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Geschäftsnummer: VB.2022.00382 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 22.08.2024 Spruchkörper: 3. Abteilung/3. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Übriges Verwaltungsrecht Betreff: Akteneinsicht
Die Beschwerdeführerin wurde an ihrem Wohnort von einer Patrouille der Kantonspolizei Zürich aufgesucht. Der mitausgerückte Arzt konnte nach einem längeren Gespräch keinerlei Indikation für eine Fürsorgerische Unterbringung ausmachen, weshalb von einer solchen abgesehen wurde (Sachverhalt I.A, E. 4.6). Auf ihr Gesuch hin wurde der Beschwerdeführerin von der Kantonspolizei der entsprechende Polizeirapport ausgehändigt, in welchem jedoch die Personalien zweier beteiligter Personen, die Angaben zur Meldeerstattung an die Polizei und die Aussagen einer der Personen geschwärzt worden waren (E. 3.1). Die Beschwerdeführerin verlangt nun gestützt auf den Anspruch auf Zugang zu ihren eigenen Personendaten nach § 20 Abs. 2 IDG Einsicht in den ungeschwärzten Rapport (Sachverhalt E. III.B). Im Zentrum steht die Abwägung zwischen den Zugangsinteressen der Beschwerdeführerin und den entgegenstehenden Interessen der Meldeerstatter (gemischtes Dossier; E. 3.2; E. 4.1). Darstellung der Rechtsprechung zu dieser Interessenabwägung (E. 4.1-4.3). Die Geheimhaltungsinteressen erscheinen vorliegend nicht ohne Weiteres als überwiegend. Die Häufung von im Ergebnis unbegründeten Gefährdungsmeldungen (vgl. E. 4.6) relativiert das besondere Schutzinteresse von Informanten im konkreten Fall. Die Vorinstanzen haben es unterlassen, die Zugangsinteressen genügend zu evaluieren. Auch die entgegenstehenden Geheimhaltungsinteressen sind aktuell kaum abgeklärt (E. 4.8). Rückweisung an die Beschwerdegegnerin zur Anhörung der Meldeerstatter, darauf gestützte Interessenabwägung und Neubeurteilung (E. 4.8). Teilweise Gutheissung.
Stichworte: AKTENEINSICHT ANONYMISIERUNG ANZEIGE ANZEIGEERSTATTER DATENBEKANNTGABE DATENSCHUTZ DENUNZIATION FÜRSORGERISCHE UNTERBRINGUNG GEHEIMHALTUNG GEHEIMHALTUNGSINTERESSE GEMISCHTES DOSSIER INFORMANT INTERESSENABWÄGUNG ÖFFENTLICHE INTERESSEN PERSONENDATEN POLIS-INFORMATIONSSYSTEM POLIZEI-, SICHERHEITS- UND ORDNUNGSRECHT POLIZEIRAPPORT PRIVATSPHÄRE RECHTLICHES GEHÖR RECHTSMISSBRAUCH SCHWÄRZUNG
Rechtsnormen: Art. 13 Abs. II BV Art. 29 Abs. II BV Art. 20 Abs. II IDG Art. 23 Abs. I IDG Art. 23 Abs. III IDG § 11 Abs. I POLIS-V § 9 Abs. I VRG Art. 426 Abs. I ZGB Art. 443 Abs. I ZGB
Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung
VB.2022.00382
Urteil
der 3. Kammer
vom 22. August 2024
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiber Samuel Boller.
In Sachen
A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Kantonspolizei Zürich, ,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Akteneinsicht,
hat sich ergeben:
I.
A. A, geboren 1967, wurde am Freitag, 6. Oktober 2017, ca. um 20 Uhr an ihrem damaligen Wohnort in B von einer Patrouille der Kantonspolizei Zürich aufgesucht. Anlass war die Prüfung einer Fürsorgerischen Unterbringung (FU) wegen Verdachts auf geistige Veränderung. Zur Überprüfung ihres geistigen Gesundheitszustandes bzw. zur Prüfung einer FU begleitete ein Arzt die Polizeipatrouille. Nach einem längeren Gespräch dieses Arztes mit A wurde keine FU verfügt.
B. Mit zwei Schreiben vom 12. Juli 2021 ersuchte A die Kantonspolizei Zürich einerseits um Einsicht in die über sie gespeicherten Akten und Daten im Polizei-Informationssystem (POLIS) und andererseits um uneingeschränkte Akteneinsicht in den Polizeirapport betreffend den Einsatz vom 6. Oktober 2017, nachdem ihr diesbezüglich im Jahr 2019 infolge Schwärzung nur unvollständige Akteneinsicht gewährt worden sei. Sie gehe davon aus, dass ihr Ex-Mann C wie auch seine Lebenspartnerin D sie bei der Polizei vorsätzlich angeschwärzt sowie falsche Aussagen getätigt haben könnten. Um dies zu beweisen, bedürfe sie der uneingeschränkten Akteneinsicht.
Mit Schreiben vom 28. bzw. 29. Juli 2021 stellte die Kantonspolizei A einen Auszug der ihre Person betreffenden Einträge im POLIS sowie eine stellenweise geschwärzte Version des Polizeirapports betreffend den Einsatz vom 6. Oktober 2017, datierend vom 30. Oktober 2017, POLIS-Nr. 01, zu.
