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Geschäftsnummer: VB.2002.00422 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 15.04.2003 Spruchkörper: 3. Abteilung/3. Kammer Weiterzug: Das Bundesgericht hat eine staatsrechtliche Beschwerde gegen diesen Entscheid am 29.09.2003 abgewiesen. Rechtsgebiet: Gesundheitswesen Betreff: Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Zahnarzt
Vertrauenswürdigkeit des Gesuchstellers, der ohne Bewilligung praktizierte Auf die Beschwerde ist einzutreten (E. 1). Streitgegenstand ist die Verweigerung der Bewilligung selbständiger Berufstätigkeit, jedoch nicht die Assistenzbewilligung. Die Ausstandsbegehren sind im Rahmen der Überprüfung der Sachverfügung zu beurteilen (E. 2). Das Gesuch um vorsorgliche Massnahmen ist nunmehr gegenstandslos (E. 3). Die abgelehnten Personen haben nicht am angefochtenen Entscheid mitgewirkt. Im Übrigen liegen keine genügenden Hinweise für eine Befangenheit vor (E. 4a). Der Einwand der Gehörsverletzung war unbegründet (E. 4b). Die Protokollführung durch die Direktion ist nicht zu beanstanden (E. 4c). Der Beschwerdeführer erfüllt die fachlichen Bewilligungsvoraussetzungen, strittig ist die Vertrauenswürdigkeit. Diese ist gegeben, wenn vom Bewerber die Anwendung aller für die Berufsausübung nötigen Sorgfalt erwartet werden kann (E. 5). Die Aufnahme der Zahnarzttätigkeit vor Inkrafttreten der bilateralen Verträge ist für sich noch kein besonders schwerer Verstoss; der Beschwerdeführer entzog sich allerdings der im Patienteninteresse liegenden behördlichen Aufsicht. Belastend wirkt das grosse Ausmass der Tätigkeit und das renitente Verhalten während des Verfahrens (E. 6a). Ins Gewicht fällt die Beauftragung von Hilfspersonen mit Tätigkeiten, für die sie weder ausgebildet noch berechtigt waren (E. 6b). Die fachliche Befähigung ist dem Beschwerdeführer nicht abzusprechen (E. 6c). Die Bewilligungsverweigerung ist verhältnismässig (E. 6d). Auch das Verbot zeitlich begrenzter Tätigkeit ist gerechtfertigt (E. 7).
Stichworte: ASSISTENZ (BEWILLIGUNG) ASSISTIERENDE AUSSTAND BERUFSAUSÜBUNG BILATERALE ABKOMMEN ILLEGAL PROTOKOLLIERUNG RECHTLICHES GEHÖR VERTRAUENSWÜRDIGKEIT ZAHNARZT
Rechtsnormen: § 7 Abs. I lit. a aGesundheitsG § 8 Abs. I aGesundheitsG § 9 Abs. I aGesundheitsG § 12 Abs. I aGesundheitsG § 5a lit. I + II VRG Art./§ 2 ZahnärzteV Art./§ 2a ZahnärzteV
Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3
I. Der in Deutschland diplomierte Zahnarzt Dr. A, wohnhaft in X, führt seit Jahren eine Praxis in der deutschen Grenzgemeinde Y. Nachdem das Schweizer Volk am 21. Mai 2000 die bilateralen Verträge zwischen der Schweiz und der Europäischen Union angenommen hatte, ersuchte Dr. A die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich am 13. Juni 2000 um Bewilligung der selbständigen zahnärztlichen Tätigkeit im Kanton Zürich. Nach Rücksprache mit dem Rechtsvertreter des Gesuchstellers sistierte die Gesundheitsdirektion das Verfahren am 26. Juni 2000 bis zum Inkrafttreten der bilateralen Verträge, da das Gesuch im Lichte des geltenden Gesundheitsgesetzes hätte abgewiesen werden müssen.
