadion". Der Gestaltungsplan hat für die Projektierung einen angemessenen Spielraum zu belassen (§ 83 Abs. 2 PBG). Ob das im Gestaltungsplanperimeter vorgesehene Bauvorhaben sich im Sinn von § 238 Abs. 1 und Abs. 2 PBG ausreichend einordnen wird und ob als Teil davon die beiden geplanten Hochhäuser die Voraussetzungen von § 284 Abs. 1 und Abs. 2 PBG erfüllen werden, ist erst im Baubewilligungsverfahren abschliessend zu beurteilen (vgl. VGr, 14. November 2019, VB.2019.00017, E. 8.4 mit Hinweis). Im vorliegenden Verfahren ist – soweit dies bereits möglich ist – immerhin zu prüfen, ob der Gestaltungsplan Raum lässt für ein Bauvorhaben, welches die Voraussetzungen von § 238 Abs. 1 und Abs. 2 PBG sowie § 284 Abs. 1 und Abs. 2 PBG erfüllen kann. Die Beschwerdeführenden sind der Auffassung, dies sei am vorgesehenen Standort wegen der Höhe der mit dem Gestaltungsplan ermöglichten Hochhäuser von (maximal) 140 m nicht der Fall. Auf ihre Einwände ist nur so weit einzugehen, als sie im genannten Sinn den zulässigen Streitgegenstand betreffen.

6.4.2 Die Vorinstanz hat sich für die Beurteilung der genannten Voraussetzungen zu Recht an den "Richtlinien für die Planung und Beurteilung von Hochhausprojekten" der Stadt Zürich orientiert, welche die Vorgaben von § 284 PBG für die Stadt Zürich konkretisieren. Das Gestaltungsplangebiet liegt im wenig empfindlichen Gebiet I gemäss dem kommunalen "Ergänzungsplan Hochhausgebiete". Es befindet sich den in den Richtlinien beschriebenen städtebaulichen Prinzipien entsprechend auf dem Talboden und mitten im Siedlungsgebiet, zu welchem auch die nördlich gelegene Erholungszone gehört. Die beiden neuen Hochhäuser würden nicht an einer empfindlichen Lage errichtet, namentlich nicht am Baugebietsrand, am Seeufer, an erhöhter Lage bzw. an einer Hanglage oder in der Altstadt. Die neuen Hochhäuser würden aufgrund ihrer Höhe städtebaulich einen kräftigen Akzent setzen. Der vorgesehene Standort erscheint jedoch ortsbaulich auch für Hochhäuser mit einer Höhe von (maximal) 140 m besonders geeignet. Zu erwähnen sind in diesem Zusammenhang die zentrale Lage im urbanen Entwicklungsgebiet Zürich-West, die gute Erschliessung des Gebiets (siehe E. 7 hiernach) und die Verbindungsfunktion der mit dem Gestaltungsplan ermöglichten Bauten zwischen dem urbanen Kreis 5 und den städtischen Quartieren Altstetten sowie Höngg. Der ebenfalls über 120 m hohe Prime Tower und weitere Hochhäuser befinden sich in der Umgebung, womit die geforderte Gruppenbildung erreicht werden kann. Die beiden neuen Hochhäuser würden überzeugend in Bezug gesetzt zum Prime Tower, zu den anderen Hochhäusern in der näheren Umgebung und zum weiteren Stadtkörper. Der Gestaltungsplanperimeter gehört zu einem Gebiet zwischen dem Gleisfeld und der Berner- bzw. der Hardturmstrasse. Dieses Gebiet ist städtebaulich von einer grossmassstäblichen Formensprache geprägt. Die beiden neuen Hochhäuser würden diese Formensprache fortschreiben und sich, wenn sie architektonisch sorgfältig gestaltet werden, sinnvoll in die bestehende Überbauung einordnen.

Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist nur der Gestaltungsplan "Areal Hardturm – Stadion". Dennoch ist an dieser Stelle auf die Beurteilung des parallel entwickelten Richtprojekts durch einen Ausschuss des Beurteilungsgremiums des ursprünglichen Investoren-Studienauftrags hinzuweisen, welche vom Amt für Städtebau der Stadt Zürich am 1. März 2019 protokolliert wurde. Das genannte Richtprojekt ist eine Weiterentwicklung des Projekts "Ensemble", welches vom urteilenden Fachgremium einstimmig als Sieger bestimmt wurde. Der Ausschuss attestierte dem Richtprojekt durchgehend eine besonders gute Gesamtwirkung. Soweit sich das Fachgremium zur Lage und zur Höhe der beiden im Teilgebiet C ermöglichten Hochhäuser äusserte, sind seine Überlegungen auch vorliegend von Bedeutung, da der Gestaltungsplan die Lage und Höhe der Überbauung definiert. Im Hinblick auf die städtebauliche Einordnung der Hochhäuser stellte der Ausschuss Folgendes fest: "Die zurückhaltende Höhenentwicklung des Stadions nimmt nicht nur Rücksicht auf die neue Wohnsiedlung, sondern öffnet auch das Gesichtsfeld für die gegenüberliegende Bernoulli-Siedlung. Gleichzeitig erfordern das niedrig ausgelegte Stadion und der Freiraum des Hardhofs und des Limmatraums die geplante Höhenentwicklung der beiden Hochhäuser. Weniger hoch konzipierte Hochhäuser wären aufgrund der Grösse des freien Raums, der sie umgibt, zu wenig raumprägend. Die Höhe der Hochhäuser ist proportional zur Umgebung und zum Stadion richtig gesetzt. Auch im grösseren städtebaulichen Kontext erweist sich das 'Ensemble' als überzeugendes Bindeglied zwischen Zürich-West und der Achse zum Bahnhof Altstetten. […] Die Hochhäuser stehen an einer wichtigen Verkehrsachse und an einem Platz. Sie setzen an der Kreuzung Pfingstweid- und Hardturmstrasse einen wichtigen Akzent, der aufgrund der erwähnten Umgebung kräftig sein muss. Damit kommt den beiden Hochhäusern des Projekt 'Ensemble' die wichtige Funktion des verbindenden Scharniers zu, es ist ein 'Missing Link', der die beiden Gebiete zusammenführt."

