Submission | Projektwettbewerb im selektiven Verfahren für Architekturleistungen (Polizei- und Justizzentrum Zürich). Der Vergabebehörde steht bei der Präqualifikation der Bewerber ein grosser Ermessensspielraum zur Verfügung. In dieses Ermessen greift das Verwaltungsgericht, dem keine Überprüfung der Angemessenheit des Entscheids zusteht, nicht ein. Sollten jedoch bei der Ausübung des Ermessens sachfremde Gesichtspunkte berücksichtigt worden sein, würde dies einen Missbrauch des Ermessens darstellen, der zur Aufhebung des Entscheids führen müsste (E. 5.3.1). Die zu beurteilende Vergabe hatte einen anspruchsvollen Planungsauftrag zum Gegenstand, dessen Erfolg wesentlich davon abhing, dass die Parteien vertrauensvoll zusammenarbeiten können. In einer solchen Situation muss es zulässig sein, bei der Auswahl des Planers alle Gesichtspunkte mit einzubeziehen, die einer guten Zusammenarbeit objektiv im Wege stehen könnten. Angesichts der schwer wiegenden Auseinandersetzungen, die zwischen der Beschwerdeführerin und der Beschwerdegegnerin im Zusammenhang mit einem anderen Projekt bestanden, wäre es nachvollziehbar, wenn die bei der vorliegenden Vergabe beteiligten Vertreter der Beschwerdegegnerin zur Überzeugung gelangt wären, dass eine gedeihliche Zusammenarbeit mit der Beschwerdeführerin vorderhand nicht möglich sei. Unter den besonderen Umständen des vorliegenden Falles würde dies keine unzulässige Berücksichtigung eines sachfremden Gesichtspunkts darstellen und wäre nicht zu beanstanden (E. 5.3.2). Abweisung.
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Geschäftsnummer: VB.2005.00254 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 25.03.2009 Spruchkörper: 1. Abteilung/1. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Submissionsrecht Betreff: Submission
Projektwettbewerb im selektiven Verfahren für Architekturleistungen (Polizei- und Justizzentrum Zürich). Der Vergabebehörde steht bei der Präqualifikation der Bewerber ein grosser Ermessensspielraum zur Verfügung. In dieses Ermessen greift das Verwaltungsgericht, dem keine Überprüfung der Angemessenheit des Entscheids zusteht, nicht ein. Sollten jedoch bei der Ausübung des Ermessens sachfremde Gesichtspunkte berücksichtigt worden sein, würde dies einen Missbrauch des Ermessens darstellen, der zur Aufhebung des Entscheids führen müsste (E. 5.3.1). Die zu beurteilende Vergabe hatte einen anspruchsvollen Planungsauftrag zum Gegenstand, dessen Erfolg wesentlich davon abhing, dass die Parteien vertrauensvoll zusammenarbeiten können. In einer solchen Situation muss es zulässig sein, bei der Auswahl des Planers alle Gesichtspunkte mit einzubeziehen, die einer guten Zusammenarbeit objektiv im Wege stehen könnten. Angesichts der schwer wiegenden Auseinandersetzungen, die zwischen der Beschwerdeführerin und der Beschwerdegegnerin im Zusammenhang mit einem anderen Projekt bestanden, wäre es nachvollziehbar, wenn die bei der vorliegenden Vergabe beteiligten Vertreter der Beschwerdegegnerin zur Überzeugung gelangt wären, dass eine gedeihliche Zusammenarbeit mit der Beschwerdeführerin vorderhand nicht möglich sei. Unter den besonderen Umständen des vorliegenden Falles würde dies keine unzulässige Berücksichtigung eines sachfremden Gesichtspunkts darstellen und wäre nicht zu beanstanden (E. 5.3.2). Abweisung.
Rechtsnormen: Art. 13 lit. h IVöB Art. 16 Abs. I lit. a IVöB Art. 16 Abs. II IVöB § 38 Abs. II SubmV
Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 1. Abteilung
VB.2005.00254
Entscheid
der 1. Kammer
vom 25. März 2009
Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser (Vorsitz), Verwaltungsrichter François Ruckstuhl, Verwaltungsrichter Robert Wolf, Gerichtssekretärin Tanja Pekeljevic.
