Festsetzung Strassenprojekt | [Für die Kraftstrasse waren 2016 rechtskräftig Sanierungserleichterungen wegen Überschreitungen der Immissionsgrenzwerte (IGW) gewährt worden. Das vorliegend umstrittene Strassenprojekt wurde 2021 festgesetzt und sieht auf der Kraftstrasse im Abschnitt Gladbach- bis Toblerstrasse einen neuen Velostreifen bergwärts sowie die Erneuerung der Tramgleise vor, wobei die Tramgleise je rund 20 cm gegen die Strassenaussenseite und in der Folge auch die Fahrleitungen verschoben werden sollen. Neu soll der MIV bergwärts im Mischverkehr mit dem Tram geführt und das Trottoir bergwärts verbreitert sowie mit einer Baumreihe bepflanzt werden. Das gegenüberliegende Trottoir soll verschmälert werden. Die beschwerdeführenden Anwohner machen geltend, das Strassenprojekt löse eine Pflicht zur lärmrechtlichen Nachsanierung aus, weshalb es mit einer Verkehrsanordnung betreffend die Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h hätte koordiniert werden müssen.] Das umstrittene Strassenprojekt ist als wesentliche Änderung der Anlage im Sinn von Art. 8 Abs. 3 LSV zu qualifizieren. Es besteht deshalb gemäss Art. 18 Abs. 1 USG eine Pflicht zur lärmrechtlichen Nachsanierung (E. 3.2). Dabei fallen Erleichterungen, wie sie für die Sanierung alter Anlagen gewährt werden können, in der Regel weg (Art. 18 Abs. 2 USG; E. 3.3). Eine wesentlich geänderte Anlage muss die IGW einhalten (Art. 8 Abs. 2 LSV). Sind die IGW überschritten und kommen keine anderen Möglichkeiten der Lärmbegrenzung an der Quelle oder auf dem Übertragungsweg in Betracht, so müssen Geschwindigkeitsbegrenzungen nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ernsthaft geprüft werden (E. 3.3). Die rechtlichen Anforderungen an die Lärmsanierungs- und Koordinationspflicht sind bei einer wesentlichen Anlagenänderung nicht weniger umfassend als bei einem "reinen" Sanierungsprojekt (E. 3.4). Der geplanten Einführung von Mischverkehr für MIV und Tram kommt eine präjudizierende Wirkung für die Beurteilung künftigerTemporeduktionsmassnahmen zu; die unterlassene Koordination des Strassenprojekts mit einer Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit stellt einen grundlegenden Mangel des Strassenprojekts dar (E. 3.5).
Aufhebung der Projektfestsetzung und -genehmigung in Gutheissung der vereinigten Beschwerden.
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Geschäftsnummer: VB.2023.00528 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 09.07.2026 Spruchkörper: 3. Abteilung/3. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist noch nicht rechtskräftig. Rechtsgebiet: Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht Betreff: Festsetzung Strassenprojekt
[Für die Kraftstrasse waren 2016 rechtskräftig Sanierungserleichterungen wegen Überschreitungen der Immissionsgrenzwerte (IGW) gewährt worden. Das vorliegend umstrittene Strassenprojekt wurde 2021 festgesetzt und sieht auf der Kraftstrasse im Abschnitt Gladbach- bis Toblerstrasse einen neuen Velostreifen bergwärts sowie die Erneuerung der Tramgleise vor, wobei die Tramgleise je rund 20 cm gegen die Strassenaussenseite und in der Folge auch die Fahrleitungen verschoben werden sollen. Neu soll der MIV bergwärts im Mischverkehr mit dem Tram geführt und das Trottoir bergwärts verbreitert sowie mit einer Baumreihe bepflanzt werden. Das gegenüberliegende Trottoir soll verschmälert werden. Die beschwerdeführenden Anwohner machen geltend, das Strassenprojekt löse eine Pflicht zur lärmrechtlichen Nachsanierung aus, weshalb es mit einer Verkehrsanordnung betreffend die Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h hätte koordiniert werden müssen.] Das umstrittene Strassenprojekt ist als wesentliche Änderung der Anlage im Sinn von Art. 8 Abs. 3 LSV zu qualifizieren. Es besteht deshalb gemäss Art. 18 Abs. 1 USG eine Pflicht zur lärmrechtlichen Nachsanierung (E. 3.2). Dabei fallen Erleichterungen, wie sie für die Sanierung alter Anlagen gewährt werden können, in der Regel weg (Art. 18 Abs. 2 USG; E. 3.3). Eine wesentlich geänderte Anlage muss die IGW einhalten (Art. 8 Abs. 2 LSV). Sind die IGW überschritten und kommen keine anderen Möglichkeiten der Lärmbegrenzung an der Quelle oder auf dem Übertragungsweg in Betracht, so müssen Geschwindigkeitsbegrenzungen nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ernsthaft geprüft werden (E. 3.3). Die rechtlichen Anforderungen an die Lärmsanierungs- und Koordinationspflicht sind bei einer wesentlichen Anlagenänderung nicht weniger umfassend als bei einem "reinen" Sanierungsprojekt (E. 3.4). Der geplanten Einführung von Mischverkehr für MIV und Tram kommt eine präjudizierende Wirkung für die Beurteilung künftiger Temporeduktionsmassnahmen zu; die unterlassene Koordination des Strassenprojekts mit einer Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit stellt einen grundlegenden Mangel des Strassenprojekts dar (E. 3.5). Aufhebung der Projektfestsetzung und -genehmigung in Gutheissung der vereinigten Beschwerden.
