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Geschäftsnummer: VB.2022.00498 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 27.06.2024 Spruchkörper: 3. Abteilung/3. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Übriges Verwaltungsrecht Betreff: Verkehrsanordnung
Verkehrsanordnung. [Der Beschwerdegegner ordnete wiedererwägungsweise die Erstellung von 12 anstelle der ursprünglich vorgesehenen 20 weissen Parkfelder an.] Bejahung der Legitimation des Beschwerdeführers (E. 2.3). Eine Erklärung dafür, weshalb – in Abänderung des Massnahmenplans – die Anzahl der Parkfelder ausschliesslich an der Strasse reduziert wurde, die südlich des Wohnorts des Beschwerdeführers verläuft, lässt sich der Verfügung der Beschwerdegegnerin und den Akten nicht entnehmen, ebenso wenig, welche Auswirkungen diese Änderung bzw. Reduktion auf das Verkehrsregime und die beabsichtigte Beruhigung und Verbesserung der Sicherheit des Verkehrs an dieser Strasse und im ganzen Quartier hat und ob sich eine Reduktion der Parkfelder trotz diesen allfälligen Auswirkungen rechtfertigen lässt. Zwar trifft es zu, dass der Kantonspolizei beim Erlass funktioneller Verkehrsanordnungen Ermessen zukommt und sie über einen erheblichen Gestaltungsspielraum verfügt. Dies entbindet sie jedoch nicht davon, ihre Anordnungen nachvollziehbar zu begründen, gerade wenn sie wie vorliegend ihre ursprüngliche Verfügung in Wiedererwägung zieht. Die Kantonspolizei verletzte damit das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers. Die Sicherheitsdirektion hätte diese Gehörsverletzung heilen können, tat dies jedoch nicht (E. 4.2). Teilweise Gutheissung und Rückweisung der Sache zur ergänzenden Sachverhaltsfeststellung und zur neuen Entscheidung an die Sicherheitsdirektion.
Stichworte: BEGRÜNDUNGSPFLICHT FUNKTIONELLE VERKEHRSANORDNUNG GEHÖRSVERLETZUNG PARKFELD PARKPLATZ RECHTLICHES GEHÖR RECHTSMITTELLEGITIMATION RÜCKWEISUNGSENTSCHEID SACHVERHALTSABKLÄRUNG ÜBRIGES BESONDERES VERWALTUNGSRECHT WIEDERERWÄGUNG
Rechtsnormen: Art. 29 Abs. II BV Art. 3 Abs. IV SVG § 21 Abs. I VRG
Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung
VB.2022.00498
Urteil
der 3. Kammer
vom 27. Juni 2024
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Kantonspolizei Zürich,
Verkehrstechnische Abteilung,
Beschwerdegegnerin,
und
Gemeinde Wiesendangen,
Mitbeteiligte,
betreffend Verkehrsanordnung,
hat sich ergeben:
I.
A. Mit Verfügung vom 12. Januar 2021 ordnete die Kantonspolizei Zürich (Verkehrstechnische Abteilung) im Zusammenhang mit der Einführung der Tempo-30-Zone im Gebiet Lüss/Breiten in Wiesendangen auf Antrag des Gemeinderats Wiesendangen und gemäss dem Massnahmenplan des Ingenieurbüros B neben anderem die Markierung von 20 (neuen) weissen Parkfeldern auf der Niederfeldstrasse an.
B. Nachdem dagegen von Anwohnern Rekurs erhoben worden war, wurde der Massnahmenplan im Rahmen von Gesprächen zwischen der Gemeinde, dem Verkehrsplaner, den Rekurrenten und der Kantonspolizei überprüft. Daraufhin ordnete die Kantonspolizei mit Verfügung vom 30. September 2021 "auf Antrag der Gemeinde und im Einvernehmen mit dem Verkehrsplaner sowie den Rekurrenten/Anwohnern" neu die Markierung von 12 weissen Parkfeldern auf der Niederfeldstrasse an.
II.