Im Rahmen der Vorgaben des umstrittenen Gestaltungsplans lassen sich in Übereinstimmung mit dem "Ergänzungsplan Hochhausgebiete" und den "Richtlinien für die Planung und Beurteilung von Hochhausprojekten" zwei Hochhäuser mit einer Höhe von bis zu 140 m errichten, welche die Voraussetzungen von § 238 Abs. 1 sowie § 284 Abs. 1 und Abs. 2 PBG erfüllen können. Die Ausführungen des erwähnten Fachausschusses zur Lage und zur Höhe der beiden im Teilgebiet C ermöglichten Hochhäuser bestätigen dies. Die Anordnung des gemeinnützigen Wohngebäudes, des Fussballstadions und der beiden Hochhäuser ist bezüglich Abständen und Höhen so gewählt, dass es auf die nahe gelegenen Objekte des Natur- und Heimatschutzes Rücksicht nimmt. Damit schliesst auch die von § 238 Abs. 2 PBG geforderte besondere Rücksichtnahme auf Objekte des Natur- und Heimatschutzes eine Überbauung des Gebiets im Rahmen der Vorgaben des Gestaltungsplans nicht aus (siehe auch E. 9 f. hiernach). Was die Beschwerdeführenden einwenden, ändert daran nichts. Die beiden Hochhäuser sollen es ermöglichen, das Gesamtprojekt mit dem Fussballstadion und dem gemeinnützigen Wohnraum privat zu finanzieren (siehe E. 4.6.3 hiervor). Die vorgesehene Lage ist auch für zwei Hochhäuser mit einer Höhe von 140 m städtebaulich besonders geeignet. Der enge planerische Konnex zwischen dem gemeinnützigen Wohnungsbau, dem Fussballstadion und den beiden Wohn- und Geschäftshochhäusern spricht nicht gegen, sondern für den Standort der Hochhäuser (vgl. BGr, 10. Oktober 2021, 1C_471/2021, E. 3.5.2.2). Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, dass sich der vorgesehene Standort am nördlichen Rand des Hochhausgebiets I und in der Nähe einer ebenfalls zum Siedlungsgebiet zählenden Erholungszone befindet. Der Abstand der geplanten Hochhäuser zur Limmat und zum Hönggerberg ist ausreichend. Zwar sind am Limmatufer auch kleinräumige Zeilenbauten vorhanden. Das mit dem Gestaltungsplan ermöglichte Bauvorhaben lässt sich jedoch sinnvoll in die Umgebung einbetten. Die Beeinträchtigung der Aussicht vom Hönggerberg wird den betroffenen Personen zumutbar sein, zumal die Hochhäuser genügend weit entfernt liegen und architektonisch besonders sorgfältig zu gestalten sein werden. Auch mit den weiteren Einwänden – soweit diese nicht ohnehin erst im Baubewilligungsverfahren zu prüfen sind – vermögen die Beschwerdeführenden keine Verletzung von § 238 Abs. 1 PBG oder von § 284 Abs. 1 und 2 PBG aufzuzeigen.

6.5 Die Vorinstanz führte im angefochtenen Entscheid aus, die Einhaltung von § 284 Abs. 4 PBG müsse erst im Baubewilligungsverfahren und noch nicht im Gestaltungsplanverfahren nachgewiesen werden. Dennoch werde vorliegend grundsätzlich bereits im Gestaltungsplanverfahren nachgewiesen, dass die einzelnen Hochhäuser des Richtprojekts keinen im Sinn von § 284 Abs. 4 PBG unzulässigen Schatten auf bewohnte oder in Wohnzonen liegende Nachbargebäude werfen. Immerhin stellte die Vorinstanz richtigerweise klar, dass wegen der gemeinsamen Projektierung und der Nähe der beiden Hochhäuser zueinander sich vorliegend eine gesamtheitliche Betrachtungsweise rechtfertigt, sodass die Schattenwürfe der beiden Hochhäuser im Baubewilligungsverfahren gemeinsam zu betrachten sein werden. Aufgrund der Entfernung zu den nächsten Wohngebäuden bzw. Wohnzonen im Norden sei jedoch auch ohne korrekte Schattendiagramme anzunehmen, dass es möglich sein werde, innerhalb der Gestaltungsplanvorgaben Hochhäuser zu realisieren, die nicht zu einer Beeinträchtigung im Sinn von § 284 Abs. 4 PBG führen würden. Die Beschwerdeführenden rügen eine Verletzung von § 284 Abs. 4 PBG und § 30 der Allgemeinen Bauverordnung vom 22. Juni 1977 (ABV; LS 700.2) wegen übermässiger Beschattung von Wohngebäuden durch die beiden geplanten Hochhäuser. Ausserdem rügen sie, Art. 14 der Gestaltungsplanvorschriften sei mit § 30 Abs. 2 ABV in Verbindung mit § 284 Abs. 4 PBG nicht vereinbar.

6.5.1 Wie bereits erwähnt (siehe E. 6.1 hiervor) darf die Nachbarschaft durch Hochhäuser nicht wesentlich beeinträchtigt werden, insbesondere nicht durch Schattenwurf in Wohnzonen oder gegenüber bewohnten Gebäuden (§ 284 Abs. 4 PBG). Diese Bestimmung wird konkretisiert durch § 30 ABV. Abs. 1 von § 30 ABV definiert, was als wesentliche Beeinträchtigung durch Schattenwurf im Sinn von § 284 PBG gilt. Bei überbauten Grundstücken ist dies die an den mittleren Wintertagen länger als drei Stunden dauernde Beschattung der bewohnten oder in Wohnzonen liegenden Nachbargebäude, in der Regel an ihrem Fusspunkt gemessen (lit. a). Bei unüberbauten Grundstücken in Wohnzonen gilt als wesentliche Beeinträchtigung die an den mittleren Wintertagen länger als drei Stunden dauernde Beschattung überbaubarer Flächen des Nachbargrundstückes, sofern dadurch eine den örtlichen Verhältnissen und der Bau- und Zonenordnung entsprechende Überbauung verunmöglicht oder erheblich erschwert wird (lit. b).

Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist nur der Gestaltungsplan "Areal Hardturm – Stadion". Der Gestaltungsplan hat für die Projektierung einen angemessenen Spielraum zu belassen (§ 83 Abs. 2 PBG). Ob die beiden geplanten Hochhäuser die Voraussetzungen von § 30 ABV in Verbindung mit § 284 Abs. 4 PBG erfüllen werden, ist erst im Baubewilligungsverfahren abschliessend zu beurteilen (vgl. BGr, 28. Februar 2008, 1C_267/2007 und 1C_269/2007). Im vorliegenden Verfahren ist – soweit dies bereits möglich ist – immerhin zu prüfen, ob der Gestaltungsplan Raum lässt für ein Bauvorhaben, welches die Voraussetzungen von § 30 ABV in Verbindung mit § 284 Abs. 4 PBG erfüllen kann. Die Beschwerdeführenden sind der Auffassung, dies sei nicht der Fall. Auf ihre Einwände ist nur so weit einzugehen, als sie im genannten Sinn den zulässigen Streitgegenstand betreffen.

6.5.2 Nördlich des Teilgebiets C, wo der Gestaltungsplan die Errichtung der beiden Hochhäuser ermöglicht, befinden sich in einem relativ grossen Umkreis keine bewohnten Gebäude. Die nächste Wohnzone im Norden liegt über 200 m entfernt. Die in den vorinstanzlichen Akten liegenden Schattendiagramme zum Richtprojekt werden im Baubewilligungsverfahren noch zu aktualisieren sein (siehe E. 6.5 Ingress hiervor). Sie zeigen jedoch auf, dass die mit dem Gestaltungsplan ermöglichten Hochhäuser in erster Linie den Strassenraum, die Erholungszone und eine Tramwendeschlaufe beschatten werden. Das von der Beschwerdegegnerschaft 4–9 im vorliegenden Verfahren eingereichte aktualisierte Schattendiagramm "3-Stunden-Schattenplan" bestätigt dies. Aufgrund der grossen Entfernung zu den Richtung Norden nächstgelegenen bewohnten Gebäuden und Wohnzonen kann davon ausgegangen werden, dass der umstrittene Gestaltungsplan Raum lässt für ein Bauvorhaben mit Hochhäusern, welches die Voraussetzungen von § 30 ABV in Verbindung mit § 284 Abs. 4 PBG erfüllen kann.

Was die Beschwerdeführenden einwenden, ändert daran nichts. Zunächst berufen sie sich zu Unrecht auf eine frühere Version von § 30 Abs. 1 ABV, welche noch eine Beschattung an den mittleren Wintertagen von höchstens zwei statt drei Stunden vorsah, aber seit dem 1. August 2021 nicht mehr in Kraft ist (vgl. die Übergangsbestimmung zur Änderung der ABV vom 11. Mai 2016, wonach § 30 ABV nicht zu denjenigen Bestimmungen gehört, die bis zur Anpassung der Bau- und Zonenordnung an die Änderung vom 14. September 2015 des PBG anwendbar bleiben). Soweit die Beschwerdeführenden die Beschattung der Liegenschaften an der Förrlibuckstrasse Nrn. 236, 234, 232 und 230 monieren, hat die Vorinstanz richtig erwogen, dass die betreffende Überbauung, wenn überhaupt, vom Vorhaben auf dem Teilgebiet A beschattet würde, wo keine Hochhäuser erlaubt sind, womit § 30 ABV in Verbindung mit § 284 Abs. 4 PBG nicht zur Anwendung gelangt. Auch nicht anwendbar sind diese Bestimmungen auf die monierte Beschattung durch das auf dem Teilgebiet B geplante Fussballstadion. Die "Schule am Wasser" sodann liegt nördlich der Limmat in so grosser Entfernung, dass auch mit Blick darauf davon ausgegangen werden kann, der Gestaltungsplan lasse Raum für ein Bauvorhaben mit Hochhäusern, welches keine übermässige Beschattung im Sinn von § 30 ABV in Verbindung mit § 284 Abs. 4 PBG bringen wird. Schliesslich ist auch nicht zu sehen, dass der Gestaltungsplan nur ein Bauvorhaben zulassen würde, bei welchem die beiden Hochhäuser sich im Sinn der genannten Bestimmungen gegenseitig übermässig beschatten werden.

6.5.3 § 30 Abs. 2 ABV gewährt als Ausnahme zur in § 30 Abs. 1 ABV definierten maximalen Beschattung eine für die Bauherrschaft günstigere Regelung, wenn mit einem in allen Teilen den Vorschriften entsprechenden kubischen Vergleichsprojekt nachgewiesen wird, dass eine der Bau- und Zonenordnung entsprechende Überbauung keine geringere Beschattung des Nachbargrundstückes nach sich zieht. Art. 14 der Gestaltungsplanvorschriften nimmt diese Bestimmung auf und bestimmt folgendes: "Für den Nachweis des Schattenwurfs wird ein Vergleichsprojekt festgelegt, das durch die rechtskräftigen Baulinien begrenzt wird. Das Vergleichsprojekt hat eine maximale Gebäudehöhe von 25 m ab dem gewachsenen Boden und eine Firsthöhe von 7 m einzuhalten." Die Beschwerdeführenden weisen darauf hin, dass die geltende BZO im Gestaltungsplangebiet bzw. in der Zentrumszone eine maximale Gebäudehöhe von 19 m und eine maximale Ausnützung von 200 % vorsehe (Art. 18 Abs. 1 BZO). Diese Werte seien für das Vergleichsobjekt massgebend, ebenso die regulären Abstandsvorschriften gemäss § 270 PBG. Weil sich das in der umstrittenen Gestaltungsplanvorschrift definierte Vergleichsprojekt nicht an den geltenden Werten der BZO orientiere, sei die genannte Vorschrift mit § 30 Abs. 2 ABV in Verbindung mit § 284 Abs. 4 PBG unvereinbar.