Anlässlich eines Kontrollbesuches in einer Zahnarztpraxis in Z, deren Aufgabe der Praxisinhaber, Dr. C, aus gesundheitlichen Gründen auf Ende 2000 in Aussicht gestellt hatte, traf der Kantonszahnarzt am 12. Dezember 2001 Dr. A an, der gerade die in der Praxis als Assistenzzahnärztin zugelassene Dr. D zahnmedizinisch behandelte. Nach Angaben der beiden übte Dr. A in dieser Praxis eine rein konsiliarische und keine klinische Tätigkeit aus. In der Folge ersuchte Dr. C persönlich am 19. Dezember 2001 um eine Vertretungsbewilligung für Dr. D, und fragte gleichzeitig an, ob eine solche Bewilligung nicht für Dr. A, der seine Praxis übernehmen wolle, erhältlich sei. Am 21. Dezember 2001 ersuchte der gemeinsame Rechtsvertreter von Dr. C und Dr. A um eine Assistenzbewilligung für Dr. A. Am 9. Januar 2002 teilte die Direktion den Gesuchstellern mit, dass vor Inkrafttreten der bilateralen Verträge weder eine Vertreter- noch eine Assistenzbewilligung für Dr. A erteilt werden könne. Hingegen wurde die Vertreterbewilligung für Dr. D am 4. Februar 2002 bis Ende Juni 2002 erteilt und am 28. Juli 2002 bis zum 31. Dezember 2002 verlängert.
Aufgrund verschiedener Befragungen, beigezogener Agenden und weiterer Untersuchungshandlungen stellte sich in der Folge heraus, dass Dr. A in der z-er Praxis entgegen wiederholter Bestreitungen bereits seit Oktober 2000 in grösserem Umfange zahnärztlich tätig gewesen war, seine Tätigkeit trotz entsprechender Hinweise und Aufforderungen nicht eingestellt hatte und zudem Angestellte teilweise zahnärztliche und dentalhygienische Tätigkeiten hatte ausführen lassen, zu denen sie nach Auffassung der Gesundheitsdirektion nicht befähigt bzw. berechtigt waren. Dies führte anlässlich einer am 20. September 2002 unter Beizug der Kantonspolizei durchgeführten Praxisinspektion zur sofortigen Schliessung und Siegelung der Praxis durch den Kantonszahnarzt.
Am 4. November 2002 verfügte die Gesundheitsdirektion unter Regelung verschiedener Einzelheiten, dass die Praxis bis zur Übernahme durch eine praxisfähige Zahnärztin bzw. einen praxisfähigen Zahnarzt oder bis zur vollständigen Liquidation geschlossen bleibe. Gleichzeitig lehnte sie ein von Dr. A gegen den Kantonszahnarzt Dr. E und den juristischen Sekretär F erhobenes Ausstandsgesuch ab. Dagegen rekurrierten mit separaten Eingaben sowohl Dr. C als auch Dr. A an den Regierungsrat.
Ebenfalls am 4. November 2002 wies die Gesundheitsdirektion mit separater Verfügung das Gesuch von Dr. A um Zulassung zur selbständigen zahnärztlichen Berufsausübung (Disp.-Ziff. I Abs. 1) sowie dasjenige von Dr. C und Dr. A um Zulassung als Assistenzzahnarzt (Disp.-Ziff. II) ab. Zudem wurde Dr. A jede zeitlich begrenzte zahnärztliche Tätigkeit im Kanton Zürich verboten (Disp.-Ziff. I Abs. 2). Schliesslich wurde auch in dieser Verfügung das gegen Dr. E und lic. iur. F erhobene Ausstandsgesuch abgewiesen (Disp.-Ziff. III).