Mit Eingabe vom 4. November 2021 erhob A Rekurs bei der Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich und beantragte sinngemäss die Aufhebung der Verfügung vom 30. September 2021 sowie die – mit Verfügung vom 12. Januar 2021 noch vorgesehene – Markierung von 20 weissen Parkfeldern auf der Niederfeldstrasse. Mit Entscheid vom 28. Juli 2022 wies die Sicherheitsdirektion den Rekurs ab und auferlegte A die Verfahrenskosten. Eine Parteientschädigung sprach sie nicht zu.
III.
In der Folge gelangte A mit Beschwerde vom 26. August 2022 an das Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des Entscheids vom 28. Juli 2022; an der Niederfeldstrasse seien wie ursprünglich geplant 20 neue weisse Parkfelder anzubringen. Mit Eingabe vom 1. September 2022 verzichtete die Sicherheitsdirektion auf Vernehmlassung. Dasselbe tat die Kantonspolizei mit Beschwerdeantwort vom 2. September 2022. Die Gemeinde Wiesendangen beantragte mit Eingabe vom 21. September 2022 sinngemäss die Abweisung der Beschwerde. Weitere Stellungnahmen erfolgten nicht.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Zum Entscheid berufen ist die Kammer (§ 38b Abs. 1 e contrario und § 38 VRG).
2.
2.1 Die obere Rechtsmittelinstanz hat von Amtes wegen zu prüfen, ob die Prozessvoraussetzungen bei der unteren Rechtsmittelinstanz gegeben waren (statt vieler VGr, 14. Juli 2022, VB.2022.00200, E. 2.1; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 57). Die Sicherheitsdirektion äusserte sich im angefochtenen Entscheid nicht zur Rekurslegitimation des Beschwerdeführers, ging aber offensichtlich davon aus, diese sei gegeben (vgl. hinten E. 3.1).
2.2 Zum Rekurs ist nach § 21 Abs. 1 VRG berechtigt, wer durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Die Legitimation ist als Prozessvoraussetzung zwar von Amtes wegen zu prüfen, indes obliegt es der beschwerdeführenden Partei nach Massgabe des kantonalen Prozessrechts, ihre Legitimation zu substanziieren, wenn diese nicht offensichtlich ist. Diese Substanziierung hat bereits im Verfahren vor der ersten Rechtsmittelinstanz zu erfolgen (VGr, 26. Oktober 2023, VB.2022.00178, E. 1.2.3; 26. September 2022, VB.2022.00024, E. 3.2 mit Hinweisen). An eine anwaltlich vertretene Partei dürfen dabei höhere Anforderungen gestellt werden als an juristische Laien (Bertschi, § 21 N. 38 f.).
Die Markierung und die Aufhebung von Parkplätzen stellen funktionelle Verkehrsanordnungen im Sinn von Art. 3 Abs. 4 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 (SVG; SR 741.01) dar (VGr, 30. November 2023, VB.2022.00759, E. 2.2, mit zahlreichen Hinweisen, auch zum Folgenden; 30. September 2021, VB.2020.00608, E. 2.1). Bei Gemeindestrassen ausserhalb der Städte Zürich und Winterthur – wie bei der vorliegend betroffenen Gemeinde Wiesendangen – werden funktionelle Verkehrsanordnungen von der Kantonspolizei auf Antrag der zuständigen Gemeindebehörde erlassen (§ 16 des Verkehrsabgabengesetzes vom 11. September 1966 [VAG; LS 741.1] in Verbindung mit § 4 Abs. 2 der kantonalen Signalisationsverordnung vom 21. November 2001 [KSigV; LS 741.2]). Die Rechtsmittelbefugnis gegen solche Verkehrsanordnungen steht allen Verkehrsteilnehmern zu, welche die mit einer Beschränkung belegte Strasse mehr oder weniger regelmässig benützen, wie das bei Anwohnern oder Pendlern der Fall ist, während bloss gelegentliches Befahren der Strasse nicht genügt. Aber auch regelmässige Benützer eines von einer Verkehrsanordnung betroffenen Strassenabschnitts sind nur dann zu deren Anfechtung legitimiert, wenn die Verkehrsanordnung für sie Beeinträchtigungen von einer gewissen Intensität zur Folge hat. Beschränkungen des Parkierens oder die Aufhebung von Parkplätzen können namentlich dann eine legitimationsbegründende Betroffenheit bewirken, wenn die Nutzung einer Liegenschaft dadurch verunmöglicht oder erheblich erschwert wird (BGr, 9. November 2007, 2A.70/2007, E. 2.2; 14. August 2007, 2A.115/2007, E. 3). Gegen die Markierung neuer Parkfelder kann etwa vorgehen, wer vorbringt, diese versperrten den direkten Zugang zum eigenen Grundstück (VGr, 15. Juli 2021, VB.2021.00222, E. 2.2).
