Zürich Verwaltungsgericht 13.05.2003 VB.2003.00118

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  Geschäftsnummer: VB.2003.00118   Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 13.05.2003 Spruchkörper: 3. Abteilung/Einzelrichter Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Fürsorgerecht Betreff: Sozialhilfe

Kostentragung für die Fremdplatzierung eines Jugendlichen Auf die Beschwerde ist einzutreten; das VGr ist auf Rechtskontrolle beschränkt; zuständig ist der Einzelrichter (E. 1). Die reformatio in peius ist im Rekursverfahren zulässig; der Bezirksrat hat die Rekurrierenden auf diese Gefahr hingewiesen (E. 2a). Der Bezirksrat ging davon aus, es liege keine dauernde Fremdplatzierung vor; er hat das rechtliche Gehör insoweit nicht verletzt (E. 2b). Auch bei der Würdigung der finanziellen Verhältnisse verletzte er das Gehör nicht (E. 2c). Die Vereinbarung über einen Elternbeitrag an die späteren Massnahmekosten hat keine Bedeutung für den vorliegenden Fall (E. 2d). Der Beschwerdegegnerin ist für die Unterstützung des Jugendlichen zuständig (E. 3a). Während der strittigen Zeit lag keine dauernde Fremdplatzierung vor. Eltern und Sohn bildeten daher eine Unterstützungseinheit (E. 3b). Verschiedene Fragen können offen bleiben (E. 3c). Die Beschwerdeführenden zeigen nicht auf, in welchen Punkten die grosszügige Bedarfsrechnung des Bezirksrats ihren Verhältnissen nicht genügend Rechnung trage. Ohnehin stellen sich hier in weitem Mass Ermessensfragen (E. 3d).

  Stichworte: ERMESSEN FREMDPLATZIERUNGSKOSTEN RECHTLICHES GEHÖR RECHTSKONTROLLE REFORMATIO IN PEIUS UNTERSTÜTZUNGSEINHEIT UNTERSTÜTZUNGSWOHNSITZ WIRTSCHAFTLICHE HILFE

Rechtsnormen: § 14 SHG § 37 lit. I + III SHG § 27 VRG § 50 VRG

Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 4

I. Die Jugend- und Familienberatung Y beantragte der Fürsorgebehörde X am 3. Mai 2002, die Kosten für die Fremdplatzierung von B, geb. am 23. Januar 1987, Adoptivkind von A1 und A2, in der Wohngruppe Q des Schulheims W sowie bei einer heilpädagogischen Pflegefamilie zu über­nehmen. Die Fürsorgebehörde wies dieses Gesuch am 16. Mai 2002 ab, da die Familie A in der Lage sei, diese Kosten selber zu tragen.

II. Dagegen erhob das Ehepaar A am 11. Juni 2002 Rekurs an den Bezirksrat Y mit dem Antrag, die Gemeinde X zur Übernahme der Kosten ab dem 21. April 2002 zu verpflichten. Am 21. August fand im Sitzungszimmer des Bezirks­rats eine Aussprache zwischen den Parteien statt. Darauf hin zog die Fürsorgebehörde ihren Entscheid in Wiedererwägung und beschloss am 18. September eine Beteiligung von 40 % an den Fremdplatzierungkosten für B von Fr. 13'610.-, die zwischen dem 22. April und Ende Juli 2002 angefallen waren.

A1 und A2 wandten sich dagegen am 18. Oktober 2002 erneut mit Rekurs an den Bezirksrat und verlangten eine Neufestlegung des Gemeindebeitrags. Nachdem der Bezirks­rat die Rekurrierenden am 31. Januar 2003 darauf aufmerksam gemacht hatte, dass im vorliegenden Fall eine Abänderung des angefochtenen Entscheids zu ihren Ungunsten in Frage komme, diese aber am Rekurs festhielten, schrieb der Bezirksrat am 28. Februar 2003 den Rekurs vom 11. Juni 2002 als erledigt ab, hob den Entscheid der Fürsorgebehörde X vom 18. September 2002 auf und stellte fest, die Rekurrierenden hät­­ten keinen Anspruch auf Sozialhilfe für die Fremdplatzierungskosten ihres Sohnes.

