Zürich Verwaltungsgericht 01.12.2010 VB.2008.00176

Standard Suche  |  Erweiterte Suche  |  Hilfe

Druckansicht  

  Geschäftsnummer: VB.2008.00176   Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 01.12.2010 Spruchkörper: 1. Abteilung/1. Kammer Weiterzug: Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 12.06.2012 gutgeheissen, den Entscheid aufgehoben und die Sache zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen. Rechtsgebiet: Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht Betreff: Festsetzung Strassenprojekt

Zürcher Oberlandautobahn: Frage der Übernahme in das Nationalstrassennetz des Bundes und der Beeinträchtigung der Moorlandschaft. Die Zürcher Oberlandautobahn wurde bisher nach kantonalem Recht geplant, obschon der Regierungsrat anerkennt, dass der Kanton das Projekt aus Kostengründen nicht selber verwirklichen kann. Beim Bund sind allerdings Gesetzesänderungen geplant, welche die Übernahme eines rechtskräftigen kantonalen Strassenprojekts ins Nationalstrassennetz ermöglichen sollen. Die entsprechenden Bestimmungen sind zwar noch nicht verabschiedet, und es bestehen für die Realisierung der Oberlandautobahn als Nationalstrasse noch verschiedene weitere Hürden. Das Gericht anerkennt jedoch, dass der Kanton ein vitales Interesse hat, das kantonale Projektierungsverfahren zu Ende zu führen, um von der erwarteten Gesetzesänderung des Bundes Gebrauch zu machen, sobald sich diese Möglichkeit bietet. Für die Betroffenen bedeutete das allerdings, dass sie gegen ein Strassenprojekt Beschwerde führen mussten, für dessen Realisierung zurzeit gar keine Rechtsgrundlage besteht. Zum Ausgleich dafür auferlegt das Gericht die gesamten Verfahrenskosten dem Kanton (E. 5). Bezüglich der gerügten Beeinträchtigung der Moorlandschaft Wetzikon/Hinwil werden unter anderem Auswirkungen auf die Landschaft, auf den Wasserhaushalt der Moore sowie auf Pflanzen und Tiere beanstandet. Die heikelste Kontroverse betrifft dabei die Frage, ob die Grenze der geschützten Moorlandschaft im Raum Hellberg richtig gezogen wurde. Bei der Festsetzung des Schutzgebiets war ursprünglich vorgesehen, zusätzliche Flächen einzubeziehen, die heute nicht in der Moorlandschaft liegen. Sie waren auf Intervention des Zürcher Regierungsrats aus dem Perimeter ausgeschlossen worden, um den Bau der Oberlandautobahn nicht zu behindern. Diese Abgrenzung, die in einer Verordnung des Bundesrats bestätigt wurde, wurde beim Verwaltungsgericht ebenfalls angefochten. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts darf die Festlegung der Moorlandschaft nicht von Rücksichten auf den Strassenbau abhängig gemacht werden. Trotz der problematischen Entstehungsgeschichte betrachtet die Mehrheit des Gerichts jedoch die bestehende Grenzziehung dennoch als gültig, weil dem Bundesrat bei seinem Entscheid ein weites Ermessen zustand. Eine Minderheit vertritt dagegen die Meinung, der Perimeter der Moorlandschaft im Raum Hellberg sei nicht gesetzeskonform, weil das dortige Flachmoor mit dem angrenzenden Gebiet ebenfalls zur Moorlandschaft gehöre. Nach dieser Auffassung läge der oberirdische Autobahnabschnitt vom Tunnelportal bei Hellberg bis zum Kreisel Betzholz in der Moorlandschaft und wäre damit nicht zulässig (E. 10). Teilweise Gutheissung einer Beschwerde betreffend strengeren Massnahmen gegen Staub und andere Luftbelastungen während der Bauarbeiten für ein unmittelbar neben dem Bauareal gelegenes Grundstück. Abweisung der übrigen Beschwerden.

  Stichworte: ERMESSEN FESTSETZUNG DES GRENZPERIMETERS GRENZZIEHUNG LANDSCHAFTSSCHUTZ LEGITIMATION LINIENFÜHRUNG (STRASSE) LUFTREINHALTUNG MOORLANDSCHAFT MOORLANDSCHAFTSSCHUTZ MOORSCHUTZ OBERLANDAUTOBAHN PERIMETER DER MOORLANDSCHAFT STICKSTOFF-DEPOSITIONEN STRASSENPROJEKT TUNNELBAU ÜBERNAHME INS NATIONALSTRASSENNETZ VERBANDSBESCHWERDERECHT VERHÄLTNIS ZUM ENTEIGNUNGSVERFAHREN

Rechtsnormen: Art. 30 BV Art. 78 Abs. V BV Art. 83 BV Art. 5 Abs. III FMV Art. 103 Abs. II KV Art. 104 Abs. I KV Art. 17 LRV Art. 18 LRV Art. 7 Abs. I lit. a LSV Art. 4 MLV Art. 5 Abs. II MLV Art. 3 NHG Art. 6 NHG Art. 7 NHG Art. 8 NHG Art. 12 NHG Art. 12A Abs. II NHG Art. 14 NHG Art. 18a NHG Art. 18c NHG Art. 23a NHG Art. 14 NHV Art. 20 NHV Art. 8a NSG Art. 11 Abs. I NSG Art. 13 NSG Art. 19 NSG Art. 21 Abs. II NSG Art. 21 Abs. II lit. a NSG Art. 28 NSG Art. 62a Abs. V NSG § 21 NaturschutzV § 26 NaturschutzV § 244 PBG Art. 25a RPG § 15 StrassG Art. 11 USG Art. 11 Abs. II USG Art. 25 USG Art. 44 USG Art. 44a USG Art. 55 USG Art. 55B USG Art. 6 UVPV § 13 Abs. II VRG § 49 VRG

Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 1

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 1. Abteilung

VB.2008.00175

VB.2008.00176

VB.2008.00177

VB.2008.00181

VB.2008.00189

Entscheid

der 1. Kammer

vom 1. Dezember 2010

Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser (Vorsitz), Verwaltungsrichter François Ruckstuhl, Verwaltungsrichter Robert Wolf, Gerichtssekretär Martin Knüsel.

In Sachen

1.    A AG, vertreten durch RA B,

2.    C,  

3.    D AG,

2–3 vertreten durch RA E,

4.    Schweizer Vogelschutz SVS/BirdLife Schweiz,

vertreten durch ZVS/Birdlife Zürich,

5.    ZVS/BirdLife Zürich,

6.    Pro Natura Schweiz,

vertreten durch Pro Natura Zürich,

7.    Pro Natura Zürich,

8.    F, vertreten durch RA G,

9.    Stockwerkeigentümergemeinschaft Hofstrasse 112, bestehend aus: 16 Beschwerdeführenden,

10.  Stockwerkeigentümergemeinschaft Hofstrasse 114, bestehend aus:

11 Beschwerdeführenden,

11.  Miteigentümergemeinschaft Tiefgarage, bestehend aus den Beschwerdeführenden 9 und 10; vertreten durch die Delegation der Stockwerkeigentümergemeinschaften,

9–11 vertreten durch RA H,

Beschwerdeführende,

gegen

Regierungsrat des Kantons Zürich,

vertreten durch die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Festsetzung Strassenprojekt,

hat sich ergeben:

I.  

Der Kanton Zürich plant als Staatsstrasse K 53.3 (Zürcher Oberlandautobahn) die Erstellung einer Hochleistungs-Strassenverbindung vom Anschluss Uster Ost (km 40.100) bis zum Kreisel Betzholz (km 50.300). Das Ausführungsprojekt wurde in den betroffenen Gemeinden Gossau, Seegräben, Uster, Hinwil und Wetzikon vom 7. November bis 7. Dezember 2005 öffentlich aufgelegt; innerhalb der Einsprachefrist gingen 177 Einsprachen ein. In der Folge wurden in den Gemeinden Wetzikon und Gossau vom 19. März bis 19. April 2007 drei Projektänderungen erneut aufgelegt, gegen welche weitere 23 Einsprachen eingingen.

Mit Beschluss vom 5. März 2008 entschied der Regierungsrat:

I.       Das bereinigte Ausführungsprojekt zur Staatsstrasse K 53.3 (Zürcher Oberlandautobahn; Uster Ost–Kreisel Betzholz; km 40.100–km 50.300) wird gemäss den bei den Akten liegenden Plänen und Unterlagen festgesetzt.

II.      Über die gegen das Ausführungsprojekt eingereichten Einsprachen wird im Sinne der Erwägungen entschieden.

III.    In Bezug auf die enteignungsrechtlichen Anträge werden die Einsprecher auf das Landerwerbsverfahren verwiesen.

IV.    Von den Eingaben des Stadtrats Uster, des Gemeinderats Seegräben, des Gemeinderats Hinwil, des Gemeinderats Wetzikon sowie des Amts für Verkehr, der Kantonspolizei, des TBA (Unterhaltsregion IV), der Natur- und Heimatschutzkommission des Kantons Zürich sowie des Vereins Pro Natura wird im Sinne der Erwägungen Vormerk genommen.

V.      Die Volkswirtschaftsdirektion wird beauftragt, den Bericht über die Umweltverträglichkeit, die Beurteilung der Umweltschutzfachstellen sowie den Entscheid, soweit er die Ergebnisse der Prüfung betrifft, nach Massgabe von Art. 20 UVPV während 30 Tagen öffentlich aufzulegen.

VI.    Die Volkswirtschaftsdirektion wird beauftragt, das Projekt dem Bundesamt für Strassen (ASTRA) zur materiellen Prüfung einzureichen.

VII.   Die Volkswirtschaftsdirektion wird beauftragt, die zur Durchführung des Landerwerbs notwendigen finanziellen Mittel zu beantragen. Für das Landerwerbsverfahren wird sie ermächtigt, Verträge abzuschliessen, Prozesse zu führen, Vergleiche zu treffen sowie Enteignungsverfahren durchzuführen, falls ein freihändiger Erwerb von Grund und Rechten zu angemessenen Bedingungen nicht möglich ist.

VIII. Es werden keine Kosten erhoben.

IX.    Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.

X.      (Rechtsmittelbelehrung)

XI.    (Mitteilung)

II.  

A. Gegen den Beschluss des Regierungsrats vom 5. März 2008 wurden in der Zeit vom 25. April bis 8. Mai 2008 sechs Beschwerden an das Verwaltungsgericht erhoben:

VB.2008.00175 Beschwerdeführerin Nr. 1 (A AG)

VB.2008.00176 Beschwerdeführerinnen Nrn. 2 und 3 (C, D AG)

VB.2008.00177 Beschwerdeführer Nrn. 4–7 (Schweizer Vogelschutz u.a.)

VB.2008.00181 Beschwerdeführerin Nr. 8 (F) und J

VB.2008.00189 Beschwerdeführende Nrn. 9–11 (Stockwerkeigentümergemeinschaften und Miteigentümergemeinschaft Hofstrasse 112 und 114 in Wetzikon)

VB.2008.00205 Beschwerdeführer I

Mehrere Beschwerdeführende beantragten die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses, teils unter Rückweisung an den Regierungsrat. Des Weiteren wurden verschiedene Begehren betreffend Details des Projekts und zum Verfahren gestellt, auf die weiter hinten zurückzukommen ist.

B. Mit Präsidialverfügung vom 29. Mai 2008 wurden die sechs Beschwerdeverfahren vereinigt. Da einzelne Beschwerdeführende beantragt hatten, das Beschwerdeverfahren im Hinblick auf die vorgesehene Aufnahme der Zürcher Oberlandautobahn in das Nationalstrassennetz zu sistieren, wurde der Beschwerdegegner gleichzeitig aufgefordert, einstweilen eine beschränkte Beschwerdeantwort zu dieser Frage einzureichen. Nach Eingang seiner Stellungnahme vom 9. September 2008 wurde das Sistierungsbegehren mit Präsidialverfügung vom 29. September 2009 abgewiesen.

C. Mit Beschwerdeantwort vom 29. Januar 2009 stellte der Beschwerdegegner Antrag auf Abweisung aller Beschwerden mit Ausnahme eines Teilantrags der Beschwerdeführerin 8 (Erstellung eines Rissprotokolls ihrer Gebäude und periodische Prüfung in der Bauphase), unter Kostenund Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführenden.

In ihren vom 6. März bis 15. April 2009 datierenden Repliken hielten die Beschwerdeführenden an ihren Anträgen fest. Die Beschwerdeführerin 1 verzichtete auf eine Replik. Mit Duplik vom 5. Juni 2009 hielt der Beschwerdegegner ebenfalls an den Anträgen seiner Beschwerdeantwort fest.

D. Nachdem der Beschwerdegegner in der Duplik beantragt hatte, das Verfahren zu sistieren, um eine technische Aktualisierung des Projektdossiers nach Vorgaben des Bundesamtes für Strassen (ASTRA) vorzunehmen, wurde mit Präsidialverfügung vom 20. August 2009 eine Sistierung bis Ende Dezember 2009 angeordnet. Am 18. Dezember 2009 wurde die Sistierung auf Begehren des Beschwerdegegners bis Ende März 2010 verlängert. Mit Eingabe vom 18. Februar 2010 stellte der Beschwerdegegner das Gesuch, die Sistierung sei aufzuheben und das Verfahren fortzusetzen; dem Gesuch wurde mit Präsidialverfügung vom 22. Februar 2010 entsprochen.

Nachdem die Beschwerdeführerinnen 2 und 3 in einer Eingabe vom 15. März 2010 die Frage aufgeworfen hatten, ob in der Zwischenzeit Anpassungen des Projekts erfolgt bzw. noch geplant seien, reichte der Beschwerdegegner am 28. Mai 2010 eine Stellungnahme zu dieser Frage ein. Dazu äusserten sich die Beschwerdeführerinnen 2 und 3 wiederum mit Eingabe vom 9. Juni 2010.

E. Am 15. März 2010 zog I seine Beschwerde zurück. Das Verfahren VB.2008.00205 wurde infolge des Rückzugs mit Verfügung vom 26. März 2010 als erledigt abgeschrieben.

F. Im Jahr 2009 verstarb der Beschwerdeführer J. Gemäss Mitteilungen der Rechtsvertreterin vom 7. und 17. September 2010 wird die Beschwerde VB.2008.00181 von seiner Ehefrau (Beschwerdeführerin 8) weitergeführt; weitere Erben treten nicht in das Verfahren ein.

G. Am 16. September 2010 führte das Gericht unter Teilnahme der Parteien einen Augenschein durch. Mit Präsidialverfügung vom 28. September 2010 erhielten die Parteien Gelegenheit, zum Protokoll Stellung zu nehmen. Davon machten die Beschwerdeführenden 2, 3 und 9–11 sowie der Beschwerdegegner Gebrauch.