2.3 Der Beschwerdeführer wohnt an der Leingrüeblerstrasse in Wiesendangen. Die Niederfeldstrasse verläuft südlich der Liegenschaft, wobei die Kantonspolizei auf deren Höhe zunächst fünf neue Parkfelder markieren wollte und nunmehr drei Parkfelder plant. Neben der Liegenschaft des Beschwerdeführers – an der Kreuzung Niederfeldstrasse/Lüssweg – befindet sich der Kindergarten Lüss, auf dessen Höhe die Kantonspolizei (weiterhin) ein neues Parkfeld an der Niederfeldstrasse vorsieht. Mit Rekurs vom 4. November 2021 führte der – allem Anschein nach rechtsunkundige – Beschwerdeführer in Bezug auf seine Legitimation aus, er sei "Anwohner der Gemeinde Wiesendangen". Zudem machte er geltend, Parkfelder führten im Zusammenhang mit der Einführung einer Tempo-30-Zone zu einer weiteren Beruhigung und Verlangsamung des Verkehrs; insofern sei eine Reduktion der Anzahl der Parkfelder an der Niederfeldstrasse nicht nachvollziehbar, zumal sich dort ein Kindergarten befinde. Sodann werde "das Problem der Parkfelder" zugunsten von einigen wenigen Anwohnern an der Niederfeldstrasse "unrechtmässig auf die übrigen Strassen in der Zone verschoben". In seinem dem Rekurs beigelegten E-Mail an die Gemeinde Wiesendangen vom 3. September 2021 machte der Beschwerdeführer sodann geltend, die Reduktion der Parkiermöglichkeiten löse das Parkierproblem nicht, sondern verschiebe dieses "auf andere Gebiete von Wiesendangen". Mit den neuen Überbauungen an der Breitenstrasse komme weiterer Verkehr ins Quartier und würden weitere Parkiermöglichkeiten benötigt.
Auch wenn dies den vorliegenden Akten nicht unmittelbar entnommen werden kann (vgl. hinten E. 4.2), ist mit dem Beschwerdeführer davon auszugehen, dass die vorgesehene Markierung der Parkfelder anlässlich der Einführung der Tempo-30-Zone – mindestens auch – einer zusätzlichen Beruhigung und Verlangsamung des Verkehrs dienen soll. Mit einer Reduktion der Parkfelder an der Niederfeldstrasse sind diese Ziele allenfalls weniger gut zu erreichen. Als direkter Anwohner der Niederfeldstrasse ist der Beschwerdeführer davon in genügender Intensität betroffen und deshalb zur Anfechtung legitimiert (vgl. VGr, 30. September 2021, VB.2020.00608, E. 2.2). Folglich ist nicht zu beanstanden, dass die Sicherheitsdirektion auf den Rekurs des Beschwerdeführers eintrat. Für das verwaltungsgerichtliche Beschwerdeverfahren ist dessen Legitimation ebenfalls zu bejahen.
3.
3.1 Die Sicherheitsdirektion erwog im Rekursentscheid vom 28. Juli 2022, gemäss dem Auszug des Protokolls [Beschluss] des Gemeinderats Wiesendangen vom 13. Januar 2020 seien im Rahmen eines Gesamtkonzepts in mehreren Quartieren Tempo-30-Zonen eingeführt worden. Als Folge davon sei auch die Parkierungsordnung neu geregelt worden, insbesondere in der streitbetroffenen Niederfeldstrasse und den angrenzenden Strassen Lüssweg und Leingrüeblerstrasse. Gegen die Verfügung der Kantonspolizei vom 12. Januar 2021 seien mehrere Rekurse eingegangen. Die Kantonspolizei habe diese zum Anlass genommen, die angefochtene Verfügung neu zu prüfen. Mit den Rekurrenten seien Gespräche geführt worden und die Rekurse seien zurückgezogen worden. Aus dem Protokoll [Rekursantwort] des Gemeinderats Wiesendangen vom 22. November 2021 gehe hervor, dass einige Anwohner mehr und andere weniger Parkplätze wollten, teilweise auch weniger als die heute im Streit liegenden zwölf. Als Kompromiss habe die Kantonspolizei dann am 30. September 2021 die Anbringung von zwölf Parkplätzen an der Niederfeldstrasse verfügt.