III. Gegen den Bezirksratsbeschluss erhob das Ehepaar A am 28. März 2003 Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit den Anträgen, es seien der Bezirksratsbeschluss vom 28. Februar und der Beschluss der Fürsorgebehörde X vom 18. Oktober 2002 aufzuheben, es sei für die dauernde Fremdplatzierung von B "der massgebende Zeitpunkt, der 21. April 2002, voll anzuerkennen" und es sei der Elternbeitrag daran nach den Empfehlungen der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe an die Fürsorgebehörden zur "Bemessung der Elternbeiträge an die Kosten der Platzierung von Kindern und Jugendlichen ausserhalb der eigenen Familie vom 15. Mai 1998" festzulegen. Für einen allfälligen Vermögensverzehr sei Kap. H.4 der der Richtlinien für die Aus­gestaltung und Bemessung der Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien) anzuwenden.

Die Fürsorgebehörde X reichte dem Gericht am 15. April 2003 eine Kopie ihrer Stellungnahme vom 14. November 2002 an den Bezirksrat als Beschwerdeantwort ein. Dieser beantragte am 16. April Abweisung der Beschwerde.

Der Einzelrichter zieht in Erwägung:

1. a) Gegen Rekursentscheide der Bezirksräte in Sozialhilfeangelegenheiten ist nach § 19c Abs. 2 und § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) die Beschwerde an das Verwaltungsgericht zulässig. Da auch die weiteren Vor­aussetzungen erfüllt sind, ist auf das Rechtsmittel einzutreten. Das Verwaltungsgericht ist bei seiner Beurteilung nach § 50 VRG auf Rechtskontrolle beschränkt.

b) Strittig ist die Tragung der Kosten von insgesamt Fr. 16'235.-, welche die Fremd­platzierung von B zwischen dem 22. April und Ende Juli 2002 verursach­te. Der Streitwert liegt damit jedenfalls unter Fr. 20'000.-, weshalb mangels grundsätzlicher Fragen nach § 38 Abs. 2 VRG der Einzelrichter über vorliegende Beschwerde zu be­finden hat.

2. a) Die Beschwerdeführenden bringen gegen den Rekursentscheid in verfahrensrecht­licher Hinsicht erstens vor, die Anwendung der reformatio in peius sei im Sozialbereich "nicht üblich".

Ob dies zutrifft, kann offen bleiben. Im Rahmen der hier einzig vorzunehmenden Rechtskontrolle ausschlaggebend ist, dass § 27 VRG die reformatio in peius im Rekursverfahren ausdrücklich gestattet und die Beschwerdeführenden durch den Bezirksrat vor seinem Entscheid ordnungsgemäss (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 27 N. 15) ausdrück­­lich auf diese Gefahr aufmerksam gemacht wurden.

b) Im Weiteren bemängeln die Beschwerdeführenden, der Bezirksrat habe die für sie wesentliche Tatsache, dass die Fremdplatzierung voraussichtlich bis zum Jahr 2006 oder 2007 dauern werde, nicht gewürdigt.