C. Mit Eingabe vom 10. August 2021 ersuchte A die Kantonspolizei unter anderem um Erlass einer anfechtbaren Verfügung, worauf die Kantonspolizei mit Verfügung vom 25. August 2021 das Gesuch um Einsicht in die ungeschwärzte Version des Rapports vom 30. Oktober 2017 abwies, ohne Kosten zu erheben.
II.
A. Daraufhin erhob A mit Eingabe vom 16. September 2021 Rekurs bei der Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich und beantragte, es sei ihr der Polizeirapport vom 30. Oktober 2017 ohne abgedeckte Passagen zuzustellen. Eventualiter sei ihr mitzuteilen, ob die geschwärzten Textstellen die von ihr erwähnten "Beschuldigungen und Verleumdungen, welche bereits in den anderen POLIS Geschäftsberichten dokumentiert worden seien", beinhalteten.
B. Mit Zwischenentscheid vom 19. Januar 2022 forderte die Sicherheitsdirektion die Kantonspolizei auf, ihr den fraglichen Polizeirapport in ungeschwärzter Form einzureichen. Mit Eingabe vom 21. Januar 2022 kam die Kantonspolizei dieser Aufforderung nach.
C. Mit Entscheid vom 15. Juni 2022 wies die Sicherheitsdirektion den Rekurs ab (Dispositivziffer I). Der ungeschwärzte Rapport vom 30. Oktober 2017 mit der POLIS-Nr. 01 werde nach Eintritt der Rechtskraft des Rekursentscheids vernichtet. A werde diesbezüglich keine Akteneinsicht gewährt. Falls der Rekursentscheid angefochten werde, werde der ungeschwärzte Rapport – eine abweichende Anordnung des Verwaltungsgerichts vorbehalten – dem Verwaltungsgericht zugestellt (Dispositivziffer II). Die Kosten des Rekursverfahrens nahm die Sicherheitsdirektion auf die Staatskasse (Dispositivziffer III). Das Gesuch von A um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung schrieb die Sicherheitsdirektion als gegenstandslos ab (Dispositivziffer IV). Parteientschädigungen sprach sie nicht zu (Dispositivziffer V).
III.
A. Daraufhin gelangte A mit Eingabe vom 23. Juni 2022 an das Verwaltungsgericht und beantragte, es sei ihr für das Beschwerdeverfahren wegen "gerichtsnotorisch bekannter Mittellosigkeit" die unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren; sie sei sodann auf einen Anwalt angewiesen. Mit Präsidialverfügung vom 27. Juni 2022 erwog das Verwaltungsgericht, auf die Anordnung einer Rechtsvertretung von Amtes wegen könne derzeit verzichtet werden, und forderte A auf, bis zum Ablauf der Beschwerdefrist eine im Sinn der Erwägungen verbesserte, das heisst eine mit einem rechtsgenügenden Antrag und einer rechtsgenügenden Begründung versehene Beschwerdeschrift einzureichen (Prot. S. 2–4).
B. Mit verbesserter Beschwerdeschrift vom 15. August 2022 beantragte A im Wesentlichen, der Entscheid der Sicherheitsdirektion vom 15. Juni 2022 sei aufzuheben und es sei ihr Einsicht in den ungeschwärzten Rapport vom 30. Oktober 2017 zu geben. Daneben ersuchte sie um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung. Das Verwaltungsgericht eröffnete daraufhin mit Präsidialverfügung vom 16. August 2022 (Prot. S. 5) den Schriftenwechsel und zog die Akten bei. Die Kantonspolizei beantragte mit Beschwerdeantwort vom 19. August 2022 die Abweisung der Beschwerde. Die Sicherheitsdirektion erklärte am 18. August 2022 ihren Verzicht auf eine Vernehmlassung. A nahm dazu mit Schreiben vom 31. August 2022 Stellung.
C. Mit Schreiben vom 7. März 2023 leitete die Sicherheitsdirektion eine Eingabe von A vom 3. März 2023 samt Beilagen "zuständigkeitshalber" an das Verwaltungsgericht weiter. Das Verwaltungsgericht antwortete der Sicherheitsdirektion mit Schreiben vom 17. März 2023, es sei nicht erkennbar, inwiefern die weitergeleitete Eingabe von A im Zusammenhang mit dem vorliegenden Beschwerdeverfahren stehe. Vielmehr scheine es sich um einen Rechtsverzögerungs- bzw. Rechtsverweigerungsrekurs oder mehrere solche zu handeln, für deren Behandlung die Sicherheitsdirektion zuständig sein dürfte. Entsprechend wurde die Eingabe von A zur gutscheinenden Behandlung an die Sicherheitsdirektion retourniert. In die Akten des vorliegenden Beschwerdeverfahrens wurden lediglich das Schreiben vom 7. März 2023 sowie eine Kopie des Antwortschreibens des Verwaltungsgerichts vom 17. März 2023 aufgenommen.
D. Am 24. April 2023 reichte A eine Briefkorrespondenz mit Regierungsrat F betreffend eine Aufsichtsbeschwerde zu den Akten. Mit Eingabe vom 16. Juli 2023 reichte A ein Antwortschreiben ihrer Krankenkasse vom 15. Juni 2023 zu diversen abstrakten Rechtsfragen ein. Mit Eingabe vom 7. Mai 2024 überliess sie dem Verwaltungsgericht ihre Rekursschrift desselben Datums gegen eine Verfügung der Kantonspolizei vom 12. April 2024 betreffend ein weiteres Auskunftsbegehren.