In Sachen
I AG,
vertreten durch RA Q,
Beschwerdeführerin,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch die Baudirektion Kanton Zürich,
diese vertreten durch das Hochbauamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Submission,
hat sich ergeben:
I.
Mit Publikation vom 1. April 2005 eröffnete die Baudirektion des Kantons Zürich, Hochbauamt, eine Submission mit Projektwettbewerb im selektiven Verfahren für Architekturleistungen beim Neubau eines Polizeiund Justizzentrums (PJZ) in Zürich. Die Zahl der einzuladenden Anbieter wurde in der Ausschreibung auf mindestens zwölf festgelegt.
Innert der Eingabefrist wurden 112 Bewerbungen für die Teilnahme eingereicht; zwei weitere Bewerbungen gingen verspätet ein. Auf Antrag des Preisgerichts lud der Kantonsbaumeister des Hochbauamts mit Verfügung vom 27. Mai 2005 16 Bewerber zur Abgabe eines Angebots ein. Dieser Entscheid wurde den Bewerbern gleichentags eröffnet.
II.
A. Die I AG, Zürich, deren Bewerbung nicht berücksichtigt worden war, erhob beim Verwaltungsgericht am 10. Juni 2005 Beschwerde gegen den Entscheid des Hochbauamts. Sie beantragte in erster Linie, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Vorinstanz anzuweisen, den Wettbewerb in rechtskonformer Weise zu wiederholen. Weitere Anträge betrafen das Beschwerdeverfahren (Gewährung der aufschiebenden Wirkung, Akteneinsicht, Ergänzung der Beschwerde) sowie das bei einer Wiederholung des Wettbewerbs einzuschlagende Vorgehen.
Das Gesuch der I AG, der Baudirektion die Durchführung der Startveranstaltung des Projektwettbewerbs zu verbieten, wurde mit Präsidialverfügung vom 5. Juli 2005 abgewiesen.
Für die Baudirektion beantragte das Hochbauamt am 8. Juli 2005, die Beschwerde und das Gesuch um aufschiebende Wirkung seien abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der I AG.
Mit Präsidialverfügung vom 15. Juli 2005 wurde die Erteilung der aufschiebenden Wirkung verweigert. Zudem erhielt die I AG Einsicht in die mit der Beschwerdeantwort eingereichten Akten.
B. Mit Eingabe vom 26. Juli 2005 stellte die I AG ein Begehren um Aktenherausgabe und reichte ihrerseits zusätzliche Unterlagen ein. Das mit Eingabe vom 4. August 2005 erhobene Akteneinsichtsbegehren der Baudirektion, worin sie um Einsichtnahme in die von der I AG mit ihrer Eingabe vom 26. Juli 2005 ins Recht gelegten Beilagen ersucht hatte, wurde mit Präsidialverfügung vom 5. August 2005 teilweise gutgeheissen.
Die Baudirektion nahm am 19. August 2005 Stellung zur Eingabe der I AG vom 26. Juli 2005 und reichte ebenfalls weitere Akten ein. Die I AG nahm am 26. August bzw. 1. September 2005 Einsicht in die neu eingereichten Unterlagen.
C. Mit Präsidialverfügung vom 5. Oktober 2005 wurde das Beschwerdeverfahren bis auf Weiteres sistiert. Am 18. Juli 2007 wurde das Verfahren wieder aufgenommen und der Beschwerdeführerin Frist zur Einreichung der Replikschrift angesetzt. Diese Frist wurde in der Folge mehrmals erstreckt. Mit Präsidialverfügung vom 18. Dezember 2007 wurde die Frist zur Einreichung der Replikschrift letztmals bis zum 31. Januar 2008 erstreckt. Die I AG wurde gleichzeitig darauf hingewiesen, dass angesichts der langen Verfahrensdauer keinen weiteren Fristerstreckungsgesuchen, auch keinen Gesuchen um Notfristen, mehr stattgegeben würde. Das Gesuch der I AG um Gewährung einer Notfrist vom 31. Januar 2008 wurde mit Präsidialverfügung vom 1. Februar 2008 abgewiesen.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
Vergabeentscheide kantonaler und kommunaler Auftraggeber können unmittelbar mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden (RB 1999 Nr. 27 = BEZ 1999 Nr. 13 = ZBl 100/1999, S.372; vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41 N. 22). Auf das Beschwerdeverfahren gelangen die Art. 15 ff. der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 25. März 2001 (IVöB) sowie die §§ 2 ff. des Gesetzes über den Beitritt des Kantons Zürich zur Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 25. September 2003 zur Anwendung.