II. Gegen die verweigerte Berufszulassung erhob Dr. A am 9. Dezember 2002 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und sein Gesuch um Zulassung zur selbständigen zahnärztlichen Berufsausübung sei gutzuheissen, eventuell sei die Sache zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die Gesundheitsdirektion beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 16. Januar 2003 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werde. Zu den neuen Vorbringen in der Vernehmlassung und den seit der erstinstanzlichen Verfügung ergänzten Akten nahm der Beschwerdeführer am 24. Februar 2003 unter Beilage verschiedener neuer Beweismittel Stellung. In dieser Eingabe stellte der Beschwerdeführer sodann den Antrag, es sei ihm im Sinn einer vorsorglichen Massnahme die Berufsbewilligung bzw. die Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung im Kanton Zürich zu erteilen.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der gegen die Verfügung der Gesundheitsdirektion erhobenen Beschwerde sachlich und funktionell zuständig (§ 41 und § 19a Abs. 2 Ziffer 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997; VRG). Der angefochtene Entscheid unterliegt im Verfahren der Direktbeschwerde nicht nur der Rechts-, sondern auch der Ermessenskontrolle (§ 50 Abs. 1 und 3 VRG).
2. Gegenstand der angefochtenen Verfügung war die Verweigerung der beiden Zulassungsgesuche – zur selbständigen zahnärztlichen Tätigkeit und zur Assistenz – sowie andererseits das ausgesprochene Verbot einer zeitlich begrenzten zahnärztlichen Tätigkeit gemäss § 2a der Zahnärzteverordnung vom 10. Juni 1998 (ZahnärzteV, LS 811.21). Der Beschwerdeführer verlangt gesamthaft die Aufhebung der angefochtenen Verfügung, begehrt hingegen im Konkreten nur die Gutheissung seines Gesuches um Zulassung zur selbständigen Berufsausübung. Demgemäss ist davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer an der ersuchten Assistenzbewilligung kein Interesse mehr hat und diese vorliegend nicht mehr im Streit liegt. Diesbezüglich wäre ohnehin nur der Praxisinhaber Dr. C, der gegen diese Verfügung selber nicht an das Verwaltungsgericht gelangt ist, zur Anfechtung legitimiert gewesen (§ 10 Abs. 3 ZahnärzteV). Zu beurteilen bleibt daher die verweigerte Bewilligung zur selbständigen Tätigkeit sowie das separat verfügte Verbot einer zeitlich begrenzten selbständigen Tätigkeit.
Demgegenüber bildet die Abweisung des Ausstandsbegehrens gegen Dr. E und gegen F keine eigenständig überprüfbare Anordnung in der Sache, sondern eine – allerdings erst mit dem Endentscheid zusammen eröffnete – prozessleitende Verfügung. Ob das Ausstandsbegehren gegen die beiden abgelehnten Personen zu Recht abgewiesen wurde, ist im Rahmen der Überprüfung der Sachverfügung zu beurteilen.
3. Der Beschwerdeführer beantragt die Anordnung einer vorsorglichen Massnahme in dem Sinn, als ihm die strittige Bewilligung bereits während des hängigen Beschwerdeverfahrens zu erteilen sei. Da vorliegend der Endentscheid ergeht, erweist sich das Gesuch als gegenstandslos.
4. Der Beschwerdeführer erhebt verschiedene das Verfahren betreffende Einwendungen, die vorab zu überprüfen sind.
a) Der Beschwerdeführer erhob am 11. Oktober 2002 ein Ausstandsbegehren gegen den Kantonszahnarzt Dr. E und den juristischen Sekretär F und machte geltend, diese würden in der Sache voreingenommen und befangen erscheinen, nachdem Dr. E der Angestellten des Beschwerdeführers, G, anlässlich der Praxisschliessung eine Stelle bei sich angeboten habe und F ebenfalls am 20. September 2002 eigenhändig Diplome von den Wänden gerissen habe mit der Bemerkung, diese seien wohl auch gefälscht. Die Voreingenommenheit ergebe sich auch daraus, dass der Verfahrensausgang im Schreiben der Gesundheitsdirektion vom 2. Oktober 2002 bereits vorweggenommen worden sei und bei den Befragungen keine den gesetzlichen Anforderungen entsprechenden Aussageprotokolle erstellt worden seien. Die Gesundheitsdirektion erachtete das Ausstandsbegehren in der angefochtenen Verfügung als haltlos und die entsprechenden Vorbringen als unglaubwürdig. Im Beschwerdeverfahren bringt der Beschwerdeführer vor, Dr. E und F hätten sich trotz des Ablehnungsgesuches weiterhin mit der Sache befasst, letzterer habe sogar den angefochtenen Entscheid redigiert, obwohl doch die Aufsichtsbehörde über das Begehren hätte befinden müssen.