Die Vorinstanz wies richtigerweise darauf hin, dass sich die Auseinandersetzung mit dem Vergleichsschatten im Sinn von § 30 Abs. 2 ABV im Baubewilligungsverfahren erübrigen dürfte, sofern sich  bestätigen sollte, dass keine bewohnten Nachbargebäude von relevantem Schattenwurf betroffen sein werden (siehe E. 6.5.2 hiervor). Es spricht vieles dafür, dass der vorliegend umstrittene Art. 14 der Gestaltungsplanvorschriften gar nie praktische Bedeutung erlangen wird. Für den unwahrscheinlichen Fall, dass Art. 14 der Gestaltungsplanvorschriften im Baubewilligung praktische Bedeutung erlangen wird, rechtfertigen sich die nachfolgenden Ausführungen.

Mit der dargelegten, von den Beschwerdeführenden vorgetragenen Thematik befasste sich das Verwaltungsgericht bereits in seinem Urteil zum privaten Gestaltungsplan "Stadion Zürich" aus dem Jahr 2004 (VGr, 9. Juni 2004, VB.2004.00193, E. 4.2 f.). Diesem Urteil lag ein früheres Stadionprojekt ebenfalls am Standort Hardturm zugrunde. Umstritten war dort eine weitgehend identische Definition für das Vergleichsobjekt in den Gestaltungsplanvorschriften. Damals erwog das Verwaltungsgericht zusammengefasst, dass die Abmessungen eines Vergleichsprojekts im Sinn von § 30 Abs. 2 ABV unter Umständen im Gestaltungsplan selber definiert werden dürften und das im Gestaltungsplan definierte Vergleichsprojekt unter Umständen von der geltenden BZO abweichen dürfe, wobei das Vergleichsobjekt diesfalls der übergeordneten Planung und den Grundsätzen und Zielen der Raumplanung entsprechen müsse (mit ausführlicher Begründung a. a. O., E. 4.2). Im genannten Urteil liess das Verwaltungsgericht ein Vergleichsobjekt mit einer Gebäudehöhe von 25 m und einer Firsthöhe von 7 m genügen, welches zwar von der im Urteilszeitpunkt geltenden BZO abwich, aber mit der früheren, bis zum 14. Mai 2004 geltenden BZO vereinbar war. Dies, weil nicht ersichtlich sei, inwiefern die Zulassung einer Gebäudehöhe von 25 m, wie sie bereits früher galt, am Standort Hardturm der übergeordneten Planung oder den Zielen und Grundsätzen der Raumplanung widersprechen sollte (a. a. O., E. 4.3). Es besteht kein Anlass, vorliegend von der genannten Rechtsprechung und den seinerzeit getroffenen Schlussfolgerungen abzuweichen, zumal sich die Gegebenheiten nicht massgeblich verändert haben. Die Beschwerdeführenden dringen mit der Rüge, Art. 14 der Gestaltungsplanvorschriften sei mit § 30 Abs. 2 ABV in Verbindung mit § 284 Abs. 4 PBG nicht vereinbar, nicht durch. Selbst wenn man zum gegenteiligen Schluss gelangen würde, wäre dies im Übrigen kein Grund, den umstrittenen Gestaltungsplan als Ganzes aufzuheben, weil der Gestaltungsplan und die mit ihm ermöglichten Bauvorhaben nach dem Ausgeführten mit der Streichung von Art. 14 der Gestaltungsplanvorschriften nicht grundsätzlich infrage gestellt würden.

7.  

Die Beschwerdeführenden machen geltend, das Gestaltungsplangebiet sei für die mit dem Gestaltungsplan ermöglichten Nutzungen nicht genügend erschlossen. Wie der Beschwerdebegründung entnommen werden kann, sprechen die Beschwerdeführenden mit ihren Ausführungen einzig die verkehrsmässige Erschliessung an.

7.1 Nach Art. 22 Abs. 2 lit. b RPG setzt eine Baubewilligung voraus, dass das Bauland erschlossen ist. Von Bundesrechts wegen ist Land erschlossen, wenn die für die betreffende Nutzung hinreichende Zufahrt besteht und die erforderlichen Wasser-, Energie- sowie Abwasserleitungen so nahe heranführen, dass ein Anschluss ohne erheblichen Aufwand möglich ist (Art. 19 Abs. 1 RPG).

Die Details regelt das kantonale Recht. Das PBG verpflichtet die Gemeinden zu einer Erschliessungsplanung (§§ 90 ff. PBG). Die genügende Erschliessung ist gemäss § 234 in Verbindung mit § 233 Abs. 1 PBG Voraussetzung für die Erstellung von Bauten und Anlagen. Erschlossen ist ein Grundstück, wenn es für die darauf vorgesehenen Bauten und Anlagen genügend zugänglich ist, wenn diese ausreichend mit Wasser und Energie versorgt werden können und wenn die einwandfreie Behandlung von Abwässern, Abfallstoffen und Altlasten gewährleistet ist (§ 236 Abs. 1 PBG). Genügende Zugänglichkeit bedingt in tatsächlicher Hinsicht eine der Art, Lage und Zweckbestimmung der Bauten oder Anlagen entsprechende Zufahrt für die Fahrzeuge der öffentlichen Dienste und der Benützer (§ 237 Abs. 1 Satz 1 PBG). Bei grösseren Überbauungen muss überdies die Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr gewährleistet sein (§ 237 Abs. 1 Satz 2 PBG; vgl. auch Art. 3 Abs. 3 lit. a RPG). Zufahrten sollen für jedermann verkehrssicher sein (§ 237 Abs. 2 Satz 1 PBG). Wo ein Bedürfnis besteht, die Verhältnisse es gestatten und es wirtschaftlich zumutbar ist, insbesondere bei grösseren Überbauungen, soll der Fussgänger- vom Fahrverkehr getrennt werden, und es kann, sofern das öffentliche Interesse entgegenstehende private Interessen wesentlich überwiegt, der Fahrverkehr unter den Boden gewiesen oder die Überdeckung der Fahrbahn verlangt werden (§ 237 Abs. 3 PBG).

