Anerkennung als ständiger Verhandlungspartner in personalpolitischen Fragen | [Anerkennung des VPOD als ständiger Verhandlungspartner des Regierungsrats in personalpolitischen Fragen] Beschwerdelegitimation (E. 1.2). Als ständiger Verhandlungspartner im Sinn von § 47 Abs. 2 PG sind gemäss § 45 Abs. 1 PV einzig die Vereinigten Personalverbände anerkannt (E. 2.1). Aus der Koalitionsfreiheit ergibt sich gegenüber einem öffentlichrechtlichen Arbeitgeber grundsätzlich kein über das Anhörungsrecht hinausgehender Anspruch (E. 2.2.1). Eine Gewerkschaft hat jedoch gestützt auf die Koalitionsfreiheit Anspruch auf die im Personalgesetz vorgesehenen weitergehenden Mitwirkungsrechte, sofern sie repräsentativ und loyal ist (E. 2.2.2). Bundesgerichtliche Rechtsprechung zur Repräsentativität (E. 2.2.3) und zur Loyalität (E. 2.2.4). Der VPOD ist als schweizweit tätiger Personalverband und einzige namhafte Minderheitsgewerkschaft im Kanton Zürich repräsentativ im Sinn der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (E. 2.3) und als loyal zu betrachten (E. 2.4). Gutheissung.
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Geschäftsnummer: VB.2016.00628 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 25.01.2017 Spruchkörper: 4. Abteilung/4. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Personalrecht Betreff: Anerkennung als ständiger Verhandlungspartner in personalpolitischen Fragen
[Anerkennung des VPOD als ständiger Verhandlungspartner des Regierungsrats in personalpolitischen Fragen] Beschwerdelegitimation (E. 1.2). Als ständiger Verhandlungspartner im Sinn von § 47 Abs. 2 PG sind gemäss § 45 Abs. 1 PV einzig die Vereinigten Personalverbände anerkannt (E. 2.1). Aus der Koalitionsfreiheit ergibt sich gegenüber einem öffentlichrechtlichen Arbeitgeber grundsätzlich kein über das Anhörungsrecht hinausgehender Anspruch (E. 2.2.1). Eine Gewerkschaft hat jedoch gestützt auf die Koalitionsfreiheit Anspruch auf die im Personalgesetz vorgesehenen weitergehenden Mitwirkungsrechte, sofern sie repräsentativ und loyal ist (E. 2.2.2). Bundesgerichtliche Rechtsprechung zur Repräsentativität (E. 2.2.3) und zur Loyalität (E. 2.2.4). Der VPOD ist als schweizweit tätiger Personalverband und einzige namhafte Minderheitsgewerkschaft im Kanton Zürich repräsentativ im Sinn der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (E. 2.3) und als loyal zu betrachten (E. 2.4). Gutheissung.
Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung
VB.2016.00628
Urteil
der 4. Kammer
vom 25. Januar 2017
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.
In Sachen
Schweizerischer Verband des Personals öffentlicher Dienste, vertreten durch RA A,
Beschwerdeführer,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich, vertreten durch Staatskanzlei,
Beschwerdegegner,
betreffend Anerkennung als ständiger Verhandlungspartner in personalpolitischen Fragen,
hat sich ergeben:
I.
Die "Region Zürich" des Schweizerischen Verbands des Personals öffentlicher Dienste (VPOD) bzw. deren Sektionen "VPOD Kanton Zürich" und "VPOD Lehrberufe" ersuchten den Regierungsrat mit Schreiben vom 11. Juni 2015 bzw. vom 28. Februar 2015 um Anerkennung des VPOD als ständiger Verhandlungspartner in personalpolitischen Fragen. Mit Beschluss vom 14. September 2016 wies der Regierungsrat dieses Gesuch ab.
II.
