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Geschäftsnummer: VB.2023.00494 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 25.04.2024 Spruchkörper: 4. Abteilung/4. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Übriges Verwaltungsrecht Betreff: Covid-19-Härtefallprogramm; 3. Zuteilungsrunde
Beiträge im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms werden nur ausgerichtet, soweit sie ungedeckte Fixkosten decken. Die staatliche Unterstützung mit Härtefallbeiträgen ist subsidiär gegenüber der Deckung von Fixkosten aus anderen Quellen. Dies gilt auch beim Erhalt einer konzerninternen Transfer-Pricing-Zahlung (E. 6.3). Abweisung.
Stichworte: COVID-19-HÄRTEFALLBEITRÄGE STAATSBEITRÄGE (SUBVENTIONEN), FINANZAUSGLEICH ÜBERENTSCHÄDIGUNG
Rechtsnormen: Art. 4 Abs. 1 lit. b Covid-19-Härtefallverordnung Art. 5a Covid-19-Härtefallverordnung Art. 8b Abs. 4 Covid-19-Härtefallverordnung
Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 4
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung
VB.2023.00494
Urteil
der 4. Kammer
vom 25. April 2024
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiber Dumenig Stiffler.
In Sachen
A AG, vertreten durch B und/oder C,
Beschwerdeführerin,
gegen
Kanton Zürich, vertreten durch die Finanzdirektion des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Covid-19-Härtefallprogramm; 3. Zuteilungsrunde,
hat sich ergeben:
I.
Die A AG mit Sitz in Rümlang wurde 2003 gegründet und ist ein Hotel- und Gastronomieunternehmen. Sie bezweckt die Erbringung von Dienstleistungen im Zusammenhang mit Beherbergung und Verpflegung, insbesondere Führung von Hotelbetrieben und Restaurants.
Am 28. Mai 2021 ersuchte die A AG die Finanzdirektion des Kantons Zürich im Rahmen der 3. Zuteilungsrunde des Covid-19-Härtefallprogramms um einen nicht rückzahlbaren Betrag von Fr. 2'658'143.45. Mit Verfügung vom 26. August 2021 hiess die Finanzdirektion das Gesuch teilweise gut und gewährte der A AG einen nicht rückzahlbaren Betrag von insgesamt Fr. 1'015'512.17. Im übrigen Umfang wies die Finanzdirektion das Gesuch ab, weil der tatsächliche Umsatz der Geschäftsjahre 2018, 2019 und 2020 nicht den Belegen beziehungsweise dem gemeldeten Umsatz entsprochen habe und weil der ersuchte Beitrag die ungedeckten Kosten übersteige, was zu einer Überentschädigung führte.
II.
Am 21. September 2021 erhob die A AG Rekurs beim Regierungsrat des Kantons Zürich und stellte den Antrag, dass ihr der beantragte Betrag in vollem Umfang auszuzahlen sei. Mit Verfügung vom 27. Oktober 2021 zog die Finanzdirektion ihre Ursprungsverfügung in Wiedererwägung und gewährte der A AG unter Anrechnung der bereits gewährten Beiträge einen nicht rückzahlbaren Beitrag von insgesamt Fr. 1'362'512.17. Im noch verbliebenen Umfang wies der Regierungsrat den Rekurs mit Beschluss vom 28. Juni 2023 ab.
III.
Am 28. August 2023 erhob die A AG Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge seien der Rekursentscheid des Regierungsrats vom 28. Juni 2023 sowie die Verfügung der Finanzdirektion vom 26. August 2021 aufzuheben, ihr Gesuch im Rahmen der 3. Zuteilungsrunde gemäss der Covid-Härtefallverordnung sei vollumfänglich gutzuheissen und ihr seien insgesamt Fr. 2'658'243.45 (unter Anrechnung bereits ausbezahlter Beträge) als nicht rückzahlbarer Betrag zuzusprechen. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an den Regierungsrat zurückzuweisen.