Rechtsnormen: Art. 8 Abs. II LSV Art. 8 Abs. III LSV Art. 14 Abs. I LSV Art. 25a RPG Art. 8 USG Art. 17 Abs. I USG Art. 18 Abs. I USG
Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung
VB.2023.00528 VB.2025.00196
Urteil
der 3. Kammer
vom 9. Juli 2026
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichter Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiberin Eva Heierle.
In Sachen
1. Baugesellschaft A, nämlich:
1.1. B,
1.2. C,
1.3. D,
2. E,
3. F,
alle vertreten durch RA G,
Beschwerdeführende,
gegen
Stadtrat von Zürich,
vertreten durch RA H und/oder RA I,
Beschwerdegegner,
und
Regierungsrat des Kantons Zürich, vertreten durch das Amt für Mobilität,
Mitbeteiligter,
betreffend Festsetzung Strassenprojekt,
hat sich ergeben:
I.
Der Stadtrat von Zürich setzte am 6. Oktober 2021 das Strassenbauprojekt Kraftstrasse (Abschnitt Gladbachbis Toblerstrasse) gemäss den Projektplänen fest. Gleichzeitig wies er die gemeinsam von der Baugesellschaft A (bestehend aus B, C und D), von E und von F am 11. September 2020 erhobene Einsprache ab. Das Projekt sieht einen neuen Velostreifen bergwärts (in Richtung Toblerplatz) sowie eine Erneuerung der Tramgleise vor. Der motorisierte Individualverkehr (MIV) soll bergwärts neu im Mischverkehr mit dem Tram geführt werden. Weiter sollen das Trottoir auf der Ostseite bzw. bergwärts verbreitert und mit einer Baumreihe bepflanzt sowie das gegenüberliegende Trottoir verschmälert werden. Zudem ist der behindertengerechte Umbau der Bushaltestelle "Toblerstrasse" geplant. In der erwähnten Einsprache wurde die Aufhebung des Strassenprojekts beantragt. Eventualiter sei vom zusätzlichen Velostreifen, dem Mischverkehr und der Trottoirverbreiterung bergwärts sowie der Trottoirverschmälerung talwärts abzusehen. Weiter sei vorzumerken, dass das Projekt zufolge fehlender Auflage die Bushaltestelle nicht umfasse.
II.
Gegen den stadträtlichen Beschluss rekurrierten die Einsprechenden gemeinsam am 15. November 2021 an den Regierungsrat des Kantons Zürich. Dieser wies ihren Rekurs mit Beschluss Nr. 830 vom 5. Juli 2023 ab, soweit er darauf eintrat. Die Kosten des Rekursverfahrens von Fr. 1'935.- auferlegte er den Rekurrierenden; Parteientschädigungen sprach er nicht zu.
III.
A. Die Genannten gelangten mit Beschwerde vom 12. September 2023 an das Verwaltungsgericht (Verfahren VB.2023.00528). Sie beantragten die Aufhebung des angefochtenen Entscheids, eventualiter die Rückweisung des Projekts an die Stadt Zürich zur näher umschriebenen Modifikation; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. In prozessualer Hinsicht verlangten sie einen Augenschein und zusätzlich unabhängige Erhebungen in mehreren, namentlich aufgeführten Punkten.
B. Das Tiefbauamt der Stadt Zürich ersuchte am 5. Oktober 2023 namens des Stadtrats um Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführenden. Die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich erklärte am 10. Oktober 2023 namens des Regierungsrats den Verzicht auf eine Stellungnahme und reichte die Verfahrensakten ein. In der Replik vom 13. November 2023 und der Duplik vom 27. November 2023 hielten die Beschwerdeführenden bzw. die Stadt Zürich an den gestellten Anträgen fest. In der Folge reichten die Beschwerdeführenden und die Stadt Zürich wechselseitig weitere Bemerkungen zu den eingegangenen Eingaben ein. Ausserdem bestätigte die Stadt Zürich – auf Schreiben der Beschwerdeführenden vom 27. Dezember 2023 hin – am 13. Januar 2024, dass ein altersbedingter Ersatz der fraglichen Tramgleise während laufendem Rechtsverfahren unabhängig vom betroffenen Strassenprojekt an alter Lage erfolge. Sie erklärte, mit einem solchen Gleisersatz werde weder dargetan, dass kein öffentliches Interesse an der umstrittenen Gleisverlegung mehr bestehe, noch werde das streitbetroffene Strassenprojekt damit aufgegeben.
IV.