Es sei offensichtlich, so die Sicherheitsdirektion weiter, dass je nach Sichtweise mehr oder weniger Parkplätze erwünscht seien; die Festlegung der genauen Anzahl liege im Ermessen der anordnenden Behörde. Die Kantonspolizei habe versucht, den unterschiedlichen Bedürfnissen Rechnung zu tragen, den kleinsten gemeinsamen Nenner zu finden, und sich schliesslich für die Anbringung von zwölf Parkfeldern entschieden. Der Beschwerdeführer befürchte, durch die Reduktion der Parkplätze auf der Niederfeldstrasse könnten Autolenker auf andere Strassen ausweichen, um dort zu parkieren. Dies sei zwar nicht auszuschliessen, führte aber zu keiner erheblichen Mehrbelastung des Beschwerdeführers, zumal an der Leingrüeblerstrasse, wo er wohne, die Zahl der Parkplätze nicht erhöht worden und das Parkieren ausserhalb markierter Parkfelder nicht erlaubt sei. Es bestehe kein Anlass zur Annahme, dass eine unsachgemässe Gewichtung der Interessen vorgenommen worden sei. Deshalb sei es nicht Sache der Rekursinstanz, in das mit Verfügung vom 30. September 2021 ausgeübte Ermessen einzugreifen. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers sei es auch nicht unzulässig gewesen, mit der neuen Verfügung diejenige vom 12. Januar 2021 teilweise in Wiedererwägung zu ziehen, zumal diese Verfügung angefochten worden sei. Demzufolge sei der Rekurs abzuweisen.
3.2 Der Beschwerdeführer macht mit Beschwerde geltend, die "Rekursgegnerin" habe nicht dargelegt, aufgrund welcher Kriterien auf die fraglichen Parkfelder verzichtet worden sei. Auffällig sei, dass praktisch alle Parkfelder gegenüber den Garagenboxen der Hausbesitzer an der Niederfeldstrasse entfernt worden seien. Auf der Niederfeldstrasse seien die Parkplätze allesamt auf einer Seite geplant, auf anderen Strassen seien die Parkplätze "versetzt angebracht". Auf der Niederfeldstrasse könnten die Verkehrsteilnehmer "ohne Hindernisse die Geschwindigkeit halten". Die beabsichtigte Verkehrsberuhigung und die Gewährung der Sicherheit der Kleinkinder erfordere möglichst viele versetzte Parkplätze. Aufgrund von Neubauten werde die Niederfeldstrasse in Zukunft auch stärker befahren werden. Sodann habe man zwar im Nachgang der Verfügung vom 12. Januar 2021 mit den Rekurrenten Gespräche geführt. Mit ihm hingegen habe man dies nach seinem Rekurs vom 2. November 2021 nicht getan. Die unterschiedlichen Interessen seien "unsachgemäss" gewichtet worden und die Entscheidfindung sei intransparent, weshalb der Rekursentscheid aufzuheben sei.
4.