Der Regierungsrat, vertreten durch die Staatskanzlei, beantragte mit Vernehmlassung vom 15. September 2023 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die Finanzdirektion erstattete am 29. September 2023 eine Beschwerdeantwort und beantragte Nichteintreten auf die Beschwerde, eventualiter deren Abweisung.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von Beschwerden gegen Rekursentscheide des Regierungsrats über Anordnungen der Finanzdirektion betreffend Beiträge im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms zuständig (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Die Beschwerdeführerin rügt vorab eine Verletzung des rechtlichen Gehörs. So sei im Rekursverfahren die Vernehmlassung des Beschwerdegegners vom 27. Oktober 2021 verspätet eingereicht worden und hätte aus dem Recht gewiesen werden müssen. Ausserdem werde aus der Begründung des vorinstanzlichen Entscheids nicht klar, inwiefern die Vorinstanz sich durch die verspätete Eingabe habe leiten lassen, womit der Anspruch der Beschwerdeführerin auf eine sachgerechte Begründung verletzt worden sei.
2.2 Die Berücksichtigung von nach Fristablauf eingereichten Eingaben ist zur Ermittlung des rechtserheblichen Sachverhalts im Rahmen der Untersuchungsmaxime zulässig (Alain Griffel, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 26b N. 26). Der Beschwerdegegner äusserte sich in seiner Vernehmlassung vom 27. Oktober 2021 lediglich zur in der gleichentags ergangenen Verfügung vorgenommenen Wiedererwägung und zu den Buchhaltungsgrössen, auf die er sich hierbei gestützt hat. Dabei handelt es sich um Sachverhaltselemente, die die Vorinstanz zu untersuchen hatte und deshalb berücksichtigen durfte, um den Rekurs zu beurteilen. Vor diesem Hintergrund hat die Vorinstanz keinen Verfahrensfehler begangen, wenn sie die Vernehmlassung des Beschwerdegegners trotz Verspätung nicht aus dem Recht gewiesen hat. Eine Verletzung der Begründungspflicht ist ebenfalls nicht ersichtlich, zumal die Vorinstanz die Rechtslage zur Berücksichtigung von verspätet eingereichten Eingaben korrekt wiedergegeben und in ihren Erwägungen Verweise auf die Vernehmlassung vom 27. Oktober 2021 des Beschwerdegegners jeweils auch als solche gekennzeichnet hat. Der Beschwerdeführerin war es also möglich zu erkennen, welche Elemente aus der Vernehmlassung die Vorinstanz berücksichtigt hat und welche nicht. Es liegt keine Verletzung des rechtlichen Gehörs der Beschwerdeführerin vor.
3.
3.1 Nach Art. 12 Abs. 1 des Covid-19-Gesetzes vom 25. September 2020 (SR 818.102, in der ab dem 1. Juli 2021 geltenden Fassung [AS 2021 153, vgl. unten E. 5.2]) kann der Bund auf Antrag eines oder mehrerer Kantone Härtefallmassnahmen dieser Kantone unterstützen für Einzelunternehmen, Personengesellschaften oder juristische Personen mit Sitz in der Schweiz (Unternehmen), die vor dem 1. Oktober 2020 gegründet worden sind oder ihre Geschäftstätigkeit aufgenommen haben und am 1. Oktober 2020 ihren Sitz im jeweiligen Kanton hatten und die aufgrund der Natur ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit von den Folgen von Covid-19 besonders betroffen sind und einen Härtefall darstellen, insbesondere Unternehmen in der Wertschöpfungskette der Eventbranche, Schausteller, Dienstleister der Reisebranche, Gastronomie- und Hotelleriebetriebe sowie touristische Betriebe. Dabei liegt ein Härtefall vor, wenn der Jahresumsatz des betroffenen Unternehmens unter 60 % des mehrjährigen Durchschnitts liegt (Art. 12 Abs. 1bis Covid-19-Gesetz). Art. 12 Abs. 2bis Covid-19-Gesetz macht die Unterstützung durch den Bund zudem davon abhängig, dass das Unternehmen vor dem Ausbruch von Covid-19 profitabel oder überlebensfähig war und dass es nicht Anspruch auf andere Covid-19-Finanzhilfen des Bundes hat. Gemäss Art. 12 Abs. 4 Covid-19-Gesetz regelt der Bundesrat die Einzelheiten in einer Verordnung.