Der VPOD liess am 14. Oktober 2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Beschluss vom 14. September 2016 aufzuheben und er als ständiger Verhandlungspartner in personalpolitischen Fragen anzuerkennen. Namens des Regierungsrats beantragte die Finanzdirektion mit Beschwerdeantwort vom 21. November 2016, es sei auf die Beschwerde nicht einzutreten, eventualiter diese abzuweisen, subeventualiter die Angelegenheit an den Regierungsrat zurückzuweisen. Mit weiteren Stellungnahmen des VPOD vom 5. Dezember 2016 und der Finanzdirektion vom 15. Dezember 2016 wurde an den jeweiligen Anträgen festgehalten.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Anordnungen des Regierungsrats etwa auf dem Gebiet des Personalrechts nach § 41 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 f. je lit. a und § 19a sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
1.2 Der Beschwerdegegner macht geltend, auf die Beschwerde lasse sich nicht eintreten, weil im erstinstanzlichen Verfahren der VPOD Zürich, im Beschwerdeverfahren jedoch der gesamtschweizerische VPOD als Partei auftrete. Der Beschwerdeführer hält dem entgegen, der VPOD Zürich habe keine eigene Rechtspersönlichkeit, sondern sei ein Organ des Beschwerdeführers; als Gesuchsteller sei denn auch ausdrücklich der "Verband des Personals öffentlicher Dienste VPOD" genannt worden.
Nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer durch eine Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Unter anderem muss die beschwerdeführende Partei im Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme gehabt haben (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 29 und 31).
Hier ist strittig, ob der Beschwerdeführer bereits im vorinstanzlichen Verfahren teilnahm oder der VPOD Zürich dies in eigenem Namen tat. Der Beschwerdeführer ist ein im Handelsregister eingetragener Verein mit dem Namen "Schweizerischer Verband des Personals öffentlicher Dienst (VPOD)" (Art. 1 der Statuten). Organe des Verbands sind unter anderem die Regionen und Sektionen (Art. 8 Abs. 1 lit. b der Statuten). Eine Region fördert und koordiniert die gewerkschaftlichen Aktivitäten innerhalb ihrer Region, unterstützt die Sektionen, ist für die Führung des Regionalsekretariats verantwortlich und kann sich kantonalen und lokalen Gewerkschaftsbünden anschliessen (Art. 10 Abs. 5 der Statuten); die Sektionen vertreten unter anderem die Interessen ihrer Mitglieder gegenüber den Verhandlungspartnern (Art. 10 Abs. 6 lit. b der Statuten). Demnach sind die Sektionen als Organe des Beschwerdeführers für Verhandlungen mit den Arbeitgebenden im Namen des Beschwerdeführers zuständig und koordinieren die Regionen diese Aktivitäten ebenfalls als Organ des Beschwerdeführers. Die Region Zürich bzw. die Sektionen VPOD Kanton Zürich und VPOD Lehrberufe haben ihr Gesuch vom 28. Februar 2015 damit als Organe und im Namen des Beschwerdeführers und nicht in eigenem Namen gestellt. Dies geht auch aus dem Wortlaut des Gesuchs hervor, in dem nicht um Anerkennung der Region bzw. der Sektionen, sondern um Anerkennung des Beschwerdeführers ersucht wurde; dessen Name findet sich – neben demjenigen der Region Zürich – denn auch auf dem Briefpapier. Sodann ergibt sich dies auch aus dem Kontext des Schreibens, wo der Gesuchsteller als "gesamtschweizerische Gewerkschaft" bezeichnet wird. Dass bei der Bezeichnung des Beschwerdeführers als Gesuchsteller der Zusatz "Schweizerischer" fehlte, vermag schliesslich nichts daran zu ändern, dass das Gesuch im Namen des Beschwerdeführers gestellt wurde.