Speziell für Gestaltungspläne gilt § 83 Abs. 3 PBG, wonach der Gestaltungsplan unter anderem die Erschliessung zu ordnen hat. Mit § 83 Abs. 3 PBG angesprochen ist die Feinerschliessung innerhalb des Gestaltungsplanperimeters. Ausserhalb des Perimeters gelegene Erschliessungsfragen bilden hingegen nicht Teil seines Regelungsinhalts. Nicht zur Feinerschliessung gehören sogenannte Hauszufahrten, nämlich Strassen und Wege, welche ab den Feinerschliessungsanlagen in die einzelnen Grundstücke hineinführen (VGr, 28. April 2022, VB.2020.00722, E. 8.3).

7.2 Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist nur der Gestaltungsplan "Areal Hardturm – Stadion". Der Gestaltungsplan hat für die Projektierung einen angemessenen Spielraum zu belassen (§ 83 Abs. 2 PBG; siehe E. 5.1 hiervor). Ob die Zufahrt den Anforderungen von § 237 PBG entspricht, ist erst im Baubewilligungsverfahren abschliessend zu beurteilen. Entscheidend ist bei der Beurteilung des Gestaltungsplans einzig, ob eine gesetzeskonforme Erschliessung überhaupt als möglich erscheint oder nicht (VGr, 28. April 2022, VB.2020.00722, E. 8.3). Auch aus § 83 Abs. 3 PBG kann nicht abgeleitet werden, dass die verkehrsmässige Erschliessung innerhalb des Gestaltungsplans bis ins einzelne Detail geregelt sein muss. Vielmehr ist es auch mit Blick auf diese Bestimmung zulässig, wenn der Gestaltungsplan einen angemessenen Spielraum im Hinblick auf das Baubewilligungsverfahren belässt (VGr, 15. Dezember 2022, VB.2022.00252, E. 6.3.1). Auf die Einwände der Beschwerdeführenden ist nur so weit einzugehen, als sie in diesem Sinn den zulässigen Streitgegenstand betreffen.

7.3 Aus dem Situationsplan 1:1000 und aus den Art. 29 und 30 der Gestaltungsplanvorschriften wird ersichtlich, wo die Zufahrten bzw. die Anlieferung vom übergeordneten Strassenraum auf das Gestaltungsplangebiet bzw. auf die Teilgebiete A (gemeinnütziges Wohngebäude), B (Stadion) und C (Wohn- und Geschäftshochhäuser) errichtet werden sollen. Der Situationsplan und Art. 13 der Gestaltungsplanvorschriften definieren das Baufeld für die geplanten unterirdischen Parkierungsanlagen. Im Situationsplan sind verschiedene öffentlich nutzbare Fuss- bzw. Fuss- und Veloverbindungen markiert, welche das Gestaltungsplangebiet queren. Art. 25 Abs. 1 der Gestaltungsplanvorschriften hält dazu Folgendes fest: "Das Areal ist an das übergeordnete Fuss- und Radwegnetz anzuschliessen und durchlässig zu gestalten. Von besonderer Bedeutung sind dabei die während des Alltagsbetriebs zu gewährleistenden Arealquerungen westlich und östlich des Stadions sowie durch das Teilgebiet C." Gemäss Art. 28 Abs. 1 der Gestaltungsplanvorschriften ist die Erschliessung für den Fuss- und Veloverkehr auf die Haltestellen des öffentlichen Verkehrs und auf die angrenzenden Fussund Radwege auszurichten. Weiter ist gemäss dem Situationsplan und Art. 28 Abs. 2 der Gestaltungsplanvorschriften eine Passerelle für den Fussverkehr über die Pfingstweidstrasse geplant. Art. 31 der Gestaltungsplanvorschriften erklärt für den ganzen Geltungsbereich Mischverkehrsflächen für alle Verkehrsarten für zulässig. Weiter äussern sich die Art. 32–39 der Gestaltungsplanvorschriften zu den geplanten Abstellplätzen für leichte Zweiräder, Personenwagen und Motorräder. Gemäss Art. 40 der Gestaltungsplanvorschriften muss mit dem ersten Baugesuch in den Teilgebieten B oder C ein Verkehrskonzept für den Alltags- und Veranstaltungsbetrieb eingereicht werden, wobei für den Veranstaltungsbetrieb die Anzahl und die Lage der Abstellplätze für die verschiedenen Fahrzeugtypen in Abhängigkeit vom zu erwartenden Publikumsaufkommen aufzuzeigen sein werden.