E. Am 2. Juni 2024 erhob A am Verwaltungsgericht eine Rechtsverweigerungsbeschwerde gegen den Schweizerischen Berufsverband für Angewandte Psychologie (SBAP) und reichte diese mitsamt Beilagen zu den Akten des vorliegenden Verfahrens. Auf die Rechtsverweigerungsbeschwerde trat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 7. Juni 2024 nicht ein (VGr, 7. Juni 2024, VB.2024.00325).
F. Mit Eingabe vom 28. Juni 2024 reichte A eine Aktennotiz der Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde (KESB) B vom 27. August 2020 betreffend ein Telefonat mit D mit dem Hinweis ein, die KESB-Akten seien ihr gestützt auf ein Urteil des Verwaltungsgerichts ausgehändigt worden.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS. 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Die Angelegenheit ist von der Kammer zu beurteilen (§ 38b Abs. 1 e contrario und § 38 VRG). Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2 Für den von der Beschwerdeführerin mit Beschwerdeschrift vom 15. August 2022 beantragten Beizug der "kantonalen Datenaufsicht als unabhängige Behörde" besteht kein Anlass. Es ist allein Sache des Verwaltungsgerichts, die Rechtmässigkeit der verweigerten vollständigen Einsicht in den Polizeirapport vom 30. Oktober 2017 zu beurteilen. Soweit die Beschwerdeführerin beantragt, es sei zu prüfen, ob ein Ermessens- bzw. Rechtsmissbrauch seitens der Beschwerdegegnerin vorliege, ist nicht ersichtlich, inwiefern diesen Anträgen nebst dem Antrag auf Aufhebung bzw. Änderung des angefochtenen Entscheids vom 15. Juni 2022 eine eigenständige Bedeutung zukommen könnte, weshalb nicht näher darauf einzugehen ist.
2.
2.1 Gemäss Art. 13 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV; SR 101) hat jede Person Anspruch auf Schutz vor Missbrauch ihrer persönlichen Daten. Diese Verfassungsbestimmung schützt den Einzelnen vor Beeinträchtigungen, die durch die staatliche Bearbeitung seiner persönlichen Daten entstehen (Recht auf informationelle Selbstbestimmung). Der verfassungsrechtliche Datenschutz ist Teil des Rechts auf eine Privat- und persönliche Geheimsphäre nach Art. 13 Abs. 1 BV (BGE 128 II 259 E. 3.2; VGr, 8. Februar 2024, VB.2022.00296, E. 3.1).
2.2 Auf kantonaler Ebene konkretisiert das Gesetz über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG; LS 170.4) diesen grundrechtlichen Anspruch. Es bezweckt unter anderem den Schutz der Grundrechte von Personen, über welche die öffentlichen Organe des Kantons Daten bearbeiten (§ 1 Abs. 1 lit. b IDG) und vermittelt dem Einzelnen Rechtsansprüche zum Schutz eigener Personendaten. Gemäss dessen § 2 gilt das IDG auch für die Beschwerdegegnerin (§ 3 Abs. 1 lit. b IDG).
2.3 Jede Person hat nach § 20 Abs. 2 IDG Anspruch auf Zugang zu den eigenen Personendaten. Das öffentliche Organ verweigert indes die Bekanntgabe von Informationen ganz oder teilweise oder schiebt sie auf, wenn eine rechtliche Bestimmung oder ein überwiegendes öffentliches oder privates Interesse entgegensteht (§ 23 Abs. 1 IDG). Ein privates Interesse liegt insbesondere vor, wenn durch die Bekanntgabe der Information die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt wird (§ 23 Abs. 3 IDG).
2.4 Im Kanton Zürich betreiben die Kantonspolizei und die Stadtpolizeien Zürich und Winterthur das Datenbearbeitungs- und Informationssystem POLIS (§ 2 der Verordnung über das Polizei-Informationssystem POLIS vom 13. Juli 2005 [POLIS-Verordnung; LS. 551.103]). Gesuche um Akteneinsicht, die keine Anfragen gemäss § 10 (Amts- und Rechtshilfe) darstellen, sind schriftlich bei einer der an POLIS beteiligten Polizeien einzureichen (§ 11 Abs. 1 POLIS-Verordnung). Die Akteneinsicht kann eingeschränkt oder ganz verweigert werden, wenn in laufenden Verfahren der Untersuchungszweck gefährdet würde oder eine der Voraussetzungen gemäss § 23 IDG gegeben ist (§ 11 Abs. 3 lit. a und b POLIS-Verordnung). Die Wahrnehmung des Auskunftsrechts gemäss § 20 Abs. 2 IDG erfolgt im gleichen Verfahren wie die Akteneinsicht nach § 11 der POLIS-Verordnung (§ 12 Abs. 1 Satz 1 POLIS-Verordnung).
3.
3.1 Der vollständige dreiseitige Rapport vom 30. Oktober 2017 beschreibt einen Einsatz der Beschwerdegegnerin vom 6. Oktober 2017 am damaligen Wohnort der Beschwerdeführerin in B (vgl. oben, Sachverhalt E. I.A). In der der Beschwerdeführerin Ende Juli 2021 zugestellten Version des Rapports sind nach den Feststellungen der Vorinstanz die Personalien zweier beteiligter Personen, der erste Teil der "Einleitung" mit den Angaben zur Meldeerstattung an die Polizei, der Name des ausgerückten Arztes und die im Rapport wiedergegebenen Aussagen einer der Personen geschwärzt. Auf ihr Gesuch hin wurde der Beschwerdeführerin bereits im Jahr 2019 ein geschwärztes Exemplar des Rapports vom 30. Oktober 2017 zugestellt. Die damaligen Schwärzungen stimmen indes nicht vollständig mit denjenigen des vorliegend streitgegenständlichen Exemplars des Rapports überein. So lässt sich der früheren Version zwar der Name des ausgerückten Arztes entnehmen, hingegen nichts unter dem Titel "Einleitung". Zudem waren der erste Teil und der letzte Satz unter dem Titel "Ermittlungen/Ergänzungen" (vollständig) geschwärzt worden.