Demnach war der Beschwerdeführer bereits Partei des erstinstanzlichen Verfahrens und ist er als Verfügungsadressat zur Beschwerde legitimiert. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Gemäss § 47 Abs. 1 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10) steht den betroffenen Personalverbänden vor dem Erlass und der Änderung von Bestimmungen des Personalwesens das Recht auf Vernehmlassung zu. Nach § 47 Abs. 2 PG anerkennt der Regierungsrat Personalverbände, die wesentliche Teile des Personals vertreten, zudem als ständige Verhandlungspartner in personalpolitischen Fragen. In seinem Antrag vom 22. Mai 1996 führte der Regierungsrat zu dieser Bestimmung aus, aus organisatorischen Gründen sei für eine Anerkennung als ständiger Verhandlungspartner Bedingung, dass die Verbände einen repräsentativen Teil des Personals verträten. Er wies weiter darauf hin, dass solche Verhandlungen schon seit Langem zwischen der Finanzdirektion und den Vereinigten Personalverbänden (VPV) geführt würden, welche durch die ihnen angeschlossenen Organisationen rund einen Drittel des Personals verträten. Das Anhörungsrecht kleinerer oder nicht der Dachorganisation angeschlossener Organisationen werde durch Abs. 1 abgedeckt (ABl 1996, 1105 ff., 1181). Im Sinn dieser Ausführungen bestimmt § 45 Abs. 1 der – vom Kantonsrat genehmigten – Personalverordnung vom 16. Dezember 1998 (PV, LS 177.11), dass die VPV die ständigen Verhandlungspartner des Regierungsrats in personalpolitischen Fragen seien. Personalverbände, die nicht den VPV angehören, werden demgegenüber nach § 45 Abs. 4 PV einzig zur Vernehmlassung vor Änderungen personalrechtlicher Erlasse eingeladen, sofern sie eigene Rechtspersönlichkeit und Statuten haben und wesentliche Teile des Personals oder einer Personalgruppe vertreten, die von der Änderung betroffen sind. Gestützt auf die Verordnungsbestimmung könnte der Beschwerdeführer demnach nicht als ständiger Verhandlungspartner anerkannt werden.
2.2
2.2.1 Nach Art. 28 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) haben unter anderem Arbeitnehmende und ihre Organisationen das Recht, sich zum Schutz ihrer Interessen zusammenzuschliessen, Vereinigungen zu bilden und solchen beizutreten oder fernzubleiben; das gleiche Recht ergibt sich aus Art. 11 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention vom 4. November 1950 (SR 0.101) sowie Art. 8 Abs. 1 lit. a des Internationalen Pakts vom 16. Dezember 1966 über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (SR 0.103.1; vgl. hierzu BGE 125 III 277 E. 2d, 121 V 246 E. 2e; Patricia Schiess Rütimann, Basler Kommentar, 2015, Art. 28 BV N. 4 f.).
Aus der Koalitionsfreiheit ergibt sich unter anderem ein Recht von Gewerkschaften, als solche zu bestehen und zu handeln, das heisst, die Interessen ihrer Mitglieder wahrzunehmen (sogenannte kollektive Gewerkschaftsfreiheit); darin eingeschlossen ist insbesondere das Recht, an Kollektivverhandlungen mitzuwirken und kollektive Vereinbarungen abzuschliessen (BGE 129 I 113 [= Pra 93/2004 Nr. 20] E. 1.3, 140 I 257 [= Pra 104/2015 Nr. 10] E. 5.1). Diese für das private Arbeitsrecht geltenden Ansprüche lassen sich jedoch nicht ohne Weiteres auf das öffentliche Personalrecht übertragen, weil die Arbeitsbedingungen öffentlichrechtlich Angestellter in der Regel nicht im Rahmen eines Gesamtarbeitsvertrags, sondern eines Rechtserlasses festgelegt werden. Zwar kann sich eine Gewerkschaft des öffentlichen Dienstes auch auf die Koalitionsfreiheit berufen; deren Tragweite beschränkt sich bei der Ausarbeitung personalrechtlicher Erlasse jedoch auf ein Anhörungsrecht, weil weitergehende Mitwirkungsrechte in Widerspruch zur Souveränität des Staats im Bereich der Gesetzgebung gerieten (BGE 129 I 113 [= Pra 93/2004 Nr. 20] E. 1.4 und 3.4, 140 I 257 [= Pra 104/2005 Nr. 10] E. 5.1.1 Abs. 1).