Nach Erlass der angefochtenen Verfügung neu eingetretene Tatsachen musste der Bezirksrat berücksichtigen, soweit sie Einfluss auf die Beurteilung der strittigen Frage der Tragung der bis Ende Juli 2002 aufgelaufenen Fr. 16'235.- Fremdplatzierungskosten hatten (Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 47). Die Beschwerdeführenden leiten offenbar aus dem Umstand, dass ihr Sohn sich ab dem 2. Oktober 2002 im jugendstrafrechtlichen Massnahmevoll­­zug befand (vgl. die Vereinbarung der Jugendanwaltschaft Z/Y mit den Beschwerdefüh­renden vom 8. Oktober 2002), ab, dass schon vorher eine dau­ernde Umplatzierung vorlag. Sie wiesen allerdings in ihrem zweiten Rekurs vom 18. Oktober 2002 nicht auf diese Tatsache hin. In einem Schreiben vom 9. Januar 2003 an den Bezirksrat wurde auf die Kos­tenregelung für den Massnahmevoll­zug, die einen monatlichen Elternbeitrag von Fr. 1'260.- vorsah, hingewiesen, allerdings nicht mit Bezug auf Frage einer dauernden Fremd­platzierung von B. Aus dem angefochtenen Entscheid ergibt sich mit hinreichender Deutlichkeit, dass die Vorinstanz schon allein wegen dessen wechselnden Aufenthaltsorts davon ausging, dass während des streitbetroffenen Zeitraums (noch) keine solche vorlag und dass sie der späteren Entwick­lung keine ausschlaggebende Bedeutung zumass. Ob diese Auffassung zutrifft, ist Sache der materiellen Beurteilung der Beschwerde (E. 3b).

c) Die Beschwerdeführenden rügen als weitere Verletzung ihres rechtlichen Gehörs, ihre materiellen/finanziellen Vorbringen seien nicht beurteilt worden; anrechenbare Auslagen seien nicht in Erwägung gezogen worden. Sie beziehen sich dabei offenbar auf ihre dem zweiten Rekurs vom 18. Oktober 2002 beigelegten Berechnungsblätter, ohne ihren Vor­wurf aber näher zu substanziieren.

Der Bezirksrat hat auf S. 7 seines Entscheids eine eigene Berechnung für jeden einzelnen Monat vorgenommen. Er ist dabei offenkundig davon ausgegangen (vgl. E. 3b 1. Ab­schnitt), die ganze Familie inklusive des fremdplatzierten B bilde eine Unter­stüt­zungs­­einheit. Dabei kam er zum Schluss, dass der Bedarf der Familie – zu dem er auch ei­nige Ausgaben rechnete, die nicht zum sozialhilferechtlichen Existenzminimum ge­hören – durch ihr Einkommen gedeckt sei und sogar ein beträchtlicher Überschuss von je­weils ca. Fr. 3'500.- bis 4'000.- in den Monaten Mai bis Juli 2002 bestehe (für den April ergibt sich trotz tieferen Gesamteinkommens sogar ein Überschuss von ca. Fr. 6'500.-, da noch keine Fremdplatzierungskosten anfielen). Unter diesen Umständen war es folgerichtig, dass der Bezirksrat auf eine eingehende Auseinandersetzung mit allen Details der Rech­nung der Be­schwerdeführenden verzichtete, da sich auch unter Berücksichtigung wei­terer Ausgaben kein Manko ergab. Auch diesbezüglich liegt keine Gehörsverletzung vor.

Ob die Betrachtungsweise des Bezirksrats rechtlich zutrifft, ist wiederum Sache der materiellen Beurteilung der Beschwerde.

d) Schliesslich bringen die Beschwerdeführenden – wiederum unter dem Titel "recht­­liches Gehör" – vor, der Bezirksrat habe den Umstand nicht in Erwägung gezogen, dass seitens der Jugendanwaltschaft Z/Y eine Verfügung (gemeint offenbar die entsprechen­de Vereinbarung mit den Beschwerdeführenden vom 8. Oktober 2002) bezüglich der Elternbeiträge an die Fremdplatzierung von B bestehe.

Die Beschwerdeführenden erläutern allerdings nicht, welche Bedeutung sie dieser Vereinbarung für die hier zu entscheidende Frage beimessen. Der Vollzug einer jugendstraf­rechtlichen Massnahme (über die weiter nichts aktenkundig ist) untersteht ganz anderen rechtlichen Bestimmungen als die fürsorgerechtliche Übernahme bzw. Verlegung von Fremdplatzierungskosten. Es verhält sich nicht notwendigerweise so, dass jeweils ein gleicher oder ähnlicher Kostenanteil durch die Eltern zu tragen ist. Vielmehr bestimmt der in der Vereinbarung zitierte § 45 des Kantonalen Straf- und Vollzugsgesetzes vom 30. Juni 1974 (LS 331), die Kosten des Massnahmevollzuges trage der Staat, der vom Verurteilten und seinen Eltern angemessene Ersatzleistungen erhebe.