A. Am 11. Februar 2025 reichte das Amt für Mobilität der Volkswirtschaftsdirektion dem Verwaltungsgericht den Beschluss des Regierungsrats Nr. 124 vom 5. Februar 2025 ein, womit dieser das umstrittene Strassenprojekt im Sinn von § 45 Abs. 3 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG; LS 722.1) genehmigt hatte. Die Beschwerdeführenden nahmen zu dieser Eingabe am 18. Februar 2025 Stellung. Mit Präsidialverfügung vom 19. Februar 2025 wurde den Beschwerdeführenden Frist zur Anfechtung des Regierungsratsbeschlusses vom 5. Februar 2025 angesetzt. Am 24. März 2025 erhoben die vorgenannte Baugesellschaft A, E und F gemeinsam Beschwerde an das Verwaltungsgericht gegen den Regierungsratsbeschluss vom 5. Februar 2025. Sie beantragten die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und der Genehmigung des Strassenprojekts. Eventualiter sei die Genehmigung unter Einladung der Vorinstanz aufzuheben, den Stadtrat Zürich zu einer Projektänderung mit einzeln bezeichneten Punkten anzuweisen. Weiter verlangten sie unter anderem, das Verfahren sei bis zur Veröffentlichung des Genehmigungsentscheids zu sistieren. Sie wiederholten auch die prozessualen Anträge aus der Beschwerde vom 12. September 2023 im Verfahren VB.2023.00528. Ausserdem stellten sie Antrag auf Überwälzung der Kosten beider Verfahren und des Rekursverfahrens an die Vorinstanzen und auf Zusprechung einer Parteientschädigung. Für diese Beschwerde wurde das Verfahren VB.2025.00196 angelegt.
B. Mit Präsidialverfügung vom 27. März 2025 wurden die Beschwerdeverfahren VB.2023.00528 und VB.2025.00196 vereinigt. Das Amt für Mobilität schloss am 29. April 2025 namens des Regierungsrats auf Abweisung der Beschwerde im Verfahren VB.2025.00196, soweit darauf einzutreten sei. Die Stadt Zürich (Tiefbauamt) ersuchte am 12. Mai 2025 um Abweisung dieser Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführenden. In der Replik vom 12. Juni 2025 hielten die Beschwerdeführenden an ihren Begehren fest. Am 2. Juli 2025 und 4. Juli 2025 liessen der Regierungsrat und die Stadt Zürich erklären, sie würden auf Vernehmlassung verzichten. Mit Schreiben vom 2. Oktober 2025 brachten die Beschwerdeführenden vor, die Stadt Zürich nehme Reparaturarbeiten an der Kanalisation auf der betroffenen Strassenstrecke vor und habe während der Bauarbeiten den MIV auf die talwärtige Tramspur geleitet, wobei der Verkehr auch mit dieser Massnahme perfekt funktioniere. Am 14. Oktober 2025 und 20. Oktober 2025 liessen der Regierungsrat bzw. die Stadt Zürich auf Bemerkungen zu dieser Eingabe verzichten.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Die Stadt Zürich ist unabhängig von der überkommunalen Bedeutung einer Strasse auf ihrem Gebiet für deren Erstellung und Ausbau zuständig (§ 6 Abs. 1 und § 43 Abs. 1 StrG). Gemäss § 45 Abs. 2 StrG setzt der Stadtrat von Zürich Projekte von Strassen von überkommunaler Bedeutung – wie die Kraftstrasse – fest. Sein Beschluss kann mit Rekurs an den Regierungsrat weitergezogen werden. Gegen dessen Rekursentscheid steht die Beschwerde an das Verwaltungsgericht nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) offen. Ausserdem bedarf die Projektfestsetzung des Stadtrats von Zürich für eine Strasse mit überkommunaler Bedeutung einer Genehmigung durch den Regierungsrat gemäss § 45 Abs. 3 StrG. Letztere ist direkt mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht anfechtbar (vgl. § 41 Abs. 2 StrG in Verbindung mit § 41 Abs. 1 VRG). Demzufolge ist das Verwaltungsgericht zuständig für die Beurteilung sowohl der Beschwerde vom 12. September 2023 gegen den Rekursentscheid betreffend die Projektfestsetzung als auch der Beschwerde vom 24. März 2025 gegen den Genehmigungsentscheid bei diesem Strassenprojekt.
1.2
1.2.1 Gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist eine Trennung von Rechtsmittel- und Genehmigungsverfahren für ein Strassenprojekt in der Stadt Zürich bei einer Strasse von überkommunaler Bedeutung zwar nicht bundesrechtswidrig. Der Genehmigungsentscheid muss aber in Nachachtung von Art. 25a und 26 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) spätestens im Rahmen des Verfahrens vor der letzten kantonalen Rechtsmittelinstanz eingeholt und unter Wahrung des Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV; SR 101]) in die Beurteilung mit einbezogen werden (BGr, 19. Juni 2023, 1C_370/2022, E. 2.2).
1.2.2 Die regierungsrätliche Genehmigung vom 5. Februar 2025 ist vollumfänglich und vorbehaltlos erfolgt. Darüber hinaus geht aus dem kommunalen Festsetzungsentscheid hervor, dass bereits dort nur die Einsprachen der vorliegenden Beschwerdeführenden zu beurteilen waren; die übrigen Einsprachen wurden als gegenstandslos abgeschrieben. Im Rahmen der Prüfung der Sachurteilsvoraussetzungen im vorliegenden Fall ist zu beachten, dass eine Publikation des Genehmigungsentscheids zur Auslösung von Rechtsmittelfristen aufgrund der Sonderregelung in § 16 und § 17 StrG – im Unterschied zu § 5 Abs. 3 PBG – nicht nötig ist. Vielmehr genügt es im konkreten Fall, dass den Beschwerdeführenden mit Präsidialverfügung Frist zur Anfechtung des Genehmigungsentscheids angesetzt worden ist. Vor diesem Hintergrund bestand auch kein Anlass für die von den Beschwerdeführenden beantragte Verfahrenssistierung bis zu einer allfälligen Publikation der Genehmigung; im Übrigen wird dieses Begehren mit dem vorliegenden Urteil gegenstandslos.