4.1 Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101) fliesst unter anderem das Recht der von einem Entscheid in ihrer Rechtsstellung Betroffenen, dass die (Rechtsmittel-)Behörde ihre Vorbringen tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Entsprechend ist die Behörde verpflichtet, ihren Entscheid zu begründen. Der Begründungspflicht ist Genüge getan, wenn sich die Betroffenen über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen können. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt. Dabei muss sie sich indes nicht mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzen und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich abhandeln, sondern kann sich auf die wesentlichen Punkte beschränken (vgl. zum Ganzen BGE 143 IV 40 E. 3.4.3; 139 IV 179 E. 2.2; 138 I 232 E. 5.1; VGr, 17. August 2023, VB.2022.00540, E. 3.3). Die hieraus resultierenden Anforderungen an Umfang und Dichte einer Begründung lassen sich nicht generell festlegen, sondern richten sich nach den Umständen (vgl. Gerold Steinmann/Benjamin Schindler/Damian Wyss in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 4. A., Zürich 2023, Art. 29 Rz. 65, mit Hinweisen). Je grösser der Entscheidungsspielraum ist, welcher der Behörde infolge Ermessen und unbestimmter Rechtsbegriffe eingeräumt ist, und je stärker ein Entscheid in die individuellen Rechte eingreift, desto höhere Anforderungen sind an die Begründung eines Entscheids zu stellen (BGE 112 Ia 107 E. 2b).
Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur; dessen Verletzung führt daher grundsätzlich unabhängig von den Erfolgsaussichten des Rechtsmittels in der Sache selbst zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids (vgl. statt vieler VGr, 6. Oktober 2023, VB.2023.00525, E. 6.1). Nach ständiger Rechtsprechung kann indes eine obere Instanz die Gehörsverletzung vor einer unteren Instanz heilen, wenn die Verletzung nicht schwer wiegt und die Rechtsmittelinstanz sowohl Tat- als auch Rechtsfragen uneingeschränkt überprüft. Selbst bei einer schweren Verletzung ist von einer Rückweisung abzusehen, wenn diese lediglich einen formalistischen Leerlauf darstellen und zu einer unnötigen Verfahrensverlängerung führen würde, die mit dem Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wäre (BGE 147 IV 340 E. 4.11.3; 142 II E. 2.8.1; 137 I 195 E. 2.3.2; VGr, 2. März 2023, VB.2022.00547, E. 4.5).
4.2 In der Verfügung vom 30. September 2021, welcher der Publikationstext wortwörtlich entspricht, führt die Kantonspolizei Folgendes aus:
" Im Zusammenhang mit der Einführung der Tempo-30-Zone Lüss/Breiten wurden am 12. Januar 2021 auf der Niederfeldstrasse, Lüssweg, Leingrübler- und Breitackerstrasse weisse Parkfelder gemäss Massnahmenplan Büro B vom 16.12.2020 verfügt und publiziert. Gegen die verfügten Parkplätze auf der Niederfeldstrasse wurde von Anwohnern Rekurs erhoben. In der Folge fanden mit der Gemeinde, dem Verkehrsplaner, den Rekurrenten und der Kantonspolizei (Verkehrstechnische Abteilung) Gespräche und eine Überprüfung des Massnahmenplans statt. Dabei einigte man sich auf eine Anpassung, resp. Reduktion der ursprünglich verfügten Parkfelder auf der Niederfeldstrasse.
Somit wird auf Antrag der Gemeinde und im Einvernehmen mit dem Verkehrsplaner sowie den Rekurrenten/Anwohnern die Anzahl Parkfelder auf der Niederfeldstrasse neu von 20 auf 12 reduziert. Die am 12. Januar 2021 verfügten und in der Zwischenzeit rechtskräftigen Parkfelder am Lüssweg, der Leingrübler- und Breitackerstrasse erfahren keine Veränderung."