Die Kammer zieht in Erwägung:

Zuständigkeit, Verfahren

1.  

Gegen kantonale Strassenprojekte kann gemäss § 17 Abs. 1 des Gesetzes über den Bau und den Unterhalt der öffentlichen Strassen vom 27. September 1981 (StrassG) binnen der Auflagefrist von 30 Tagen (§ 16 StrassG) Einsprache erhoben werden. Über die Einsprachen wird mit der Projektfestsetzung befunden; dieser Entscheid ist nach den Vorschriften über die Verwaltungsrechtspflege weiterziehbar (§ 17 Abs. 4 StrassG).

Am 1. Juli 2010 sind die revidierten Bestimmungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) in Kraft getreten. Die Zuständigkeit richtet sich für hängige Verfahren nach bisherigem Recht (RB 2004 Nr. 8; VGr, 8. September 2010, VB.2010.00290, E. 1.1, www.vgrzh.ch). Im Übrigen ist das neue Verfahrensrecht nach den intertemporalen Regeln sofort anzuwenden (BGE 126 III 431 E. 2b; RB 2004 Nr. 8 E. 3.1).

Legitimation

- Grundeigentümer

2.  

2.1 Zur Beschwerde ist nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Diese Voraussetzungen entsprechen inhaltlich denjenigen von Art. 89 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG). Sind sie erfüllt, so ist der Beschwerdeführer mit allen in § 50 VRG vorgesehenen Beschwerdegründen zugelassen; er kann insbesondere auch die Verletzung von Normen rügen, welche den Schutz öffentlicher Interessen oder der Interessen Dritter bezwecken (vgl. Bernhard Waldmann, in: Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, Basel 2008, Art. 89 N. 3).

Vorliegend sind die Beschwerdeführenden 1–3 und 8–11 durch das angefochtene Strassenprojekt zweifellos in erheblichem Ausmass berührt; sie müssen mit beträchtlichen Immissionen während und zum Teil auch nach der Erstellung der Anlage rechnen, und ihre Liegenschaften werden dauernd oder zumindest vorübergehend in Anspruch genommen. Damit sind sie grundsätzlich zur Beschwerde legitimiert. Die Legitimation der Beschwerdeführer 4–7, die sich auf das Verbandsbeschwerderecht berufen, ist gesondert zu prüfen.

2.2 Der Beschwerdegegner bezweifelt die Legitimation der Beschwerdeführerinnen 2 und 3 bezüglich der Fragen des Moorlandschaftsschutzes und beantragt, auf ihre diesbezüglichen Rügen nicht einzutreten. Nach seiner Auffassung würde den Beschwerdeführerinnen selbst dann kein tatsächlicher Vorteil erwachsen, wenn ihre Einwendungen teilweise zuträfen und entsprechende Projektanpassungen erforderlich würden, da die Linienwahl und der Halbanschluss Wetzikon-Ost auch bei einem geänderten Projekt nicht wegfielen.

Die Beschwerdeführerinnen 2 und 3 sind durch die unmittelbare Nachbarschaft zu den Tunnelportalen des Tunnels Alt Hellberg, zum Kreisel und den Anschlussbauwerken des Halbanschlusses Wetzikon-Ost sowie durch eine Landabtretung von 207 m2 offenkundig in erheblichem Mass vom Ausführungsprojekt betroffen (Situation 1:1000, Dok. Nr. 712; Landerwerbsplan 1:1000, Dok. Nr. 779). Sie sind somit grundsätzlich zur Beschwerdeführung gegen das Projekt legitimiert, was auch der Beschwerdegegner nicht bestreitet.

Haben die Einwendungen der Beschwerdeführerinnen lediglich zum Ziel, Projektänderungen herbeizuführen, die ihnen keinen Nutzen bringen, das Gesamtprojekt aber unberührt lassen, entfällt insoweit ihre Legitimation. Zu Einwendungen, welche auf die Aufhebung des angefochtenen Ausführungsprojekts insgesamt abzielen, sind sie dagegen legitimiert, da mit dem Dahinfallen des Projekts auch die sie betreffenden Nachteile entfallen. Ob danach ein neues Projekt ausgearbeitet wird und dieses für sie allenfalls vergleichbare Nachteile bringt, ist für die Beschwerdebefugnis nicht von Belang.

Wie der Beschwerdegegner zutreffend feststellt, stellt sich die Frage der Legitimation der Beschwerdeführerinnen 2 und 3 unter anderem, soweit sie die Linienführung des Halbanschlusses Wetzikon-Ost beanstanden (Beschwerdeschrift, Rz. 57 ff.). Denn eine Verschiebung dieses Halbanschlusses in nordwestlicher Richtung zur Entlastung des Naturschutzgebietes müsste die Liegenschaften der Beschwerdeführerinnen wohl umso mehr in Mitleidenschaft ziehen. Die Beschwerdeführenden verlangen jedoch gestützt auf ihre Ausführungen zum Moorschutz in erster Linie die Aufhebung des gesamten Festsetzungsbeschlusses einschliesslich des Halbanschlusses Wetzikon-Ost, wozu sie nach dem Gesagten legitimiert sind. Die Frage ist im Übrigen für den Ausgang des Verfahrens nicht entscheidend, da entsprechende Rügen auch von den Beschwerdeführern 4 und 5 erhoben werden.

- Verbände

3.  

3.1 Die Beschwerdeführer 5 und 7 (ZVS/BirdLife Zürich [im Folgenden: ZVS] und Pro Natura Zürich) erhoben je einzeln Einsprachen an den Regierungsrat. Während der Regierungsrat die Einsprache des ZVS materiell behandelte, trat er auf jene von Pro Natura Zürich nicht ein, weil sie verspätet eingereicht worden sei; er nahm sie daher bloss als Stellungnahme entgegen (angefochtener Entscheid, S. 54, 126).

Mit der Beschwerde beantragen die Beschwerdeführer, auch die Einsprache von Pro Natura Zürich als rechtzeitig zu anerkennen. Überdies beteiligen sich am Beschwerdeverfahren neu auch die gesamtschweizerischen Organisationen Schweizer Vogelschutz SVS/BirdLife Schweiz [im Folgenden: SVS] und Pro Natura Schweiz (Beschwerdeführer 4 und 6).

Der Beschwerdegegner beantragt, auf die Beschwerde von Pro Natura Zürich wegen der verspäteten Einsprache nicht einzutreten. Auf die Beschwerden des SVS und von Pro Natura Schweiz sei ebenfalls nicht einzutreten, weil diese am vorinstanzlichen Einspracheverfahren nicht teilgenommen hätten.

3.2 Pro Natura Zürich ist ohne Weiteres zur Beschwerde gegen den Nichteintretensentscheid des Regierungsrats legitimiert. Ob das Nichteintreten berechtigt war, ist Sache der materiellen Beurteilung durch das Verwaltungsgericht.

Das Ausführungsprojekt wurde in den betroffenen Gemeinden vom 7. November bis 7. Dezember 2005 öffentlich aufgelegt. Einsprachen konnten innert dieser Auflagefrist erhoben werden (§ 17 Abs. 1 StrassG). Pro Natura Zürich reichte seine Einsprache datiert vom 14. Dezember 2005 und damit klarerweise zu spät ein. Der Beschwerdeführer macht jedoch geltend, dass er vom Beschwerdegegner mit Schreiben vom 14. November 2005 um eine Stellungnahme bis 16. Dezember 2005 gebeten worden sei. Auf diese Rechtsmittelbelehrung habe er sich verlassen dürfen, zumal er nicht anwaltlich vertreten sei.

Das besagte Schreiben vom 14. November 2005 betraf eine Stellungnahme, welche Pro Natura Zürich im Rahmen seiner Tätigkeit als Mitglied der Begleitgruppe Behörden abzugeben hatte. Die für Einsprachen massgebliche Frist der Planauflage war demgegenüber bereits mit schriftlicher Mitteilung an die betroffenen Grundeigentümer vom 18. Oktober 2005 und Publikationen vom 4. und 11. November 2005 bekannt gegeben worden; die schriftliche Mitteilung hatte auch der Beschwerdeführer als Grundeigentümer in der Gemeinde Wetzikon erhalten. Überdies wurde in dem Schreiben an die Mitglieder der Begleitgruppe Behörden vom 14. November 2005 nochmals darauf hingewiesen, dass bis zum 7. Dezember 2005 das ordentliche Planauflageverfahren im Gang sei, wenn auch die Bedeutung dieses Termins für die Erhebung von Einsprachen dort nicht mehr erwähnt wurde.

Für Empfänger dieser Mitteilungen war mit genügender Deutlichkeit erkennbar, dass Einsprachen innert der Planauflage vom 7. November bis 7. Dezember 2005 zu erheben waren. Dass sich die im Schreiben vom 14. November 2005 genannte Frist nicht auf die Einsprache, sondern auf die Mitwirkung in der Begleitgruppe Behörden bezog, war bei der gebotenen Aufmerksamkeit ebenfalls nicht zu übersehen. Das gilt zumal für den Beschwerdeführer, der regelmässig an politischen Prozessen teilnimmt und dessen Vertretern solche Zusammenhänge nicht fremd sind. Dass er mit dem Schreiben des Beschwerdegegners vom 14. November 2005 geradezu irregeführt worden sei, wie er angibt, trifft zweifellos nicht zu. Wenn der Beschwerdeführer schliesslich anführt, es sei gar nicht so ungewöhnlich, dass Fristen zu verschiedenen Zeitpunkten ablaufen, hätte ihn dieses Wissen umso mehr dazu veranlassen müssen, der Frage des Fristablaufs bei einer Mehrheit von infrage kommenden Terminen erhöhte Aufmerksamkeit zu schenken.

Die am 14. Dezember 2005 eingereichte Einsprache erweist sich damit als verspätet und der Regierungsrat ist zu Recht nicht auf sie eingetreten. Die Beschwerde von Pro Natura Zürich ist daher abzuweisen.

3.3 Gesamtschweizerische Organisationen, die von ihrem Beschwerderecht Gebrauch machen wollen, müssen sich von Beginn weg am betreffenden Verfahren beteiligen; wird nach Bundesrecht oder kantonalem Recht ein Einspracheverfahren durchgeführt, besteht die Pflicht zur Teilnahme bereits in diesem (Art. 55b des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 [USG] bzw. Art. 12c des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz [NHG], je Abs. 1 und 2 in der Fassung vom 20. Dezember 2006, in Kraft seit 1. Juli 2007). Eine entsprechende Regelung galt bereits seit der Revision des Verbandsbeschwerderechts von 1995 (Art. 55 Abs. 5 USG bzw. Art. 12a Abs. 2 NHG, je in der Fassung gemäss BG vom 24. März 1995, in Kraft seit 1. Februar 1996).

Die Beschwerdeführer 4 und 6 (SVS und Pro Natura Schweiz) haben nicht selber am Einspracheverfahren teilgenommen, sondern treten erst vor Verwaltungsgericht als Beschwerdeführer auf. Sie machen jedoch geltend, dass sie im Einspracheverfahren durch ihre örtlichen Sektionen vertreten worden seien. Nach der Praxis des Bundesgerichts (BGE 123 II 289) sei dies zulässig, auch wenn die Sektionen nicht ausdrücklich in ihrem Namen gehandelt hätten; vielmehr genüge eine erkennbare enge Bindung zwischen der gesamtschweizerischen Organisation und der prozessführenden Sektion.

3.3.1 Nach der älteren Praxis des Bundesgerichts, die unter anderem in dem von den Beschwerdeführern zitierten Entscheid aus dem Jahr 1998 zum Ausdruck gelangt, konnten sich die gesamtschweizerischen Organisationen im kantonalen Verfahren durch ihre lokalen Sektionen vertreten lassen, ohne dass dafür eine ausdrückliche Ermächtigung erforderlich war; die statutarisch festgelegte Aufgabenteilung bzw. die erkennbare enge Bindung zwischen der gesamtschweizerischen Organisation und der prozessführenden Sektion wurden als ausreichend anerkannt (BGE 123 II 289 E. 1e/aa; vgl. die Zusammenfassung der Rechtsprechung in BGE 125 II 50 E. 2a; dazu Andreas Seitz/Willi Zimmermann, Bundesgesetz über den Natur- und Heimatschutz NHG: Bundesgerichtliche Rechtsprechung 1997–2007, URP 2008 S. 103, 148 f.). Ursprünglich hatte es die Rechtsprechung sogar als zulässig erachtet, dass die beschwerdeberechtigte Organisation sich erst am letztinstanzlichen kantonalen Verfahren beteiligte (Seitz/Zimmermann, a.a.O.).

Nachdem der Gesetzgeber die Beschwerdebefugnis der Verbände 1995 dahingehend präzisiert hatte, dass diese an einem kantonalen Verfahren von Beginn weg – wo möglich bereits in einem allfälligen Einspracheverfahren – teilzunehmen hatten, liess das Bundesgericht offen, ob und unter welchen Voraussetzungen sich die gesamtschweizerischen Organisationen in den kantonalen Verfahren weiterhin durch ihre Sektionen vertreten lassen konnten (BGE 125 II 50, E. 2b; Seitz/Zimmermann, S. 149 f.). In der Lehre wurde die Auffassung vertreten, dass kein Anlass bestehe, die bisherige Praxis des Bundesgerichts aufzugeben (Theo Loretan, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. A., Zürich 2002, Art. 55 N. 20). Allerdings zeigt sich, dass gesamtschweizerische Organisationen vermehrt dazu übergingen, von Beginn weg selber an kantonalen Verfahren teilzunehmen (vgl. BGr, 1. Juni 2006, 1A.168/2005, E. 1.3; 11. März 2008, 1A.50/2007, E. 1.3; VGr, 10. März 2004, VB.2003.00054; 20. Dezember 2006, VB.2005.00347; 3. September 2008, VB.2008.00132 [alle unter www.vgrzh.ch]).

3.3.2 Seit der neusten Revision des Verbandsbeschwerderechts vom 20. Dezember 2006 (in Kraft seit 1. Juli 2007) enthalten Art. 55 USG und Art. 12 NHG in den Absätzen 4 und 5 gleichlautende Bestimmungen des folgenden Wortlauts:

          4 Zuständig für die Beschwerdeerhebung ist das oberste Exekutiv-organ der Organisation.

          5 Die Organisationen können ihre rechtlich selbständigen kantonalen und überkantonalen Unterorganisationen für deren örtliches Tätigkeitsgebiet generell zur Erhebung von Einsprachen und im Einzelfall zur Erhebung von Beschwerden ermächtigen.