2.
Die Beschwerdeführerin bringt vor, es seien auch andere renommierte Bewerber mit grosser Erfahrung in Bahnarealplanungen nicht berücksichtigt worden. Wie die Beschwerdegegnerin zu Recht einwendet, ist die Beschwerdeführerin zur Erhebung dieser Rüge nicht legitimiert, weil sie damit nicht ihre eigenen Interessen, sondern diejenigen von Dritten verfolgt. Auf diesen Einwand der Beschwerdeführerin ist daher nicht einzutreten (§ 70 in Verbindung mit § 21 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).
Gleiches gilt für die Rüge der Beschwerdeführerin, das Auswahlverfahren müsse öffentlich dokumentiert und einsehbar gemacht werden. Die Beschwerdeführerin konnte im Rahmen des Beschwerdeverfahrens in alle relevanten Akten Einsicht nehmen. Soweit sie die Veröffentlichung der Unterlagen des Auswahlverfahrens verlangt, verficht sie wiederum nicht ihre eigenen Interessen, sondern diejenigen der Allgemeinheit. Im Übrigen weist die Beschwerdegegnerin zu Recht darauf hin, dass eine Veröffentlichung der Bewerbungsunterlagen weder im Submissionsrecht noch in der SIA-Ordnung 142 vorgesehen ist. Eine solche wäre zudem im Hinblick auf die Wahrung von Geschäftsgeheimnissen bedenklich.
3.
Die Beschwerdeführerin beanstandet das bei der Auswahl der Teilnehmer angewandte Verfahren.
3.1 Die Beschwerdegegnerin beschreibt dieses in ihrer Beschwerdeantwort und der ergänzenden Stellungnahme vom 19. August 2005 wie folgt: Die rechtzeitig eingetroffenen 112 Bewerbungen seien am 27. Mai 2005 in drei Rundgängen anhand der Eignungskriterien durch das Preisgericht beurteilt worden. Die Preisrichter hätten bereits ab 7 Uhr morgens die Bewerbungen frei besichtigen können. Sodann habe sich das Preisgericht für einen Informationsrundgang, d.h. zur Vorbereitung des ersten von drei Ausscheidungsrundgängen, in Gruppen aufgeteilt. Anschliessend hätten die drei Rundgänge und ein Kontrollrundgang stattgefunden. Die Ausscheidungen in den Rundgängen seien nicht in Gruppen, sondern immer vom Preisgericht im Plenum vorgenommen worden. Im ersten Rundgang seien 37 Bewerbungen ausgeschieden, weil diese nach Ansicht des Preisgerichts die Eignungskriterien am wenigsten gut erfüllten. Der zweite Rundgang habe zum Ausscheiden von weiteren 34 Bewerbern geführt, welche ihre Eignung ebenfalls zu wenig gut hätten dokumentieren können. Schliesslich habe in einem dritten und letzten Rundgang von den verbliebenen Bewerbungen der definitive Teilnehmerkreis ausgewählt werden müssen. Hier seien wiederum 25 Bewerber ausgeschieden und es seien 16 Bewerbungen übrig geblieben, deren Präqualifikation das Preisgericht der Vergabestelle empfohlen habe. Die Eignungskriterien seien für jeden einzelnen Bewerber mit "hoch", "mittel" oder "tief" bewertet worden. Nur wer mindestens zwei Bewertungen "hoch" und eine Bewertung "mittel" erhielt, habe am Schluss den strengen Eignungskriterien genügt und sei präqualifiziert worden.
3.2 Beim Verfahren, das zur Beurteilung der Bewerbungen angewandt wird, ist darauf zu achten, dass der entstehende Aufwand in einem vernünftigen Verhältnis zum vorgesehenen Auftrag steht. Im Hinblick darauf erscheint das von der Beschwerdegegnerin beschriebene Verfahren als ausreichend sorgfältig und sachgerecht. Die Ausführungen der Beschwerdegegnerin sind von der Beschwerdeführerin, die innert Frist keine Replik eingereicht hat, nicht bestritten worden. Eine Rechtsverletzung durch die Beschwerdegegnerin ist nicht ersichtlich.