1.2.3 Für künftige Fälle muss hingegen eine hinreichende Koordination zwischen Genehmigungs- und Rekursentscheid auf Stufe Regierungsrat bereits vorgängig zum verwaltungsgerichtlichen Verfahren erfolgt sein bzw. ein entsprechender Endentscheid im Sinn von § 19a Abs. 1 VRG vorliegen, damit das Verwaltungsgericht auf ein Rechtsmittel eintritt. Es kann nicht Aufgabe des Verwaltungsgerichts sein, in genereller Weise während laufendem Beschwerdeverfahren für die Koordination des regierungsrätlichen Rekurs- und Genehmigungsverfahrens bei Strassenprojekten zu sorgen. Deshalb behält sich das Verwaltungsgericht vor, künftig auf Beschwerden gegen nicht genehmigte Projektfestsetzungen ohne prozessuale Weiterungen nicht mehr einzutreten.
1.3 Die Legitimation zur Erhebung einer Einsprache gegen ein Strassenprojekt richtet sich nach § 17 Abs. 1 StrG in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG. Danach ist zum Rekurs berechtigt, wer durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Die Legitimation ist als Prozessvoraussetzung von Amtes wegen zu prüfen, wobei es der beschwerdeführenden Partei nach Massgabe des kantonalen Prozessrechts obliegt, ihre Legitimation zu substanziieren (vgl. VGr, 11. Januar 2024, VB.2023.00238, E. 2.2 und 2.3; 28. April 2022, VB.2021.00601, E. 2.1). Die Beschwerdeführerin 1 setzt sich aus Einzelpersonen zusammen, denen die überbaute Liegenschaft Kat.-Nr. 01 an der Talseite der Kraftstrasse im streitbetroffenen Abschnitt im Miteigentum gehört. Auch die Beschwerdeführenden 2 und 3 sind Eigentümer von überbauten Liegenschaften auf dieser Strassenseite im Projektperimeter. Im Hinblick auf die Legitimation ist zu berücksichtigen, dass nach der Rechtsprechung zur Ergreifung eines Rechtsmittels befugt ist, wer Strassenlärmimmissionen deutlich wahrnehmen kann, auch wenn keine Belastungsgrenzwerte überschritten sind (BGr, 27. Mai 2020, 1C_352/2019, E. 3.3). Die Beschwerdeführenden beanspruchen die Beschwerdebefugnis, weil sie sich insbesondere daran stossen, dass das umstrittene Strassenprojekt – trotz vorbestehender Strassenlärmerleichterungen bei ihren Liegenschaften – nicht mit einer Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit verbunden worden ist. Vielmehr führe das Projekt wegen der Spurverschiebungen zu einer Verstärkung des Strassenlärms auf ihrer Seite. Der Beschwerdegegner hat im Rekursverfahren vor dem Regierungsrat bestätigt, dass der Stadtrat mit Beschluss vom 25. Mai 2016 rechtskräftig Sanierungserleichterungen für die Kraftstrasse gewährt hat und diese Anlage die Immissionsgrenzwerte in der Umgebung überschreitet. Demzufolge ist die Beschwerdelegitimation gegeben.
1.4 Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführenden rügen, der Regierungsrat habe den beantragten Augenschein zu Unrecht unterlassen. Zudem verlangen sie die Durchführung eines Augenscheins durch das Verwaltungsgericht. Im Rekursentscheid wurde festgehalten, dass die entscheidrelevanten Tatsachen sich mit hinreichender Deutlichkeit aus den Akten ergäben. Vorliegend ist die Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts ausreichend aus den Akten möglich, namentlich aus den umfangreichen Projektunterlagen, sowie aus allgemein zugänglichen Informationsbeständen im GIS, und es bedarf keines Augenscheins. Der Begründung im Rekursentscheid kann beigepflichtet werden. Es ist nicht zu beanstanden, dass der Regierungsrat auf die Durchführung eines Augenscheins verzichtet hat. Folglich wurde das rechtliche Gehör der Beschwerdeführenden insofern nicht verletzt. Aus diesen Gründen erübrigt sich auch die Durchführung eines Augenscheins durch das Verwaltungsgericht (§ 70 in Verbindung mit § 7 Abs. 1 VRG).
3.
3.1 In der Sache machen die Beschwerdeführenden geltend, das Strassenprojekt sei in Verletzung des Koordinationsgebots nicht mit einer Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h verbunden worden. Beim umstrittenen Strassenprojekt sei von einer in lärmrechtlicher Hinsicht mindestens wesentlichen Änderung der Kraftstrasse auszugehen. Jedenfalls werde damit eine Pflicht zur lärmrechtlichen Nachsanierung ausgelöst. Umso weniger sei für die bereits übermässig lärmgeplagten Beschwerdeführenden an der Talseite der Strasse hinnehmbar, dass die geplante Verschiebung von Verkehrsachsen im Rahmen des Strassenprojekts gegen diese Strassenseite hin zu einer Verstärkung des Verkehrslärms führe. Mithin sei das Strassenprojekt aufzuheben.