Wie der Bundesrat in seiner Botschaft erläuterte, hatte eine Auswertung bestehender interner Reglemente der wichtigeren Umweltschutzorganisationen ergeben, dass praktisch alle gesamtschweizerischen Organisationen, die über regionale oder kantonale Unterorganisationen verfügen, diesen das Recht zur Erhebung von Einsprachen übertrugen; keine einheitliche Regelung bestehe dagegen für das Recht zur Erhebung von Beschwerden. Mehrere Kantone hätten sich in der Vernehmlassung dahingehend geäussert, dass der Kontakt mit den lokalen Sektionen begrüsst werde, vor allem wegen der grösseren Vertrautheit dieser Unterorganisationen mit den Gegebenheiten vor Ort (BBl 2005 5351, 5371). In einer ergänzenden Stellungnahme vom 24. August 2005 bestätigte der Bundesrat diese Auffassung: Die Möglichkeit, die Erhebung von Einsprachen an rechtlich selbständige kantonale und überkantonale Unterorganisationen zu delegieren, entspreche einem Bedürfnis der Praxis. Demgegenüber gehe es bei der eigentlichen Beschwerdetätigkeit eher um die Sicherstellung eines einheitlichen Bundesrechtsvollzugs (BBl 2005 5391, 5395).

Eine generelle Bevollmächtigung der Unterorganisationen ist somit nach dem neuen Recht weiterhin zulässig für Einsprachen, wogegen für das Erheben einer Beschwerde eine Ermächtigung im Einzelfall erforderlich ist (vgl. Isabelle Häner, Neuerungen im USG unter besonderer Berücksichtigung des Verbandsbeschwerderechts, PBG aktuell, 3/2007, S. 5, 9; Reinhard Zweidler, Vereinfachung der UVP – Präzisierung des Verbandsbeschwerderechts, URP 2007, S. 520, 534). Wie anhand der neuen Bestimmungen "Einsprachen" von "Beschwerden" und andern Rechtsmitteln abzugrenzen sind, braucht vorliegend nicht näher geklärt zu werden.

3.3.3 Der ZVS erhob am 23. November 2005 Einsprache gegen das Gesamtprojekt  und am 17. April 2007 gegen die Projektänderung. Beide Einsprachen erfolgten somit vor der am 1. Juli 2007 in Kraft getretenen letzten Gesetzesrevision. Zu jener Zeit war nach dem Gesagten aufgrund der Rechtsprechung nicht deutlich, wieweit kantonale Sektionen ihre gesamtschweizerischen Organisationen im kantonalen Verfahren vertreten konnten, ohne dafür eine ausdrückliche Ermächtigung zu besitzen; immerhin wurde diese Möglichkeit vom Bundesgericht nicht ausgeschlossen und von der Lehre befürwortet. Auch nach der Rechtsänderung vom 1. Juli 2007 ist eine generelle Ermächtigung der kantonalen Sektionen zum Erheben von Einsprachen weiterhin zulässig. Ob die Ermächtigung noch immer ohne ausdrückliche Anordnung, allein aufgrund der statutarischen Aufgabenteilung bzw. der engen Bindung zwischen gesamtschweizerischer Organisation und prozessführender Sektion, angenommen werden darf, steht allerdings nicht fest.

Die Beschwerdeführer machen in der Replik geltend, der ZVS sei als Kantonalverband seit über 30 Jahren Mitglied des SVS; es bestehe eine offensichtliche enge Bindung zwischen ZVS und SVS. Die eingereichten Statuten des ZVS sowie diejenigen des SVS (nicht eingereicht, jedoch im Internet verfügbar) bestätigen ohne Weiteres die enge Verbindung zwischen Kantonalverband und gesamtschweizerischer Organisation sowohl in organisatorischer Hinsicht wie auch bezüglich der Zielsetzung. Die Statuten enthalten allerdings keinerlei Hinweis auf eine Ermächtigung der kantonalen Unterorganisation zur Erhebung von Einsprachen. In Anbetracht dessen, dass vor dem Inkrafttreten der revidierten Gesetzesbestimmungen am 1. Juli 2007 keine eindeutige Rechtslage bestand und diese Unsicherheit sich nicht zu Ungunsten der Einsprecher auswirken darf, ist jedoch davon auszugehen, dass der ZVS befugt war, auch im Namen des SVS Einsprache zu erheben, ohne diesen ausdrücklich zu erwähnen. Ob die besagten Statuten auch unter heute geltendem Recht (Art. 55 Abs. 5 USG und Art. 12 Abs. 5 NHG) eine ausreichende Grundlage für die Einspracheermächtigung der kantonalen Unterorganisation ergäben, braucht hier nicht entschieden zu werden.

Die Einsprache des ZVS ist somit auch dem SVS zuzurechnen, und dieser ist daher berechtigt, Beschwerde an das Verwaltungsgericht zu erheben. Für das Beschwerdeverfahren wiederum hat der SVS die Zürcher Sektion ausdrücklich bevollmächtigt.

3.3.4 Nach denselben Grundsätzen konnte sich grundsätzlich auch Pro Natura Schweiz im Einspracheverfahren durch ihre Sektion Pro Natura Zürich vertreten lassen. Nachdem die lokale Organisation jedoch ihre Einsprache verspätet eingereicht hat, besitzt auch der gesamtschweizerische Verband keine Möglichkeit, nachträglich in das Verfahren einzugreifen. Die Beschwerdebefugnis der gesamtschweizerischen Organisationen ist wie erwähnt seit der Gesetzesrevision von 1995 davon abhängig, dass diese sich bereits an einem allfälligen Einspracheverfahren als Partei beteiligt haben. Auf die Beschwerde von Pro Natura Schweiz ist daher nicht einzutreten.

Rechtliches Gehör

4.  

4.1 Die Beschwerdeführenden machen in verschiedenen Punkten eine Verweigerung des rechtlichen Gehörs geltend, weil der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid nicht auf alle Einwände ihrer Einsprachen eingegangen sei. Der Beschwerdegegner hat jedoch im Beschwerdeverfahren detailliert zu den Beschwerden Stellung genommen, und die Beschwerdeführenden hatten im Rahmen der Replik Gelegenheit, sich zu diesen Ausführungen zu äussern. Im Einspracheverfahren allenfalls eingetretene Verletzungen des rechtlichen Gehörs wurden damit geheilt. Eine Rückweisung an den Regierungsrat rechtfertigt sich angesichts der eher geringfügigen Mängel und der klar überwiegenden Interessen der Verfahrensökonomie nicht.

4.2 Die Beschwerdeführer 4 und 5 beantragen zu zahlreichen Fragen die Anordnung gerichtlicher Expertisen, so zur Abgrenzung der Moorlandschaft, zu deren Beeinträchtigung durch die Verkehrsanlagen, zur Stickoxidbelastung der Moore aus der Tunnelluftabsaugung Hellberg, zur Rechtswidrigkeit derselben und zur Linienführung im Bereich des Halbanschlusses Wetzikon-Ost. In allen genannten Punkten stellen sich jedoch in erster Linie Fragen rechtlicher Art, deren Klärung Sache des Gerichts ist und keinen Beizug von Gutachtern erfordert. Die tatsächlichen Grundlagen lassen sich aufgrund der Akten und des Augenscheins ausreichend feststellen, sodass auch insoweit auf Expertisen verzichtet werden kann.

Übernahme ins Nationalstrassennetz

5.  

Die Beschwerdeführerinnen 2, 3 und 8 machen geltend, die Festsetzung des Ausführungsprojekts durch den Regierungsrat entspreche keinem öffentlichen Interesse. Bekanntlich sei vorgesehen, die Oberlandautobahn ins Nationalstrassennetz aufzunehmen; wenn die Bundesversammlung der Aufnahme zustimme, müsse anschliessend ein Planungsverfahren nach dem Nationalstrassengesetz durchgeführt werden, und die kantonale Planung werde nutzlos.

5.1 Die Planung der Oberlandautobahn wurde bisher nach kantonalem Recht durchgeführt. Im angefochtenen Entscheid wurde das Ausführungsprojekt für eine Staatsstrasse (K 53.3) gemäss § 15 StrassG festgesetzt und über Einsprachen im Sinn von § 17 StrassG entschieden. Der Regierungsrat hat jedoch stets auf die Schwierigkeiten einer alleinigen Finanzierung durch den Kanton Zürich hingewiesen (vgl. den angefochtenen Entscheid, S. 40), und er geht auch in der vorläufigen Beschwerdeantwort vom 9. September 2008 nicht davon aus, dass der Kanton das Projekt selbständig finanzieren werde.

Kantonsrat und Regierungsrat setzten sich schon während des Planungsverfahrens dafür ein, dass der fragliche Strassenabschnitt in das Nationalstrassen-Programm des Bundes aufgenommen wird, um eine Finanzierung durch den Bund zu ermöglichen. Auf Antrag des Kantons Zürich wurde die Oberlandautobahn, Abschnitt Oberuster–Betzholz, in dem vom Bundesrat am 26. April 2006 verabschiedeten Sachplan Verkehr als Vorhaben 3-122 mit dem Vermerk "Zwischenergebnis" als Teil des Grundnetzes der Nationalstrassen aufgenommen (UVEK, Sachplan Verkehr, Teil Programm, 26. April 2006, Ziff. 6.3, S. 29; dazu Detailkarte A). Auch in der Vernehmlassungsvorlage vom 9. Mai 2008 zur Anpassung des Bundesbeschlusses über das Nationalstrassennetz (Publikation vom 15. Juli 2008, BBl 2008 6014) wird vorgeschlagen, den Abschnitt A53 Brüttisellen–Wetzikon–Rüti ins Nationalstrassennetz aufzunehmen (Vernehmlassungsentwurf, Anhang 1, S. 44 und 47). Für den definitiven Entscheid (sog. Netzbeschluss, SR 725.113.11) ist die Bundesversammlung zuständig (Art. 11 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 8. März 1960 über die Nationalstrassen [NSG]).

Der Streckenabschnitt der Zürcher Oberlandautobahn ist im Vernehmlassungsentwurf zur Netzvorlage allerdings nur als Nationalstrasse dritter Klasse vorgesehen, was nicht dem vorgesehenen Ausbau als vierspurige Autobahn entspricht. Gemäss Art. 2 Abs. 1 des Netzbeschlusses ist der Bundesrat jedoch ermächtigt, die Klassierung im Einvernehmen mit dem Kanton zu ändern, wenn verkehrstechnische oder andere wichtige Gründe es erfordern (vgl. die Vernehmlassungsvorlage vom 9. Mai 2008 zur Anpassung des Bundesbeschlusses, S. 25). Wie die Unterlagen des Beschwerdegegners zeigen, erfolgte die Planung der Zürcher Oberlandautobahn denn auch stets in Zusammenarbeit mit den zuständigen Amtsstellen des Bundes.

5.2 Wird ein Strassenabschnitt ins Nationalstrassennetz aufgenommen, gelten für dessen Planung und Bau die Bestimmungen des NSG, welche in verschiedener Hinsicht von jenen des kantonalen Strassenrechts abweichen:

-      Für die Planung gilt ein dreistufiges Verfahren (mit dreistufiger UVP): Die Bundesversammlung entscheidet über die allgemeine Linienführung (Art. 11 Abs. 1 NSG), wobei mit dem Antrag des Bundesrats an die Bundesversammlung die erste Stufe der UVP durchgeführt werden muss. Der Bundesrat genehmigt sodann das generelle Projekt (Art. 20 NSG), welches das Bundesamt für Strassen (ASTRA) zusammen mit der zweiten Stufe der UVP vorbereitet (Art. 13 und 19 NSG). Schliesslich erarbeitet das ASTRA ein Ausführungsprojekt, das vom Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) genehmigt wird. Das Departement entscheidet mit der Plangenehmigung zugleich über Einwände und Einsprachen (Art. 27d und 28 NSG) und erteilt sämtliche nach Bundesrecht erforderlichen Bewilligungen; kantonale Bewilligungen oder Pläne sind nicht erforderlich (Art. 26 NSG).

-      Die Plangenehmigung des UVEK ist mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht anfechtbar, im Gegensatz zum Festsetzungsbeschluss des Regierungsrats im kantonalen Verfahren, welcher wie vorliegend an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden kann.

-      Für die Bauausführung ist das ASTRA zuständig (Art. 40a lit. b NSG). Zusammen mit dem UVEK führt es den Landerwerb nach dem Enteignungsrecht des Bundes durch (Art. 32 Abs. 1 NSG, Art. 26 der Nationalstrassenverordnung vom 7. November 2007 [NSV]; unter Vorbehalt kantonaler Vorschriften über die Landumlegung gemäss Art. 32 Abs. 2 NSG, Art. 21 f. NSV) und vergibt die Bauaufträge nach den Bestimmungen des Bundesrechts über das öffentliche Beschaffungswesen (Art. 41 Abs. 2 NSG; vgl. die Botschaft vom 7. September 2005 zur Ausführungsgesetzgebung zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen [NFA], BBl 2005 6029, 6149).

Bis Ende 2007 galten insoweit andere Vorschriften, als die Ausarbeitung des Ausführungsprojekts und der Bau der Nationalstrassen einschliesslich des Landerwerbs und der Vergabe der Bauaufträge den Kantonen oblag. Mit dem Bundesgesetz vom 6. Oktober 2006 über die Schaffung und die Änderung von Erlassen zur Neugestaltung des Finanzausgleichs (NFA; AS 2007 5779), welches am 1. Januar 2008 in Kraft trat, wurden diese Aufgaben jedoch auf den Bund übertragen. Das neue Recht enthält Übergangsbestimmungen für Strassenabschnitte, welche noch im Rahmen der Fertigstellung des beschlossenen Nationalstrassennetzes durch die Kantone zu bauen sind (Art. 21 Abs. 2 lit. a NSG betreffend Ausführungsprojekte; Art. 40a lit. a NSG für den Bau der Strassen). Vorliegend gelangen diese jedoch nicht zur Anwendung, da das strittige Strassenprojekt von Beginn weg als kantonale Strasse geplant wurde. Deshalb war hier der Regierungsrat zur Festsetzung des Ausführungsprojekts zuständig, wogegen bei der Projektierung eines Nationalstrassenabschnitts schon nach älterem Recht das UVEK zur Genehmigung des Ausführungsprojekts einschliesslich Erledigung der Einsprachen zuständig war (Art. 26 und 28 NSG in der Fassung gemäss BG vom 18. Juni 1999 über die Koordination und Vereinfachung von Entscheidverfahren, in Kraft seit 1. Januar 2000). Dementsprechend zählt die Oberlandautobahn auch nicht zu den vom Bundesrat gemäss Art. 62a Abs. 5 NSG bezeichneten Strecken, die noch im Rahmen der Fertigstellung des beschlossenen Nationalstrassennetzes durch die Kantone zu bauen sind (vgl. Art. 32 und Anhang 1 NSV).