2.2.2 Hier geht es allerdings nicht im engeren Sinn um die Mitwirkung bei der Gesetzgebung, sondern um das durch § 47 Abs. 2 PG eingeräumte Recht für Personalverbände, als ständige Verhandlungspartner in personalpolitischen Fragen anerkannt zu werden. Es geht im Ergebnis darum, inwiefern der Beschwerdeführer verlangen kann, an den in § 47 Abs. 2 PG vorgesehenen Kollektivverhandlungen teilzunehmen; diesbezüglich greift die vorstehend dargelegte Einschränkung der kollektiven Gewerkschaftsfreiheit im öffentlichen Dienstrecht nicht (BGE 140 I 257 [= Pra 104/2005 Nr. 10] E. 5.1.1 Abs. 2).
Das Recht zur Teilnahme an Kollektivverhandlungen steht indes auch gestützt auf Art. 28 Abs. 1 BV nicht jeder Gewerkschaft ohne Weiteres zu, sondern setzt nach der auch für das öffentliche Dienstrecht anwendbaren Rechtsprechung zum privaten Arbeitsrecht voraus, dass ein Personalverband einerseits genügend repräsentativ ist und sich anderseits loyal verhält (BGE 140 I 257 [= Pra 104/2005 Nr. 10] E. 5.2.1 f.). In diesem Sinn schränkt § 47 Abs. 2 PG das Recht, als ständiger Verhandlungspartner anerkannt zu werden, auf Personalverbände ein, die wesentliche Teile des Personals vertreten. In verfassungskonformer Auslegung dieser Bestimmung vertritt ein Personalverband dann wesentliche Teile des Personals, wenn er als repräsentativ im Sinn der bundesgerichtlichen Rechtsprechung anzusehen ist.
2.2.3 Die Voraussetzungen der Repräsentativität und der Loyalität sind unbestimmte Rechtsbegriffe, bei deren Konkretisierung ein gewisser Beurteilungsspielraum besteht.
Bezüglich der Repräsentativität haben die verwendeten Kriterien genügend Raum dafür zu lassen, dass auch eine Minderheitsorganisation zum Dialog zugelassen wird; es muss mit anderen Worten ein gewisser Pluralismus der Gewerkschaftsstimmen ermöglicht werden, ohne dass dadurch sämtliche Minderheitsgewerkschaften als Sozialpartner anerkannt zu werden bräuchten. In diesem Sinn muss eine Gewerkschaft zumindest Wortführerin einer Minderheit und nicht nur Wortführerin einzelner Mitarbeitender sein. Aus der Rechtsprechung zum privaten Arbeitsrecht ergibt sich sodann, dass es sich dabei einerseits nicht um eine starke Minderheit zu handeln braucht und anderseits eine im betreffenden Unternehmen nicht repräsentative Gewerkschaft, die jedoch im kantonalen oder nationalen Bereich über eine genügende Repräsentativität verfügt, ebenfalls als Sozialpartnerin anerkannt werden muss. Das Bundesgericht hat in diesem Sinn darauf verzichtet, eine mengenmässige Grenze aufzustellen, sondern nimmt eine einzelfallbezogene Beurteilung vor (zum Ganzen BGE 140 I 257 [= Pra 104/2005 Nr. 10] E. 6.1 Abs. 1 mit Hinweisen).
2.2.4 Als loyal ist eine Gewerkschaft sodann zu betrachten, wenn sie sich bereit erklärt, sämtlichen Verpflichtungen aus dem Gesamtarbeitsvertrag bzw. dem jeweiligen Personalrecht nachzukommen, und ganz allgemein, wenn sie eine vertrauenswürdige Sozialpartnerin ist; die Loyalität einer Gewerkschaft wird vermutet (BGE 140 I 257 [= Pra 104/2005 Nr. 10] E. 6.2).