Der Beschwerdegegner behauptet hingegen, das umstrittene Strassenprojekt bilde bloss eine unwesentliche Änderung der Strassenanlage. Von daher stellt er eine Verpflichtung zur Nachsanierung bzw. zur Koordination mit einer Temporeduktion im vorliegenden Verfahren in Abrede. Ergänzend führt er aus, der Stadtrat von Zürich habe am 1. Dezember 2021 einen Grundsatzentscheid zur Reduktion der Höchstgeschwindigkeit auf dem bestehenden Tempo-50-Strassennetz gefällt ("Konzept Strassenlärmsanierung dritte Etappe"). Danach sei für die Kraftstrasse eine Herabsetzung auf Tempo 30 vorgesehen. Dieser Beschluss entbinde aber nicht davon, die für eine lokale Verkehrsanordnung notwendigen Gutachten einzuholen und jeweils die entsprechende Verfügung zu erlassen. Die Publikation dieser Verfügung sei für 2025, spätestens 2026 geplant, eine allfällige Umsetzung von Tempo 30 auf der Kraftstrasse im besten Fall per Fahrplanwechsel 2028/2029. Eine Koordination sei nicht nötig, weil die Umgestaltung der Kraftstrasse bei Tempo 30 nicht anders projektiert würde. Das Strassenprojekt würde durch eine Koordination mit der Frage der Temporeduktion unnötig verzögert.
3.2 Zu prüfen ist vorab, welche lärmrechtlichen Grenzwerte der Anlagebetreiber der projektbetroffenen Kraftstrasse einzuhalten hat. Die Frage hängt davon ab, ob es sich beim geplanten Projekt um eine wesentliche Änderung einer Anlage handelt.
3.2.1 Die Umweltschutzgesetzgebung unterscheidet neue, geänderte und bestehende ortsfeste Anlagen. Neue Anlagen dürfen nur errichtet werden, wenn die durch diese Anlagen allein erzeugten Lärmimmissionen, vorbehältlich Erleichterungen, die Planungswerte in der Umgebung nicht überschreiten (Art. 25 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 [USG; SR 814.01]; vgl. auch Art. 7 Abs. 1 lit. b der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 [LSV; SR 814.41]). Für Altanlagen sieht Art. 18 Abs. 1 USG vor, dass sanierungsbedürftige Anlagen nur umgebaut oder erweitert werden dürfen, wenn sie gleichzeitig saniert werden. Art. 8 LSV konkretisiert Art. 18 USG und unterscheidet dabei wesentliche und unwesentliche Änderungen: Unwesentliche Änderungen oder Erweiterungen lösen keine Sanierungspflicht für die bestehenden Anlageteile aus (vgl. Art. 8 Abs. 1 LSV). Die Lärmimmissionen wesentlich geänderter oder erweiterter Anlagen müssen die Immissionsgrenzwerte einhalten (vgl. Art. 8 Abs. 2 LSV). Vorbehalten bleiben Art. 10 und 11 LSV für öffentliche oder konzessionierte ortsfeste Anlagen. Als wesentliche Änderungen ortsfester Anlagen gelten Umbauten, Erweiterungen und vom Inhaber der Anlage verursachte Änderungen des Betriebs, wenn zu erwarten ist, dass die Anlage selbst oder die Mehrbeanspruchung bestehender Verkehrsanlagen wahrnehmbar stärkere Lärmimmissionen erzeugt (Art. 8 Abs. 3 Satz 1 LSV). Der Wiederaufbau von Anlagen gilt in jedem Fall als wesentliche Änderung (Satz 2).
3.2.2 Nach der Rechtsprechung ist nicht einzig anhand der Lärmauswirkungen, sondern aufgrund einer gesamthaften Betrachtung zu entscheiden, ob die Änderung gewichtig genug ist, um als "wesentlich" im Sinn von Art. 8 LSV qualifiziert zu werden. Neben den Lärmauswirkungen des Ausführungsprojekts ist auch zu berücksichtigen, ob der Umbau die Bausubstanz erheblich verändert und erhebliche Kosten verursacht und ob die Lebensdauer der Gesamtanlage mit dem Umbau erheblich verlängert wird (vgl. BGE 150 II 547 E. 3.2.2; 141 II 483 E. 4.6). Ausserdem stellt die Rechtsprechung Änderungen von Anlagen in bestimmten Fällen Neubauten gleich. Dies ist der Fall, wenn eine bestehende Anlage in konstruktiver oder funktionaler Beziehung so weit verändert wird, dass der weiter bestehende Teil der Anlage von geringerer Bedeutung erscheint als der erneuerte Teil (sog. übergewichtige Erweiterung; vgl. BGE 150 II 547 E. 3.2.3; 141 II 483 E. 3.3.3).