3.2 Da der Polizeirapport vom 30. Oktober 2017 nicht nur Informationen über die Beschwerdeführerin, sondern auch Angaben zu weiteren Personen enthält, handelt es sich dabei um ein sogenanntes "gemischtes Dossier". Auf die Bekanntgabe des Inhalts solcher Dossiers haben gesuchstellende Personen nur insoweit Anspruch, als die Daten nicht andere Personen betreffen. Soweit die Personendaten sowohl sie selbst als auch andere Personen betreffen, sind ihre Zugangsinteressen mit den Nichtzugangsinteressen der anderen Personen sowie allfälligen öffentlichen Interessen abzuwägen (vgl. oben, E. 2.3; VGr, 1. April 2020, VB.2019.00511, E. 2.2 [nicht publiziert]; Beat Rudin in: Bruno Baeriswyl/Beat Rudin [Hrsg.], Praxiskommentar zum Informations- und Datenschutzgesetz des Kantons Zürich, Zürich etc. 2012 [Kommentar IDG], § 20 N. 26 ff.).
Personendaten, welche nicht nur über die gesuchstellende Person, sondern auch über andere Personen etwas aussagen, liegen etwa vor, wenn sich eine Person über eine andere Person äussert; diese Äusserung beinhaltet sowohl Aussagen über die betroffene Person, sagt aber auch etwas über die sich äussernde Person (Informantin) aus. Eine Interessenabwägung ist insbesondere auch bei Anzeigesituationen vorzunehmen (Rudin, N. 27 f.).
3.3 Die Vorinstanz erwog, die Beschwerdeführerin habe gestützt auf § 20 Abs. 1 und 2 IDG grundsätzlich ein Einsichtsrecht in den Polizeirapport. Ihr einziges Motiv bestehe indes in der Beschaffung von Beweisen; dies zeige ihr Begleitschreiben zum Akteneinsichtsgesuch vom 12. Juli 2021. Gemäss der zur eidgenössischen Datenschutzgesetzgebung ergangenen, analog "anwendbaren" bundesgerichtlichen Rechtsprechung erweise sich ihr Begehren damit aber als rechtsmissbräuchlich, weshalb es schon aus diesem Grund abzuweisen sei. Darüber hinaus falle eine Abwägung zwischen dem Interesse der Beschwerdeführerin an der Bekanntgabe der Namen und dem Geheimhaltungsinteresse der Privatpersonen, deren Personalien abgedeckt worden seien, zu Ungunsten der Beschwerdeführerin aus. Zwar sei nachvollziehbar, dass diese in Erfahrung bringen wolle, ob der Polizeieinsatz vom 6. Oktober 2017 an ihrem damaligen Wohnort auf die Meldung von zwei Privatpersonen zurückzuführen gewesen sei und – falls ja – um wen es sich gehandelt habe und was sie gegenüber der Polizei zu Protokoll gegeben hätten. Der zentrale Zweck des Auskunftsrechts bestehe jedoch darin, der betroffenen Person zu ermöglichen, die Einhaltung der datenschutzrechtlichen Grundsätze zu überprüfen und durchzusetzen. Das Interesse der Beschwerdeführerin stehe in keinem Zusammenhang mit diesem Zweck. Dementsprechend sei ihm nur wenig Gewicht beizumessen. Hingegen wären die betreffenden Privatpersonen bei einer Bekanntgabe ihrer Personalien erheblich in ihrer Persönlichkeit betroffen. Sollte sich nämlich herausstellen, dass der Einsatz tatsächlich auf ihre Aussagen zurückzuführen gewesen sei, sei nicht auszuschliessen, dass die Beschwerdeführerin nach Einsicht in den ungeschwärzten Rapport Retorsionsmassnahmen ins Auge fassen würde. So lasse sich den Akten entnehmen, dass sie im POLIS bereits zahlreiche Male wegen häuslicher Gewalt, Verleumdung, Drohung und wegen ihres psychischen Zustands habe vermerkt werden müssen. Ein solches Risiko sei nicht hinnehmbar. Zusammenfassend – so die Vorinstanz – habe die Beschwerdegegnerin der Beschwerdeführerin zu Recht keine vollständige Einsicht in den fraglichen Polizeirapport gewährt. Der Rekurs sei daher abzuweisen.
4.
4.1 Im Zentrum des vorliegenden Falls steht die Abwägung zwischen den Zugangsinteressen einer Gesuchstellerin und den entgegenstehenden Interessen der anderen betroffenen Personen. Eine solche Interessenabwägung musste das Bundesgericht im Leitentscheid BGE 122 I 153 vornehmen.
Der dortige Beschwerdeführer war für mehrere Monate in einer psychiatrischen Klinik hospitalisiert gewesen und verlangte darauf von der Klinik die Herausgabe seiner vollständigen Krankengeschichte. Auf Rekurs hin wurde ihm Einsicht in sämtliche Schriftstücke gewährt, indessen blieben in drei Dokumenten insgesamt sieben Stellen mit Auskünften von privaten Drittpersonen abgedeckt, sodass diesen Stellen weder die Namen der Auskunftspersonen noch deren Aussagen entnommen werden konnten (dortiger Sachverhalt).