2.3
2.3.1 Zur Repräsentativität des Beschwerdeführers wird im angefochtenen Beschluss ausgeführt, zur Bestimmung der massgebenden Gesamtmitarbeiterzahl seien auch die selbständigen Anstalten (Universität, Universitätsspital, Kantonsspital Winterthur, Fachhochschulen usw.) zu berücksichtigen, womit von 55'000 Mitarbeitenden auszugehen sei. Der Beschwerdeführer vertrete gemäss Angaben im Gesuch 2'600, gemäss Angaben in einer E-Mail vom 16. Juni 2016 2'660 Angestellte und damit 4,73 % bzw. 4,83 % des Personals des Kantons Zürich.
Weiter ergebe sich aus den Materialien, dass nach der Absicht des Gesetzgebers ein Personalverband einen Drittel der Mitarbeitenden vertreten müsse, um als repräsentativ zu gelten; als ständige Verhandlungspartner seien demnach nur Personalverbände mit mindestens 18'000 Mitgliedern anzuerkennen. Heute seien einzig die VPV als ständige Verhandlungspartner anerkannt; dabei handle es sich um einen Zusammenschluss von 14 Personalverbänden und 13 Unterverbänden, die rund 20'000 Mitglieder zählten. Es liege auf der Hand, dass durch die Vielzahl der in den VPV vereinigten Berufsverbände ein ausgewogener Pluralismus von Personalverbandsstimmen sichergestellt werde. Der Beschwerdeführer sei demgegenüber von vornherein nicht repräsentativ genug, und es komme ihm auch keine nationale Bedeutung zu.
2.3.2 Für das Personal der selbständigen Anstalten gelten zwar grundsätzlich die für das Staatspersonal anwendbaren Bestimmungen; die Organe der jeweiligen Anstalt haben jedoch das Recht, davon abweichend eigene personalrechtliche Bestimmungen zu erlassen, und davon auch Gebrauch gemacht (vgl. etwa § 11 Abs. 2 des Universitätsgesetzes vom 15. März 1998 [LS 415.11] in Verbindung mit der Personalverordnung der Universität Zürich vom 29. September 2014 [LS 415.21]). Der Regierungsrat hat damit nur sehr begrenzten Einfluss auf die Ausgestaltung des Personalrechts dieser selbständigen Anstalten, weshalb nicht er, sondern das jeweils für die Personalpolitik der Anstalt zuständige Organ Verhandlungspartner der Personalverbände ist. Entsprechend kann hier auch nur die Frage Streitgegenstand sein, ob der Beschwerdeführer als Verhandlungspartner des Regierungsrats anzuerkennen sei, nicht jedoch, ob er einen solchen Anspruch auch gegenüber den Organen der einzelnen Anstalten habe. Für die sich hier stellende Frage ist demnach nur vom Gesamtpersonalbestand des Kantons auszugehen; Ende 2015 umfasste dieser 37'400 Angestellte (vgl. Geschäftsbericht 2015 in Kürze, S. 32 [www.rr.zh.ch/internet/regierungsrat/de/themen/geschaeftsbericht_rechnung/2015.html]). Das Gleiche gilt indes auch hinsichtlich des Beschwerdeführers: Dessen Mitglieder können nur berücksichtigt werden, sofern sie Angestellte des Kantons sind. Wie die nachfolgenden Ausführungen zeigen, kann indes offenbleiben, wie viele der Mitglieder des Beschwerdeführers beim Kanton und nicht bei einer seiner selbständigen Anstalten angestellt sind.
2.3.3 Die Auffassung des Beschwerdegegners, der Gesetzgeber habe einen Personalverband nur anerkennen wollen, wenn dieser mindestens einen Drittel der Arbeitnehmenden vertrete, lässt sich nicht auf die Materialien stützen. Dort wurde einzig auf die schon damals bestehenden VPV hingewiesen, die einen Drittel der Arbeitnehmenden verträten, ohne dies indes als Grenze für die Anerkennungsfähigkeit festzusetzen (vgl. ABl 1996, 1181: "Solche Verhandlungen werden seit Langem zwischen der Finanzdirektion und den Vereinigten Personalverbänden geführt, die durch die ihnen angeschlossenen Organisationen rund 1/3 des Personals vertreten."). Eine solche Grenze führte darüber hinaus dazu, dass einzig die VPV als Verhandlungspartner in Frage kämen, was sich nach dem vorgängig unter 2.2 Ausgeführten nicht mit der kollektiven Gewerkschaftsfreiheit vereinbaren liesse.