Der Planungsbericht vom 4. März 2019 äussert sich ebenfalls zur verkehrsmässigen Erschliessung des Gestaltungsplangebiets. Für die Details verweist er zudem auf den umfangreichen Verkehrsbericht, welcher dem Planungsbericht beiliegt. Zu den Fuss- und Radwegen (Art. 25 der Gestaltungsplanvorschriften) hält der Planungsbericht unter anderem fest, während des Alltagsbetriebs seien Arealquerungen in Nord-Süd-Richtung durch das Teilgebiet C, westlich und östlich des Stadions sowie im Bereich der östlichen Geltungsbereichsgrenze vorzusehen. Durch das Teilgebiet A sei zudem ein öffentlich nutzbarer Fussweg in östlicher Richtung zu führen, der eine Breite von mindestens 2,5 m aufweise und durch die neu erstellte Überbauung Hardturm-Park im Osten eine Fortsetzung finde. Im Veranstaltungsbetrieb des Stadions dürfe dieser Fussweg geschlossen werden. Zum Fuss- und Veloverkehr (Art. 28 der Gestaltungsplanvorschriften) hält der Planungsbericht unter anderem fest, für den Fussgängerverkehr und insbesondere für die An- und Abreise der Besucher zum/vom Stadion im Veranstaltungsbetrieb dürfe eine Passerelle über die Pfingstweidstrasse erstellt werden, welche direkt in das Stadion und/oder auf dessen Vorbereich führen könne. Zur Erschliessung mittels motorisierten Individualverkehrs (Art. 29 der Gestaltungsplanvorschriften) führt der Planungsbericht unter anderem aus, das Teilgebiet A werde über die Förrlibuckstrasse und die gemeinsame Tiefgarage der Teilgebiete B und C über den Verkehrsknoten Hardturm-/Förrlibuckstrasse erschlossen. Die Bauherrschaft habe vor Einreichung des Baugesuchs mit den relevanten Ämtern Kontakt aufzunehmen, um die Anforderungen an den genannten Verkehrsknoten zu klären. Zur Erschliessung mittels des übrigen motorisierten Verkehrs und der Anlieferung (Art. 30 der Gestaltungsplanvorschriften) hält der Planungsbericht unter anderem fest, die Anlieferung sowie die Zufahrt und Erschliessung der oberirdischen Abstellplätze erfolge über die Hardturm- und die Förrlibuckstrasse. Die Erschliessung des westlichen Stadionteils und eines weiteren Bereichs führe über den Bereich zwischen den Teilgebieten B und C. Die Erschliessung des östlichen Stadionteils und der Zufahrt zum Stadionrasen führe über den Bereich zwischen den Teilgebieten A und B. Zum Mischverkehr (Art. 31 der Gestaltungsplanvorschriften) erklärt der Planungsbericht, es sei auf der definierten Fläche im Sinn einer Begegnungszone zulässig, dass Fuss-, Velo- und motorisierter Verkehr dieselbe Fläche nutzten, womit für die einzelnen Verkehrsarten keine separaten Verkehrsflächen auszuweisen seien. Ausführlich äussert sich der Planungsbericht sodann zu den Abstellplätzen für Personenwagen und Motorräder (Art. 32–39 der Gestaltungsplanvorschriften). Zum mit dem Baugesuch für das Teilgebiet B oder C einzureichenden Verkehrskonzept (Art. 40 der Gestaltungsplanvorschriften) wird im Planungsbericht unter anderem ausgeführt, das Konzept habe weitergehende Regelungen und Massnahmen für den Alltags- und Veranstaltungsbetrieb aufzuzeigen. Das bedeute, dass für verschiedene Spielkategorien und in Abhängigkeit vom zu erwarteten Publikumsaufkommen Abstellplatzstrategien zu erarbeiten seien.

Aus den Planungsdokumenten wird im Detail ersichtlich, dass das Gestaltungsplangebiet im Ist-Zustand mit Strassen und mit dem öffentlichen Verkehr sehr gut erschlossen ist. Weiter wird im Detail aufgezeigt, wie die Teilgebiete A, B und C des Gestaltungsplangebiets verkehrsmässig erschlossen werden sollen. Dabei wird differenziert zwischen den beiden Betriebszuständen "Alltagsbetrieb" und "Veranstaltungsbetrieb". Der Betriebszustand "Veranstaltungsbetrieb" wird noch einmal aufgeteilt in eine Vorbereitungsphase (Auf- und Abbau) und eine Spielphase. Im bereits erwähnten Verkehrsbericht wird die verkehrsmässige Erschliessung des Gestaltungsplangebiets sehr detailliert beschrieben, dies je Teilgebiet in den Kategorien "motorisierter Individualverkehr", "Ver- und Entsorgung", "Fuss- und Veloverkehr" und "öffentlicher Verkehr". Weiter beinhaltet der Verkehrsbericht eine ausführliche Parkierungsstrategie und Leistungsfähigkeitsnachweise für die entscheidenden Verkehrsknoten in der Spitzenstunde. Schliesslich enthält der Verkehrsbericht detaillierte Aussagen zum gemäss Art. 40 der Gestaltungsplanvorschriften mit dem Baugesuch einzureichenden Verkehrskonzept. Dem Planungsbericht liegt ausserdem das Sicherheitskonzept Aussenraum vom 26. Oktober 2018 bei. Darin werden unter anderem mögliche Sicherheitsmassnahmen im Veranstaltungsbetrieb empfohlen und die Anforderungen der Sicherheitsorganisationen detailliert beschrieben.

7.4 Aus dem Situationsplan, den Gestaltungsplanvorschriften, dem Planungsbericht, dem Verkehrsbericht und dem Sicherheitskonzept Aussenraum ist ersichtlich, dass eine im Sinn von § 236 Abs. 1 und § 237 PBG in Verbindung mit Art. 19 Abs. 1 und Art. 22 RPG rechtmässige Erschliessung für alle massgeblichen Verkehrsarten durchaus möglich erscheint. Sodann regelt der Gestaltungsplan im Sinn von § 83 Abs. 3 PBG die verkehrsmässige Erschliessung innerhalb des Gestaltungsplangebiets in ausreichender Weise. Diese Erkenntnisse gelten namentlich auch für den Veranstaltungsbetrieb, das heisst für die Zeit vor, während und nach den im Stadion vorgesehenen Fussballspielen. Im Sicherheitskonzept Aussenraum wird ergänzend zum Verkehrsbericht aufgezeigt, wie der Zuschaueraufmarsch im Veranstaltungsbetrieb bewältigt werden kann bzw. mit welchen Massnahmen die Sicherheit des Aussenraums im Veranstaltungsbetrieb gewährleistet werden kann.

Was die Beschwerdeführenden einwenden, ändert nichts daran, dass die rechtmässige Erschliessung der geplanten Bauvorhaben durchaus möglich erscheint. Die Aussagen zum Langsamverkehr rund um das Gestaltungsplangebiet und innerhalb des Gebiets sowie zur Anbindung an die Haltestellen des öffentlichen Verkehrs sind ausreichend konkret. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden wird mit den genannten Dokumenten ausreichend aufgezeigt, wie der Verkehr und die Zuschauerströme im Veranstaltungsbetrieb bewältigt werden können. Dies gilt auch für sogenannte Risikospiele. Dass im Veranstaltungsbetrieb bzw. bei Risikospielen zur Trennung von Zuschauern und anderen Nutzern Massnahmen zu ergreifen sein werden, ändert nichts daran, dass die Geschäfts- und Wohnbauten auch zu diesen Zeiten ausreichend zugänglich gehalten werden können. Weitere Details sind auch in diesem Zusammenhang erst im Baubewilligungsverfahren zu prüfen. Dass die Zugänglichkeit für Notfallfahrzeuge und andere Fahrzeuge der öffentlichen Dienste mit besonderen, im Baubewilligungsverfahren nicht lösbaren Schwierigkeiten verbunden sein könnte, ist ebenfalls nicht zu sehen. Soweit die Beschwerdeführenden schliesslich eine fehlende Bahnhaltestelle monieren, verkennen sie, dass das Gestaltungsplangebiet in Fussdistanz zu den Bahnhöfen "Hardbrücke" und "Altstetten" liegt.