Am 1. Dezember 2020 trat vor diesem Hintergrund die Verordnung über Härtefallmassnahmen für Unternehmen im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie vom 25. November 2020 (Covid-19-Härtefallverordnung 2020 [HFMV 20], SR 951.262) in Kraft (AS 2020 4919). Diese regelte im zweiten Abschnitt, der bis zum 31. Dezember 2021 Geltung hatte, welche Anforderungen die Unternehmen erfüllen müssen, damit sich der Bund an den Kosten und den Verlusten, die einem Kanton aus seinen Härtefallmassnahmen für Unternehmen entstehen, beteiligt (Art. 2–6 HFMV 20). Vorausgesetzt wurde unter anderem, dass das unterstützte Unternehmen gegenüber dem Kanton belegt hat, dass es profitabel oder überlebensfähig ist (Art. 4 Abs. 1 lit. a HFMV 20) sowie dass sein Umsatz im Jahr 2020 im Zusammenhang mit den behördlich angeordneten Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie unter 60 % des durchschnittlichen Jahresumsatzes der Jahre 2018 und 2019 liegt (Art. 5 Abs. 1 HFMV 20). Bei Umsatzrückgängen in den Monaten Januar 2021 bis Juni 2021 kann das Unternehmen für die Berechnung des Umsatzrückgangs anstelle des Jahresumsatzes 2020 den Umsatz einer späteren Periode von 12 Monaten verwenden (Art. 5 Abs. 1bis HFMV 20).
3.2 Nachdem der Bund allein die Voraussetzungen für seine Beteiligung an kantonalen Härtefallmassnahmen regelte, waren die Kantone grundsätzlich frei in der Entscheidung, ob sie Härtefallmassnahmen ergreifen und, falls ja, wie sie diese ausgestalten wollten; namentlich konnten die Kantone die Voraussetzungen für die Gewährung von Beiträgen auch enger als der Bund formulieren (EFV, Erläuterungen zur Verordnung über Härtefallmassnahmen für Unternehmen in Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie, Bern, 31. März 2021 [Erläuterungen HFMV 20], S. 2; Bundesrat, Botschaft zu Änderungen des Covid-19-Gesetzes und des Covid-19-Solidarbürgschaftsgesetzes vom 18. November 2020, BBl 2020 8819 ff., 8822 und 8824).
3.3 Der Kantonsrat des Kantons Zürich beschloss am 14. Dezember 2020 einen Verpflichtungskredit für das Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich und legte gegenüber der Covid-19-Härtefallverordnung 2020 leicht angepasste Anforderungen für die Unterstützung von Unternehmen fest (ABl 2020-12-16, Meldungsnummer RS-ZH08-0000000086). Am 25. Januar 2021 beschloss der Kantonsrat einen Zusatzkredit und Nachtragskredite für eine 2. Zuteilungsrunde im Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich. Zudem ermächtigte er den Regierungsrat, die Kriterien und den Zuteilungsmechanismus des Covid-19-Härtefallprogramms des Kantons Zürich gemäss den Bundesvorgaben anzupassen (ABl 2020-01-29, Meldungsnummer RS-ZH02-0000000106). Der Regierungsrat beschloss am 22. Januar 2021, dass in der 2. Zuteilungsrunde nunmehr ausschliesslich die Kriterien des Bundes angewendet würden (RRB 56/2021 S. 2), was in der Folge auch für die weiteren Zuteilungsrunden galt. Am 15. März 2021 bewilligte der Kantonsrat einen zweiten Zusatzkredit und weitere Nachtragskredite für das Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich (ABl 2021-03-19, Meldungsnummer RS-ZH02-0000000108; zum Ganzen VGr, 6. Juli 2023, VB.2023.00058, E. 2.3 – 29. September 2022, VB.2022.00211, E. 2.2 – 28. Juli 2022, VB.2022.00135, E. 3.2).
4.
Weder das Bundesrecht (BGr, 28. September 2022, 2C_8/2022, E. 1.3.4) noch das kantonale Recht räumen einen Anspruch auf Covid-19-Härtefallhilfe ein. Bei den Covid-19-Härtefallbeiträgen, die im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms des Kantons Zürich ausbezahlt werden, handelt es sich folglich um Subventionen im Sinn von § 3 Abs. 1 des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 (StaatsbeitragsG, LS 132.2; VGr, 6. Juli 2023, VB.2023.00058, E. 3 – 22. Dezember 2022, VB.2022.00285, E. 4 – 1. September 2022, VB.2022.00134, E. 4.2). Die Gewährung von Covid-19-Härtefallhilfen an Unternehmen liegt damit im Ermessen der Finanzdirektion bzw. des Regierungsrats. Das Verwaltungsgericht kann die Ermessensausübung durch die Vorinstanzen nur auf das Überschreiten, Unterschreiten oder den Missbrauch des Ermessens überprüfen, hingegen nicht auf die Angemessenheit des Entscheids (§ 50 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 50 N. 25 ff. und 66 ff.).