3.2.3 Bisher bestehen auf der Kraftstrasse in der Strassenmitte eigene Spuren (mit Tramgleisen) in beide Richtungen für den öffentlichen Verkehr; diese sind zusammen 5,60 m breit. Daran schliesst der Zweirichtungsverkehr für den MIV (je rund 3 m breite Spur) an. Die Fahrspuren für den öV und den MIV sind lediglich durch Bodenmarkierungen auf der Fahrbahn getrennt. Auf beiden Strassenseiten erstreckt sich ein Trottoir (etwa 2,50 m breit). Die Strassenbreite beträgt insgesamt 16,50 m. Gemäss dem kommunalen Festsetzungsentscheid vom 6. Oktober 2021 soll auf der östlichen Strassenseite bzw. bergwärts ein neuer Radstreifen mit einer Breite von 1,70 m markiert und dort zusätzlich im Trottoirbereich eine Baumreihe gepflanzt werden. Um den dafür benötigten Platz im Strassenraum zu schaffen, soll der MIV bergwärts neu im Mischverkehr mit dem Tram geführt werden. In der Umsetzung wird für den Gehweg auf dem Trottoir der Bergseite eine Breite von 1,80 m und für die Baumreihe eine Breite von 1,50 m veranschlagt. Das bergseitige Trottoir soll damit auf insgesamt 3,30 m verbreitert werden. Die daran anschliessende Strassenfläche weist im Querschnitt neu den Radstreifen bergwärts von 1,70 m, die Spur von 3,30 m für den Mischverkehr MIV/öV bergwärts, die Spur von 3,05 m für den öV talwärts und die Spur von 3 m für den MIV (mit Veloverkehr) talwärts auf. Für das Trottoir auf der westlichen bzw. Talseite verbleibt eine Breite von 2,15 m. Die Anlage einer Velohauptroute unter anderem zwischen Kirche Fluntern und Zoo ist mit kurzfristigem Realisierungshorizont im regionalen Richtplan Stadt Zürich vorgesehen.
3.2.4 Im Rekursentscheid vom 5. Juli 2023 wurde erwogen, es sei bei den geplanten Massnahmen nicht mit einer wesentlich höheren Strassenlärmbelastung oder einer Kapazitätssteigerung zu rechnen. Auch der Umfang der strassenbaulichen Massnahmen und die Projektkosten kämen keiner wesentlichen Änderung gleich. Ebenso dürfte die verlängerte Lebensdauer der geänderten Strasse tendenziell nicht als wesentlich einzustufen sein. Insgesamt sei keine wesentliche Änderung der Strassenanlage anzunehmen. Im Einzelnen würden sich die Kosten des Strassenprojekts auf rund 5,75 Mio. Franken belaufen; der Anteil für den Strassenbau mache rund 1,68 Mio. Franken aus. Der Regierungsrat legte sodann dar, im Projektperimeter würden der Fahrbahn- bzw. Trottoirbelag und die Randsteine ersetzt sowie die Tramgleise erneuert. Zudem erfolge eine Erneuerung der Versorgungsleitungen. Für die Arbeiten würden punktuell nicht bloss der Deckbelag, sondern auch die Strassenfundation ersetzt. Für die Beurteilung, ob eine wesentliche Änderung vorliege, stellte der Regierungsrat hauptsächlich auf die strassenbaulichen Massnahmen ab, ohne näher auf die Tragweite der Gleiserneuerung einzugehen. Die Neuaufteilung des Strassenquerschnitts verändere den Charakter des Strassenraums in beachtlichem Masse. Dennoch könne die Gesamtheit der mit dem Projekt verbundenen Eingriffe nicht mit einem Ersatz des Strassenkoffers gleichgesetzt werden. Das vorliegende Projekt beschränke sich im Wesentlichen auf eine Instandsetzung der Strasse mit einem Ersatz des Deckbelags, der spätestens nach 25 Jahren eine erneute Sanierung erfordern werde.
3.2.5 Der Regierungsrat hat sich an den massgeblichen Kriterien orientiert. In der Gesamtwürdigung kann ihm indessen nicht gefolgt werden. Aus dem erwähnten Auflageplan Normalprofil geht hervor, dass die Tramgleise bei beiden Spuren je rund 20 cm gegen die Strassenaussenseite hin verschoben werden sollen. Im Festsetzungsentscheid vom 6. Oktober 2021 wurde erläutert, dass die bestehenden Gleisabstände nicht mehr den heutigen Normen entsprächen. Die Gleise würden so gespreizt, dass sie in der allgemeinen Breite der Fahrspur von 3 m zu liegen kämen. Infolge der veränderten Lage der Tramgleise müssten auch die Fahrleitungen verschoben werden. Vorliegend braucht nicht erörtert zu werden, inwiefern es vor dem Eisenbahnrecht standhält, eine Änderung bei Anlagen für den Tramverkehr integriert in ein kantonales bzw. kommunales Strassenprojekt zu bewilligen (vgl. dazu allgemein BGE 145 II 218 E. 4.1; 127 II 227 E. 4a sowie insbesondere BVGr, 14. Juli 2015, A-5160/2014, E. 4.4 zu einem Fall betreffend Tramgleise in der Stadt Zürich). Sofern das umstrittene Strassenprojekt Änderungen an Tramanlagen umfassen soll, ist es geboten, letztere auch bei der Tragweite der strassenbaulichen Massnahmen für das Lärmschutzrecht zu berücksichtigen, zumal eine Verschiebung der Lage von Tramgleisen und Fahrleitungen von Bedeutung für den Immissionsschutz der Strassenanstösser ist. Somit sind vorliegend die gesamten Kosten des Strassenprojekts als massgeblich zu erachten. Dem Auflageplan Normalprofil lässt sich entnehmen, dass im Bereich der Tramtrassees Anpassungen an der Fundationsschicht vorgesehen sind. Entgegen dem Regierungsrat können die im Streit liegenden Massnahmen nicht im Wesentlichen als Unterhaltsarbeiten angesehen werden. Auch wenn die Kosten noch nicht jenen eines Neu- oder Wiederaufbaus nahekommen sollten, führen sie zu einer erheblichen Verlängerung der Lebensdauer der Gesamtanlage. Diese Massnahmen stehen baulich auch in einem inneren Zusammenhang zur Verschiebung der Fahrspuren für den MIV gegen die Talseite der Strasse hin. Stark ins Gewicht fällt dabei die neue Führung der Fahrspur bergwärts für MIV und Tram im Mischverkehr; dadurch rückt der MIV rund 3 m gegen die Talseite der Strasse hin. Auch bei der Spur für den MIV (mit Veloverkehr) talwärts kommt es im Umfang von etwa 40 cm zu einer seitlichen Verschiebung, verbunden mit der dortigen Trottoirverschmälerung. Selbst wenn die Umsetzung des Strassenprojekts nicht zu einer wahrnehmbaren Zunahme des Strassenlärms für die Wohnliegenschaften auf der Talseite führen sollte, bildet es in der Summe der umstrittenen Massnahmen eine wesentliche Änderung in lärmrechtlicher Hinsicht. Unter diesen Umständen kommt es nicht darauf an, ob der Rekursentscheid vom 5. Juli 2023, der für die Annahme einer nicht wahrnehmbaren Lärmzunahme wegen des Projekts auf die Lärmberechnung des städtischen Tiefbauamts und den diese stützenden Bericht des kantonalen Tiefbauamts vom 6. September 2022 abstellt, insoweit an Sachverhaltsmängeln leidet. In antizipierter Beweiswürdigung kann daher im vorliegenden Zusammenhang von der Einholung des beantragten Lärmgutachtens abgesehen werden.