5.3 Aufgrund der dargestellten Rechtslage musste bisher davon ausgegangen werden, dass ein Strassenprojekt, das zunächst nach kantonalem Recht festgesetzt und erst dann ins Nationalstrassennetz übernommen wird, nicht ohne Weiteres gestützt auf die Nationalstrassengesetzgebung realisiert werden kann. Die dargestellten Unterschiede im Planungsverfahren und insbesondere die Tatsache, dass die massgeblichen Entscheide durch kantonale Behörden getroffen wurden, die keine Zuständigkeit nach Nationalstrassenrecht besitzen, sprachen gegen diese Möglichkeit. Dementsprechend hat auch der Bundesrat bei anderer Gelegenheit erklärt, dass bei einem kantonalen Strassenprojekt, das vor Baubeginn in eine Nationalstrasse umklassiert werde, das mehrstufige Planungs- und Projektierungsverfahren gemäss Nationalstrassenrecht nachgeholt werden müsse, weil nicht einfach ein kantonales Hauptstrassenprojekt als Nationalstrasse gebaut werden könne (Stellungnahme des Bundesrats vom 3. Mai 2000 zur parlamentarischen Initiative betreffend Umklassierung der Prättigauerstrasse, BBl 2000 3224, 3231).

Falls das fertige Projekt der Zürcher Oberlandautobahn nicht für den späteren Bau als Nationalstrasse nach Bundesrecht verwendet werden kann, der Kanton aber anderseits auch nicht beabsichtigt, die Strasse nach kantonalem Recht zu realisieren, besteht tatsächlich die von den Beschwerdeführenden aufgezeigte Gefahr, dass das für alle Beteiligten aufwendige Planungs- und Rechtsmittelverfahren nutzlos wird.

5.4 Die Vernehmlassungsvorlage vom 9. Mai 2008 zur Anpassung des Bundesbeschlusses über das Nationalstrassennetz sieht indessen eine Ergänzung des Nationalstrassengesetzes vor, gemäss welcher ein neuer Art. 8a NSG die Übernahme von Projekten der Kantone regeln soll (Vernehmlassungsbericht, Anhang 2, S. 48). Nach diesem Entwurf lautet Art. 8a Abs. 3 NSG wie folgt:

       "Liegt für eine neu ins Nationalstrassennetz aufgenommene Strecke ein rechtskräftig bewilligtes kantonales Projekt vor, so entscheidet die Bundesversammlung, ob das Projekt vom Bund übernommen wird. Für solche Projekte ist keine bundesrechtliche Plangenehmigung erforderlich. Dem Bund steht das Enteignungsrecht zu."

Gemäss dem Bericht zur Vernehmlassung soll diese Bestimmung dem Bund ermöglichen, rechtskräftig bewilligte kantonale Projekte, die sich noch nicht im Bau befinden, zu übernehmen, ohne dass das Planungs- und Projektierungsverfahren gemäss Nationalstrassenrecht nachgeholt werden muss. Vorausgesetzt wird jedoch, dass die Projekte den bundesrechtlichen Normen und Standards entsprechen. Auch bleibt die Bundesversammlung frei, mit Blick auf die übergeordneten Interessen des Bundes über die Übernahme jedes einzelnen Projekts zu entscheiden (Vernehmlassungsbericht, S. 29).

Als rechtskräftig bewilligt gelten kantonale Projekte gemäss dem Vernehmlassungsbericht nur, wenn mit der Plangenehmigung, ebenso wie im bundesrechtlichen Verfahren nach Art. 28 Abs. 1 NSG, auch über die enteignungsrechtlichen Einsprachen entschieden wurde. Wo das kantonale Recht die enteignungsrechtlichen Einsprachen in ein separates Verfahren verweist, sei das Projekt noch nicht rechtskräftig bewilligt; in diesem Fall seien die bundesrechtlichen Verfahren zu durchlaufen (Vernehmlassungsbericht, S. 28).

5.5 Der Beschwerdegegner weist in seiner Beschwerdeantwort vom 9. September 2008 darauf hin, dass bei der Entwicklung des Projekts Oberlandautobahn die Richtlinien des Bundes für den Bau von Nationalstrassen berücksichtigt worden seien. Auch würden im kantonalen Verfahren die Mitwirkungsrechte der Betroffenen ebenso gewahrt wie in jenem des Bundes, und die durchgeführte Umweltverträglichkeitsprüfung gewährleiste die Einhaltung des Bundesumweltrechts. Das nach kantonalem Recht festgesetzte Projekt biete daher die Grundlage für einen Strassenbau nach Nationalstrassenrecht und es sei mit grosser Wahrscheinlichkeit davon auszugehen, dass das strittige Ausführungsprojekt vom Bund übernommen und realisiert werde, sofern es beim Inkrafttreten des neuen Netzbeschlusses rechtskräftig sei. Für den Kanton sei es daher von hohem Interesse, möglichst rasch eine rechtskräftige Erledigung des Verfahrens herbeizuführen, um eine Wiederholung des langwierigen Festsetzungsverfahrens auf Stufe Bund zu vermeiden.

Mit der Duplik vom 5. Juni 2009 teilte der Beschwerdegegner sodann mit, das ASTRA habe das kantonale Ausführungsprojekt einer eingehenden technischen Beurteilung unterzogen und diesem eine hohe Qualität attestiert. Im Hinblick auf neuere technische Standards hätten sich jedoch einige Projektanpassungen als notwendig erwiesen. Für die Dauer dieser Überarbeitung beantragte er damals die einstweilige Sistierung des Beschwerdeverfahrens. Mit der Eingabe vom 18. Februar 2010 ersuchte der Beschwerdegegner dann darum, die Sistierung aufzuheben und das Verfahren weiterzuführen. Er verwies dabei auf eine Stellungnahme des Vorstehers des UVEK vom 5. Februar 2010, welche mit Bezug auf die Zürcher Oberlandautobahn u.a. festhält:

       "Der Bundesrat hat die festgestellten Abweichungen von den Nationalstrassenstandards zur Kenntnis genommen und nach Erwägung der Vor- und Nachteile am 27. Januar 2010 entschieden, diese Abweichungen zu akzeptieren. Der Bundesrat wird dem Parlament im Rahmen einer allfälligen Botschaft über die Anpassung des Bundesbeschlusses vom 21. Juni 1960 über das Nationalstrassennetz (SR 725.113.11) vorschlagen, das kantonale Projekt zur 'Zürcher Oberlandautobahn' zu übernehmen, sofern es in Rechtskraft erwachsen ist."

Eine Überarbeitung des kantonalen Projekts sei daher nicht mehr erforderlich.

Unter Bezugnahme auf Einwendungen der Beschwerdeführerinnen 2 und 3 präzisierte der Beschwerdegegner mit Stellungnahme vom 28. Mai 2010, dass am vorliegend strittigen Ausführungsprojekt keine auflagerelevanten Anpassungen erforderlich seien; das Projekt könne im Fall seiner Übernahme durch den Bund in der heutigen Form realisiert werden. Allfällige Anpassungen untergeordneter Bedeutung könnten noch im Rahmen der Detailprojektierung – innerhalb der Festlegungen des vorliegenden Ausführungsprojekts und ohne erneute Projektauflage – vorgenommen werden. Diese Angaben werden in einem Schreiben des ASTRA vom 5. Mai 2010 bestätigt.

5.6 Aufgrund der dargestellten Rechts- und Sachlage besteht eine realistische Chance, dass das kantonale Ausführungsprojekt der Zürcher Oberlandautobahn, sofern dessen Festsetzung rechtskräftig wird, als Grundlage für die Übernahme dieser Verkehrsanlage ins Nationalstrassennetz und deren anschliessenden Bau als Nationalstrasse verwendet werden kann. Dabei bestehen allerdings weiterhin erhebliche Unsicherheiten:

-      Ob es zur Anpassung des Bundesbeschlusses über das Nationalstrassennetz mit der erwarteten Aufnahme des Streckenabschnitts Zürcher Oberlandautobahn kommt, steht noch nicht fest. Gemäss der vom Beschwerdegegner eingereichten Stellungnahme des Vorstehers des UVEK vom 5. Februar 2010 ist zurzeit noch offen, ob der Bundesrat überhaupt eine entsprechende Botschaft vorlegen wird; dies hänge insbesondere von einer Einigung zwischen den Kantonen und dem Bund in derzeit noch nicht geklärten Finanzierungsfragen ab. Sofern es zu einer Vorlage kommt, ist für den definitiven Entscheid die Bundesversammlung zuständig.

-      Sodann bedarf es einer entsprechenden Klassierung dieser Strecke durch den Bundesrat, damit sie als vierspurige Autobahn erstellt werden kann.

-      Des Weiteren steht nicht fest, ob der neue Art. 8a NSG, der dem Bund die Übernahme rechtskräftig bewilligter kantonaler Projekte ermöglichen soll, ohne das Planungs- und Projektierungsverfahren gemäss Nationalstrassenrecht nachzuholen, mit dem vorgesehenen Inhalt ins Gesetz aufgenommen wird (vgl. den Fragenkatalog zur Vernehmlassung, der u.a. nach der Beurteilung der vorgesehenen Rechtsänderungen bezüglich der Übernahme laufender Projekte fragt). Sofern diese Bestimmung Gesetz wird, steht es der Bundesversammlung überdies nach dem ausdrücklichen Wortlaut der Bestimmung frei, die Übernahme eines kantonalen Projekts zu genehmigen oder abzulehnen.

-      Als problematisch könnte sich schliesslich die im Bericht zur Vernehmlassung vom 9. Mai 2008 betreffend Anpassung des Bundesbeschlusses über das Nationalstrassennetz vertretene Auffassung erweisen, wonach ein kantonales Projekt im Sinn von Art. 8a Abs. 3 NSG nur dann als rechtskräftig bewilligt gelte, wenn mit der kantonalen Plangenehmigung auch über die enteignungsrechtlichen Einsprachen entschieden wurde. Nach dem Strassenrecht des Kantons Zürich ist es zwar möglich, bei der öffentlichen Auflage eines Strassenprojekts festzulegen, dass Einsprachen gegen die Enteignung sowie Entschädigungsbegehren innert der Auflagefrist eingereicht werden müssen (§ 17 Abs. 2 StrassG); in diesem Fall wird mit der Festsetzung des Projekts auch über solche Einsprachen entschieden (§ 17 Abs. 4 StrassG). Beim Projekt Oberlandautobahn wurde dieser Weg jedoch nicht gewählt, sondern der Regierungsrat verwies die Einsprecher mit Bezug auf ihre enteignungsrechtlichen Anträge auf das Landerwerbsverfahren (Dispositiv III). Ob dieses Vorgehen den Anforderungen von Art. 8a Abs. 3 NSG genügen wird, falls die Bestimmung in der vorgesehenen Fassung in Kraft tritt, steht somit noch nicht fest.

In Anbetracht dieser Ungewissheiten kann nicht ausgeschlossen werden, dass das kantonale Verfahren sich letzten Endes als nutzlos erweist. Auf der andern Seite besteht jedoch ein grosses Interesse des Kantons, das kantonale Projektierungsverfahren bald rechtskräftig abzuschliessen, um von den erwarteten Rechtsänderungen des Bundes Gebrauch zu machen, sobald sich diese Möglichkeit bietet. Das Interesse des Beschwerdegegners an einer beförderlichen Behandlung der Beschwerde geht daher den entgegenstehenden Interessen der Beschwerdeführenden, welche in erster Linie einen allenfalls nutzlosen Aufwand im Beschwerdeverfahren vermeiden möchten, klarerweise vor. Der Auffassung der Beschwerdeführenden, dass die Festsetzung des Ausführungsprojekts durch den Regierungsrat keinem ausreichenden öffentlichen Interesse entspreche, kann daher nicht gefolgt werden. Dass die Beschwerdeführenden bei diesem Vorgehen gezwungen sind, für eine noch ungewisse Planung des Kantons an einem aufwendigen Beschwerdeverfahren teilzunehmen, ist bei der Verlegung der Verfahrenskosten zu berücksichtigen.

5.7 Die Beschwerdeführerinnen 2 und 3 beanstanden in einer Eingabe vom 9. Juni 2010, dass der Beschwerdegegner auch in seiner ergänzenden Stellungnahme vom 28. Mai 2010 nicht deutlich erklärt habe, ob noch weitere Projektanpassungen vorgenommen worden seien. Mit der Aussage, es seien keine Anpassungen erfolgt, die eine erneute Projektauflage zur Folge hätten, bringe er nur seine eigene Auffassung bezüglich der Auflagepflicht zum Ausdruck. Auch gebe die Aussage, es seien keine Projektanpassungen geplant, keine Antwort auf die Frage, welche Anpassungen bereits erfolgt seien.

Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist das Ausführungsprojekt, welches der Regierungsrat mit dem angefochtenen Beschluss festgesetzt hat. Abgesehen von den Änderungen, welche der Regierungsrat in seinem Entscheid ausdrücklich angeordnet hat, entspricht dieses den Plänen und den weiteren Unterlagen der durchgeführten öffentlichen Projektauflagen. Falls die mit der Projektierung befassten Amtsstellen inzwischen die Planung weitergeführt und in Detailfragen ergänzende oder abweichende Lösungen ausgearbeitet haben bzw. in Zukunft noch ausarbeiten, ist dies für das vorliegende Verfahren nicht massgeblich. Sollte es sich dabei um auflagerelevante Änderungen handeln, so erlangen diese nach kantonalem Recht keine Rechtswirkung, solange sie nicht mittels öffentlicher Auflage als Projektänderungen bekannt gemacht werden. Gegen solche Änderungen könnten wiederum die entsprechenden Rechtsmittel ergriffen werden. Für die allfällige Übergabe des Projekts an den Bund ist ebenfalls nur das vom Regierungsrat festgesetzte Ausführungsprojekt – nebst allfälligen aus dem vorliegenden Beschwerdeverfahren sich ergebenden Änderungen – massgebend. Ob dieses den Anforderungen des Bundesrechts genügt bzw. in welchem Verfahren allenfalls notwendige Anpassungen nach der Übernahme durch den Bund genehmigt werden müssen, beurteilt sich nach Bundesrecht und wird von den dafür zuständigen Bundesbehörden zu prüfen sein.

Der Einwand der Beschwerdeführerinnen erweist sich damit als unbegründet.