3.3 Die Beschwerdeführerin beanstandet, im Preisgericht hätten Personen Einsitz genommen, die beim Studienauftrag "Stadtraum HB" bzw. bei der Testplanung und Vorbereitung für das PJZ beteiligt gewesen seien.
Soweit die Beschwerdeführerin damit die Unabhängigkeit des Preisgerichts im Verhältnis zur Vergabebehörde infrage stellen will, ist zunächst festzuhalten, dass diese Voraussetzung nur bei Planungs- oder Gesamtleistungswettbewerben (teilweise) vorgesehen ist (vgl. Art. 50 Abs. 4 Satz 3 der Verordnung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 11. Dezember 1995; Art. 10.4 SIA-Ordnung 142; Felix Jost/Claudia Schneider Heusi, Architektur- und Ingenieurwettbewerbe im Submissionsrecht, ZBl 2004/105 S. 341 ff., 357). Ob die Bestimmungen betreffend Planungswettbewerbe hier schon bei der Präqualifikation zu beachten waren, ist fraglich, nachdem diese nicht anonym durchgeführt wurde (vgl. dazu VGr, 9. Juli 2003, BEZ 2003 Nr. 36, E. 2c/dd). Selbst wenn diese Bestimmungen jedoch anwendbar wären, wäre die Besetzung des Preisgerichts vorliegend nicht zu beanstanden. Alleine aus dem Umstand, dass sich ein Mitglied des Preisgerichts beim Studienauftrag "Stadtraum HB" erfolgreich beworben hat, kann keine fehlende Unabhängigkeit angenommen werden. Auftraggeber in jenem Verfahren war überdies nicht der Beschwerdegegner, sondern die B AG. Haben Fachleute und Unternehmen bereits bei der Testplanung und Vorbereitung des Vergabeverfahrens mitgewirkt und verfügen deshalb über einen Wissensvorsprung, können sie nicht mehr als Anbieter am Vergabeverfahren teilnehmen. Es ist hingegen im Hinblick auf deren Unabhängigkeit gegenüber der Vergabebehörde nicht zu beanstanden, wenn sie als Fachpreisrichter eingesetzt werden.
4.
Die Beschwerdeführerin bringt in ihrer Beschwerdeschrift vor, die Vergabebehörde habe ihren Entscheid über die Präqualifikation nicht genügend begründet.
4.1 Der Entscheid über die Auswahl der Teilnehmenden im selektiven Vergabeverfahren bedarf wie alle anfechtbaren Vergabeentscheide einer Begründung (RB 2000 Nr. 60). Das Vergaberecht enthält diesbezüglich allerdings einzelne Sonderregeln. Gemäss Art. 13 lit. h IVöB gewährleistet das kantonale Recht eine "kurze Begründung" des Zuschlags. § 38 Abs. 2 der Submissionsverordnung vom 23. Juli 2003 (SubmV) verlangt für Verfügungen der Vergabestelle allgemein eine summarische Begründung. Zudem gibt gemäss Abs. 3 dieser Bestimmung die Vergabestelle auf Gesuch hin den nicht berücksichtigten Anbietenden verschiedene Begründungselemente bekannt, darunter die wesentlichen Gründe für die Nichtberücksichtigung (lit. d) und die ausschlaggebenden Vorteile des berücksichtigten Angebots (lit. e). Diese Anforderungen müssen sinngemäss auch für Präqualifikationsentscheide gelten. Auch hier können aber die Vergabeinstanzen die Begründung eines Vergabeentscheids noch im Rahmen der Beschwerdeantwort ergänzen und damit eine allfällige Verletzung des rechtlichen Gehörs, die aus dem ursprünglichen Fehlen einer ausreichenden Begründung erwachsen konnte, beheben (RB 2000 Nr. 59 = BEZ 2000 Nr. 25 E. 4a; VGr, 13. November 2002, VB.2001.00198, E. 3a, www.vgrzh.ch).