Nicht zu überzeugen vermag in diesem Zusammenhang auch die Begründung des Beschwerdegegners, durch die verschiedenen am VPV beteiligten Organisationen sei ein Pluralismus der Gewerkschaftsstimmen sichergestellt. Im Gegenteil besteht durch die Zwischenschaltung einer zusätzlichen Organisationebene für die Gewerkschaften ein Zwang, sich auf eine gemeinsame Linie zu einigen, was die Gefahr in sich birgt, dass die VPV gegenüber dem Regierungsrat nur noch die Mehrheitsmeinung vertreten und die Minderheitsmeinung vertretende Personalverbände damit von der gesetzlich garantierten Verhandlung ausgeschlossen sind. Darüber hinaus werden die Gewerkschaften durch die heutige Konzeption gezwungen, Mitglied der VPV zu werden, um sich an den kollektiven Verhandlungen beteiligen zu können; ein solcher Zwang lässt sich nicht mit der negativen Koalitionsfreiheit vereinbaren, die ebenfalls in Art. 28 Abs. 1 BV verankert ist (vgl. hierzu Klaus Vallender/Peter Hettich, St. Galler Kommentar zur Bundesverfassung, 2014, Art. 28 N. 13 f.). Im Ergebnis führt die Auffassung des Beschwerdegegners zu einem nach Art. 28 Abs. 1 BV nicht zulässigen Gewerkschaftsmonopol der VPV (vgl. hierzu BGE 129 I 113 [= Pra 93/2004 Nr. 20] E. 5.3 Abs. 3). § 45 Abs. 1 PV, wonach nur die VPV ständige Verhandlungspartner in personalpolitischen Fragen sind, erweist sich damit als verfassungswidrig.
Im Folgenden bleibt deshalb zu prüfen, ob der Beschwerdeführer im Sinn der bundesgerichtlichen Rechtsprechung repräsentativ ist.
2.3.4 Nach eigenen Angaben hat der Beschwerdeführer insgesamt 6'500 Mitglieder, die im Kanton Zürich arbeiten, davon 2'660 für den Kanton; unklar bleibt indes, wie viele davon für eine selbständige Anstalt tätig sind und deshalb nicht berücksichtigt werden können. Wie es sich damit verhält, kann aber offenbleiben. Es ist jedenfalls davon auszugehen, dass der grössere Teil dieser 2'660 Mitglieder für den Kanton tätig ist, zumal für Lehrpersonen – die in der Regel Angestellte des Kantons sind – eine eigene Sektion besteht. Der Beschwerdeführer vertritt damit nicht nur Einzelpersonen, sondern ist Wortführer einer ins Gewicht fallenden Minderheit. In diesem Zusammenhang ist sodann zu berücksichtigen, dass die übrigen Personalverbände im Wesentlichen im Rahmen der VPV organisiert sind. Der Beschwerdeführer erscheint deshalb im heutigen Zeitpunkt als einziger nennenswerter Vertreter einer Minderheit. Erst seine Anerkennung als ständiger Verhandlungspartner gewährleistet deshalb den notwendigen Meinungspluralismus.
Sodann ist der Beschwerdeführer gesamtschweizerisch tätig und weist rund 35'000 Mitglieder auf. Er ist in der Schweiz damit die grösste Gewerkschaft, die vornehmlich Interessen Angestellter der öffentlichen Dienste vertritt, ohne sich auf eine bestimmte Berufsgruppe zu beschränken (vgl. Statistisches Lexikon der Schweiz, Gewerkschaften und andere Arbeitnehmerorganisationen: Zahl der Mitglieder [www.bfs.admin.ch/bfs/de/home/statistiken/arbeit-erwerb/gesamtarbeitsvertraege-sozialpartnerschaft.html]). Auch dies spricht für seine Repräsentativität.