Verhältnis zum Enteignungsverfahren

6.  

6.1 Das Projektierungsverfahren gemäss Strassengesetz übernimmt seit der Anfang 1998 in Kraft getretenen Gesetzesrevision auch Aufgaben des Enteignungsverfahrens. Mit der Projektauflage kann angeordnet werden, dass Einsprachen gegen die Enteignung sowie Entschädigungsbegehren etc. innert der Auflagefrist eingereicht werden müssen (§ 17 Abs. 2 StrassG); diesfalls sind im anschliessenden Enteignungsverfahren, das gemäss dem Gesetz betreffend die Abtretung von Privatrechten vom 30. November 1879 (AbtrG) durchgeführt wird (§ 21 StrassG) keine Einsprachen gegen die Enteignung mehr zulässig (§ 17 Abs. 3 lit. b StrassG; vgl. VGr, 24. Mai 2006, VB.2005.00567, E. 2.1). Vorliegend wurde allerdings auf eine entsprechende Anordnung verzichtet, sodass das Einspracheverfahren getrennt vom Enteignungsverfahren durchgeführt wird (vgl. den Entscheid des Regierungsrats, S. 39, 41 f.); über Einsprachen gegen die Enteignung sowie Entschädigungsbegehren wird daher erst anlässlich der Enteignung entschieden. Bereits im Einspracheverfahren sind jedoch alle Einsprachen zu beurteilen, die sich gegen das Projekt richten (§ 17 Abs. 2 Satz 1 StrassG). Mit diesen ist der Betroffene im nachfolgenden Enteignungsverfahren ausgeschlossen (§ 17 Abs. 3 lit. a StrassG).

Im angefochtenen Entscheid beauftragte der Regierungsrat die Volkswirtschaftsdirektion, den Landerwerb vorzunehmen, und er ermächtigte sie zur Durchführung von Enteignungsverfahren, falls ein freihändiger Erwerb von Grund und Rechten zu angemessenen Bedingungen nicht möglich sei (Disp.-Ziff. VII). Gemäss den Erwägungen des Regierungsrats wird das Enteignungsverfahren bei grossen Projekten mit komplexen Landerwerbsverhältnissen erst nach der Rechtskraft des Entscheids über das Ausführungsprojekt eröffnet (S. 41 f.).

6.2 Die Beschwerdeführerin 8 macht geltend, durch die Trennung des Enteignungsverfahrens vom Projektierungsverfahren werde die Rechtsposition der Eigentümer geschwächt. Anhand der Pläne des Ausführungsprojekts sei nicht ohne Weiteres ersichtlich, in welchem Ausmass ihr Grundeigentum durch den Strassenbau tangiert werde; dementsprechend laufe sie Gefahr, Projekteinsprachen zu unterlassen. Die Abtrennung des Enteignungsverfahrens widerspreche den Grundsätzen der Koordination zusammenhängender Entscheide.

6.2.1 Bei der Errichtung einer Anlage, welche Entscheide mehrerer Behörden erfordert, ist gemäss Art. 25a des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) für eine ausreichende Koordination zu sorgen (Abs. 1). Es sind alle Gesuchsunterlagen gemeinsam öffentlich aufzulegen (Abs. 2 lit. b), die Entscheide sind möglichst gemeinsam oder gleichzeitig zu eröffnen (Abs. 2 lit. d) und dürfen keine Widersprüche enthalten (Abs. 3). Diese Grundsätze gelten sinngemäss auch für das Nutzungsplanungsverfahren (Abs. 4). Strassenprojekte sind Sondernutzungspläne (VGr, 1. Juli 2010, VB.2010.00130, E. 5.4; 23. März 2006, VB.2005.00576, E. 2.3, www.vgrzh.ch), auf welche diese Vorschriften zur Anwendung gelangen (Arnold Marti, in: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, Art. 25a N. 43). Ein koordiniertes Vorgehen ist daher z.B. notwendig, wenn für den Bau einer Strasse zusätzlich eine Rodungsbewilligung gemäss Waldgesetz oder eine Ausnahmebewilligung nach Art. 38 Abs. 2 des Gewässerschutzgesetzes vom 24. Januar 1991 erforderlich ist (BGr, 24. Januar 2007, 1A.166/2006, E. 2.2, www.bger.ch).

Die formelle Koordination dient der materiellen Koordination der Entscheide; sie ist erforderlich, wenn untrennbar miteinander verbundene Rechtsfragen zu beurteilen sind (Peter Hänni, Planungs-­, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 5. A., Bern 2008, S. 458; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar zum Raumplanungsgesetz, Art. 25a N. 25, 32 f.). Das ist insbesondere dann der Fall, wenn eine umfassende Interessenabwägung vorgenommen werden muss, in welche Gesichtspunkte der parallelen Verfahren einfliessen (BGr, 24. Januar 2007, 1A.166/2006, E. 2.2.3, www.bger.ch). Dagegen begründet die Tatsache allein, dass mehrere Verfahren dieselbe Anlage betreffen, noch keine Koordinationspflicht (VGr, 25. Januar 2001, VB.2000.00367, E. 4, www.vgrzh.ch; Hänni, S. 458 f.).

6.2.2 Im Zusammenwirken von Strassenprojektierung und Enteignung ist eine Koordination insoweit erforderlich, als über die Zulässigkeit des Projekts (öffentliches Interesse, Vereinbarkeit mit den massgeblichen Bestimmungen des Raumplanungs- und Umweltrechts etc.) und über die Zulässigkeit der Enteignung gleichzeitig zu entscheiden ist; in beiden Verfahren ist eine umfassende Interessenabwägung erforderlich, welche nicht getrennt vorgenommen werden kann.

Dieser Anforderung wird mit der Regel, dass Einsprachen, die sich gegen das Projekt richten, bereits im Einspracheverfahren zu erheben und zu beurteilen sind (vgl. § 17 Abs. 3 lit. a StrassG), entsprochen. Dagegen können Fragen des Landerwerbs und der Entschädigung ohne Weiteres abgetrennt und im Enteignungsverfahren behandelt werden. Das Strassengesetz lässt zwar auch im Enteignungsverfahren noch Einsprachen "gegen die Enteignung" zu, sofern diese nicht aufgrund ausdrücklicher Anordnung bereits im Einspracheverfahren eingereicht werden mussten (§ 17 Abs. 2 und Abs. 3 lit. b StrassG). Dabei kann es sich jedoch offensichtlich nicht mehr um Einsprachen handeln, welche das Projekt infrage stellen; denkbar sind noch Streitpunkte betreffend den Umfang und die Dauer der erforderlichen Landabtretung, nicht aber betreffend Linienführung, Dimensionen oder Höhenlage der projektierten Verkehrsanlagen. Wird die Regelung des Strassengesetzes in diesem Sinn verstanden, ist sie ohne Weiteres mit dem Koordinationsgebot von Art. 25a RPG vereinbar.

Dass der Bund für seinen Zuständigkeitsbereich eine andere Lösung getroffen hat, bei welcher im selben Entscheid sowohl über das Projekt wie auch über die enteignungsrechtlichen Einwendungen geurteilt wird (Nationalstrassen: Art. 28 Abs. 1 NSG; Eisenbahnanlagen: Ueli Stückelberger/Christoph Haldimann, Schienenverkehrsrecht, in Georg Müller [Hrsg.], Verkehrsrecht, Basel 2008, S. 251, N. 26; Flugplatzanlagen: Tobias Jaag/Julia Hänni, Luftverkehrsrecht, Teil I, in Georg Müller, a.a.O., S. 339, N. 49), spricht nicht gegen die vom Zürcher Strassengesetz getroffene Regelung. Der Bundesgesetzgeber hat bewusst darauf verzichtet, das im Bund praktizierte Modell der Entscheidkonzentration auch den Kantonen vorzuschreiben (Marti, Art. 25a N. 5, 20).

6.2.3 Zutreffend ist der Einwand der Beschwerdeführerin 8, dass der Umfang der Inanspruchnahme ihres Eigentums aus den Plänen und Unterlagen des Ausführungsprojekts noch nicht in allen Einzelheiten ersichtlich ist. Der Beschwerdegegner bestätigt dies in seinen Stellungnahmen, indem er zu verschiedenen Einwendungen der Beschwerdeführenden darauf hinweist, dass die vorgebrachten Anliegen erst im Rahmen der Detailprojektierung abschliessend beurteilt werden könnten. So stellt er der Beschwerdeführerin 1 mit Blick auf die von ihr angestrebte Parkierungsanlage eine Zufahrt sowie weitere Unterstützung anlässlich der Detailprojektierung in Aussicht. Der Beschwerdeführerin 8, welche Vorkehrungen gegen Baulärm entsprechend der Massnahmenstufe C der Baulärm-Richtlinie des Bundesamts für Umwelt verlangt, entgegnet er, dass aufgrund der bisherigen Abklärungen im Rahmen des Ausführungsprojekts die Massnahmenstufe B ausreiche; verfeinerte Angaben seien erst im Rahmen der Detailprojektierung möglich. Für den Fall, dass sich dabei eine relevante Verschlechterung zeige, werde dannzumal die Massnahmenstufe C angeordnet. Mit Bezug auf die Luftbelastung während der Bauphase verweist er ebenfalls auf den Zeitpunkt der Detailprojektierung. Den Beschwerdeführenden 9–11 sichert er zu, die von ihnen beanstandete Linienführung im Bereich der Hofstrasse und Grüningerstrasse im Rahmen der Detailprojektierung nochmals im Sinn ihrer Anliegen zu überprüfen.

Die genannten Vorbehalte betreffen zwar nur zum geringeren Teil eine flächenmässige Inanspruchnahme von Eigentum der Beschwerdeführenden; für den Entzug von Abwehrrechten gegen Immissionen gelten jedoch dieselben Grundsätze.

6.2.4 Das Gebot der Koordination verlangt nicht, dass sämtliche Details eines Projekts im Rahmen eines Gesamtentscheids (bzw. gleichzeitiger, koordinierter Entscheide) beurteilt werden. Über einzelne Punkte untergeordneter Bedeutung kann auch separat entschieden werden, sofern kein Abstimmungsbedarf mit dem koordinierten (Haupt­)Entscheid besteht, die Rechte der Betroffenen nicht beeinträchtigt werden und die Abtrennung aufgrund des kantonalen Rechts zulässig ist (BGr, 31. Januar 2003, 1A.172/2002, E. 2.3.1; BGE 124 II 293 E. 19b; vgl. Marti, Art. 25a N. 17; Waldmann/Hänni, Art. 25a N. 31).

Dass bei einem Projekt vom Umfang und der Komplexität der Zürcher Oberlandautobahn nicht jedes Detail der Bauausführung bereits bei der Festsetzung des Gesamtprojekts abschliessend geregelt werden kann, leuchtet ohne Weiteres ein. In der Regel handelt es sich bei diesen Details auch nicht um Fragen, welche die Grundeigentümer und Anwohner in ihren geschützten Interessen betreffen. Trifft dies trotzdem zu, wie es hier zum Teil der Fall ist, muss es zulässig sein, diese Fragen von der Festsetzung des Gesamtprojekts abzutrennen und separat zu entscheiden. Mit Bezug auf den Koordinationsbedarf gelten auch hier die zum Entschädigungsverfahren genannten Grundsätze: Eine Abtrennung kommt nur infrage für Details, die keinen Einfluss auf das festzusetzende Projekt zeitigen können.

6.2.5 Besonderer Beachtung bedarf dabei die Frage des Rechtsschutzes. Wird über Anliegen der Beschwerdeführenden erst im Rahmen der Detailprojektierung entschieden, stehen ihnen dannzumal die Rechtsmittel, mit denen das Ausführungsprojekt wie vorliegend angefochten werden kann, nicht mehr zur Verfügung. Ihr Rechtsschutz darf jedoch dadurch, dass einzelne Punkte ihrer Einsprachen von der Festsetzung des Ausführungsprojekts abgetrennt und in die Detailprojektierung verlagert werden, nicht beschnitten werden; das gilt für alle Anordnungen, welche die Beschwerdeführenden in ihrer Eigenschaft als Grundeigentümer oder in sonst wie rechtlich relevanter Weise treffen (vgl. auch Art. 29a BV).

Als Verfahren zur Gewährleistung des Rechtsschutzes eignet sich in diesen Fällen das Enteignungsverfahren. In demselben sind zwar grundsätzlich Einsprachen gegen das Projekt ausgeschlossen, da über diese bereits mit der Festsetzung zu entscheiden ist (§ 17 Abs. 3 und 4 StrassG). Können jedoch bei der Festsetzung des Ausführungsprojekts Einsprachen zu untergeordneten Belangen aus den genannten Gründen nicht abschliessend beurteilt werden, ist der Rechtsschutz nachträglich im Rahmen des Enteignungsverfahrens zu gewähren. Diese Aufgabe ist dem Enteignungsverfahren nicht fremd, kann doch bei Strassenprojekten von untergeordneter Bedeutung auch gänzlich auf das Einspracheverfahren verzichtet werden, sodass Begehren um Projektänderung direkt im Enteignungsverfahren zu behandeln sind (§ 17 Abs. 5 StrassG); diese Regelung ist für untergeordnete Aspekte eines grösseren Projekts sinngemäss anwendbar. In beiden Fällen muss das Enteignungsverfahren den Rechtsschutz auch dann gewährleisten, wenn keine Inanspruchnahme von Privateigentum im Streit steht; die Rechtslage ist insofern mit jener vor der Revision des Strassengesetzes von 1997 vergleichbar, als das Enteignungsverfahren ebenfalls für den Rechtsschutz von Anwohnern herangezogen wurde, die von keiner Enteignung betroffen waren (VGr, 24. Mai 2006, VB.2005.00567, E. 2.1; 25. Januar 1990, BEZ 1990 Nr. 1).

6.2.6 Der Rechtsschutz nach kantonalem Recht gelangt freilich, wie die Beschwerdeführenden zu Recht einwenden, nicht zur Anwendung, nachdem das Projekt durch die Übernahme ins Nationalstrassennetz auf den Bund übergegangen ist. Offenbar ist vorgesehen, die Detailprojektierung erst nach der Übergabe an den Bund unter der Federführung des Bundesamts für Strassen (ASTRA) vorzunehmen (Technischer Bericht, Zusammenfassung Lose 1+2, Fassung vom 22. November 2007, S. 20; ebenso die Beschwerdeantwort, N. 32). Soweit der Beschwerdegegner Lösungen im Rahmen der Detailprojektierung in Aussicht stellt, bedeuten diese Ausführungen daher Versprechen zulasten eines Dritten, der zu den fraglichen Punkten soweit ersichtlich noch keine Zustimmung signalisiert hat und von diesen wohl auch keine Kenntnis besitzt.