3. a) Im interkantonalen Verhältnis – das vorliegend soweit ersichtlich aktuell keine Rolle spielt – befindet sich der Unterstützungswohnsitz eines unmündigen Kindes gemäss Art. 7 Abs. 1 des Zuständigkeitsgesetzes vom 24. Juni 1977 (ZUG) unabhängig von seinem Aufenthaltsort am Unterstützungswohnsitz der Eltern oder jenes Elternteils, unter dessen Gewalt es steht, somit in der Gemeinde X. Für das innerkantonale Verhältnis wiederholt § 37 Abs. 1 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG) die Regelung des ZUG. Das Kind erhält nach Art. 7 Abs. 3 lit. c ZUG bzw. § 37 Abs. 3 lit. c SHG einen eigenen Für­sorgewohnsitz am Wohnsitz der Eltern bzw. des Elternteils, bei dem es wohnte, wenn es dauernd nicht bei den Eltern oder einem Elternteil lebt. Für eine allfällige Unterstützung zuständig ist daher die Beschwerdegegnerin.

b) Gemäss § 14 SHG hat Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe, wer für seinen Lebens­­unterhalt und den seiner Familienangehörigen mit gleichem Wohnsitz nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aufkommen kann. Für die Frage, ob die Familie C. mit B während der streitbetroffenen Periode (noch) eine Unterstützungseinheit bildete oder B fürsorgerechtlich zu verselbständigen ist, kommt es wie vorangehend (E. 3a) erwähnt darauf an, ob eine dauernde – wie die Beschwerdeführenden postulieren – oder nur eine vorübergehende – wovon der Bezirksrat ausging – Fremdplatzierung vorlag.

B hielt sich vom 22. April bis 11. Mai 2002 bei der Familie C, betreutes Wohnen, in Z, vom 11. Mai bis 15. Juli im Schulheim W und vom 16. bis 31. Juli in der Station "R" in V auf. Im August – und vermutlich bis Beginn des Massnahmevollzugs – wohnte er wie­der bei seinen Eltern.

Bereits aufgrund der gesamthaften Dauer dieser Aufenthalte ist es höchst fraglich, ob von einer dauernden Umplatzierung ausgegangen werden könnte. Erst recht kann bei drei bzw. noch mehr Aufenthaltsorten innert gut drei Monaten nicht davon die Rede sein. Es ist offensichtlich, dass die streitbetroffenen Aufenthalte entweder nur auf kurze Dauer angelegt waren oder jedenfalls bei Platzierung noch nicht mit einem längeren Verbleiben gerechnet werden konnte, sondern die Erfahrungen mit der konkreten Institution und dem Umfeld abgewartet werden mussten; zwei Aufenthalte, die länger hätten dauern können, wurden nach mehr oder weniger kurzer Zeit abgebrochen. Die Beschwerdeführenden muss­ten zudem in dieser Zeit mehrmals den weiteren Verbleib ihres Sohnes regeln. Der Um­stand, dass er Ende Juli/Anfang August wieder nach X zurückkehrte, unterstreicht den vorläufigen Charakter der Platzierungen. Die Rückkehr von B in sein Elternhaus war nicht zuletzt deswegen möglich, weil die elterliche Sorge der Beschwerdeführenden nicht eingeschränkt war, was seinerseits nicht für eine dauerhafte Fremdplatzierung spricht (vgl. VGr, 11. April 2002, VB.2002.00046, E. 4, www.vgrzh.ch/rechtsprechung). Ausserdem fehlte es damals gerade an einem langfristigen Konzept für eine Fremdplatzierung, wie die beschriebenen Ereignisse zeigen. Daran vermag auch der Anfang Oktober 2002 begonnene Massnahmevollzug nichts zu ändern. Während die hier strittigen Aufenthalte letztlich auf Entscheidungen der Beschwerdeführenden beruhten und namentlich durch ihr immer schwierigeres persönliches Verhältnis zu ihrem Sohn motiviert waren, stellte letzteres einen behördlichen Eingriff dar, der durch sein – nicht im Einzelnen bekanntes – deliktisches Verhalten notwendig wurde. Zwar wurden bei­de aus ganz ähnlichen, in Persönlichkeit und Verhalten von B liegenden Gründen beschlossen, doch stellen die einzelnen Platzierungen voneinander klar unterschie­dene Massnahmen unterschiedlicher Urheber ohne unmittelbaren Zusammenhang dar. Die strittigen Platzierungen zwischen April und Juli 2002 begründeten daher keine dauernde Fremdplatzierung, weshalb bezüglich dieses Zeitraums von einer Unterstützungseinheit zwischen B und dem Rest der Familie C. auszugehen ist.