Die Anforderungen an die Begründung können nicht ein für alle Mal einheitlich festgelegt werden. Die Begründung muss jedenfalls so abgefasst sein, dass der Betroffene sich über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und in Kenntnis der Gründe ein Rechtsmittel ergreifen kann. Die Anforderungen sind höher, wenn der Behörde infolge von Ermessen ein grosser Beurteilungsspielraum zur Verfügung steht; andererseits kann bei Akten der Massenverwaltung eine sehr einfache und knappe Begründung ausreichen (VGr, 13. November 2002, VB.2001.00198, E. 3c, www.vgrzh.ch; vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 10 N. 39 ff.).
Mit der Präqualifikation steht für die Bewerber ein Entscheid von erheblicher Tragweite infrage, bei dessen Beurteilung der Behörde ein grosser Ermessensspielraum zur Verfügung steht. Andererseits ist zu beachten, dass in Verfahren dieser Art regelmässig eine grössere Zahl von Bewerbungen eingeht – vorliegend waren es 112 gültige –, deren Prüfung auf rationelle Weise durchgeführt werden muss. Hinzu kommt, dass die Beurteilung von architektonischen und gestalterischen Qualitäten nur beschränkt objektivierbar und mit sprachlichen Mitteln nachvollziehbar ist. Unter diesen Umständen kann zum Präqualifikationsentscheid nicht für jeden Bewerber eine ausführliche Begründung erwartet werden; es müssen aus ihr aber die wesentlichen Gesichtspunkte hervorgehen, die für die Benotung von Bedeutung sind (VGr, 13. November 2002, VB.2001.00198, E. 3c, www.vgrzh.ch). Ausserdem ist den Parteien darin zuzustimmen, dass sich unter den Bewerbern verschiedene hoch qualifizierte Architekturbüros fanden, die ebenfalls nicht in die Auswahl gelangten. Unter diesen Umständen waren für die Nichtberücksichtigung eines einzelnen Bewerbers keine schwer wiegenden Gründe erforderlich.
4.2 In den Bewerbungsunterlagen, die den Interessenten für ihre Bewerbungen zur Verfügung standen (act. 12/3), wurden unter anderem die Ausgangslage und der Gegenstand des Wettbewerbs, das Vergabeverfahren und das Preisgericht sowie die Eignungskriterien und die einzureichenden Unterlagen festgelegt. Die Eignungskriterien wurden wie folgt umschrieben:
"Das Preisgericht bewertet die Eignung der Bewerbenden zur Teilnahme am Wettbewerb für den Neubau des Polizei- und Justizzentrums in Zürich nach den folgenden, in der Reihenfolge ihrer Gewichtung aufgeführten Kriterien:
1. Städtebauliche, architektonische und funktionelle Qualität der Referenzobjekte (Referenzen von geplanten und/oder ausgeführten Objekten)
2. Erfahrung der Bewerbenden in der Projektierung und Ausführung vergleichbarer Aufgaben (Referenzen ausgeführter Objekte ähnlicher Art, Grössenordnung und Komplexität)
3. Organisationsstruktur und Leistungsfähigkeit des Architekturbüros. Die Verfügbarkeit von entsprechendem Fachpersonal insbesondere während der Phase 1 (Dezember 2005 bis Mai 2006) ist nachzuweisen."
Als Grundlage ihrer Bewerbung hatten die Interessenten neben zwei Bewerbungsblättern eine Dokumentation von zwei Referenzobjekten (je ein Blatt A3 quer) sowie eine Darstellung der Firma (max. eine A4-Seite) einzureichen.
4.3 In der Beschwerdeantwort legte die Beschwerdegegnerin dar, die selektionierten Bewerber erfüllten die Eignungskriterien klar besser als die Beschwerdeführerin, welche die hohen Eignungsanforderungen nicht ganz erreiche. Zum ersten Eignungskriterium (städtebauliche, architektonische und funktionelle Qualität der Referenzobjekte) führte sie aus, die von der Beschwerdeführerin dargestellten Projekte hätten – trotz guter Qualität – als Referenzobjekte nicht voll zu überzeugen vermocht. Das Preisgericht habe insbesondere das Objekt 2 als städtebaulich nicht befriedigend beurteilt. Das Objekt 1 gehe aus einem Wettbewerb aus dem Jahr 1986 hervor und das Objekt 2 aus einem Studienauftrag von 1983–1985; sie seien damit bereits älteren Datums und gemäss Beurteilung des Preisgerichts in gestalterisch-städtebaulicher Hinsicht heute nicht mehr zeitgemäss. Die selektionierten Bewerber hätten städtebaulich überzeugendere und zeitgemässere Referenzen vorlegen können. Dies habe zur Bewertung "mittel-tief" und dem handschriftlichen Eintrag "Arch. Qualität nicht gegeben" geführt.