Nach § 5a Abs. 1 VRG treten Personen, die eine Anordnung zu treffen, dabei mitzuwirken oder sie vorzubereiten haben, in den Ausstand, wenn sie in der Sache persönlich befangen erscheinen, insbesondere wenn sie in der Sache ein persönliches Interesse haben (lit. a), bei bestimmter verwandtschaftlicher Beziehung (lit. b) oder wenn sie Vertreter einer Partei sind oder für eine Partei in der gleichen Sache tätig waren (lit. c). Ist der Ausstand streitig, so entscheidet darüber die Aufsichtsbehörde oder, wenn es sich um den Ausstand eines Mitgliedes einer Kollegialbehörde handelt, diese Behörde unter Ausschluss des betreffenden Mitglieds (Abs. 2).
Im vorliegenden Verfahren haben sowohl Dr. E als auch F an der Vorbereitung des Entscheides der Gesundheitsdirektion mitgewirkt, indem sie zumindest bis im Oktober 2002 wesentliche Aufgaben der Verfahrensführung wahrnahmen und insbesondere den Sachverhalt abklärten. Durch die Akten ist jedoch nicht belegt, dass die beiden auch nach Eingang des Ausstandsgesuches weiterhin an der Entscheidvorbereitung beteiligt gewesen wären. Namentlich kann aus der Wendung "die Voreingenommenheit des Schreibenden" auf S. 5 des angefochtenen Entscheides nicht geschlossen werden, F habe den angefochtenen Entscheid selber redigiert. Mit der fraglichen Bemerkung wurde in indirekter Rede ein Argument des Beschwerdeführers aus seinem Ausstandsbegehren zitiert, welches sich auf den Verfasser des Briefes vom 2. Oktober 2002 bezog. Über das Ausstandsbegehren gegen die beiden Personen hat die diesen vorgesetzte Gesundheitsdirektorin unter Mitwirkung des Direktionssekretärs am 4. November 2002 entschieden. Dieses Vorgehen entspricht § 5a Abs. 2 VRG und ist nicht zu beanstanden.
In der Sache bringt der Beschwerdeführer nichts vor, was die Ablehnung des Ausstandsgesuches in Frage stellen könnte. Die Gesundheitsdirektion hat in ihrer Verfügung begründet, weshalb die Behauptungen betreffend Verhalten und Äusserungen von Dr. E und F anlässlich der Praxisschliessung unglaubhaft seien. Der Beschwerdeführer setzt sich mit diesen Argumenten in seiner Beschwerdeschrift nicht weiter auseinander. Im übrigen ist darauf hinzuweisen, dass allein die vom Beschwerdeführer beanstandeten Verfahrensfehler wie die Verletzung des rechtlichen Gehörs oder Mängel der Protokollführung grundsätzlich nicht geeignet sind, eine persönliche Befangenheit zu belegen (vgl. RB 1996 Nr. 3).
b) Der Beschwerdeführer machte im vorinstanzlichen Verfahren auch geltend, mit Vorwegnahme des Entscheides gemäss Schreiben der Gesundheitsdirektion vom 2. Oktober 2002 sei das rechtliche Gehör verletzt worden. Der Einwand wird im Beschwerdeverfahren offenbar nicht mehr aufrecht erhalten. Er wäre auch unbegründet. Mit dem beanstandeten Schreiben der Gesundheitsdirektion sollte der Beschwerdeführer ja gerade zu den Ergebnissen der bisherigen Untersuchung und zu den daraus folgenden Absichten der Behörde angehört werden.
c) Ebenfalls bereits vor Vorinstanz wurde beanstandet, dass die im Verfahren durchgeführten Befragungen nicht in gesetzeskonformer Weise protokolliert worden seien. Ob der Vorwurf im Beschwerdeverfahren aufrechterhalten wird, ist unklar. Zumindest macht der Beschwerdeführer geltend, die Gesundheitsdirektion hätte ihren Irrtum über die Berufsausbildung von I bei korrekter Befragung vermeiden können.