Das Bundesgericht erwog, die nicht offengelegte Aufbewahrung von Personendaten in einer Datensammlung könne als Unbehagen oder als Beeinträchtigung und Bedrohung der Privatsphäre empfunden werden. Sie rufe für sich allein schon nach einer Einsichtsmöglichkeit (E. 6b/aa). Es stelle einen Eingriff in die persönliche Freiheit dar, wenn psychiatrische Krankengeschichten aufbewahrt und bearbeitet würden, enthielten diese doch naturgemäss sehr persönliche und intime Angaben. Gerade weil sich der Gesundheitszustand verändern könne, sei es von Bedeutung, dass die Angaben in der Krankengeschichte zuträfen und daher durch die Einsichtnahme überprüft werden könnten. Es gelte zu vermeiden, dass eine Person durch unrichtige Angaben "festgeschrieben" werde (E. 6b/bb). Auch im konkreten vom Bundesgericht beurteilten Fall könne ein erhebliches schutzwürdiges Interesse am vollständigen Einblick in die Psychiatrie-Krankengeschichte bejaht werden, da es dem Beschwerdeführer darum gehe, sich über die Periode seiner beiden Klinikaufenthalte Klarheit zu verschaffen. Dieses Interesse werde durch gewisse Umstände – so werde dem Beschwerdeführer unter anderem nur ein sehr kleiner Teil von Angaben vorenthalten und die Geltendmachung von Ansprüchen gegenüber der Klinik, den Ärzten oder Auskunftspersonen falle nicht mehr ernsthaft in Betracht – nur leicht vermindert (E. 6b/dd–ee).
Den Anliegen des Beschwerdeführers – so das Bundesgericht weiter – stehe ein legitimes öffentliches Interesse entgegen, dem Patienten Angaben von ausserhalb der Klinik und die Namen von Auskunftspersonen vorzuenthalten. Denn solche Informationen seien gerade für den Bereich der Psychiatrie von Bedeutung, könnten indessen oft nicht mehr eingeholt werden, wenn zum Vornherein damit gerechnet werden müsste, dass die Angaben und die Identität des Informanten dem Patienten bekanntgegeben würden. Ganz allgemein habe die bundesgerichtliche Rechtsprechung dem Schutz von Gewährspersonen und von Drittpersonen Gewicht beigemessen (E. 6c/aa, mit Hinweisen). Mit Blick auf die Interessen der Auskunftspersonen hätten diese nicht ohne Weiteres damit zu rechnen, dass ihre Auskünfte dem Patienten offengelegt würden. Diese würden nicht aus persönlich übelwollenden Motiven erteilt, auch wenn im Einzelfall Unangenehmes berichtet werde. Die Initiative gehe oft vom Arzt und nicht von den Drittpersonen aus. Keinen Schutz verdienten allerdings bewusste Denunziation und sachfremde Motive, etwa wenn eine Person "abgeschoben" oder "versorgt" werden solle. Im konkreten Fall seien die Auskünfte nicht aus übelwollenden und sachfremden Motiven, sondern aus durchaus positiven und fürsorgerischen Gründen erteilt worden (E. 6c/bb).
Insgesamt erachtete das Bundesgericht das erhebliche öffentliche Interesse daran, dass der Arzt im Hinblick auf die Therapie des Patienten von Drittpersonen unter Wahrung des Geheimnisses zuverlässige Angaben erhält, als überwiegend. Es bestätigte deshalb die Nicht-Offenlegung der abgedeckten Stellen in der Krankengeschichte (E. 6d).
4.2 In einem neueren Urteil musste das Bundesgericht darüber befinden, ob einem Zahnarzt, welchem vorübergehend die Berufsausübungsbewilligung entzogen worden war, nachträglich vollständige Einsicht in die nicht zu den Akten genommenen Patientenanzeigen zu gewähren sei. Die Verwaltung hatte dem Rechtsvertreter des dortigen Beschwerdeführers ohne Anonymisierung und inhaltliche Einschränkungen Einsicht in diese Personendaten gewährt mit der Auflage, dass der Rechtsvertreter seinem Mandanten die Dokumente nicht aushändigen und ihm keine Auskünfte erteilen dürfe, die zur Identifizierung von Aufsichtsanzeigern führen könnten; erlaubt seien einzig Informationen über Umfang, Form und Inhalt der Patientenanzeigen (BGr, 20. Februar 2020, 1C_167/2019, Sachverhalt E. A). Das Bundesgericht erachtete dies als genügend zur Wahrnehmung allfälliger Rechte gegenüber der Verwaltung bzw. deren Mitarbeiter. Dabei wiederholte es mit Verweis auf BGE 122 I 153, es bestehe ein gewisses öffentliches Interesse an der Anonymisierung der Patientenanzeiger aus einer allgemeinen präventiven Sicht. Werde bekannt, dass die Behörden die betroffenen Medizinalpersonen integral über allfällige Patientenanzeiger informieren müssten, selbst wenn sie die entsprechenden Anzeigen nicht befolgten bzw. als irrelevant erachteten, könnte dies abschreckende Wirkung für künftige Fälle haben. Betroffene Patienten würden sich möglicherweise davon abhalten lassen, Anzeigen einzureichen, weil sie eventuell mit nachteiligen Folgen rechnen müssten, oder sie würden ihre Anzeigen nur noch anonym erstatten. Gerade um anonymes Denunziantentum nicht zu fördern, bestehe ein öffentliches Interesse daran, dass Patientenanzeiger nicht mit einer umfassenden Information der betroffenen Medizinalpersonen selbst über die Bedürfnisse des gesundheitsrechtlichen Verfahrens hinaus rechnen müssten (BGr, 20. Februar 2020, 1C_167/2019, E. 6.5).