Auch hinsichtlich des zweiten Kriteriums (Erfahrung der Bewerbenden in der Projektierung und Ausführung vergleichbarer Aufgaben) falle negativ ins Gewicht, dass die Erfahrung der Beschwerdeführerin für vergleichbare Herausforderungen schon etliche Jahre zurückliege. Die Beschwerdeführerin könne heute nur noch bedingt von den Erfahrungen zehren, die sie mit den vorgestellten Referenzobjekten gemacht habe. Im Vergleich dazu seien die von den selektionierten Bewerbern vorgestellten Referenzen allesamt neueren Datums. Hinzu komme, dass namentlich das Referenzobjekt 1 als reines Wohn- und Geschäftsgebäude eine deutlich geringere Komplexität aufweise als das PJZ und auch hinsichtlich Art und Grösse mit diesem kaum verglichen werden könne. Das von seiner Komplexität her anspruchsvollere Referenzobjekt 2 sei beim Preisgericht teilweise auf Kritik gestossen und erreiche überdies bei Weitem nicht die Grössenordnung des PJZ. Die weiteren Referenzen neueren Datums seien allesamt vergleichsweise kleinere Objekte und weniger komplex bzw. seien nicht realisiert worden. Vor diesem Hintergrund sei das Preisgericht zur Bewertung "mittel" gelangt und es sei der handschriftliche Hinweis "keine aktuellen Referenzen" angebracht worden.
Schliesslich vertrete das Preisgericht überwiegend die Auffassung, dass die Beschwerdeführerin das dritte Kriterium (Organisationsstruktur und Leistungsfähigkeit des Architekturbüros) weit gehend erfülle. Weil die vorgestellten Referenzobjekte 1 und 2 schon einige Jahre zurücklägen, bestehe allerdings eine gewisse Unsicherheit, ob die Organisationsstruktur der Beschwerdeführerin den Herausforderungen des PJZ vollkommen gerecht werde. Die Bewertung des Preisgerichts habe insgesamt "hoch-mittel" ergeben.
4.4 Die Beschwerdegegnerin hat ihren Entscheid im Rahmen der Beschwerdeantwort ausführlich begründet, und die Beschwerdeführerin erhielt Gelegenheit, in einer Replik umfassend zu diesen Gründen Stellung zu nehmen. Damit wurde der Nachteil, der ihr aus dem ursprünglichen Fehlen einer ausreichenden Begründung erwachsen ist, behoben und die Verletzung des Gehörsanspruchs geheilt. Nachdem die Beschwerdeführerin innert Frist keine Replik eingereicht hat, kann im vorliegenden Verfahren auf die tatsächlichen Ausführungen der Beschwerdegegnerin in ihrer Beschwerdeantwort abgestellt werden. Die in der Beschwerdeantwort nachgebrachte Begründung der Beschwerdegegnerin erweist sich angesichts der geringeren Anforderungen an die Begründungsdichte als genügend und lässt keine Rechtsverletzung erkennen.
5.
Schliesslich ist die Beschwerdeführerin der Auffassung, es seien Bewerber bevorzugt worden, die sich bereits früher im Auftrag der Stadt oder der B AG mit Planungen von stadtzürcherischen Bahnarealen befasst hätten. Gleichzeitig werde die Beschwerdeführerin bei der Vergabe von Architekturaufträgen prinzipiell ausgegrenzt.
5.1 In der Beschwerdeschrift führte die Beschwerdeführerin aus, bei der Planung und Realisierung von Projekten auf Bahnarealen in der Stadt Zürich würden einige Planer bevorzugt, die in unterschiedlichen Positionen an diesen Projekten beteiligt seien. Die Planung der stadtzürcherischen Bahnareale werde von einer Gruppe von Planern dominiert. Dagegen sei die Beschwerdeführerin, nachdem sie in mehreren selektiven Wettbewerben besser als ihre Konkurrenten abgeschnitten habe, von allen nachfolgenden Präqualifikationsverfahren ausgeschlossen worden. Diese "Ausgrenzung" führt sie darauf zurück, dass sie seinerzeit mit der Planung des Grossprojekts A beauftragt war, welches von ihren Gegnern zu Fall gebracht worden sei. Zudem führt sie aus, eine Weisung des Vorstehers eines kantonalen Departements sehe vor, die Beschwerdeführerin bei allen weiteren Aufträgen nicht mehr zu berücksichtigen, weil im Zusammenhang mit dem Projekt A noch mit Rechtsstreitigkeiten zu rechnen sei.