Schliesslich ist zu berücksichtigen, dass Arbeitnehmende öffentlicher Dienste in geringerem Ausmass gewerkschaftlich organisiert sind als solche in anderen Branchen. Dies zeigt sich nur schon daran, dass die VPV, denen fast alle Personalverbände angehören, nur rund einen Drittel der Angestellten im Kanton Zürich vertreten. Sodann zeichnet sich die gewerkschaftliche Struktur im öffentlichen Dienst dadurch aus, dass viele kleinere Personalverbände bestehen, die sich nur um die Interessen einer bestimmten Berufsgruppe kümmern; fast alle der bei den VPV angeschlossenen Verbände sind solche Interessenverbände. Auch deshalb ist der Beschwerdeführer mit seiner Mitgliederzahl und seiner Ausrichtung auf sämtliche Berufsgruppen als repräsentativ zu qualifizieren.
2.4 Der Beschwerdegegner hat nicht geprüft, ob der Beschwerdeführer als ständiger Verhandlungspartner deshalb abgelehnt werden könnte, weil er nicht loyal wäre. Das Verwaltungsgericht ist indes in der Lage, über diese Frage selber zu entscheiden, weshalb eine Rückweisung an den Beschwerdegegner nicht angezeigt ist.
Gemäss dem vorstehend unter 2.2.4 Ausgeführten wird die Loyalität einer Gewerkschaft vermutet. Hier macht der Beschwerdegegner keine Umstände geltend, die diese Vermutung umzustossen vermöchten, und sind solche auch nicht ersichtlich. Namentlich vermag allein der Umstand, dass der Beschwerdeführer im Jahr 2005 aus den VPV ausgetreten ist, weil er eine aktivere Vertretung der Angestellteninteressen anstrebte, dessen Loyalität nicht in Frage zu stellen.
2.5 Nach dem Gesagten ist der angefochtene Beschluss in Gutheissung der Beschwerde aufzuheben und der Beschwerdegegner zu verpflichten, den Beschwerdeführer als ständigen Verhandlungspartner im Sinn von § 47 Abs. 1 PG anzuerkennen.
3.
Nach § 65a Abs. 3 VRG werden bei personalrechtlichen Streitigkeiten mit einem Streitwert bis Fr. 30'000.den Parteien in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt. Fehlt es – wie hier – an einem Streitwert, sind in sinngemässer Anwendung von § 65a Abs. 3 VRG Gerichtskosten aufzuerlegen, wenn es um Entscheidungen grosser Tragweite geht (RB 2005 Nr. 20 E. 5.1; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 65a N. 30). Hier geht es um die Grundsatzfrage, unter welchen Voraussetzungen ein Personalverband als ständiger Verhandlungspartner in personalpolitischen Fragen anzuerkennen ist; dabei handelt es sich im vorgenannten Sinn um eine Entscheidung grosser Tragweite.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdegegner aufzuerlegen und ist dieser zu verpflichten, dem Beschwerdeführer eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG).
4.
Weil es sich hier nicht um eine Streitigkeit auf dem Gebiet der öffentlichrechtlichen Arbeitsverhältnisse im Sinn von Art. 83 lit. g des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) handelt, ist in der Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Dispositivs auf die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. BGG zu verweisen (BGr, 26. Juli 2014, 2C_701/2013 E. 1.1 [in BGE 140 I 257 nicht publiziert]).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Beschluss vom 14. September 2016 wird aufgehoben und der Beschwerdegegner wird verpflichtet, den Beschwerdeführer als ständigen Verhandlungspartner im Sinn von § 47 Abs. 2 PG anzuerkennen.
2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 180.-- Zustellkosten, Fr. 3'180.-- Total der Kosten.
3. Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4. Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.- zu bezahlen.
5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.