5.
5.1 Das Covid-19-Gesetz und die Covid-19-Härtefallverordnung 2020 wurden seit ihrem Inkrafttreten mehrfach revidiert. Nach den allgemeinen intertemporalrechtlichen Regeln hat das Verwaltungsgericht als Rechtsmittelinstanz das zum Zeitpunkt des erstinstanzlichen Entscheids massgebende materielle Recht anzuwenden (BGE 147 V 278 E. 2.1, 144 II 326 E. 2.1.1; VGr, 6. Juli 2023, VB.2023.00058, E. 4.1, und 3. Februar 2022, VB.2021.00688, E. 3). Gemäss § 5 StaatsbeitragsG sind Gesuche um Staatsbeiträge nach dem im Zeitpunkt der Zusicherung geltenden Recht zu behandeln.
5.2 Auf das Gesuch der Beschwerdeführerin ist das zum Zeitpunkt der erstinstanzlichen Verfügungen geltende Recht anwendbar; mithin sind das Covid-19-Gesetz in der am 1. Juli 2021 in Kraft getretenen Fassung (AS 2021 153) und die Covid-19-Härtefallverordnung 2020 in der am 19. Juni 2021 in Kraft getretenen Fassung (AS 2021 356) massgebend.
6.
6.1 Gemäss Art. 8b Abs. 1 HFMV 20 berechnen sich die nicht rückzahlbaren Beträge an Unternehmen mit einem Jahresumsatz von mehr als 5 Millionen Franken, indem deren Umsatzrückgang nach Art. 5 HFMV 20 mit einem pauschalen Fixkostenanteil multipliziert wird. Der anwendbare pauschale Fixkostenanteil beträgt hierbei für Unternehmen wie die Beschwerdeführerin 25 % (Art. 8b Abs. 3 lit. c HFMV 20), wobei die bundesrechtliche Regelung den Kantonen die Freiheit einräumt, tiefere Fixkostenanteile festzulegen, wenn die pauschalen Fixkostenanteile zu einer Überentschädigung führen würden (Art. 8b Abs. 4 HFMV 20).
6.2 Unbestritten geblieben sind die Berechnungen der Vorinstanz, wonach der durchschnittliche Jahresumsatz der Beschwerdeführerin in den Geschäftsjahren 2018 und 2019 Fr. 9'492'117.83 und derjenige im Geschäftsjahr 2020 Fr. 1'616'444.53 betragen habe, woraus ein Umsatzrückgang von Fr. 7'875'673.30 resultiere, womit die Voraussetzung nach Art. 5 Abs. 1 HFMV 20 für die Auszahlung eines nicht rückzahlbaren Betrags aus dem Covid-19-Härtefallprogramms erfüllt ist. Strittig ist hingegen die durch die Vorinstanz vorgenommene Kürzung der Härtefallentschädigungen auf Fr. 1'362'512.77, damit diese bei der Beschwerdeführerin nicht zu einem Gewinn führe. Hierbei hat die Vorinstanz die Entschädigungsgrenze durch Addition des Verlusts gemäss definitiver Jahresrechnung 2020 im Umfang von Fr. 180'512.77 und des zusätzlichen Verlusts der Monate Januar bis Mai 2021 gemäss eingereichten Buchhaltungsunterlagen im Umfang von Fr. 432'000.- sowie unter Aufrechnung der in der 1. und 2. Zuteilungsrunde gewährten nicht rückzahlbaren Beiträge von Fr. 750'000.- berechnet.