Gemäss § 7 Abs. 1 VRG untersucht die Verwaltungsbehörde den Sachverhalt von Amtes wegen unter anderem durch Befragung der Beteiligten und von Auskunftspersonen. In welcher Form diese Befragungen zu dokumentieren sind, schreibt das Gesetz nicht vor. Namentlich gelten die Protokollierungsregeln von §§ 141 ff. GVG im Verwaltungsverfahren nicht. Immerhin verlangt aber die Gewährung des rechtlichen Gehörs, dass die in der Sache vorgenommen Ermittlungen belegt werden, dass demgemäss über mündliche Befragungen zumindest eine Aktennotiz, in wichtigen Fällen ein vom Befragten unterzeichnetes Protokoll angefertigt wird (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, Zürich 1999, § 7 N. 19).
Die vom Kantonszahnarzt durchgeführten Befragungen von Dr. D, G und H vom 18. und 20. September 2002 wurden ohne die Anwesenheit des Beschwerdeführers durchgeführt. Dies ist jedenfalls insofern nicht zu beanstanden, als der konkrete Anlass dieser Befragungen die Praxiskontrolle bildete, deren Ankündigung den Zweck der Untersuchungsmassnahme vereitelt hätte. Über diese Befragungen wurde alsdann kein wörtliches Protokoll erstellt, jedoch wurden die einzelnen Gespräche in Form der indirekten Rede schriftlich festgehalten, den Befragten zur Unterzeichnung vorgelegt und jedenfalls von Dr. D und von H auch unterzeichnet. Aus diesen Aufzeichnungen ist der massgebliche Gehalt der von den Befragten gemachten Aussagen sowie der Gesprächsablauf als solcher ohne Weiteres ersichtlich und konnte damit als hinreichende Grundlage zur Gewährung des rechtlichen Gehörs dienen. Der Beschwerdeführer macht denn auch nicht etwa geltend, aufgrund mangelhafter Aufzeichnungen habe er seine Einwände, tatsächlichen Bestreitungen oder sich allenfalls aufdrängende Ergänzungsfragen nicht einbringen können. Sodann bestreitet er im Beschwerdeverfahren auch weder die Tatsache, dass die Befragten die im Protokoll festgehaltenen Aussagen gemacht haben, noch dass diese Aussagen der Wahrheit entsprächen. Demgemäss kann von einer ungesetzlichen Protokollführung nicht die Rede sein.
5. Um gegen Entgelt oder berufsmässig medizinische Verrichtungen vorzunehmen, ist eine Bewilligung der Gesundheitsdirektion erforderlich (§ 7 Abs. 1 lit. a des Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962; GesundheitsG). Die Bewilligung wird erteilt, wenn der Gesuchsteller die durch das Gesetz verlangten fachlichen Anforderungen erfüllt, vertrauenswürdig ist und nicht an einem geistigen oder körperlichen Gebrechen leidet, das ihn zur Berufsausübung offensichtlich unfähig macht (§ 8 Abs. 1 GesundheitsG).