8.  

Die Beschwerdeführenden machen geltend, der Gestaltungsplan widerspreche dem Lärmschutzrecht. Der Gestaltungsplanperimeter werde von Sportlärm und vom Lärm der Verkehrsanlagen belastet. Der Umweltverträglichkeitsbericht zeige, dass die Immissionsgrenzwerte für Lärm beim geplanten gemeinnützigen Wohngebäude und bei den geplanten Hochhäusern an mehreren Orten überschritten würden. Die Voraussetzungen für die Erteilung von Ausnahmebewilligungen seien nicht erfüllt.

8.1  

8.1.1 Gemäss Art. 22 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG; SR 814.01) dürfen Baubewilligungen für neue Gebäude, die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen, in lärmbelasteten Gebieten grundsätzlich nur erteilt werden, wenn die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden (Abs. 1) oder wenn die Räume zweckmässig angeordnet und die allenfalls notwendigen zusätzlichen Schallschutzmassnahmen getroffen werden (Abs. 2). Art. 31 Abs. 1 der Lärmschutzverordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41) nennt als mögliche Massnahmen zur Einhaltung der Immissionsgrenzwerte die Anordnung der lärmempfindlichen Räume auf der dem Lärm abgewandten Seite des Gebäudes (lit. a) sowie bauliche oder gestalterische Massnahmen, die das Gebäude gegen Lärm abschirmen (lit. b). Können die Immissionsgrenzwerte trotz der genannten Massnahmen nicht eingehalten werden, so kann eine Ausnahmebewilligung erteilt werden, wenn an der Errichtung des Gebäudes ein überwiegendes Interesse besteht und die kantonale Behörde zustimmt (Art. 31 Abs. 2 LSV). Für Strassenverkehrs- und Eisenbahnlärm legen die Anhänge 3 und 4 der LSV Belastungsgrenzwerte fest. Diese sind in der Mitte jedes offenen Fensters eines lärmempfindlichen Raums einzuhalten (Art. 39 Abs. 1 LSV). Die Einhaltung nur an dem am wenigsten exponierten "Lüftungsfenster" genügt nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht (BGE 145 II 189 E. 8.1; BGE 142 II 100 E. 4).

8.1.2 Beim geplanten Fussballstadion im Teilbereich B handelt es sich um eine neue ortsfeste Anlage im Sinn des USG. Gemäss Art. 25 USG darf eine solche nur errichtet werden, wenn die durch diese Anlage allein erzeugten Lärmimmissionen die Planungswerte in der Umgebung nicht überschreiten (Abs. 1). Besteht ein überwiegendes öffentliches, namentlich auch raumplanerisches Interesse an der Anlage und würde die Einhaltung der Planungswerte zu einer unverhältnismässigen Belastung für das Projekt führen, so können Erleichterungen gewährt werden, wobei unter Vorbehalt von Abs. 3 die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden dürfen (Abs. 2). Fehlen konkrete Belastungsgrenzwerte, wie dies namentlich beim Sportlärm der Fall ist, beurteilt die Vollzugsbehörde die Lärmimmissionen im Einzelfall nach den Art. 15, 19 und 23 USG (Art. 40 Abs. 3 LSV). Sie berücksichtigt dabei den Charakter des Lärms, den Zeitpunkt der Lärmimmissionen, die Häufigkeit des Lärms sowie die Lärmempfindlichkeit und Lärmvorbelastung der Zone (BGE 133 II 292 E. 3.3; BGr, 5. Oktober 2018, 1C_252/2017, E. 5).

Das Bundesamt für Umwelt hat für die Beurteilung des Lärms von Sportanlagen eine Vollzugshilfe publiziert und diese im Jahr 2017 überarbeitet (nachfolgend: Vollzugshilfe Sportlärm; einsehbar unter: www.bafu.admin.ch > Publikationen, Medien > Vollzugshilfen > Lärm: Vollzugshilfen > Ermittlung und Beurteilung von Sportlärm [besucht am 2. Oktober 2025]). Die Vollzugshilfe sieht Planungsrichtwerte und Immissionsrichtwerte vor (Ziffer 3.3). Dabei wird einerseits differenziert zwischen dem Normalbetrieb und seltenen Ereignissen und andererseits zwischen den verschiedenen Tageszeiten (Tag, Abend, Nacht; Ziffer 3.2.2). Unter dem Normalbetrieb wird eine typische Sportwoche in der intensiv genutzten Jahreszeit verstanden. Für besondere, seltene Ereignisse gelten höhere Belastungsrichtwerte. Besondere Ereignisse gelten als seltene Ereignisse, wenn sie ausnahmsweise stattfinden und daher auch betreffend der Geräuschbelastung aus dem allgemeinen Sportbetrieb herausragen. Die Anzahl seltener Ereignisse hat einem ortsüblichen Umfang zu entsprechen. Als Anhaltspunkt für die Anzahl seltener Ereignisse kann von maximal 15–20 Tagen ausgegangen werden. Es liegt jedoch im Ermessensspielraum der Vollzugsbehörde, die genaue Anzahl der seltenen Ereignisse, welche noch toleriert werden kann, festzulegen. Auch bei der Beurteilung der Frage, welche Ereignisse als selten bezeichnet werden können, besitzt die Vollzugsbehörde einen gewissen Handlungsspielraum (zum Ganzen Ziffer 3.2.1 der Vollzugshilfe Sportlärm).