c) Demnach spielen vorliegend weder Kap. H.4 (richtig: H.3) und F.3.3 der SKOS-Richtlinien noch die Empfehlungen der Fürsorgekonferenz des Kantons Zürich zur Bemessung der Elternbeiträge an die Kosten der Plazierungen von Kindern und Jugendlichen aus­serhalb der eigenen Familie vom 15. Mai 1998 eine Rolle.

Ebenfalls kann offen bleiben, ob die streitbetroffenen Fremdplatzierung notwendig waren, geeignete Institutionen ausgewählt wurden und ob das Kostengutsprachegesuch recht­zeitig gestellt wurde. Der Bezirksrat setzte sich zwar mit diesen Fragen auseinander, sie waren aber letztlich für den Entscheid nicht ausschlaggebend.

d) Der vom Bezirksrat gewählte Ansatz war daher richtig. Seine Bedarfsrechnung entspricht grundsätzlich den SKOS-Richtlinien, wobei die Beschwerdeführenden mit ihren beiden Töchtern als ein Haushalt angesehen wurden und die Fremdplatzierungkosten für B gesondert ausgewiesen und dazugerechnet wurden; auch dies ist methodisch in keiner Weise zu kritisieren.

Die Beschwerdeführenden bemängeln pauschal, ihre "materiellen/finanziellen Vor­­bringen seien nicht beurteilt worden". Da die Vorinstanz von einer ganzen anderen Grund­­lage als die Beschwerdegegnerin ausging und dabei erhebliche Auslagen in die Bedarfsrech­nung aufnahm (Fr. 1'300.- monatliche Erwerbsunkosten, Fr. 440.- verschiedene Auslagen für die Kinder), wäre es Sache der Beschwerdeführenden gewesen aufzuzeigen, weshalb auch diese grosszügige Berechnung des Bezirksrats ihren Verhältnissen immer noch nicht genügend Rechnung trage. Im Beschwerdeverfahren kann nicht einfach auf Aus­füh­rungen vor der Vorinstanz verwiesen werden, wenn diese ihren Entscheid anders begründet hat als die erstinstanzlich verfügende Behörde (Kölz/Bosshart/Röhl, § 54 N. 7 m.H.). Das Verwaltungsgericht hat daher nicht zu prüfen, ob der Bezirksrat gewisse Einkommensposi­tionen anders hätte berücksichtigen sollen (insbes. die Einkünfte der Beschwer­deführerin aus ihrem Amt als Schulpflegerin) oder zusätzliche Ausgaben hätte in die Rechnung aufneh­men können. Ohnehin ist letzteres in hohem Mass Ermessenssache und daher nach § 50 VRG der Überprüfung durch das Gericht entzogen.

4. Ausgangsgemäss haben die Beschwerdeführenden die Gerichtskosten zu überneh­­men (§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 70 VRG). Entschädigungen sind nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet der Einzelrichter:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

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