Diese Fragen sind jedoch nicht Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens. Sofern bei der Übergabe des Projekts an den Bund nicht alle strittigen Aspekte der Einsprachen geklärt sind, wird es Sache des Bundesrechts sein, den Rechtsschutz im erforderlichen Umfang zu gewährleisten. Ebenfalls nicht hier zu beurteilen ist, ob unerledigte Punkte von Einsprachen allenfalls ein Hindernis für die Übernahme des Projekts ins Nationalstrassennetz darstellen.

6.3 Die Beschwerdeführerinnen 2 und 3 wenden ein, dass es nicht zulässig sei, Enteignungen vorzunehmen, solange nicht feststehe, dass das Projekt tatsächlich realisiert wird.

Mit Bezug auf die Realisierung der Zürcher Oberlandautobahn verbleiben, wie erwähnt, auch nach rechtskräftiger Festsetzung des Ausführungsprojekts noch Unsicherheiten. Ob diese der Enteignung der benötigten Flächen einstweilen entgegenstehen, ist jedoch vorliegend nicht zu entscheiden. Nachdem Einwendungen gegen die Enteignung nicht im Einspracheverfahren anzumelden waren, werden sie grundsätzlich erst im Enteignungsverfahren behandelt; anders verhält es sich nur bei Fragen, welche die Festsetzung des Ausführungsprojekts beeinflussen können (vorn, E. 6.2.2). Mit Bezug auf den Zeitpunkt der Landabtretung besteht kein derartiger Koordinationsbedarf. Die benötigten Flächen sind mit den Baulinien, die das Ausführungsprojekt entlang den projektierten Verkehrsanlagen festsetzt, ausreichend gesichert (§§ 99 ff. des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG]).

Die der Volkswirtschaftsdirektion im angefochtenen Beschluss erteilte Ermächtigung zur Durchführung von Enteignungsverfahren bezieht sich lediglich auf die Einleitung dieser Verfahren und nimmt deren Ergebnis nicht vorweg. Sie ist daher nicht zu beanstanden.

6.4 Eine gegenteilige Beanstandung erhebt die Beschwerdeführerin 8, welche bemängelt, durch die Abtrennung des Enteignungsverfahrens vom Einspracheverfahren werde die Ungewissheit für die zu Enteignenden in unzumutbarer Weise verlängert. Sie verlangt daher, dass der Beschwerdegegner den Landerwerb auf jeden Fall möglichst bald durchführe.

Mit ihrem Einwand zieht die Beschwerdeführerin die Regelung von § 17 StrassG in Zweifel, welche die Zweiteilung des Verfahrens ausdrücklich vorsieht. Es bestehen jedoch keine Anhaltspunkte für die Annahme, dass das hier eingeschlagene zweistufige Vorgehen länger dauert als ein kombiniertes Verfahren, bei welchem Einsprachen gegen die Enteignung zugleich mit der Projektfestsetzung zu behandeln wären. Zu befürchten wäre vielmehr, dass enteignungsrechtliche Einwendungen einzelner Beteiligter auch die Projektfestsetzung verzögern würden, sodass für die Mehrzahl der zu Enteignenden ein insgesamt längeres Verfahren resultierte. Die in § 17 StrassG ermöglichte Abspaltung des Enteignungsverfahrens ist daher auch unter diesem Gesichtspunkt nicht zu beanstanden.

Wahl der Linienführung

7.  

Mehrere Beschwerdeführende beanstanden die generelle Linienführung der Autobahn im Bereich Wetzikon–Kreisel Betzholz. Sie verlangen, dass eine andere Variante gewählt werde, welche die Moorlandschaft Wetzikon/Hinwil grossräumig umfahre, und machen geltend, der angefochtene Entscheid schenke den diesbezüglichen Einwänden keine ausreichende Beachtung.

7.1 Wie der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid zutreffend ausführt, wurde die dem Ausführungsprojekt zugrunde liegende Linienführung (Variante "Mitte plus") im kantonalen Richtplan Verkehr behördenverbindlich festgelegt (Beschluss des Kantonsrats vom 26. März 2007; Richtplantext S. 10, Objekt Nr. 29; Erläuterungsbericht zu den Einwendungen S. 25 f., Ziff. 54). Da den Beschwerdeführenden jedoch anlässlich der Festsetzung des Richtplans kein Rechtsmittel zur Verfügung stand, haben sie im Beschwerdeverfahren noch die Möglichkeit, Festlegungen des Richtplans zu beanstanden (BGE 119 Ia 285 E. 3b; Heinz Aemisegger/Karin Scherrer, Basler Kommentar Bundesgerichtsgesetz, Art. 82 N. 37; Heinz Aemisegger/Stephan Haag in: Kommentar zum RPG, Zürich 2010, Art. 33 Rz. 49; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19 N. 26).

Gemäss § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 VRG können mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht Rechtsverletzungen einschliesslich Ermessensmissbrauch, Ermessensüberschreitung oder Ermessensunterschreitung sowie unrichtige oder ungenügende Feststellung des Sachverhalts gerügt werden. Die Rüge der Unangemessenheit ist nur zulässig, wenn ein Gesetz dies vorsieht (§ 50 Abs. 2 VRG), was vorliegend nicht zutrifft.

Bei planungsrechtlichen Entscheiden, zu denen das vorliegend strittige Strassenprojekt zählt, müssen zahlreiche, oft widerstreitende Interessen gegeneinander abgewogen werden. Im Rahmen der ihm obliegenden Rechtskontrolle hat das Verwaltungsgericht nicht zu prüfen, welche der von den Parteien verfochtenen Planungsvarianten den Vorzug verdient; seine Aufgabe beschränkt sich auf die Untersuchung, ob das mit dem angefochtenen Beschluss festgesetzte Projekt formelle oder materielle Planungsgrundsätze verletzt. Hat die fachkundig beratene Behörde in Kenntnis der wesentlichen Sachumstände eine vertretbare Lösung getroffen, so hat das Verwaltungsgericht ihren Beurteilungsspielraum zu respektieren (BGE 129 II 331 E. 3.2, RB 1981 Nr. 29; vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 83; Aemis-egger/Haag, Art. 33 Rz. 77). Auch steht es dem Verwaltungsgericht nicht zu, die mit dem Planungsentscheid verbundenen politischen Wertungen zu hinterfragen, solange diese innerhalb des vom Gesetzgeber abgesteckten Rahmens liegen. Hinsichtlich der Auswirkungen eines Strassenprojekts auf die Umwelt ist eine Gesamtbeurteilung vorzunehmen (VGr, 21. Juni 2007, VB.2006.00555, E. 2.3; RB 2003 Nr. 20; BGE 118 Ib 599 E. 8).

7.2 Der Regierungsrat hat die Gründe, die zur Wahl der Variante "Mitte plus" führten, im angefochtenen Entscheid zusammengefasst (S. 44 ff.) und in der Beschwerdeantwort ergänzend erläutert (N. 22 ff.). Ferner reichte er zwei Berichte zur Zweckmässigkeitsbeurteilung ein, die als Teil der Projektunterlagen ausgearbeitet wurden (Bericht Phasen 1 und 2: Variantenprüfung und Überprüfung technische Machbarkeit, Dok. Nr. 627/750; Bericht Phase 3: Gesamtbeurteilung, Dok. Nr. 628/751; beide Dokumente datieren vom 22. No-vember 2007). Der erste Bericht prüft und bewertet verschiedene Varianten der Linienführung im Hinblick auf eine Mehrzahl von Kriterien (Nutzen für den Verkehr, Sicherheit, Landbedarf, Beeinträchtigung der Landschaft, Lärm, Grundwasser, Realisierbarkeit, Kosten). Der zweite vergleicht das Projekt Zürcher Oberlandautobahn als Ganzes mit allfälligen Alternativen (völliger Verzicht auf die Autobahn; Förderung des öffentlichen Verkehrs) und beurteilt gestützt darauf die Frage nach der generellen Zweckmässigkeit des Bauvorhabens.

7.3 Nach den genannten Grundsätzen müssten die Beschwerdeführenden, um die Wahl der Linienführung ernsthaft infrage zu stellen, darlegen, inwiefern die bei der Festsetzung des Richtplans getroffenen Festlegungen unhaltbar seien. Dafür genügt es nicht, auf Nachteile hinzuweisen, welche die vorliegend gewählte Variante für einzelne Umweltaspekte mit sich bringt. Bei einem Strassenbau dieser Art weist jede Linienführung Vor- und Nachteile in verschiedenen Bereichen auf, und die Aufgabe der zuständigen Behörden ist es, diese Interessen gesamthaft zu prüfen und gegeneinander abzuwägen.

Eine in diesem Sinn substanziierte Auseinandersetzung mit dem Variantenentscheid des Richtplans findet sich in den meisten Beschwerden nicht. Die im zweiten Bericht behandelte Grundsatzfrage wird von den Beschwerdeführenden nicht explizit zum Thema ihrer Beschwerden gemacht und sie wäre denn auch höchstens beschränkt justiziabel. Die Wahl der grossräumigen Linienführung wird nur von der Beschwerdeführerin 8 in einer den genannten Anforderungen entsprechenden Weise gerügt. Andere Beschwerdeführende haben sich mit einzelnen Teilaspekten näher auseinandergesetzt.

7.4 Die Beschwerdeführerin 8 beanstandete in ihrer Beschwerde vor allem, dass die Erwägungen des angefochtenen Entscheids keine zureichende Begründung der Variantenwahl enthielten. Nachdem der Beschwerdegegner die Berichte zur Zweckmässigkeitsbeurteilung eingereicht hatte, setzte sie sich in der Replik mit diesen auseinander:

-      Zum einen bezeichnet sie die Aussagen des ersten Berichts bezüglich der Auswirkungen der Variante Süd auf das Grundwasser als widersprüchlich.

Beim Vergleich der Varianten (Phase 1) rechnet der Bericht für die von der Beschwerdeführerin befürwortete Variante "Süd" in Bezug auf das Grundwasser mit gewissen Schwierigkeiten, jedoch mit keiner erheblichen Beeinträchtigung (S. 22). Die Variante wird in diesem Punkt ebenso wie die vom Regierungsrat bevorzugte Variante "Mitte plus" als schwach negativ (Note -1) bewertet (Tabellen S. 18 und 23). Der Abschnitt über die technische Machbarkeit (Phase 2) erwähnt dann jedoch für die Variante Süd grosse Schwierigkeiten mit Bezug auf den Bau im Grundwasser, welche deren Machbarkeit infrage stellen (S. 28 f.).

Offenbar wurden die beiden Teile des Berichts zu verschiedenen Zeiten oder von verschiedenen Mitarbeitern erstellt. Zu beachten ist jedoch, dass die Varianten Süd und Mitte plus im ersten Teil des Berichts unter Berücksichtigung sämtlicher Kriterien insgesamt gleich gut abschnitten. In Anbetracht des grossen Ermessens, welches dem Regierungsrat und insbesondere dem Kantonsrat bei der Wahl der Linienführung zusteht, war es daher auch ohne die erwähnten Schwierigkeiten der technischen Machbarkeit ohne Weiteres zulässig, der Variante "Mitte plus" den Vorzug zu geben. Diese Behörden sind denn auch nicht an eine genaue tabellarische Bewertung und Benotung der Vor- und Nachteile gebunden. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass die vorgenommene Bewertung angesichts des unterschiedlichen Gegenstands der Phasen 1 und 2 sowie der Umschreibung des Indikators "Wasser" in Phase 1 nicht als widersprüchlich zu beurteilen ist. Wie es sich mit den genannten Schwierigkeiten verhält, braucht daher nicht näher abgeklärt zu werden; der beantragte Beizug der Machbarkeitsstudie und die Anordnung einer Oberexpertise zur Variante Süd sind nicht erforderlich.

-      Sodann beanstandet die Beschwerdeführerin 8, im zweiten Bericht werde die Variante "Mitte plus" bezüglich der Eingriffe in die Landschaft zu günstig beurteilt (S. 11 f.). Dieser zweite Bericht befasst sich jedoch, wie erwähnt, mit der Grundsatzfrage, ob die Zürcher Oberlandautobahn überhaupt zweckmässig sei, wobei für das Bauprojekt die Variante "Mitte plus" zugrunde gelegt wird. Ein Vergleich verschiedener Varianten der Linienführung wird damit nicht angestrebt, und für diesen lässt sich aus dem Bericht auch nichts ableiten.

-      Dass es sich bei beiden Berichten, wie die Beschwerdeführerin 8 ausführt, um keine unabhängigen Expertisen handle, trifft insofern zu, als diese Abklärungen – ebenso wie die gesamte Projektierung der Verkehrsanlage und auch der UVB – vom Kanton im Hinblick auf dieses Projekt in Auftrag gegeben wurden und nicht die Stellung gerichtlicher Gutachten beanspruchen. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin kann daraus jedoch nicht abgeleitet werden, dass der Variantenentscheid ohne vertiefte Abklärungen getroffen worden sei.

7.5 Die Beschwerdeführenden 2–5 verlangen insbesondere den Verzicht auf den Halbanschluss Wetzikon-Ost. Nebst Bedenken des Moor- und Landschaftsschutzes machen sie geltend, dieser Halbanschluss sei auch verkehrstechnisch nicht sinnvoll. Der Vertreter der Beschwerdeführerin 3 führte am Augenschein aus, für den Lastwagenverkehr führe der geplante Zubringer zunächst über einen rund 1 bis 2 km langen Umweg durch Wohnquartiere und erst anschliessend zurück ins Industriegebiet. Angesichts der grossen Nachteile (Lärmbelastung, Verlust von Landreserven) und des geringen Nutzens sei die Verhältnismässigkeit dieser Strassenbaute fraglich.

Der Halbanschluss Wetzikon-Ost ist ein wesentlicher Bestandteil der Variante "Mitte plus"; er ist das Merkmal, welches diese von der Variante "Mitte minus" unterscheidet und ihr im Variantenvergleich zu einer günstigeren Bewertung verhalf (Zweckmässigkeitsbeurteilung, Bericht Phasen 1 und 2, S. 17 ff., 24 f.). Die Berechtigung des Halbanschlusses kann daher nur im Gesamtzusammenhang der Vor- und Nachteile der Varianten beurteilt werden, mit welchen sich die Beschwerdeführenden jedoch nicht in der erforderlichen Weise substanziiert auseinandersetzen. Im Übrigen ist ohne Weiteres deutlich, dass die verkehrstechnische Bedeutung des Halbanschlusses weit über die Erschliessung des Industriegebiets an der Hofstrasse hinausgeht und nicht allein am Nutzen für dieses Gebiet gemessen werden kann.