Der Beschwerdeführer erfüllt seit dem Inkrafttreten der bilateralen Verträge am 1. Juni 2002 unbestrittenermassen die fachlichen Anforderungen für die Zulassung als selbständiger Zahnarzt im Kanton Zürich. Die ersuchte Bewilligung scheiterte einzig an der Bewilligungsvoraussetzung der Vertrauenswürdigkeit. Das Gesundheitsgesetz verlangt die Vertrauenswürdigkeit für alle Berufe der Gesundheitspflege gleichermassen, ohne jedoch zu umschreiben, was darunter zu verstehen ist. Immerhin lässt § 9 Abs. 1 GesundheitsG, welcher die Gründe für den Entzug einer einmal erteilten Bewilligung umschreibt, diesbezügliche Rückschlüsse zu. Nach dieser Bestimmung kann die Gesundheitsdirektion eine erteilte Bewilligung entziehen, wenn deren Voraussetzungen nicht mehr vorhanden sind oder wenn den Behörden nachträglich Tatsachen zur Kenntnis gelangen, auf Grund derer die Bewilligung hätte verweigert werden müssen. Die Vertrauenswürdigkeit hat demgemäss nicht nur als Voraussetzung einer erstmaligen Bewilligungserteilung zu gelten, sondern muss ebenso während der ganzen Dauer der Bewilligungsausübung bestehen bleiben. Entfällt sie, so führt deren Verlust zwangsläufig zum Bewilligungsentzug.
Als Entzugsgründe gelten nach § 9 Abs. 1 GesundheitsG insbesondere: schwere, die Patienten gefährdende Verletzung der Berufspflichten; missbräuchliche Ausnützung der beruflichen Stellung, ernstliche sittliche Verfehlungen an Patienten; offensichtliche Überforderung der Patienten. Diese beispielhaft aufgezählten Entzugsgründe zeigen, dass die vorausgesetzte Vertrauenswürdigkeit in erster Linie das Vertrauensverhältnis zwischen Patienten und Bewilligungsinhaber betrifft. Das hohe Eingriffs- und Schädigungspotential bei der Ausübung einer selbständigen ärztlichen oder zahnärztlichen Tätigkeit, der enormen Wissensvorsprung des Mediziners und die sich daraus ergebende Abhängigkeit des Patienten verlangt ein besonders enges Vertrauensverhältnis zwischen Arzt/Zahnarzt und Patient. Dieses Vertrauens erweist sich ein Berufsangehöriger dann als würdig, wenn von ihm aufgrund seiner bisherigen Berufstätigkeit und Lebensführung erwartet werden darf, dass er bei der selbständigen Ausübung seines Berufs alle notwendige Sorgfalt anwenden wird (vgl. § 12 Abs. 1 GesundheitsG). Liegen Gründe für den Entzug einer Berufsbewilligung vor, so ist damit auch ohne Weiteres deren Verweigerung gerechtfertigt. Daraus lässt sich allerdings nicht schliessen, dass eine Verweigerung immer nur dann statthaft wäre, wenn auch ein Entzugsgrund vorliegt. Zwar haben Entzug wie Verweigerung einer Berufsbewilligung als schwerwiegende Einschränkungen der Wirtschaftsfreiheit zu gelten und sind nur unter den Voraussetzungen von Art. 36 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) zulässig. Jedoch präsentiert sich die nach Art. 36 Abs. 3 BV verlangte Verhältnismässigkeit der Einschränkung im einen und im anderen Fall grundsätzlich verschieden, da beim Bewilligungsentzug im Gegensatz zur Verweigerung in eine bestehende Position eingegriffen wird und davon regelmässig auch bereits rechtmässig erfolgte Investitionen betroffen sind.
6. a) Dem Beschwerdeführer wird vorgeworfen, ohne Bewilligung zwischen Oktober 2000 und September 2002 in der Zahnarztpraxis von Dr. C zahnmedizinisch tätig gewesen zu sein. Durch diese Tätigkeit erwirtschaftete er nach den Darlegungen der Gesundheitsdirektion einen Umsatz von rund Fr. 800'000.-. Für den darin liegenden Verstoss gegen das Gesundheitsgesetz (Begehungszeitraum Oktober 2000 bis 31. Mai 2002) wurde der Beschwerdeführer am 2. Oktober 2002 durch das Statthalteramt V mit einer Busse von Fr. 4'500.- bestraft. Den im fraglichen Zeitraum unrechtmässig erwirtschafteten Gewinn bezifferte der Statthalter auf Fr. 250'000.-, verzichtete allerdings aus strafprozessualen Gründen wiedererwägungsweise auf dessen Einziehung. Dieser Sachverhalt wird vom Beschwerdeführer im Wesentlichen anerkannt, jedoch bringt er zu seiner Entlastung vor, er habe die Praxis im Vertrauen auf das baldige Inkrafttreten der bilateralen Verträge übernommen und seit 1. Januar 2001 für alle Praxiskosten aufkommen müssen.