3.2.6 Vielmehr ist zusammengefasst das betroffene Strassenprojekt als wesentliche Änderung der Anlage zu qualifizieren. Deshalb ist eine Pflicht zur Überprüfung einer lärmrechtlichen Nachsanierung gegeben.
3.3 Wie dargelegt, muss eine wesentlich geänderte Anlage die Immissionsgrenzwerte einhalten (vgl. oben E. 3.2.1). Würde die Sanierung unverhältnismässige Betriebseinschränkungen oder Kosten verursachen oder stehen ihr überwiegende Interessen entgegen, können Erleichterungen gewährt werden (Art. 17 USG und Art. 14 LSV). Die Gewährung von Erleichterungen zur Überschreitung der Immissionsgrenzwerte in einer bestimmten Situation ist eine Ausnahmebewilligung, deren Erteilung nur in Sonderfällen erfolgen darf und restriktiv gehandhabt werden muss. Bei Geschwindigkeitsreduktionen und beim Einbau lärmarmer Strassenbeläge handelt es sich um bewährte Massnahmen an der Quelle, die zu prüfen und soweit verhältnismässig umzusetzen sind (BGr, 16. Juni 2020, 1C_350/2019, E. 4.1 und 4.3.4 mit Hinweisen). Dem Regelungskonzept von Art. 18 Abs. 2 USG liegt zugrunde, dass Erleichterungen, wie sie für die Sanierung alter Anlagen gewährt werden können, in der Regel wegfallen, sobald die Anlagen umgebaut oder erweitert werden. Insofern wird die Sanierungspflicht im Fall einer wesentlichen Änderung verschärft. Sind die Immissionsgrenzwerte überschritten und kommen keine anderen Möglichkeiten der Lärmbegrenzung an der Quelle oder auf dem Übertragungsweg in Betracht, so müssen Geschwindigkeitsbegrenzungen ernsthaft geprüft werden (vgl. BGr, 20. April 2023, 1C_27/2022, E. 10.4 mit Hinweisen).
3.4 Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts besteht dem Grundsatz nach eine aus Art. 25a RPG und Art. 8 USG abgeleitete Koordinationspflicht zwischen einer Temporeduktionsmassnahme sowie baulichen und gestalterischen Massnahmen im Rahmen eines Strassenprojekts mitsamt Anordnung allfälliger Erleichterungen, falls dahinter ein einheitliches Konzept der Lärmsanierung steht (VGr, 20. April 2023, VB.2022.00528, E. 5.3, publ. in BEZ 2023 Nr. 9 und in ZBl 125/2024 S. 83). Die rechtlichen Anforderungen an die Lärmsanierungs- und Koordinationspflicht sind jedoch bei einer wesentlichen Anlageänderung nicht anders bzw. nicht weniger umfassend als bei einem "reinen" Sanierungsprojekt. Zur umfassenden Lärmsanierungspflicht gehört insbesondere auch die Frage der Anordnung von Höchstgeschwindigkeiten des Verkehrs (VGr, 6. November 2025, VB.2024.00670, E. 6.8.5).