4.3 Auch das durch den Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV geschützte Akteneinsichtsrecht kann bei überwiegenden Interessen der Öffentlichkeit und von Drittpersonen eingeschränkt werden (vgl. auch § 9 Abs. 1 VRG). Die Verweigerung oder Beschränkung der Akteneinsicht setzt voraus, dass sorgfältig geprüft wird, ob das Geheimhaltungsinteresse im konkreten Einzelfall dem grundsätzlichen Einsichtsrecht vorgeht. Es bedarf jedenfalls greifbarer wesentlicher Anhaltspunkte, um die Verweigerung der Einsichtnahme zu rechtfertigen. Schutzwürdige private Interessen, die eine Verweigerung oder Beschränkung der Akteneinsicht zu rechtfertigen vermögen, bilden vor allem die Wahrung von Persönlichkeitsrechten und der Schutz von Geschäftsgeheimnissen der Beteiligten, ihrer Angehörigen oder von Drittpersonen. Dies ist beispielsweise dann der Fall, wenn konkrete und verifizierte Anhaltspunkte bestehen, dass ein Zeuge schweren Repressalien ausgesetzt wäre, wenn seine Identität offengelegt würde. Ein schutzwürdiges Geheimhaltungsinteresse besitzen alsdann auch Informanten oder Auskunftspersonen bezüglich ihres Namens, im Allgemeinen Personen, denen Nachstellungen, Anfeindungen oder rechtswidrige Beeinträchtigungen drohen (VGr, 23. November 2011, VB.2011.00371, E. 3.2.2 mit diversen Hinweisen auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung). Zwar ist das Interesse an der Ergreifung rechtlicher Schritte des Einsichtsgesuchstellers ebenfalls zu gewichten, doch überwiegt es dasjenige der Informanten nicht in jedem Fall. Insbesondere bei offensichtlicher Aussichtslosigkeit jeglicher rechtlichen Schritte seitens des Einsichtsgesuchstellers überwiegt das Interesse am Schutz der Informanten (VGr, 15. Januar 2015, VB.2014.00382, E. 4.3; VGr, 23. Januar 2002, VB.2001.00376, E. 4e = RB 2002 Nr. 67; vgl. VGr, 30. Juni 2022, VB.2021.00858, E. 4.3.4).
4.4 Im vorliegenden Fall war die Polizei am 6. Oktober 2017 zur Wohnadresse der Beschwerdeführerin ausgerückt, um eine Fürsorgerische Unterbringung im Sinne von Art. 426 ff. des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember 1907 (ZGB; SR 210) zu prüfen. Gestützt auf Art. 426 Abs. 1 ZGB darf eine Person, die an einer psychischen Störung oder an geistiger Behinderung leidet oder schwer verwahrlost ist, in einer geeigneten Einrichtung untergebracht werden, wenn die nötige Behandlung oder Betreuung nicht anders erfolgen kann. Gemäss Art. 443 Abs. 1 ZGB kann unter Vorbehalt der Bestimmungen über das Berufsgeheimnis jede Person der Erwachsenenschutzbehörde Meldung erstatten, wenn eine Person hilfsbedürftig erscheint.
Damit die KESB im laufenden Verfahren der betroffenen Person den Namen der meldenden Person vorenthalten darf, müssen auch hier die Voraussetzungen für eine Einschränkung des Rechts auf Akteneinsicht erfüllt sein. Das heisst, ein überwiegendes privates oder öffentliches Geheimhaltungsinteresse muss vorliegen. Ein öffentliches Interesse an der Anonymisierung der meldenden Person besteht aus allgemeiner präventiver Sicht: Wird in der Öffentlichkeit bekannt, dass die Behörden die betroffenen Personen integral über allfällige Meldungen informieren müssen, würden sich Personen möglicherweise davon abhalten lassen, eine Meldung zu verfassen. Es ist im Einzelfall zu bestimmen, ob damit das öffentliche Interesse gegenüber dem Interesse der betroffenen Person überwiegt: Die betroffenen Personen müssen sich grundsätzlich zu ihrem Verhältnis zur meldenden Person äussern können, damit die Meldung kontextualisiert werden kann. Zudem führt eine Anonymisierung der meldenden Person oft dazu, dass die betroffene Person während des Verfahrens ihre Energie bzw. ihre Konzentration ausschliesslich auf die Frage richten wird, wer die Meldung erstattet hat (Luca Maranta, Basler Kommentar zum Zivilgesetzbuch I, 7. A., 2022, Art. 443 N. 38a, mit Verweis auf BGer, 20. Februar 2020, 1C_167/2019, E. 6.5).