Die Beschwerdeführerin wendet sich einzig gegen die Berücksichtigung des Verlusts gemäss definitiver Jahresrechnung 2020. Bei der Überentschädigungsprüfung gemäss Art. 8b Abs. 4 HFMV 20 sei nicht auf das Gesamtergebnis des Unternehmens gemäss Jahresrechnung abzustellen, sondern bloss auf das Ergebnis des durch die Massnahmen betroffenen Betriebes. Betriebsfremde Erträge seien nicht zur berücksichtigen. So habe die Beschwerdeführerin im Geschäftsjahr 2020 eine Transfer-Pricing-Zahlung einer Konzerngesellschaft im Umfang von Fr. 2'817'596.84 erhalten und als ausserordentlichen Ertrag verbucht. Diese Zahlung sei jedoch losgelöst vom Betrieb und der Natur der wirtschaftlichen Tätigkeit der Beschwerdeführerin erbracht worden, womit sie für die Zwecke der Überentschädigungsberechnung nicht berücksichtigt werden dürfe.
6.3 Nach Art. 12 Abs. 1bis Satz 2 Covid-19-Gesetz sind bei der Beurteilung der Frage, ob ein Härtefall vorliegt, die gesamte Vermögens- und Kapitalsituation sowie der Anteil der nicht gedeckten Fixkosten des Unternehmens zu berücksichtigen. Das Unternehmen muss gegenüber dem Kanton bestätigen, dass aufgrund des Umsatzrückgangs infolge der behördlichen Massnahmen zur Bekämpfung von Covid-19 erhebliche ungedeckte Fixkosten resultieren (Art. 5a HFMV 20). Nach Art. 4 Abs. 1 lit. b HFMV 20 ist sodann Voraussetzung für die Ausrichtung von Härtefallbeiträgen, dass das Unternehmen gegenüber dem Kanton belegt, dass es die Massnahmen, die zum Schutz seiner Liquidität und seiner Kapitalbasis nötig sind, ergriffen hat. Hieraus ergibt sich, dass Härtefallbeiträge nur ausgerichtet werden, soweit sie ungedeckte Fixkosten decken. Die staatliche Unterstützung mit Härtefallbeiträgen ist subsidiär gegenüber der Deckung von Fixkosten aus anderen Quellen (VGr, 30. März 2023, VB.2022.00429, E. 5.4 betreffend den erfolgsrelevanten Erlass eines Aktionärsdarlehens). Vorliegend erhielt die Beschwerdeführerin von einer Konzerngesellschaft eine Transfer-Pricing-Zahlung von Fr. 2'817'596.84, was ihre wirtschaftliche Situation unmittelbar verbesserte und den ungedeckt gebliebenen Anteil an den Fixkosten im fraglichen Zeitraum verringerte. Aufgrund der Subsidiarität der staatlichen Härtefallbeiträge gegenüber Zahlungen aus anderer Quelle ist es nicht rechtsverletzend, wenn die Vorinstanz bloss die nach Erhalt der Transfer-Pricing-Zahlung verbleibenden ungedeckten Fixkosten (in der Höhe des buchmässigen Verlusts) für das Geschäftsjahr 2020 bei der Berechnung der Überentschädigungsgrenze berücksichtigt hat.
6.4 Ob die Vorinstanz zur Begründung der Kürzung der Härtefallbeiträge zu Recht auch auf das kantonale Staatsbeitragsgesetz verwiesen und dieses korrekt angewendet hat, kann vor diesem Hintergrund offenbleiben (vgl. auch VGr, 30. März 2023, VB.2022.00429, E. 5.5).
Ebenso kann offenbleiben, ob bei der Berechnung der nicht rückzahlbaren Beträge für die Beschwerdeführerin auch ein Umsatzrückgang für die Monate Januar bis Mai 2021 zu berücksichtigen ist, wie dies die Beschwerdeführerin vor Verwaltungsgericht vorbringt. So oder so läge der durch Multiplikation des Umsatzrückganges mit der Fixkostenpauschale errechnete nicht rückzahlbare Betrag über dem Überentschädigungsgrenzwert.
7.
7.1 Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
7.2 Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
8.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Gegen Entscheide betreffend Subventionen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) nur offen, wenn ein Anspruch auf die Subvention besteht (Art. 83 lit. k BGG). Ansonsten kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG erhoben werden.
Demgemäss erkennt die Kammer:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 23'000.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 95.-- Zustellkosten, Fr. 23'095.-- Total der Kosten.
3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4. Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5. Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen ab Zustellung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6. Mitteilung an: a) die Parteien; b) den Regierungsrat.