5.2 Selbst wenn Anhaltspunkte dafür bestehen würden, dass einzelne Planungsbüros in Wettbewerben deutlich häufiger berücksichtigt wurden als andere, und zwar sowohl als Mitglieder von Jurys wie auch als Wettbewerbsteilnehmer, braucht daraus nicht notwendigerweise auf eine persönliche Begünstigung oder Benachteiligung einzelner Bewerber geschlossen zu werden. Näherliegend ist die Möglichkeit, dass die Qualität der Projekte bzw. die Fähigkeiten einzelner Fachleute besonders geschätzt wurden (VGr, 22. November 2006, VB.2005.00264, E. 6.3, www.vgrzh.ch).
5.3 Die Ausführungen der Beschwerdeführerin enthalten einzelne Hinweise auf die geltend gemachte Benachteiligung. Es handelt sich jedoch grösstenteils um wenig konkrete Fakten, die sie in ihrer Beschwerdeschrift zunächst nicht näher belegte. Mit Eingabe vom 26. Juli 2005 führte die Beschwerdeführerin aus, im Zusammenhang mit dem Debakel um das Projekt A und den bis dahin nicht abgeschlossenen Auseinandersetzungen der J AG mit der Beschwerdeführerin sei die Weisung ergangen, dass die verschiedenen Amtsstellen der Baudirektion und der Finanzdirektion keine Geschäftsbeziehungen mit der Beschwerdeführerin unterhalten sollten. Diese Weisung sei nach Auffassung der Beschwerdeführerin etwa im Herbst 2003 erlassen worden und soll in der Absicht ergangen sein, die Beschwerdeführerin finanziell auszuhungern, damit diese nicht mehr über hinreichende Mittel für eine Klageerhebung gegen die J AG verfügen würde, sodass ein Vergleich mit der J AG zustande kommen könnte. Gleichzeitig reichte die Beschwerdeführerin ein Schreiben eines Mitarbeiters der kantonalen Verwaltung ein (act. 17/Beilage O), welches bestätigen soll, dass im Zusammenhang mit Rechtsstreitigkeiten betreffend das Projekt A verschiedene Amtsstellen der Baudirektion und der Finanzdirektion angewiesen wurden, keine Geschäftsbeziehungen mit der Beschwerdeführerin mehr einzugehen.
Die Beschwerdegegnerin nahm in der Eingabe vom 19. August 2005 zu den Vorwürfen der Beschwerdeführerin Stellung. Sie hat ein Schreiben der Finanzdirektion vom 26. August 2003 an die Baudirektion eingereicht (act. 21/6), in welchem festgehalten wird, die Beschwerdeführerin beabsichtige, im Zusammenhang mit der Liquidation der J AG, an der auch der Kanton Zürich als Aktionär beteiligt sei, eine Schadenersatzklage in Millionenhöhe einzureichen. Die Baudirektion wurde gebeten mitzuteilen, ob der Kanton zurzeit Aufträge an die Beschwerdeführerin pendent habe oder demnächst zu vergeben plane. Die Baudirektion antwortete in einem Schreiben vom 16. September 2003 (act. 21/7), weder beim Hochbauamt noch beim Tiefbauamt der Baudirektion seien zur Zeit Aufträge an die Beschwerdeführerin pendent. Es sei auch nicht geplant, Aufträge zu vergeben.
5.3.1 Wie bereits ausgeführt wurde, steht der Vergabebehörde bei der Präqualifikation der Bewerber ein grosser Ermessensspielraum zur Verfügung. In dieses Ermessen greift das Verwaltungsgericht, dem keine Überprüfung der Angemessenheit des Entscheids zusteht (Art. 16 Abs. 2 IVöB; vgl. § 50 Abs. 3 VRG), nicht ein. Sollten jedoch bei der Ausübung des Ermessens sachfremde Gesichtspunkte berücksichtigt worden sein, würde dies einen Missbrauch des Ermessens darstellen, der zur Aufhebung des Entscheids führen müsste (Art. 16 Abs. 1 lit. a IVöB; vgl. § 50 Abs. 2 lit. c VRG).
Aus dem Briefwechsel zwischen der Finanz- und der Baudirektion kann nicht ohne Weiteres abgeleitet werden, dass eine interne Weisung bestand, an die Beschwerdeführerin seien keine weiteren Aufträge mehr zu erteilen. Allerdings können sie ein Indiz dafür sein, dass in den beiden Direktionen möglicherweise eine solche Auffassung vorherrschte. Ein weiteres Indiz, welches in die gleiche Richtung weist, stellt das von der Beschwerdeführerin eingereichte Schreiben eines Mitarbeiters der kantonalen Verwaltung dar. Nachdem die kantonalen Behörden durch mehrere Mitglieder in der Jury vertreten waren, kann auch nicht ausgeschlossen werden, dass eine solche Auffassung die Arbeit der Jury hätte beeinflussen können.
5.3.2 Das Gemeinwesen ist grundsätzlich dazu verpflichtet, gegenüber seinen Bürgern Treu und Glauben zu wahren und sich ihnen gegenüber fair zu verhalten (Art. 5 Abs. 3 BV und Art. 2 Abs. 3 KV). Das gilt auch dann, wenn es mit einem Bürger in einem Rechtsstreit steht; so wäre es zweifellos nicht zulässig, dass das Gemeinwesen deswegen den Bürger in anderen Bereichen benachteiligt.
Vorliegend ist jedoch zu berücksichtigen, dass die zu beurteilende Vergabe einen anspruchsvollen Planungsauftrag zum Gegenstand hatte, dessen Erfolg wesentlich davon abhing, dass die Parteien vertrauensvoll zusammenarbeiten können. In einer solchen Situation muss es zulässig sein, bei der Auswahl des Planers alle Gesichtspunkte mit einzubeziehen, die einer guten Zusammenarbeit objektiv im Wege stehen könnten. Angesichts der schwer wiegenden Auseinandersetzungen, die zwischen der Beschwerdeführerin und der Beschwerdegegnerin im Zusammenhang mit dem Projekt A bestanden, wäre es nachvollziehbar, wenn die bei der vorliegenden Vergabe beteiligten Vertreter der Beschwerdegegnerin zur Überzeugung gelangt wären, dass eine gedeihliche Zusammenarbeit mit der Beschwerdeführerin vorderhand nicht möglich sei. Unter den besonderen Umständen des vorliegenden Falls würde dies keine unzulässige Berücksichtigung eines sachfremden Gesichtspunkts darstellen und wäre nicht zu beanstanden. Weitere Abklärungen dazu, ob die von der Beschwerdeführerin behauptete Weisung damals tatsächlich bestand, sind somit nicht notwendig. Die Beschwerdeführerin kann aus den eingereichten Dokumenten nichts für sich ableiten.
6.
Die Beschwerde ist demnach abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 70 VRG) und es steht ihr keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Die Voraussetzungen zur Ausrichtung einer solchen an den Beschwerdegegner sind ebenfalls nicht erfüllt, nachdem dieser zur Begründung des Vergabeentscheids ohnehin verpflichtet war.
7.
Der mutmassliche Wert des zu vergebenden Dienstleistungsauftrags erreicht die im Staatsvertragsbereich massgebenden Schwellenwerte (vgl. Art. 1 lit. b der Verordnung des EVD über die Anpassung der Schwellenwerte im öffentlichen Beschaffungswesen für das Jahr 2009 vom 27. November 2008 [SR 172.056.12]). Demnach kann gegen diesen Entscheid, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt, die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) erhoben werden. Andernfalls ist nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG zulässig (Art. 83 lit. f in Verbindung mit Art. 113 BGG).
Demgemäss entscheidet die Kammer:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 260.-- Zustellungskosten, Fr. 4'260.-- Total der Kosten.
3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5. Gegen diesen Entscheid kann, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sofern diese nicht zulässig ist, kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerden sind innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.