4.5 Eine Interessenabwägung, wie sie hier vorzunehmen ist, kann nur in Kenntnis der Akten erfolgen, für die ein Geheimhaltungsinteresse geltend gemacht wird. Das Verwaltungsgericht hat daher den von der Vorinstanz einverlangten vollständigen Polizeirapport, den die Beschwerdeführerin einsehen möchte, gesichtet, um das von der Vorinstanz als vorgehend erachtete Geheimhaltungsinteresse der im Polizeirapport vorkommenden Personen beurteilen zu können (vgl. BGE 112 Ia 97 E. 6.a; vgl. oben, E. 3.1).
4.6 Der Polizeieinsatz vom 6. Oktober 2017 war mit einem nicht unerheblichen Eingriff in die Privatsphäre der Beschwerdeführerin verbunden. Es ist daher verständlich, dass sie erfahren möchte, wie es zu diesem Einsatz gekommen ist. So machte sie geltend, es brauchte schon triftige Gründe, dass die Polizei und ein FU-Arzt ins Haus kämen, und will wissen, ob die Prüfung der FU mit Schwächezustand, geistiger Veränderung, Verwahrlosung, Selbst- oder Fremdgefährdung begründet worden sei.
Von einer FU wurde am 6. Oktober 2017 abgesehen, nachdem der diensthabende Arzt nach einem längeren Gespräch mit der Beschwerdeführerin gemäss dem entsprechenden Einsatzprotokoll keinerlei (Wort doppelt unterstrichen) Indikation für eine FU hatte ausmachen können. Der Einsatz von Polizei und FU-Arzt bei der Beschwerdeführerin zuhause war somit im Ergebnis unbegründet. Im geschwärzten Polizeiprotokoll ist ersichtlich, dass die Polizeipatrouille am 6. Oktober 2017 zunächst an den Wohnort von C, Ex-Mann der Beschwerdeführerin, und dessen Lebenspartnerin D ausgerückt war. Es ist daher nachvollziehbar, dass die Beschwerdeführerin davon ausgeht, durch diese beiden bzw. einer von diesen beiden sei eine – letztlich haltlose – Meldung an die Kantonspolizei erfolgt, und entsprechend deren genauen Inhalt kennen möchte.
Sie vermochte denn auch zu belegen, dass sich D zu einem späteren Zeitpunkt, nämlich am 22. September 2020, im Polizeiposten Bahnhof B meldete und um eine Kontrolle der mutmasslich fahrunfähigen Beschwerdeführerin bat. Im betreffenden Rapport der Kantonspolizei wurde weiter festgehalten, dass D und C nicht zum ersten Mal über eine starke Medikamenteneinnahme der Beschwerdeführerin berichtet hätten und sich offenbar öfters mit der Problematik von deren Fahrfähigkeit auseinandersetzten. Daher wurde seitens der Kantonspolizei eine polizeiliche Orientierung des Strassenverkehrsamts als notwendig erachtet. Gestützt auf den Bericht des Instituts für Rechtsmedizin der Universität Zürich vom 20. Mai 2021, der eine nennenswerte Einnahme von Opioiden, Benzodiazepinen, Z-Hypnotika oder Antihistaminika im Zeitraum etwa Ende Dezember 2020 bis Ende April 2021 ausschloss, entliess das Strassenverkehrsamt die Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 21. Juni 2021 aus der verkehrsmedizinischen Kontrolle und teilte ihr mit, dass sie ohne Auflagen Motorfahrzeuge fahren dürfe. Auch mit Blick auf diese Aktenstücke erscheint die Vorstellung der Beschwerdeführerin, dass C oder D zu Unrecht belastende Meldungen bei den Behörden erstatten, zumindest nicht völlig abwegig.
Die Erfolgsaussichten von rechtlichen Schritten der in dieser Hinsicht äusserst aktiven Beschwerdeführerin (vgl. oben Sachverhalt E. III.C–F) gegen C, D oder die Beschwerdegegnerin brauchen an dieser Stelle nicht abschliessend beurteilt zu werden. Jedenfalls erscheint ein solches Vorgehen nicht als offensichtlich aussichtslos (oben, E. 4.2), nachdem eine missbräuchliche Anzeigenerstattung nicht ausgeschlossen werden kann.
Auch ist der von der Beschwerdeführerin offen kommunizierte Zweck der Beschaffung von potenziellen Beweismitteln unter Zuhilfenahme des Auskunftsrechts gemäss IDG angesichts der dargelegten besonderen Umstände nicht als rechtsmissbräuchlich zu betrachten. Im Gegenteil handelt es sich dabei um einen grundsätzlich legitimen Zweck, der gemäss der oben zitierten bundesgerichtlichen Rechtsprechung bei der Interessenabwägung durchaus zugunsten einer Zugangsgewährung ins Gewicht fallen kann (vgl. oben; E. 4.1–4.3). Die bundesgerichtliche Rechtsprechung zum Rechtsmissbrauch im Zusammenhang mit Art. 8 f. DSG (in der bis 31. August 2023 gültigen Fassung) scheint daher zumindest für den vorliegenden Fall einer Auskunftsgewährung eines öffentlichen kantonalen Organs nach § 20 Abs. 2 IDG entgegen den Erwägungen der Vorinstanz als unpassend. Dies umso mehr, als das von dieser zitierte Bundesgerichtsurteil ebenso wie die dort verwiesenen weiteren Bundegerichtsurteile Auskunftsbegehren zwischen Privaten und nicht solche gegenüber (Bundes-)Behörden betrafen (vgl. BGr, 18. November 2020, 4A_277/2020, E. 5.4 mit Hinweisen auf BGE 138 III 425 und 141 III 119 sowie auf BGr, 3. Juli 2015, 4A_506/2014/4A_524/2014, E. 8.4.2).