7.6 Die Beschwerdeführer 4 und 5 schlagen schliesslich eine neue Variante der Linienführung vor, die zwischen den Varianten Süd und Mitte plus zu liegen käme. Der Beschwerdegegner hat in der Beschwerdeantwort auf verschiedene Nachteile dieses Vorschlags hingewiesen (N. 85 ff.).

Zu dieser Variante liegen noch keine vertieften Abklärungen vor. Die Beschwerdeführer setzen sich aber ohnehin nicht substanziiert mit der Festlegung des Richtplans und den dort berücksichtigten Kriterien auseinander. Der von ihnen genannte Vorteil der vorgeschlagenen Streckenführung – diese würde den Bau der Autobahn vollständig ausserhalb des strittigen (gemäss ihren Vorstellungen erweiterten) Perimeters der Moorlandschaft ermöglichen – genügt nach dem Gesagten nicht, um die mit der Richtplanfestsetzung getroffene Interessenabwägung insgesamt infrage zu stellen.

7.7 Auf Einwände bezüglich der gewählten Linienführung ist damit im Beschwerdeverfahren nicht weiter einzugehen. Zu prüfen ist hingegen, ob das Ausführungsprojekt, das auf dieser Linienführung beruht, mit den anwendbaren Rechtsnormen vereinbar ist.

Formelle Fragen bezüglich Umwelt- und Landschaftsschutz

8.  

8.1 Einzelne Beschwerdeführende weisen darauf hin, dass für die Zürcher Oberlandautobahn, würde diese gemäss dem Nationalstrassenrecht des Bundes projektiert, eine mehrstufige UVP durchgeführt werden müsste. Sie leiten daraus jedoch keine konkreten Forderungen für das kantonale Verfahren ab. Tatsächlich ist dieser Aspekt vorliegend nicht von Bedeutung. Ob der Bund das nach kantonalem Recht festgesetzte Projekt dereinst übernehmen kann und welche ergänzenden Massnahmen dannzumal allenfalls erforderlich sind, wird durch die zuständigen Bundesbehörden aufgrund der anwendbaren Bestimmungen des Nationalstrassenrechts zu beurteilen sein und ist nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.

Dass für Nationalstrassen eine mehrstufige UVP durchgeführt wird, beruht im Übrigen darauf, dass die Projektierung dort in einem mehrstufigen Entscheidungsprozess durchgeführt wird, auf welchen die Prüfung der Umweltverträglichkeit entsprechend dem Grundsatz von Art. 6 UVPV abzustimmen ist. Dass die mehrstufige UVP deswegen gründlicher oder zuverlässiger sei als die im Kanton durchgeführte einstufige, kann daraus nicht abgeleitet werden.

8.2 Mehrere Beschwerdeführende vertreten die Auffassung, das strittige Strassenprojekt hätte der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) zur Begutachtung unterbreitet werden müssen. Für Nationalstrassenprojekte sei diese Begutachtung zwingend, und da vorgesehen sei, das Projekt dem Bund zu übergeben und als Nationalstrasse zu realisieren, sei diese Anforderung auch hier zu beachten. Die zuständigen Fachstellen des Kantons stellten denselben Antrag.

Gemäss Art. 7 NHG ist die Begutachtung durch die ENHK zwingend erforderlich, wenn bei der Erfüllung einer Bundesaufgabe ein Objekt beeinträchtigt werden könnte, das in einem Inventar des Bundes aufgeführt ist. Die "Drumlinlandschaft Zürcher Oberland" ist im Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler (BLN) als Schutzobjekt verzeichnet (Verordnung vom 10. August 1977 über das Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler, VBLN, SR 451.11, Objekt Nr. 1401). Der Perimeter des Schutzobjekts wird in seinem nördlichsten Bereich von der zum Halbanschluss Wetzikon-Ost gehörenden Brücke Schwändi überspannt, wobei ein Brückenpfeiler innerhalb des Perimeters gesetzt wird. Die Voraussetzung, dass durch den Strassenbau ein Objekt gemäss Bundesinventar beeinträchtigt werden könnte, ist damit erfüllt.

Würde die Zürcher Oberlandautobahn vorliegend als Nationalstrasse projektiert, wäre eine Begutachtung, wie die Beschwerdeführenden zutreffend feststellen, demnach zwingend erforderlich, denn der Bau einer Nationalstrasse gilt als Erfüllung einer Bundesaufgabe. Die Autobahn wurde und wird indessen nach kantonalem Recht als kantonale Verkehrsanlage projektiert; die Übernahme ins Nationalstrassennetz ist zwar vorgesehen, aber bis heute weder definitiv beschlossen noch vollzogen. Für das vorliegende Verfahren ist daher auch mit Bezug auf die Begutachtung durch die ENHK vom bisherigen Rechtszustand auszugehen.

Bei dieser Ausgangslage ist weder eine obligatorische Begutachtung nach Art. 7 NHG vorzunehmen noch kommt eine fakultative nach Art. 8 NHG (dazu BGE 136 II 214 E. 4.1) infrage, denn auch diese findet nur bei der Erfüllung einer Bundesaufgabe statt (Jörg Leimbacher, Kommentar NHG, Art. 8 N. 2). Denkbar wäre hingegen eine freiwillige Begutachtung gemäss Art. 17a NHG in Verbindung mit Art. 25 Abs. 1 lit. e NHV; nach diesen Bestimmungen kann die ENHK mit Zustimmung des Kantons ein Gutachten erstatten, "sofern ein Vorhaben, das keine Bundesaufgabe nach Artikel 2 NHG darstellt, ein Objekt beeinträchtigen könnte, das in einem Inventar des Bundes nach Artikel 5 NHG aufgeführt oder anderweitig von besonderer Bedeutung ist" (Art. 25 Abs. 1 lit. e NHV). Diese Voraussetzung wäre hier erfüllt.

Der Beschwerdegegner hätte somit zwar die Möglichkeit, ein Gutachten der ENHK zu veranlassen. Er ist dazu jedoch nicht verpflichtet, und der Verzicht auf die Begutachtung steht in seinem Ermessen, welches vom Verwaltungsgericht nicht überprüft wird. Ob das Gutachten der ENHK eine Voraussetzung für die spätere Übernahme des Strassenprojekts ins Nationalstrassennetz darstellt, ist hier nicht zu entschieden.

8.3 Die Beschwerdeführenden berufen sich in zahlreichen Punkten auf Stellungnahmen kantonaler Fachstellen des Umwelt- und Landschaftsschutzes, die einzelne Aspekte des Ausführungsprojekts negativ beurteilten.

Die Beurteilung des Umweltverträglichkeitsberichts durch die Umweltschutzfachstelle gemäss Art. 9 Abs. 5 USG wird von der Rechtsprechung einer "amtlichen Expertise" gleichgestellt, von welcher die entscheidende Behörde nur aus triftigen Gründen abweichen darf. Das gilt jedoch nur hinsichtlich der tatsächlichen Feststellungen; die rechtliche Würdigung ist nicht Sache der Fachstelle (BGr, 3. April 1996, URP 1996 S. 382, E. 10a; Heribert Rausch/Helen Keller, Kommentar USG, Art. 9 N. 124 mit Hinweisen). Auch kommt diese Bedeutung in erster Linie dem Bericht der (zentralen) kantonalen Umweltschutzfachstelle (Art. 12 Abs. 1 UVPV) zu, d.h. im Kanton Zürich jenem der Koordinationsstelle für Umweltschutz (KofU). Die Stellungnahmen von "weiteren Personen, Kommissionen, Organisationen oder Behörden" (Art. 17 lit. f UVPV), die der Fachstelle als Grundlage ihrer Prüfung dienen (vgl. Rausch/Keller, N. 120), haben nicht denselben Stellenwert.

Die von den Beschwerdeführenden zitierten Fachstellen äusserten sich verschiedentlich zu Rechtsfragen, insbesondere zur Vereinbarkeit des Projekts mit Art. 78 Abs. 5 BV und zu dessen "Umweltverträglichkeit" insgesamt. Solche Aussagen waren für den Regierungsrat nach dem Gesagten nicht verbindlich, und sie stammten zumeist auch nicht von der zentralen Fachstelle KofU. An diese Stellungnahmen war der Regierungsrat daher bei der Festsetzung des Ausführungsprojekts nicht gebunden. Auch die Anträge der Fachstellen musste er nicht fraglos übernehmen; wo er von ihnen abgewichen ist, hat er dies in seinem Beschluss summarisch begründet.

Aufgabe des Regierungsrats war es, seinen Entscheid in gesamthafter Abwägung aller infrage stehenden Interessen zu treffen, soweit die Gesetzgebung eine Abwägung zulässt und erfordert. Diese Interessenabwägung ist Rechtsfrage. Neben den Anliegen des Umwelt- und Landschaftsschutzes waren dabei Gesichtspunkte der Verkehrsführung, Fragen der Verkehrssicherheit und der Bautechnik, die Bau- und Betriebskosten und Weiteres zu berücksichtigen. Dass die Fachstellen sich auf die Anliegen ihres Bereichs konzentrieren und die dort zutage tretenden Nachteile hervorheben, entspricht ihrer Aufgabe und dient der Optimierung des Projekts. Die Rechtmässigkeit des angefochtenen Ausführungsprojekts hängt jedoch nicht davon ab, dass es von sämtlichen Fachstellen positiv beurteilt wird. Auf die diesbezüglichen Ausführungen der Beschwerdeführerinnen ist daher nur einzugehen, soweit darin konkrete Einwendungen zu rechtlich relevanten Fragen erhoben werden.

Moorschutz

- Allgemein

9.  

9.1 Die projektierte Verkehrsanlage liegt im Bereich mehrerer Schutzobjekte des Moorschutzes und Moorlandschaftsschutzes:

-      Die Moorlandschaft Nr. 106 "Wetzikon/Hinwil" verläuft nordöstlich des Tunnels Alt Hellberg und reicht im Nordwesten nahe an den Halbanschluss Wetzikon-Ost, im Südosten an den Kreisel Betzholz heran. Der westlichste Abschnitt der Moorlandschaft soll von der Autobahn in einem Tunnel durchquert werden.

-      Die Hochmoore Nr. 104 "Ambitzgi/Böhnlerriet" und Nr. 105 "Oberhöfler Riet" sowie die Flachmoore Nr. 57 "Ambitzgi" und Nr. 58 "Wetziker Riet/Oberhöfler Riet/ Schwändi/Hiwiler Riet", die sich an manchen Stellen bis in die unmittelbare Nähe der geplanten Verkehrsanlagen erstrecken.

Die befürchteten Auswirkungen der Verkehrsanlage auf die Moorlandschaft und die Moore wurden bei der Prüfung der Umweltverträglichkeit von verschiedenen Stellen thematisiert und waren wesentlicher Anlass für die Projektänderungen, welche die ergänzende Projektauflage von 2007 erforderlich machten.

9.2 Gemäss Art. 78 Abs. 5 der Bundesverfassung sind Moore und Moorlandschaften von besonderer Schönheit und gesamtschweizerischer Bedeutung geschützt. Es dürfen darin weder Anlagen gebaut noch Bodenveränderungen vorgenommen werden. Ausgenommen sind Einrichtungen, die dem Schutz oder der bisherigen landwirtschaftlichen Nutzung der Moore und Moorlandschaften dienen. Mit diesem beinahe absoluten Veränderungsverbot geniessen Moore und Moorlandschaften von Verfassungs wegen einen strengeren Schutz als andere Schutzobjekte des Umweltund Landschaftsschutzes; auch eine Interessenabwägung im Einzelfall zwischen dem verfassungsrechtlichen Veränderungsverbot und Nutzungsinteressen kommt nicht infrage (BGE 127 II 184 E. 5 b/aa).

Das NHG unterstellt die Moore den Vorschriften über den Biotopschutz (Art. 23a in Verbindung mit Art. 18a, 18c und 18d NHG), wobei Moore jedoch insofern einem strengeren Schutz unterliegen, als das unmittelbar anwendbare Veränderungsverbot von Art. 78 Abs. 5 BV keine Interessenabwägung nach Art. 18 Abs. 1ter NHG zulässt (BGr, 24. September 1996, 1A.264/1995 = URP 1996 S. 815, E. 6a; Seitz/Zimmermann, S. 179). Die Umschreibung der Moore von nationaler Bedeutung und der zu gewährleistende Schutz ergeben sich aus der Hochmoorverordnung vom 21. Januar 1991 (HMV) und der Flachmoorverordnung vom 7. September 1994 (FMV).

Den Schutz der Moorlandschaften regeln die Art. 23b–23d NHG sowie die Moorlandschaftsverordnung vom 1. Mai 1996 (MLV). Nach Art. 23d Abs. 1 NHG sind Gestaltung und Nutzung von Moorlandschaften zulässig, "soweit sie der Erhaltung der für die Moorlandschaften typischen Eigenheiten nicht widersprechen"; Absatz 2 enthält eine nicht abschliessende Aufzählung zulässiger Nutzungen. Das Gesetz ersetzt damit die verfassungsrechtliche Voraussetzung, wonach solche Nutzungen nur zulässig sind, wenn sie der Moorlandschaft dienen, durch eine weniger einschränkende, nach welcher sie mit dem Schutz der Moorlandschaft bloss verträglich sein müssen (BGr, 7. September 2005, 1A.40/2005, E. 4.1, www.bger.ch; BGE 124 II 19 E. 5c; Bernhard Waldmann, Der Schutz von Mooren und Moorlandschaften, Freiburg 1997, S. 249 f.). Die Verfassungsmässigkeit dieser Bestimmung ist umstritten (Arnold Marti, Kommentar BV, 2. A., 2008, Art. 78 N. 17; Keller, Kommentar NHG, Art. 23d N. 4; Waldmann, S. 283 f.). Auf jeden Fall ist sie möglichst verfassungskonform anzuwenden (BGE 123 II 248 E. 3 a/cc); insbesondere bleibt für weitere Ausnahmen, die über die in Art. 23d Abs. 2 NHG aufgezählten hinausgehen, trotz des nicht abschliessenden Charakters der Aufzählung nur sehr wenig Raum (BGr, 23. September 2003, 1A.124/2003, E. 4.4; 7. März 2000, 1A.14/1999, E. 3b, beide unter www.bger.ch).

9.3 Im Zusammenhang mit der Projektierung der Zürcher Oberlandautobahn liessen die kantonalen Behörden zwei Rechtsgutachten zu Fragen des Moorschutzes ausarbeiten:

-      Im Hinblick auf die Erstellung des Ausführungsprojekts erstattete Dr. Peter M. Keller, Bern, am 7. September 2000 ein Rechtsgutachten zur "Linienführung im Bereich der Moorlandschaft Wetzikon/Hinwil".