Der Beschwerdeführer rügte bereits mit Rekurs vom 4. November 2021, die Verfügung der Kantonspolizei vom 8. Oktober 2021 [Publikationsdatum] bzw. 30. September 2021 enthalte "keine aufschlussreiche Begründung" für die Reduktion der Parkfelder. Dies tat er zu Recht. Eine Erklärung dafür, weshalb – in Abänderung des Massnahmenplans – die Anzahl der Parkfelder ausschliesslich an der Niederfeldstrasse reduziert wurde, lässt sich der Verfügung vom 30. September 2021 nicht entnehmen, ebenso wenig, welche Auswirkungen diese Änderung bzw. Reduktion auf das Verkehrsregime und die beabsichtigte Beruhigung und Verbesserung der Sicherheit des Verkehrs an der Niederfeldstrasse und im ganzen Quartier hat und ob sich eine Reduktion der Parkfelder trotz diesen allfälligen Auswirkungen rechtfertigen lässt. Auch den vorhandenen Akten kann dies nicht entnommen werden. Zwar trifft es zu, dass der Kantonspolizei beim Erlass funktioneller Verkehrsanordnungen Ermessen zukommt und sie über einen erheblichen Gestaltungsspielraum verfügt (vgl. VGr, 15. Juli 2021, VB.2021.00222, E. 5.3). Dies – und auch der Umstand, dass sich die Verfügung vom 30. September 2023 an einen unbestimmten Adressatenkreis richtet (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 10 N. 30) – entbindet sie jedoch nicht davon, ihre Anordnungen nachvollziehbar zu begründen. Dies trifft insbesondere auf den vorliegenden Fall zu, in welchem sie ihre ursprüngliche Verfügung vom 12. Januar 2021 in Wiedererwägung zog. Der blosse Hinweis auf die erhobenen Rekurse und die geführten Gespräche stellt keine rechtsgenügende Begründung dar. Die Kantonspolizei verletzte damit das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers.
Die Sicherheitsdirektion hätte diese Gehörsverletzung zwar heilen können (vorn E. 4.1). Dies tat sie jedoch nicht. So kann auch der Begründung des Rekursentscheids (vorn E. 3.1) nicht entnommen werden, weshalb die Anzahl der Parkfelder ausschliesslich an der Niederfeldstrasse reduziert wurde und welche Auswirkungen diese Änderung bzw. Reduktion auf das Verkehrsregime und die beabsichtigte Beruhigung und Verbesserung der Sicherheit des Verkehrs an der Niederfeldstrasse – namentlich auf der Höhe des Wohnorts des Beschwerdeführers – und im ganzen Quartier hat; dies bleibt weiterhin unklar. Wie erwähnt ergibt sich dies auch nicht aus den Akten. Der Sicherheitsdirektion ist damit eine ungenügende Sachverhaltsfeststellung vorzuwerfen.
4.3 Vor diesem Hintergrund und aufgrund der beschränkten Kognition des Verwaltungsgerichts (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG) ist der Entscheid vom 28. Juli 2022 aufzuheben und die Sache zur ergänzenden Sachverhaltsfeststellung und zur neuen Entscheidung an die Sicherheitsdirektion zurückzuweisen (vgl. § 64 Abs. 1 VRG). Unter Bezugnahme auf den Beschwerdeantrag führt dies zu einer teilweisen Gutheissung der Beschwerde.
5.
Die Rückweisung zur erneuten Entscheidung bei offenem Ausgang ist in Bezug auf die Regelung der Nebenfolgen als Obsiegen zu behandeln, wenn die Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder kassatorisch entscheiden kann (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 f. mit Hinweisen; VGr, 26. Oktober 2023, VB.2022.00178, E. 6.2; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 64 N. 5). Die Kosten des Beschwerdeverfahrens wären demgemäss von der Beschwerdegegnerin zu tragen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Aufgrund der Verletzung des rechtlichen Gehörs durch die Vorinstanz sind die Gerichtskosten indes zur Hälfte auch der Sicherheitsdirektion aufzuerlegen. Parteientschädigungen wurden keine beantragt.
6.
Der vorliegende Rückweisungsentscheid stellt einen Zwischenentscheid dar (BGE 133 II 409 E. 1.2). Zwischenentscheide sind nach Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG; SR 173.110) vor Bundesgericht nur dann anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Rekursentscheid der Sicherheitsdirektion vom 28. Juli 2022 wird aufgehoben und die Sache wird zur ergänzenden Sachverhaltsfeststellung und zur neuen Entscheidung an die Sicherheitsdirektion zurückgewiesen.
2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 2'200.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 180.-- Zustellkosten, Fr. 2'380.-- Total der Kosten.
3. Die Gerichtskosten werden je zur Hälfte der Beschwerdegegnerin und der Sicherheitsdirektion auferlegt.
4. Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
5. Mitteilung an: a) die Parteien; b) die Mitbeteiligte; c) die Sicherheitsdirektion;
d) das Bundesamt für Strassen (ASTRA).