Die Beschwerdeführerin machte sodann geltend, die Polizei sei durch die Einträge im POLIS-Register vorgefasst (gemeint: vorbefasst) und habe ihr in letzter Zeit das Recht verweigert. Sollte sie dabei den Polizeirapport vom 6. Oktober 2017 als kompromittierend betrachten, so ist dies wenig überzeugend, nachdem bereits aus der ungeschwärzten Version hervorgeht, dass eben gerade keine FU angeordnet wurde, mithin der Polizeieinsatz unbegründet war.
Insgesamt ist das Interesse der Beschwerdeführerin an einer vollständigen Akteneinsicht als nicht unerheblich zu bezeichnen.
4.7 Die Interessen der im Polizeirapport genannten weiteren Personen an einer Aufrechterhaltung der Anonymisierung bzw. Schwärzung können demgegenüber gemäss derzeitigem Verfahrensstand nicht ohne Weiteres als überwiegend qualifiziert werden.
Die dargelegte Häufung von im Ergebnis unbegründeten Gefährdungsmeldungen relativiert das besondere Schutzinteresse von Informanten im konkreten Fall. Anders als in BGE 122 I 153 kann derzeit nicht davon ausgegangen werden, die Anzeige gegenüber der Kantonspolizei sei aus durchaus positiven und fürsorgerischen Gründen erstattet worden (vgl. oben, E. 4.1). Unter diesen Umständen kann derzeit auch das generelle öffentliche Interesse daran, dass potenziell fürsorgerisch unterzubringende Menschen den Behörden gemeldet werden und deshalb Meldeerstatter nicht immer mit einer umfassenden Information der gemeldeten Person zu rechnen haben (oben, E. 4.1–4.3), nicht entscheidend ins Gewicht fallen bzw. das private Interesse der Meldeerstatter nicht massgebend verstärken.
Die Schutzwürdigkeit des Interesses der Beschwerdeführerin an einer vollständigen Akteneinsicht kann nach derzeitigem Verfahrensstand auch nicht einfach unter Hinweis auf ihre aktenkundigen POLIS-Einträge als beschuldigte Person allein entkräftet werden. Es ist nicht ersichtlich, dass die Vorinstanz erstellt hätte, inwiefern gegen die Beschwerdeführerin strafrechtliche Sanktionen oder polizeiliche Massnahmen wegen Gewalt oder Drohung verhängt worden sind. Welche konkreten unerlaubten Retorsionsmassnahmen die Meldeerstatter zu befürchten hätten, hat die Vorinstanz nicht dargetan und ist bislang aus den Verfahrensakten nicht abschätzbar.
4.8 Die Vorinstanzen haben es demnach unterlassen, die Interessen der Beschwerdeführerin an einer vollständigen Zugangsgewährung genügend zu evaluieren. Eine solche hätten sie zumindest näher in Betracht ziehen sollen. Auch die entgegenstehenden Geheimhaltungsinteressen der Meldeerstatter sind aktuell kaum abgeklärt, wobei diese nicht allein aus den POLIS-Einträgen über die Beschwerdeführerin abgeleitet werden können (vgl. oben, E. 4.7). Die umstrittene Verweigerung des Auskunftsrechts lässt sich auch nicht mittels einer Vernichtung des fraglichen Polizeirapports rechtfertigen. Vielmehr ist vorliegend eine konkrete Abwägung der entgegenstehenden Interessen aller Verfahrensbeteiligten geboten.
Die Sache ist daher an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen, sodass sie eine Anhörung der Meldeerstatter sowie gestützt darauf die Interessenabwägung durchführe und einen neuen Entscheid über die vollständige Zugangsgewährung fälle (vgl. Thönen, Kommentar IDG, § 26 N. 4 f.; VGr, 30. November 2017, VB.2017.00416, E. 2.4; VGr, 6. Februar 2020, VB.2019.00732, E. 2.6). Konkret wird die Beschwerdegegnerin die Meldeerstatter unter Wahrung ihrer Anonymität und unter Zustellung eines zum Schutz der Personendaten der Beschwerdeführerin in geeigneter Form geschwärzten Version des Polizeirapports vom 30. Oktober 2017, POLIS-Nr. 01, zur Stellungnahme einzuladen haben.
Dies führt zur teilweisen Gutheissung der Beschwerde unter Aufhebung der Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 25. August 2021 und des Rekursentscheids der Vorinstanz vom 15. Juni 2022.
5. Die Gerichtskosten sind ausgangsgemäss der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Das Gesuch der Beschwerdeführerin um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung erweist sich entsprechend als gegenstandslos. Eine Umtriebsentschädigung wurde von ihr nicht beantragt und stünde ihr mangels besonderen Aufwands auch nicht zu (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).
6. Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2). Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1. In teilweiser Gutheissung der Beschwerde werden die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 25. August 2021 und der Rekursentscheid der Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich vom 15. Juni 2022 aufgehoben.
Die Sache wird im Sinn der Erwägungen zur Neubeurteilung an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen.
2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 2'200.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 120.-- Zustellkosten, Fr. 2'320.-- Total der Kosten.
3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
4. Das Gesuch der Beschwerdeführerin um unentgeltliche Prozessführung wird als gegenstandslos abgeschrieben.
5. Es wird keine Partei- oder Umtriebsentschädigung zugesprochen.
6. Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
7. Mitteilung an: a) die Parteien;
b) die Sicherheitsdirektion.