-      Im Anschluss an die Projektänderungen von 2007 erstellte Prof. Dr. Bernhard Waldmann, Freiburg, im Mai 2007 ein Gutachten "Rechtliche Beurteilung der Relevanz von Stickstoff-Depositionen in Mooren von nationaler Bedeutung".

- Perimeter der Moorlandschaft

10.  

Die Beschwerdeführer 4 und 5 beanstanden vorweg die Abgrenzung des Perimeters der Moorlandschaft Nr. 106 "Wetzikon/Hinwil".

10.1 Der Beschwerdeführer 5 hatte diesen Einwand in seiner Einsprache vom 23. No-vember 2005 noch nicht vorgebracht. Der Beschwerdeführer 7 hatte ihn mit Einsprache vom 14. Dezember 2005 zwar erhoben, doch war diese verspätet und daher nicht zulässig (vorn, E. 3.2). Da es sich jedoch um eine Rechtsfrage handelt, kann diese noch im Beschwerdeverfahren zur Sprache gebracht werden. Auch die zugehörigen neuen Tatsachenbehauptungen sind zulässig, nachdem das Verwaltungsgericht hier als erste gerichtliche Instanz entscheidet (§ 52 Abs. 2 VRG).

10.2 Das Bundesinventar der Moorlandschaften ist eine Verordnung des Bundesrats und kann von den Gerichten akzessorisch auf ihre Verfassungs- und Gesetzeskonformität überprüft werden. Soweit jedoch Verfassung und Gesetz dem Bundesrat einen Ermessens- oder Beurteilungsspielraum einräumen, haben die Gerichte diesen zu respektieren und dürfen sie nicht ihr Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrats setzen (BGE 127 II 184, E. 5a; BGr, 29. November 1994, ZBl 97/1996 S. 122, E. 5a; Fahrländer, Kommentar NHG, Zürich 1997, Art. 18a N. 12; Waldmann, S. 152 ff.).

Das Bundesgericht hat in seiner Rechtsprechung betont, dass der Gesetzgeber den Bundesrat und damit ein politisches Organ mit der Inventarisierung der Moorlandschaften und der Festlegung der Grenzen der Moorlandschaften beauftragt habe. Als Verordnungsgeber sei der Bundesrat für die normative Konkretisierung des Moorschutzes verantwortlich. Dies lege die Annahme nahe, dass ihm auch bei der Handhabung der unbestimmten Gesetzesbegriffe von Art. 23b NHG ein gewisser Konkretisierungsauftrag im Einzelfall und damit ein Beurteilungsspielraum eingeräumt worden sei; dafür spreche auch die ausdrückliche Verpflichtung des Bundesrats in Art. 23b Abs. 3 NHG, bei der Bezeichnung der Moorlandschaften eng mit den Kantonen zusammenzuarbeiten. Die Kantone hätten zwar kein Vetorecht, doch sei die hier vorgesehene Zusammenarbeit enger als bei den anderen Bundesinventaren und gehe über eine blosse Anhörung hinaus (unter Hinweis auf Keller, Art. 23b N. 14; Waldmann, S. 143 f.). Wohl habe sich der Bundesrat an die gesetzlichen Kriterien zu halten, doch seien diese nicht so präzis gefasst, dass sie in jedem Einzelfall zu klaren und eindeutigen Ergebnissen führten. Das gelte vor allem für die Abgrenzung des Perimeters am Rand einer Moorlandschaft: Die Frage, ob ein bestimmter Landschaftsteil noch eine hinreichend enge Beziehung zu den Mooren besitze, lasse sich oft nicht eindeutig beantworten, sodass es mehrere mit dem Gesetz vereinbare, vertretbare Lösungen geben könne (unter Hinweis auf Keller, Kommentar NHG, Art. 23b N. 14 und 17; Waldmann, S. 143 f., 172 f.; Urs Hintermann, Inventar der Moorlandschaften von besonderer Schönheit und von nationaler Bedeutung, BUWAL-Schriftenreihe Umwelt Nr. 168, Bern 1992, S. 21). Wenn sich der Bundesrat im Einvernehmen mit dem betroffenen Kanton für eine mit dem Gesetz vereinbare Grenzziehung entschieden habe, sei diese Abgrenzung von den anwendenden Behörden und Gerichten zu respektieren. Diese dürften die Grenzziehung nur korrigieren, wo der Bundesrat seinen Beurteilungsspielraum überschritten oder missbraucht habe (BGE 127 II 184, E. 5a bb).

Einschränkend fügte das Bundesgericht bei, der Spielraum des Bundesrats dürfe nicht so weit verstanden werden, dass eine effektive gerichtliche Kontrolle nicht mehr möglich sei. Die Aufnahme einer Parzelle in ein Moor- oder Moorlandschaftsinventar könne einschneidende Eigentumsbeschränkungen zur Folge haben, und Art. 6 Ziff. 1 EMRK sowie Art. 30 Abs. 1 BV verlangten daher zumindest eine nachträgliche, akzessorische gerichtliche Überprüfung der bundesrätlichen Festlegung. Das kantonale Gericht müsse und dürfe somit prüfen, ob der Bundesrat sich an die gesetzlichen Vorgaben in Art. 23b NHG gehalten und seinen Beurteilungsspielraum nach dem Zweck des Gesetzes, im Sinn des verfassungsrechtlichen Moorschutzes, ausgeübt habe. Es dürfe auch einschreiten, wenn der Bundesrat von einem falschen Sachverhalt ausgegangen sei. Dagegen dürfe es nicht eine vertretbare Abgrenzung der Moorlandschaft durch eine andere ersetzen (BGE 127 II 184, E. 5a/cc und dd).

10.3 Gemäss Art. 23b Abs. 1 NHG ist eine Moorlandschaft eine in besonderem Mass durch Moore geprägte, naturnahe Landschaft, deren moorfreier Teil zu den Mooren in enger ökologischer, visueller, kultureller oder geschichtlicher Beziehung steht. Um von besonderer Schönheit und nationaler Bedeutung zu sein, muss die Moorlandschaft zudem gemäss Art. 23b Abs. 2 NHG in ihrer Art einmalig sein oder in einer Gruppe von vergleichbaren Moorlandschaften zu den wertvollsten gehören.

Dass die Moorlandschaft Nr. 106 "Wetzikon/Hinwil" als Ganzes diese Kriterien erfüllt und zu Recht inventarisiert wurde, ist unbestritten. Strittig ist dagegen ihre Ausdehnung, wobei sich die Kritik unter anderem auf das Vorgehen bei der Festlegung des Perimeters bezieht. In einem Vernehmlassungsentwurf des Bundes von 1991 war vorgesehen, der Moorlandschaft Nr. 106 im Süden und Norden zusätzliche Flächen zuzuweisen, die über den heutigen Perimeter hinausgingen und die vorgesehene Linienführung der Zürcher Oberlandautobahn behindert hätten. Im Rahmen einer Einigung des Zürcher Regierungsrats mit dem Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft BUWAL (heute Bundesamt für Umwelt BAFU) von 1993 wurde dann der heutige Perimeter bestimmt, welcher ermöglicht, dass alle oberirdischen Teile der Verkehrsanlage ausserhalb der Moorlandschaft erstellt werden können. Diese Grenzziehung wurde vom Bundesrat 1996 bestätigt.

Die damals vorgenommenen Reduktionen betrafen drei Teilbereiche:

-      das Gebiet Schwändi im nördlichsten Teil des Perimeters, über welches ein Viadukt des Halbanschlusses Wetzikon-Ost führen soll;

-      das westlich davon gelegene Gebiet Allenberg, in welchem die Autobahn zwischen den Tunnels Grüt-Morgen und Alt Hellberg oberirdisch geführt wird (mit Abzweigungen für den Halbanschluss Wetzikon-Ost):

-      das Gebiet Hellberg nordwestlich des Kreisels Betzholz, welches für die oberirdische Strecke zwischen dem Tunnel Alt Hellberg und dem Kreisel Betzholz beansprucht wird.

Würden diese Gebiete heute vom Perimeter der Moorlandschaft Nr. 106 umfasst, wäre das strittige Strassenprojekt, das in diesen Bereichen oberirdische Verkehrsanlagen vorsieht, mit dem Schutz der Moorlandschaft zweifellos nicht vereinbar. Das machen die Beschwerdeführer denn auch geltend.

10.4 Die Beschwerdeführer stützen sich bei ihrer Kritik im Wesentlichen auf den seinerzeitigen Vernehmlassungsentwurf, der von Fachleuten des Bundes ausgearbeitet worden sei und eine landschaftlich logische Abgrenzung vorgenommen habe:

-      In den Gebieten Schwändi und Allenberg habe der Entwurf einen Perimeterverlauf "nach den bestehenden naturräumlichen Gegebenheiten" vorgesehen. Unter anderem bilde der Wald einen Teil der Moorlandschaft, weshalb deren Grenze dem Waldrand entlang verlaufen müsse; der jetzt festgelegte Perimeter befinde sich jedoch rund 30 m tief im Wald. Für den Bereich Allenberg verweisen die Beschwerdeführer auf die Begründung des ursprünglichen Entwurfs, wonach beide Seiten des Allenbergs aus dem Moor einsehbar seien, weshalb der nächste Drumlin mit einbezogen werde. Der Einbezug in die Moorlandschaft sei auch nötig, um eine weitere Überbauung dieses gut einsehbaren Hügels zu verhindern.

-      Im Gebiet Hellberg umfasste die Moorlandschaft gemäss dem Entwurf zusätzlich Teile des Flachmoors Nr. 58, nämlich eine kleine Moorfläche unmittelbar südwestlich der Eisenbahnlinie und eine etwas grössere nordöstlich von Hellberg (Flachmoor Hellbergriet, auch Chliriet genannt). Der Perimeter der Moorlandschaft reichte noch über diese Flächen hinaus; der Entwurf begründete die Grenzziehung damit, dass der Sichthorizont des Flachmoors bei Hellberg durch den Rand des Sennwaldes und anschliessend durch den Drumlin gebildet werde, auf dem die Siedlung Hellberg steht. Die Beschwerdeführer beanstanden, dass von diesem gut nachvollziehbaren Verlauf ohne sachlichen Grund abgewichen werde und die genannten Moorflächen nun ausserhalb der Moorlandschaft zu liegen kämen.

10.5 Wenn der Entwurf eine grosszügigere Grenzziehung zugunsten der Moorlandschaft vorsah und der heutige Perimeter von diesem abweicht, bedeutet dies noch nicht, dass die definitive Grenzziehung rechtswidrig ist; ein ähnlicher Sachverhalt lag auch dem erwähnten Entscheid des Bundesgerichts BGE 127 II 184 zugrunde. Die im Entwurf genannten Gründe für die vorgeschlagene Grenzziehung sind zweifellos von Bedeutung, doch sind sie nicht allein massgeblich. Für die Abgrenzung einer Moorlandschaft bestehen weniger klare Kriterien als für Moore, bei welchen der Biotopschutz im Vordergrund steht. Auch aus der Tatsache, dass die Gründe, die den Bundesrat zum Abweichen von den Vorschlägen der vorbereitenden Kommission bewogen haben, nicht aktenkundig sind, kann nicht ohne Weiteres geschlossen werden, dass er auf eine gesetzeskonforme Prüfung verzichtet habe (BGE 127 II 184 E. 5b cc).

Der Gutachter Keller hat zu den drei Bereichen, in welchen die Grenzen der Moorlandschaft Nr. 106 gegenüber dem Vernehmlassungsentwurf enger gezogen wurden, Stellung genommen und ist dabei zu folgender Beurteilung gelangt (Gutachten, S. 16 f.):

-      Beim Gebiet Schwändi entstehe weder vom dort gelegenen Flachmoorteil noch von einem der umliegenden Punkte aus der Eindruck einer Moorlandschaft. Dieses könne daher nicht als Teil der Moorlandschaft Nr. 106 gelten.

-      Beim Gebiet Allenberg liege der aus dem Perimeter ausgeschlossene Bereich hinter dem Allenberg und damit hinter dem letzten Drumlin praktisch am Siedlungsrand von Wetzikon, der sich an dieser Stelle durch hässliche Industriebauten kennzeichne. Er umfasse keine Moore und stehe zu diesen soweit ersichtlich auch nicht in enger ökologischer, visueller, kultureller oder geschichtlicher Beziehung. Auch aufgrund der bestehenden Besiedlung und Nutzung und aufgrund der Verwendung natürlicher Grenzen erscheine die heutige Grenzziehung nachvollziehbar.

-      Kritischer äussert sich der Gutachter zum Gebiet Hellberg. Er verweist auf die im Bericht zum Vernehmlassungsentwurf genannten wichtigen Gründe für dessen Einbezug in die Moorlandschaft: Einbezug des Flachmoors Hellbergriet, Rand des Sennwalds als Sichthorizont, herkömmliche landwirtschaftliche Nutzung und Bauweise ausserhalb der Siedlung Hellberg, Einbezug des unbewaldeten Drumlins Zil. Nach den Aussagen des BUWAL in dessen Stellungnahme vom 4. November 1993 gehöre diese Landschaftskammer ebenfalls zur Moorlandschaft, wenn auch nicht zu deren Kerngebiet. In landschaftlicher Hinsicht sei sie durch einen Drumlin sowie nach den Angaben der kantonalen Fachstelle Naturschutz durch das gemeinsame hydrologische Einzugsgebiet der Moore Hellbergriet und Oberhöfler Riet mit dem geltenden Perimeter der Moorlandschaft verbunden. Der Gutachter bezeichnet es daher als "mehr als fraglich", ob dieser Bereich zu Recht aus dem Perimeter der Moorlandschaft ausgeklammert worden sei, und schlägt vor, die Frage durch eine Fachperson des Moorlandschaftsschutzes vertiefter beurteilen zu lassen.

10.6  

10.6.1 Im Gebiet Schwändi ist zu unterscheiden zwischen der nördlichsten Ecke in der Verzweigung der Bahnlinien und der südwestlich anschliessenden Perimetergrenze, die durch den Wald verläuft.

Im Dreieck zwischen den Bahntrassees besteht eine widersprüchliche Situation, indem der Perimeter der Moorlandschaft dort sogar weniger weit geht als jener des Flachmoors Schwändi (Teil des Flachmoorobjekts Nr. 58); dieses reicht in nordwestlicher Richtung ca. 40 m über die Moorlandschaft hinaus. Der Widerspruch dürfte darauf zurückzufüh