Liegen die Lärmbelastungen unterhalb der Planungs- bzw. Immissionsrichtwerte, kann in der Regel davon ausgegangen werden, dass die Störung höchstens geringfügig bzw. noch nicht erheblich störend und die Anlage somit bewilligungsfähig ist. Liegen die ermittelten Immissionen im Bereich der Richtwerte, das heisst werden diese nicht deutlich überschritten, besteht ein gewisser Spielraum bei der Beurteilung ihrer Störwirkung im Einzelfall. Dabei dürfen allerdings nur Aspekte berücksichtigt werden, die einen Einfluss auf die Störung haben (z. B. Hintergrundbelastung, Ortsüblichkeit, Akzeptanz, Hauptbelastung im Winter, Nutzung der lärmbetroffenen Räume, Personen mit erhöhter Empfindlichkeit); dem öffentlichen Interesse am Betrieb der Anlage ist durch die Gewährung von Erleichterungen Rechnung zu tragen (zum Ganzen BGr, 10. Oktober 2022, 1C_471/2021, E. 5.2).

8.1.3 Art. 22 und 25 USG sowie die entsprechenden Ausführungsbestimmungen gelten im Baubewilligungsverfahren. Findet eine Sondernutzungsplanung statt, ist in diesem Verfahren immerhin nachzuweisen, dass es unter Einhaltung der Vorgaben des Sondernutzungsplans möglich ist, die geplante Anlage so auszugestalten, dass sie den lärmrechtlichen Anforderungen entspricht. Bereits auf der ersten Stufe der Nutzungsplanung muss jedoch feststehen, dass im Rahmen der späteren Planung eine geeignete Lösung gefunden werden kann (sogenannter Machbarkeitsnachweis), da es sich andernfalls um eine untaugliche Planung handeln würde (BGE 147 II 484 E. 4.3.1, BGr, 10. Oktober 2021, 1C_471/2021, E. 5.3).

Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist nur der Gestaltungsplan "Areal Hardturm – Stadion". Der Gestaltungsplan hat für die Projektierung einen angemessenen Spielraum zu belassen (§ 83 Abs. 2 PBG). Ob die mit dem Gestaltungsplanperimeter vorgesehenen Bauvorhaben Art. 22 und Art. 25 USG sowie den entsprechenden Ausführungsbestimmungen entsprechen werden, ist erst im Baubewilligungsverfahren abschliessend zu beurteilen. Immerhin ist mit dem Gestaltungsplan aufzuzeigen, dass im Rahmen seiner Umsetzung eine geeignete Lösung gefunden bzw. eine mit dem Lärmschutzrecht vereinbare Überbauung möglich erscheint. Auf die Einwände der Beschwerdeführenden ist nur so weit einzugehen, als sie in diesem Sinn den zulässigen Streitgegenstand betreffen.

8.2 Die Art. 42–47 der Gestaltungsplanvorschriften verlangen verschiedene Massnahmen zum Schutz vor Verkehrslärm und vor Sportlärm für die Teilgebiete A und C. Gemäss dem Planungsbericht vom 4. März 2019 ist der Geltungsbereich des Gestaltungsplans intensiv durch Lärmimmissionen des Verkehrs der angrenzenden Strassen und der beabsichtigten Fussballspiele betroffen. Zu den Art. 42–47 der Gestaltungsplanvorschriften hält der Planungsbericht unter anderem fest, für die betroffenen Teilgebiete würden differenzierte Lärmschutzmassnahmen vorgeschrieben. Dazu zählten z. B. die Optimierung der Grundrisse oder die Verpflichtung für kontrollierte Lüftungen. Einzelne Wohnungen könnten die Lärmwerte nicht einhalten und würden eine kantonale Ausnahmebewilligung benötigen.  Für die Details zum Thema Lärmschutz verweist der Planungsbericht auf den Umweltverträglichkeitsbericht und die beiden ausführlichen Berichte zum Verkehrs- und zum Sportlärm.

8.3 Die Beschwerdeführenden machen geltend, dem Lärmschutz sei nicht von Beginn weg genügend Beachtung geschenkt worden, und es fehle eine das gesamte Gestaltungsplangebiet beinhaltende Lärmschutzstrategie.

Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden zeigen die Planungsdokumente – namentlich der Planungsbericht, der Umweltverträglichkeitsbericht sowie die Berichte zum Verkehrslärm und zum Sportlärm – auf, dass dem Thema Lärmschutz im Gestaltungsplanverfahren ausreichend Beachtung geschenkt wurde. Wie auch die Beschwerdeführenden ausführen, wurde schon in der Ausschreibung zum Investoren-Studienauftrag auf das Lärmschutzrecht hingewiesen. Dass das aus dem selektiven Investoren-Studienauftrag als Siegerprojekt hervorgegangene Projekt "Ensemble" im Rahmen der Weiterentwicklung zum Richtprojekt lärmschutzoptimiert wurde, spricht nicht gegen, sondern für die ausreichende Berücksichtigung des Lärmschutzrechts schon während der Planungsphase. Nachvollziehbar ist sodann, dass die Planungsbehörden die Lärmsituation für die drei Teilbereiche A, B und C differenziert betrachtet und beurteilt haben, zumal die unterschiedlichen rechtlichen Vorgaben und tatsächlichen Umstände dies nahelegten.

8.4 Die Beschwerdeführenden bringen sinngemäss vor, in den Teilbereichen A und C sei wegen des Verkehrslärms eine mit dem Lärmschutzrecht vereinbare Überbauung ausgeschlossen.

8.4.1 Die Vorinstanz wies im angefochtenen Entscheid darauf hin, dass mit Blick auf das erarbeitete Richtprojekt gemäss den erwähnten Planungsberichten verschiedene Wohnungen nachts von Überschreitungen der Immissionsgrenzwerten für Verkehrslärm betroffen seien. Die Vorinstanz anerkannte, dass die in den Planungsdokumenten in diesem Zusammenhang angesprochene kantonale Bewilligungspraxis für die Erteilung von Ausnahmebewilligungen angesichts der jüngeren bundesgerichtlichen Rechtsprechung (vgl. etwa BGr, 6. Dezember 2021, 1C_275/2020, E.2 f.) als überholt anzusehen sei und dass die Rechtsprechung bezüglich der mit Blick auf den Lärmschutz zu treffenden Massnahmen strenger geworden sei. Entscheidend war für die Vorinstanz mit Blick auf den Schutz vor Verkehrslärm, dass die Planungsträger in der Zwischenzeit