3.5 Im vorliegenden Fall ist die Projektfestsetzung zwar mit Verkehrsvorschriften verbunden worden. Eine Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit wurde aber einstweilen ausgeklammert, obwohl der Beschwerdegegner eine Überschreitung der Immissionsgrenzwerte nicht in Abrede stellt. Dem Beschwerdegegner ist insoweit eine Verletzung des Koordinationsgebots vorzuwerfen. Es stellt sich die Frage, welches die Folgen dieser Rechtsverletzung sind. Der Stadtrat hat in dem vom Beschwerdegegner erwähnten Grundsatzentscheid vom 1. Dezember 2021 bzw. dem damit verbundenen Lärmsanierungskonzept eine künftige Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h bei der Kraftstrasse ins Auge gefasst (oben E. 3.1). Das Verwaltungsgericht hat sich bereits im Urteil VB.2022.00546 vom 20. April 2023 mit diesem Gesamtkonzept im Zusammenhang mit einem Strassenprojekt betreffend Lärmsanierung an der Stampfenbachstrasse befasst. Es nahm zur Kenntnis, dass der Stadtrat sich bei verschiedenen Strassen für eine Prüfung aussprach, ob für das Tram ein baulich abgetrenntes Trassee (sog. unabhängiger Bahnkörper; UBK) realisierbar sei, um für das Tram die Beibehaltung einer höheren Geschwindigkeit als für den MIV offenzuhalten (a. a. O., E. 6.1 und 6.4). Im damaligen Fall erachtete das Verwaltungsgericht das Beschwerdeverfahren als nicht spruchreif für die Überprüfung einzelner Lärmsanierungsmassnahmen und wies die Sache zur weiteren Untersuchung und Neubeurteilung an den Stadtrat zurück (a. a. O., E. 6.6). Soweit ersichtlich gehört die Kraftstrasse nicht zu den Strassen, bei denen gemäss dem Beschluss vom 1. Dezember 2021 die Realisierbarkeit eines UBK geprüft werden soll. Dies ändert allerdings nichts daran, dass der geplanten Einführung des Mischverkehrs für MIV und Tram auf der bergwärts führenden Spur der Kraftstrasse eine präjudizierende Wirkung für die Beurteilung künftiger Temporeduktionsmassnahmen auf diesem Strassenabschnitt zukommt, indem künftig eine einheitliche Höchstgeschwindigkeit für MIV und öV auf dieser Spur zugrunde zu legen wäre. Im Übrigen ergibt sich aus den Vorbringen des Beschwerdegegners im Beschwerdeverfahren, dass ein altersbedingter Ersatz der Tramgleise an alter Lage nicht ausgeschlossen ist. Die Vorgabe im Richtplan, kurzfristig eine Veloroute zum Zoo zu realisieren, kann nicht davon befreien, in diesem Rahmen die Koordination mit einer Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit als Lärmsanierungsmassnahme vorzunehmen, wenn sich eine solche Koordination lärmrechtlich als geboten erweist. Insgesamt leidet die Projektfestsetzung wegen der Rechtsverletzung im Zusammenhang mit der Koordinationspflicht betreffend Lärmsanierung an einem grundlegenden Mangel. Dies muss zur Aufhebung der Projektfestsetzung führen.
4.
4.1 Nach dem Gesagten sind die Festsetzung des Strassenprojekts vom 6. Oktober 2021 und die damit verbundenen regierungsrätlichen Entscheide vom 5. Juli 2023 und 5. Februar 2025, in Gutheissung der dagegen gerichteten Beschwerden, aufzuheben. Da die streitige Festsetzung des Strassenprojekts bereits aus den vorstehend dargelegten Gründen aufzuheben ist, braucht auf die weiteren Rügen der Beschwerdeführenden nicht mehr eingegangen zu werden. Sodann sind die Kosten des Rekursentscheids vom 23. Juli 2023 neu zu verlegen. Vor dem Verwaltungsgericht unterliegt nicht nur der Beschwerdegegner, sondern auch der Regierungsrat mit dem Begehren um Abweisung der Beschwerden. Im Ergebnis hätten die auf Fr. 1'935.- bezifferten Rekurskosten je zur Hälfte dem Beschwerdegegner und dem Regierungsrat auferlegt werden müssen.
4.2 Die Kosten für die Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht sind ausgangsgemäss dem Beschwerdegegner und dem Regierungsrat je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).
4.3 Die Beschwerdeführenden haben ausgangsgemäss ebenfalls Anspruch auf eine Parteientschädigung für das Rekurs- und die Beschwerdeverfahren (§ 17 Abs. 2 VRG). Hingegen steht dem unterliegenden Beschwerdegegner von vornherein keine Parteientschädigung zu. Der Beschwerdegegner und der Regierungsrat sind zu verpflichten, je zur Hälfte den Beschwerdeführenden eine angemessene Parteientschädigung für das Rekurs- und die beiden Beschwerdeverfahren auszurichten.
Demgemäss erkennt die Kammer:
1. In Gutheissung der Beschwerden werden der Entscheid des Stadtrats von Zürich vom 6. Oktober 2021 betreffend das Strassenbauprojekt Kraftstrasse sowie die Beschlüsse des Regierungsrats Nr. 830 vom 5. Juli 2023 und Nr. 124 vom 5. Februar 2025 aufgehoben.
Die Kosten des Beschlusses Nr. 830 des Regierungsrats vom 5. Juli 2023 von Fr. 1'935.- werden je zur Hälfte dem Beschwerdegegner und dem Regierungsrat auferlegt.
2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 8'000.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 735.-- Zustellkosten, Fr. 8'735.-- Total der Kosten.
3. Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner und dem Regierungsrat je zur Hälfte auferlegt.
4. Der Beschwerdegegner und der Regierungsrat werden verpflichtet, je zur Hälfte den Beschwerdeführenden eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 10'000.- (inkl. Mehrwertsteuer) für das Rekursverfahren und die Beschwerdeverfahren VB.2023.00528 und VB.2025.00196 zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft des vorliegenden Urteils.
5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6. Mitteilung an: a) die Parteien; b) den Regierungsrat; c) das Bundesamt für Strassen (ASTRA); d) das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE);