Submission | Zuständigkeit (E. 1). Legitimation (E. 2a). Streitgegenstand (E. 2b und 3). Wirtschaftlich günstigstes Angebot der Beschwerdeführerin aufgrund einer Korrektur des Preiskriteriums: Gewichtung des Preises mit 65% liegt innerhalb des Ermessens der Vergabebehörde (E. 4a-b), nicht jedoch von 16% (Korrektur der Gewichtung des Preises aufgrund der Ausschreibung; E. 4c). Der Inhalt der Ausschreibungsunterlagen kann noch mit der Beschwerde gegen den Zuschlag beanstandet werden (E. 4d). Offen gelassen, ob eine zulässige Variante angeboten wurde (E. 4e). Wirtschaftlich günstigstes Angebot der Beschwerdeführerin auch aufgrund der übrigen Kriterien: Firmenqualität (E. 5a), Lehrlingsausbildung (E. 5b), Umweltschutz (E. 5c) und Referenzobjekte (E. 5d). Wirtschaftlich günstigstes Angebot der Beschwerdeführerin selbst dann, wenn das Preiskriterium weniger stark gewichtet würde (E. 5e). Gutheissung (E. 6).
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Geschäftsnummer: VB.2003.00188 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 11.09.2003 Spruchkörper: 1. Abteilung/1. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Submissionsrecht Betreff: Submission
Zuständigkeit (E. 1). Legitimation (E. 2a). Streitgegenstand (E. 2b und 3). Wirtschaftlich günstigstes Angebot der Beschwerdeführerin aufgrund einer Korrektur des Preiskriteriums: Gewichtung des Preises mit 65% liegt innerhalb des Ermessens der Vergabebehörde (E. 4a-b), nicht jedoch von 16% (Korrektur der Gewichtung des Preises aufgrund der Ausschreibung; E. 4c). Der Inhalt der Ausschreibungsunterlagen kann noch mit der Beschwerde gegen den Zuschlag beanstandet werden (E. 4d). Offen gelassen, ob eine zulässige Variante angeboten wurde (E. 4e). Wirtschaftlich günstigstes Angebot der Beschwerdeführerin auch aufgrund der übrigen Kriterien: Firmenqualität (E. 5a), Lehrlingsausbildung (E. 5b), Umweltschutz (E. 5c) und Referenzobjekte (E. 5d). Wirtschaftlich günstigstes Angebot der Beschwerdeführerin selbst dann, wenn das Preiskriterium weniger stark gewichtet würde (E. 5e). Gutheissung (E. 6).
Rechtsnormen: BGBM Art. 1 lit. II c) IVöB § 17 lit. I i SubmV
Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3
I. Die Primarschulpflege X eröffnete mit einer Ausschreibung vom 7. Februar 2003 die Submission für Baumeisterarbeiten am Neubau eines Klassentrakts des Schulhauses J. Innert der Eingabefrist wurden zehn Angebote mit bereinigten Nettopreisen von Fr. 793'166.80 bis Fr. 1'010'795.eingereicht. Mit Beschluss vom 5. Mai 2003 erteilte die Primarschulpflege den Zuschlag an die D AG in X, was den abgewiesenen Anbietenden mit Schreiben vom 8. Mai 2003 mitgeteilt wurde.
II. Am 19. Mai 2003 erhob die A AG, Zürich, beim Verwaltungsgericht Beschwerde gegen den Entscheid der Primarschulpflege X und beantragte, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Beschwerdegegnerin anzuweisen, den Auftrag an die Beschwerdeführerin zu vergeben, unter Kostenund Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerin. Gleichzeitig ersuchte sie darum, der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen.
Die Primarschulpflege nahm in einer Eingabe vom 11. Juni 2003 vorweg zur Frage der aufschiebenden Wirkung Stellung und beantragte, das dahin gehende Gesuch abzuweisen. Für den Fall, dass die aufschiebende Wirkung gewährt werde, ersuchte sie darum, der Beschwerdeführerin Frist zur Leistung von Sicherheiten im Sinn von Art. 17 Abs. 3 der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 25. November 1994 (IVöB) anzusetzen.
In ihrer Beschwerdeantwort vom 30. Juni 2003 beantragte die Primarschulpflege, die Beschwerde sei abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdeführerin.
Mit Replik vom 8. August 2003 und Duplik vom 25. August 2003 hielten die Parteien an ihren Standpunkten fest. Die mitbeteiligte D AG reichte am 25. August 2003 eine Stellungnahme zu einzelnen Fragen ein, ohne eigene Anträge zu stellen.
Die aufschiebende Wirkung wurde vom Abteilungsvorsitzenden am 20. Juni 2003 einstweilen und am 27. August 2003 definitiv erteilt. Der Entscheid über das Begehren betreffend Leistung von Sicherheiten im Sinn von Art. 17 Abs. 3 IVöB wurde vorbehalten.
Der Inhalt der Rechtsschriften und der eingereichten Unterlagen ergibt sich, soweit erforderlich, aus den nachstehenden Erwägungen.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1. Vergabeentscheide kantonaler und kommunaler Auftraggeber können unmittelbar mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden (RB 1999 Nr. 27 = BEZ 1999 Nr. 13 = ZBl 100/1999, S. 372; vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41 N. 22). Auf das Beschwerdeverfahren gelangen die Art. 15 ff. IVöB sowie die §§ 3 ff. des Gesetzes über den Beitritt des Kantons Zürich zur Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 22. September 1996 (IVöB-BeitrittsG) zur Anwendung.
2. a) Die Beschwerdeführerin hat das preislich günstigste Angebot eingereicht, liegt jedoch aufgrund der von der Beschwerdegegnerin erstellten Gesamtauswertung der Zuschlagskriterien erst an dritter Stelle. Da sie aber sowohl die Benotung des Preiskriteriums als auch der übrigen Kriterien beanstandet und im Fall der Gutheissung ihrer Einwände die gesamthaft höchste Bewertung erreicht, ist sie dennoch zur Beschwerde legitimiert.
b) Das Begehren der Beschwerdegegnerin betreffend Leistung von Sicherheiten im Zusammenhang mit der Anordnung der aufschiebenden Wirkung (Art. 17 Abs. 3 IVöB) wird mit dem heutigen Endentscheid gegenstandslos.
3. Die vergebende Behörde legt die massgeblichen Zuschlagskriterien für eine Beschaffung im Hinblick auf die Besonderheiten des jeweiligen Auftrags fest. Dabei steht ihr ein erheblicher Beurteilungsspielraum zu. Um die notwendige Transparenz des Vergabeverfahrens (Art. 1 Abs. 2 lit. c IVöB) zu gewährleisten, muss die Festlegung der Zuschlagskriterien zu Beginn des Verfahrens erfolgen, und sie sind den Interessenten in den Ausschreibungsunterlagen bekannt zu geben (§ 17 Abs. 1 lit. i SubmV). Die Kriterien sind in der Reihenfolge ihrer Bedeutung aufzuführen oder es ist zumindest die relative Bedeutung, die den einzelnen Kriterien zukommt, ersichtlich zu machen (BGE 125 II 86 E. 7c; vgl. RB 1999 Nr. 62 = BEZ 1999 Nr. 13 E. 3b = ZBl 100/1999, S. 372).
Vorliegend hat die Beschwerdegegnerin bereits in der publizierten Ausschreibung die folgenden Zuschlagskriterien bekannt gegeben: Preis des Angebots, Qualität des Schlüsselpersonals, Qualität der Unternehmung. Mit den Ausschreibungsunterlagen gab sie den Interessenten sodann ein Formular "Vergabekriterien mit Nutzwertberechnung" ab, welches Zuschlagskriterien und Gewichtungen wie folgt enthielt:
Kriterium: Gewicht:
Preis 65 %
Firmenqualität 15 %
(mit Unterkriterien)
Umweltaspekte 5 %
Eignung 15 %
(mit Unterkriterien)
Die in den Ausschreibungsunterlagen genannten Kriterien und Gewichtungen wurden von der Beschwerdegegnerin sodann auch für die Auswertung der Angebote angewandt. Diese Aufstellung, welche sowohl die Gewichtung der Kriterien als auch die Unterkriterien (mit Gewichtung) enthält, erfüllt die Anforderungen an die Bekanntgabe der Zuschlagskriterien an sich vorbildlich. Allerdings stimmen die Kriterien zum Teil nicht mit den in der Ausschreibung selber genannten Zuschlagskriterien überein. Keine Differenz besteht bezüglich des Preises, da dieser in beiden Bekanntmachungen an erster Stelle bzw. mit dem grössten Gewicht aufgeführt wird. Da schon die richtige Bewertung des Preiskriteriums zur Gutheissung der Beschwerde führt, braucht die Frage nicht weiter geprüft zu werden.
4. Die Beschwerdeführerin beanstandet in erster Linie, dass die Preisdifferenz zwischen ihrer Offerte und jener der Mitbeteiligten von rund 4 % in der Auswertung der Beschwerdegegnerin zu wenig zum Ausdruck gelange.
a) Die von der Beschwerdegegnerin in den Ausschreibungsunterlagen festgelegte Gewichtung des Preises mit 65 % erscheint angesichts der gestellten baulichen Aufgabe als vertretbar; sie liegt zweifellos im Rahmen des der Behörde zustehenden Ermessens. Durch eine in den Fussnoten desselben Formulars enthaltene Präzisierung erfährt diese Gewichtung jedoch eine wesentliche Änderung: Danach erhielt das günstigste Angebot beim Kriterium Preis 100 Punkte; alle weiteren Angebote wurden für jeden Schritt von 4 % in der Preisdifferenz zur günstigsten Offerte mit einem Abzug von einem Punkt versehen. Die resultierende Punktzahl wurde schliesslich mit der Gewichtung von 65 % ins Gesamttotal übernommen.
Das Angebot der Beschwerdeführerin, das den günstigsten Preis aufweist, erhielt demnach beim Kriterium Preis in der Gesamtbewertung 65 Punkte. Das um rund 4 % teurere Angebot der Mitbeteiligten wurde mit 98.99 Punkten benotet, die mit 64.34 Punkten ins Gesamttotal eingingen. Im Gesamttotal wirkt sich somit die Preisdifferenz von 4 % nur mit 0.66 von 100 Punkten aus. Um beim Kriterium Preis das Minimum von 0 Punkten zu erhalten, müsste ein Angebot bei dieser Benotung um 400 % teurer sein als das günstigste; es müsste mit anderen Worten den fünffachen Angebotspreis (Fr. 3'965'834.- gegenüber Fr. 793'166.80.-) aufweisen.
b) Der Vergabestelle steht bei der Benotung des Zuschlagskriteriums Preis – wie bei den andern Kriterien – ein erheblicher Spielraum zu. Die Bewertung der Angebotspreise muss jedoch der Gewichtung des Kriteriums Rechnung tragen, damit das im voraus bekannt gegebene Gewicht tatsächlich zum Tragen kommt (VGr, 18. Dezember 2002, BEZ 2003 Nr. 13, E. 3g, 4b mit Hinweisen). Das bedeutet insbesondere, dass beim Kriterium Preis – ebenso wie bei andern Kriterien – nur die tatsächlich in Frage kommende Bandbreite möglicher Werte zu berücksichtigen ist (VGr, 18. Dezember 2002, BEZ 2003 Nr. 13, E. 4b; 28. Oktober 2002, BEZ 2003 Nr. 14, E. 4c).
c) Vorliegend liegt das teuerste Angebot um rund 27 % über dem günstigsten, was einer realistischen Preisspanne für Arbeiten dieser Art entsprechen dürfte. Selbst wenn man aber zugunsten der Beschwerdegegnerin von einer maximalen Preisspanne von 40 % ausgeht, ergibt sich für das teuerste Angebot bei Anwendung der von der Beschwerdegegnerin vorgesehenen Benotung ein Abzug von lediglich 10 Punkten, der sich im Gesamttotal mit nur 6.5 Punkten auswirkt. Die daraus resultierende effektive Gewichtung der Kriterien sieht demnach wie folgt aus:
Kriterium: Gewicht:
Preis 6.5 Punkte ~ 16 %
Firmenqualität 15 Punkte ~ 36 %
Umweltaspekte 5 Punkte ~ 12 %
Eignung 15 Punkte ~ 36 %
Total 41.5 Punkte = 100 %
Aufgrund der Berechnungsweise der Beschwerdegegnerin erhält somit der Preis eine Gewichtung von bloss 16 % des Gesamttotals aller Zuschlagskriterien. Das ist für eine Beschaffung der vorliegenden Art nicht vertretbar und liegt ausserhalb jedes begründbaren Ermessensspielraums der Vergabebehörde. Diese Gewichtung widerspricht auch den Vorgaben der Ausschreibung, in welcher das Kriterium Preis an erster Stelle genannt wurde.
Damit das Kriterium Preis das von der Beschwerdegegnerin in den Ausschreibungsunterlagen genannte Gewicht von 65 % erhält, müssen die der Gewichtung entsprechenden 65 Punkte bei der angenommenen Preisspanne von 40 % voll ausgeschöpft werden. Um dies zu erreichen, benötigen die Abweichungen vom niedrigsten Angebot eine zehn Mal höhere Benotung als die von der Beschwerdegegnerin vorgesehene. Mit dieser Korrektur erfährt das um rund 4 % teurere Angebot der Mitbeteiligten beim Kriterium Preis einen Abzug von 10.11 bzw. (gewichtet) 6.57 Punkten, was eine (gewichtete) Bewertung des Kriteriums mit 58.43 Punkten ergibt. Bei dem um gut 8 % teureren Angebot der zweitrangierten E AG beläuft sich der Abzug auf 20.83 bzw. (gewichtet) 13.54 Punkte und die Bewertung des Preiskriteriums auf 51.46 Punkte. In der Gesamtbewertung erreicht die Beschwerdeführerin damit, wie die folgende Zusammenstellung zeigt, bei unveränderter Bewertung der übrigen Kriterien die höchste Punktzahl:
d) Die Beschwerdegegnerin wendet ein, dass sie die prozentuale Gewichtung der Kriterien in den Submissionsbedingungen bekannt gegeben habe. Wenn die Beschwerdeführerin diese hätte beanstanden wollen, hätte sie mit einer Beschwerde gegen die Ausschreibung dagegen vorgehen müssen.
Die prozentuale Gewichtung der Zuschlagskriterien wurde vorliegend nicht mit der Ausschreibung, sondern mit den Ausschreibungsunterlagen (im Formular "Vergabekriterien mit Nutzwertberechnung") bekannt gegeben. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts werden die Ausschreibungsunterlagen von einer gegen die Ausschreibung gerichteten Beschwerde nicht erfasst, und deren Inhalt kann daher grundsätzlich noch mit der Beschwerde gegen den Zuschlag beanstandet werden (RB 1999 Nr. 24 = ZBl 101/2000, S. 455 = BEZ 1999 Nr. 14 E. 3; vgl. Robert Wolf, Die Beschwerde gegen Vergabeentscheide – Eine Übersicht über die Rechtsprechung zu den neuen Rechtsmitteln, ZBl 104/2003, S. 1, 5 ff.). Vorliegend bestand auch kein Anlass zu einer frühzeitigen Beanstandung ausserhalb eines Beschwerdeverfahrens nach Treu und Glauben (dazu Wolf, S. 10), da die Beschwerdeführerin nicht damit rechnen musste, dass eine in einer Fussnote erläuterte Berechnungsmethode die in der Tabelle bekannt gegebene Gewichtung praktisch in ihr Gegenteil verkehrte. Eine Verletzung von Treu und Glauben wäre in diesem Zusammenhang eher der Gemeinde vorzuwerfen. Die mit der vorliegenden Beschwerde erhobene Rüge ist daher nicht verspätet.
e) Die Beschwerdegegnerin weist des weiteren darauf hin, dass die Beschwerdeführerin eine Variante eingereicht hat, welche die Verwendung eines andern Materials (Schaumglasschotter) zum Gegenstand hat und einen günstigeren Preis aufweist. Es habe sich inzwischen gezeigt, dass diese Variante wirtschaftlich sei und zur Ausführung gelangen solle. Mit dem Preis der Variante liege das Angebot der Mitbeteiligten nur um 0.1 % über demjenigen der Beschwerdeführerin.
Will die vergebende Behörde eine angebotene Variante berücksichtigen, so hat sie diesen Entscheid mit dem Zuschlag zu treffen. Das gilt jedenfalls dann, wenn die Wahl der Variante einen Einfluss auf die Wahl des Zuschlagsempfängers hat, denn anders ist ein abschliessender Vergleich der Angebote nicht möglich. Vorliegend hat die Primarschulpflege in ihrem Beschluss vom 5. Mai 2003 (welcher der Beschwerdeführerin nicht eröffnet wurde) bei den fraglichen Baumeisterarbeiten einerseits auf die Variante hingewiesen, anderseits darin aber eine Vergabesumme von Fr. 887'977.20 genannt, welche dem Preis des Grundangebots ohne Variante entspricht (Preis inkl. MWSt). Im Beschwerdeverfahren gab sie sodann zu erkennen, dass erst nachträglich über die Ausführung der Variante entschieden wurde. Unter diesen Umständen ist beim Preisvergleich vom höheren Betrag auszugehen, der von der Behörde auch als Vergabesumme genannt wurde. Das Bestehen des Variantenangebots ändert folglich nichts am Ergebnis der Preisbewertung gemäss den vorstehenden Ausführungen. Ob es sich überhaupt um eine zulässige Variante handelt, kann damit offen bleiben.
5. Das Angebot der Beschwerdeführerin erweist sich demnach bereits aufgrund der Korrektur des Preiskriteriums als das wirtschaftlich günstigste. Wie sich aus den folgenden Erwägungen ergibt, würde ihr Angebot indessen auch obsiegen, wenn das Kriterium Preis weniger hoch gewichtet würde.
a) Beim Kriterium Firmenqualität hat die Beschwerdegegnerin die Mitbeteiligte im Unterkriterium "Firmenorganisation im Hinblick auf Qualitätssicherung, Qualifikation und Schulung Personal" mit 36 von 45 möglichen Punkten, die Beschwerdeführerin dagegen mit nur 27 Punkten benotet. Zur Begründung weist sie darauf hin, dass die Mitbeteiligte eine einfache, auf die Auftragsart und -grösse ausgerichtete Firmenstruktur aufweise. Es bestehe zwar kein Zweifel, dass auch die Beschwerdeführerin unter diesem Gesichtspunkt höchsten Qualitätsansprüchen zu genügen vermöge, doch sei die schlankere und straffere Struktur der Mitbeteiligten für die Ausführung des konkreten Vorhabens geeigneter. Dieses Kriterium sei von unabhängigen, fachkundigen Personen beurteilt worden, und überdies stehe ihr (der Beschwerdegegnerin) bei der Beurteilung der Angebote anhand der Zuschlagskriterien ein erheblicher Ermessensspielraum zur Verfügung.
Dass ein Grossbetrieb für eine Aufgabe dieser Grössenordnung nicht von vornherein besser zu bewerten ist als eine kleinere Unternehmung, trifft zweifellos zu. Die Beschwerdegegnerin vermochte jedoch nicht zu erklären, inwiefern die Mitbeteiligte für die in Frage stehende Aufgabe besser organisiert sei als die Beschwerdeführerin. Ihr Hinweis auf die Anwendung eines sachgerechten Bewertungsverfahrens (Beurteilung durch unabhängige, fachkundige Personen) vermag eine ausreichende inhaltliche Begründung nicht zu ersetzen (VGr, 13. November 2002, VB.2001.00198, www.vgrzh.ch, E. 3d). Dasselbe gilt für den an sich zutreffenden Hinweis auf den der Beschwerdegegnerin zustehenden Ermessensspielraum, denn die Ausübung des Ermessens muss sich auf sachliche Überlegungen stützen, die in der Begründung des Entscheids zu nennen sind.
b) Beim Unterkriterium Lehrlingsausbildung wurden Beschwerdeführerin und Mitbeteiligte je mit der maximalen Zahl von 10 Punkten benotet. Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, dass sie eine bessere Benotung hätte erfahren müssen als die Mitbeteiligte, da sie eine viel grössere Zahl von Lehrlingen ausbilde.
Dieser Einwand ist unbegründet. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts ist bei der Benotung der Lehrlingsausbildung nicht auf die absolute Zahl der Lehrlinge einer Unternehmung, sondern auf das Verhältnis dieser Zahl zur Gesamtzahl der Beschäftigten abzustellen, da andernfalls grosse gegenüber kleineren Betrieben bevorzugt würden (VGr, 23. November 2001, VB.2001.00215, www.vgrzh.ch, E. 6; 9. Juli 2003, VB.2002.00255, www.vgrzh.ch, E. 3a). Die Beschwerdeführerin bringt nichts vor, was für eine Änderung dieser Rechtsprechung spräche.
c) Beim Kriterium Umweltaspekte geht es nach den Ausschreibungsunterlagen um "vorgesehene projektspezifische Massnahmen zur Schonung der Umwelt im Allgemeinen und der Nachbarschaft im Speziellen". Die Mitbeteiligte wurde bei diesem Kriterium mit 80 von möglichen 100 Punkten, die Beschwerdeführerin mit 60 Punkten benotet. Zur Begründung führt die Beschwerdegegnerin aus, dass die Beschwerdeführerin unter diesem Titel recht kurze und summarische, eigentlich selbstverständliche Angaben mache. Demgegenüber weise die Beschwerdegegnerin in ihrem Technischen Bericht auf konkrete Massnahmen hin, um unter den spezifischen Verhältnissen die Umwelt und die Nachbarschaft zu schonen. Überdies verursache die Nähe ihres Werkhofes zur Baustelle minimale Transportwege.
Die Angaben im Angebot der Mitbeteiligten betreffend Massnahmen zur Schonung der Umwelt sind zwar etwas ausführlicher als jene der Beschwerdeführerin, gehen aber dennoch nicht über Absichtserklärungen ohne konkreten Verpflichtungscharakter hinaus. So wird etwa ausgeführt, dass bei der Auswahl der Hauptlieferanten auch die Nähe zum Bauobjekt als wichtiger Faktor mit einbezogen worden sei (ohne nähere Angaben), dass nur neuere Maschinen mit schadstoffarmen, schallgedämmten Motoren eingesetzt und wo möglich mit biologisch abbaubaren Ölen ausgerüstet würden, und dass die Mitbeteiligte bestrebt sein werde, in jeder Hinsicht auf die Nachbarschaft Rücksicht zu nehmen. Diese unverbindlichen Aussagen enthalten, wie die Beschwerdeführerin zu Recht geltend macht, weitgehend Selbstverständliches. Wenn die Beschwerdegegnerin Gesichtspunkte dieser Art in ihre Bewertung einbeziehen wollte, hätte sie von den Anbietenden von Beginn weg konkrete Angaben zu den relevanten Elementen verlangen müssen, um eine sachliche Vergleichsmöglichkeit zu erhalten. Aufgrund der allgemeinen Angaben, die hier vorliegen, in ein Vergleich nicht möglich.
Als weitere umweltschonende Massnahmen erwähnt die Mitbeteiligte, dass ihr Werkhof sich in X befinde, wodurch Maschinen- und Materialtransporte auf ein Minimum reduziert würden, und dass die meisten ihrer Angestellten in X wohnten, so dass auch deren Anfahrtswege minimal seien. Merkmale dieser Art sind als Vergabekriterien problematisch, weil durch sie der mit dem Bundesgesetz vom 6. Oktober 1995 über den Binnenmarkt (BGBM) angestrebte freie und gleichberechtigte Zugang zum Markt auf dem gesamten Gebiet der Schweiz (Art. 1–3 BGBM) in Frage gestellt wird (BGr, 31. Mai 2000, ZBl 102/2001, S. 312 = URP 2000, S. 613, 618 = Pra 89/2000 Nr. 150, E. 4a; VGr, 20. August 1999, BEZ 1999 Nr. 27 = URP 1999, 814, E. 4). Jedenfalls dürfte ein solcher Aspekt nur im Rahmen einer Gesamtbeurteilung berücksichtigt werden, die auch andere Umweltaspekte wie die Emissionen der verwendeten Baumaschinen etc. einbeziehen würde (BGr, 31. Mai 2000, ZBl 102/2001, S. 312 = URP 2000, S. 613, 618 = Pra 89/2000 Nr. 150, E. 4b, c). Eine solche Beurteilung wurde hier nicht vorgenommen, da bei der Beurteilung anderer Umweltaspekte, wie erwähnt, nicht auf konkrete Angaben, sondern auf relativ unbestimmte Absichtserklärungen abgestellt wurde. Auch mit Bezug auf die Anfahrtswege für Mitarbeiter und Maschinen liegen im Übrigen keine konkreten Angaben vor, und die Beschwerdeführerin hat die behaupteten Vorteile der Mitbeteiligten bestritten. Schliesslich ist noch anzumerken, dass es sich bei den genannten Anfahrtswegen auch nicht um "projektspezifische Massnahmen zur Schonung der Umwelt" handelt, welche nach den Ausschreibungsunterlagen zu beurteilen waren.
Insgesamt erscheint damit die höhere Bewertung der Mitbeteiligten beim Kriterium Umweltaspekte nicht gerechtfertigt.
d) Unter dem Kriterium Eignung wurden von der Beschwerdegegnerin drei Unterkriterien definiert: Vergleichbare Referenzobjekte, Vorgesehenes Schlüsselpersonal und Projektspezifische Organisation. Während beim Schlüsselpersonal Mitbeteiligte und Beschwerdeführerin gleich bewertet wurden, erhielt die Mitbeteiligte beim Unterkriterium Vergleichbare Referenzobjekte 32 und beim Unterkriterium Projektspezifische Organisation 30 Punkte, wogegen die Beschwerdeführerin bei diesen Unterkriterien mit nur 28 bzw. 24 Punkten benotet wurde.
Die Beschwerdegegnerin erklärt die unterschiedliche Bewertung beim Kriterium Vergleichbare Referenzobjekte damit, dass die Mitbeteiligte eine konkrete Auswahl von Referenzen mit Sichtbeton abgegeben habe, während von der Beschwerdeführerin nur eine allgemeine Referenzliste Hochbau vorliege. Die Beschwerdeführerin bestreitet dies und macht geltend, dass alle von ihr genannten Referenzobjekte Sichtbetonelemente enthielten; zum Teil werden diese auch mit Fotos im Technischen Bericht dokumentiert. Einen konkreten Vergleich der Objekte hat die Beschwerdegegnerin offenbar nicht vorgenommen oder jedenfalls nicht belegt. Dieser Mangel wird auch nicht dadurch behoben, dass sie in der Duplik wiederum auf die Begutachtung durch unabhängige Fachleute und das ihr zustehende Ermessen verweist (vgl. vorn, E. 5a).
Den Bewertungsunterschied beim Unterkriterium Projektspezifische Organisation erklärt die Beschwerdegegnerin damit, dass die Mitbeteiligte im Gegensatz zur Beschwerdeführerin konkrete Aussagen zum Projektbezogenen Qualitätsmanagement (PQM) und zur Unfallverhütung gemacht habe. Sie verweist dabei namentlich auf das Dokument über die Sicherheitsorganisation der Mitbeteiligten.
Die entsprechenden Angaben der Mitbeteiligten sind jedoch wenig spezifisch. Der Hinweis, dass vor Baubeginn ein PQM erstellt werde (Ziff. 9), findet sich auch im Technischen Bericht der Beschwerdeführerin (Ziff. 5.3); die vorgesehenen Massnahmen bei qualitätskritischen Arbeiten (Ziff. 9) sind weitgehend Selbstverständlichkeiten, und das Unfallverhütungskonzept (Ziff. 10) verweist auf das erwähnte Dokument über die Sicherheitsorganisation, eine allgemeine Branchenlösung, die keinen Bezug auf das vorliegende Projekt nimmt. Die Beschwerdeführerin hat im Übrigen in ihrem Technischen Bericht eher konkretere Angaben zu ihrem Qualitätsmanagement gemacht und ihren Betrieb nach der ISO-Norm 9001:2000 zertifizieren lassen, was bei der Mitbeteiligten nicht der Fall ist.
Die unterschiedlichen Bewertungen beim Zuschlagskriterium Eignung sind daher ebenfalls nicht gerechtfertigt. Mit Bezug auf das Unterkriterium Projektspezifische Organisation wäre wohl, insbesondere im Bereich Qualitätsmanagement, eher eine höhere Bewertung der Beschwerdeführerin am Platz.
e) Aufgrund der vorstehend genannten Korrekturen erhält die Beschwerdeführerin somit auch bei den nicht vom Preis abhängigen Kriterien eine zumindest ebenso hohe Bewertung wie die Mitbeteiligte. Angesichts des günstigeren Preises wäre ihr Angebot daher selbst bei einer nur geringen Gewichtung des Preises noch das wirtschaftlich günstigste.
6. Die Beschwerde ist demnach gutzuheissen. Da nur noch die Beschwerdeführerin als Empfängerin des Zuschlags in Frage kommt, ist die Sache mit einer entsprechenden Weisung an die Primarschulpflege zurückzuweisen (zu diesem Vorgehen anstelle einer direkten Vergabe durch das Verwaltungsgericht vgl. VGr, 13. Februar 2002, BEZ 2002 Nr. 33, E. 3c; Wolf, S. 26).
Ausgangsgemäss wird die Beschwerdegegnerin kostenpflichtig. Sie hat der Beschwerdeführerin ferner eine angemessene Parteientschädigung für die Umtriebe des Beschwerdeverfahrens auszurichten (§ 17 Abs. 2 lit. a und b des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959).
Demgemäss entscheidet die Kammer:
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und der angefochtene Beschluss der Primarschulpflege X vom 5. Mai 2003 aufgehoben. Die Sache wird an die Primarschulpflege X zurückgewiesen, um den Zuschlag an die Beschwerdeführerin zu erteilen.
2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf: Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 390.-- Zustellungskosten, Fr. 5'390.-- Total der Kosten.
3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
4. Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Entscheids.