Der Umstand, dass der Beschwerdeführer seine zahnärztliche Tätigkeit bereits im Oktober 2000 ohne die notwendige Bewilligung aufgenommen hatte, ist zwar ein klarer Verstoss gegen das Gesundheitsgesetz, beinhaltet jedoch noch keine konkrete oder schwere Gefährdung von Patienteninteressen. Nach Zustimmung des Schweizer Volkes zu den bilateralen Verträgen mit der EU konnte der Beschwerdeführer durchaus davon ausgehen, dass seiner Berufszulassung in der Schweiz mit dem Inkrafttreten des Abkommens über die Freizügigkeit kein Hindernis mehr im Weg stehen sollte. Trotz der fehlenden formalen Zulassung konnte er seinen Patientinnen und Patienten aufgrund seiner Ausbildung, welche mittlerweile auch durch den Leitenden Ausschuss für die eidgenössischen Medizinalprüfungen anerkannt wurde, eine angemessene zahnmedizinische Behandlung zukommen lassen. Dabei ist jedoch auch nicht zu verkennen, dass sich der Beschwerdeführer durch die illegale Arbeitsaufnahme immerhin einer auch im Patienteninteresse stehenden behördlichen Aufsicht entzog und damit zumindest eine gewisse abstrakte Patientengefährdung in Kauf nahm. Eine solche Aufsicht ist gerade gegenüber denjenigen Zahnärzten, die mit dem schweizerischen Gesundheitswesen allenfalls noch nicht hinreichend vertraut sind, von Bedeutung. Im weiteren birgt die illegale Tätigkeit auch insofern eine gewisse Gefahr für die Patienten, als sie den Zahnarzt im Einzelnen eher davon abhalten mag, eine angezeigte Überweisung vorzunehmen oder einen kollegialen Ratschlag einzuholen.
Im Hinblick auf die Vertrauenswürdigkeit belastend wirkt in diesem Zusammenhang allerdings das tatsächliche Ausmass der unzulässigen Tätigkeit und insbesondere das Verhalten des Beschwerdeführers im laufenden Verfahren der Gesundheitsdirektion. Beim ersten Kontrollbesuch des Kantonszahnarztes am 12. Dezember 2001 bestritt der Beschwerdeführer noch jegliche klinische Tätigkeit. Entgegen dem damaligen ausdrücklichen Hinweis auf die Unrechtmässigkeit einer solchen Tätigkeit setzte der Beschwerdeführer diese auch nach dem Besuch fort und leugnete sie weiterhin auch bei der Besprechung vom 20. März 2002 mit dem Kantonszahnarzt. Erstmals nach Konfrontation mit Aussagen zweier Patienten und nach einem Wechsel des Rechtsvertreters gestand er am 29. April 2002 ein, zahnärztliche Behandlungen in Z durchgeführt zu haben. In der Folge verzeigte die Gesundheitsdirektion den Beschwerdeführer, erklärte sich aufgrund der nunmehr gezeigten Einsicht jedoch bereit, eine Berufsausübungsbewilligung nicht zum vornherein auszuschliessen, und verlangte als ersten Schritt zur Wiederherstellung des Vertrauensverhältnisses eine vollständige Offenlegung der durchgeführten Behandlungen anhand von Listen und Rechnungen. Erst aufgrund der in der Folge vorgelegten Rechnungen wurden das gesamte Ausmass und die Dauer der unzulässigen klinischen Tätigkeit des Beschwerdeführers offenbar. Dabei stellte sich insbesondere heraus, dass der Beschwerdeführer seine Tätigkeit selbst nach der Besprechung vom 20. März 2002 und nachdem ihm ein unangemeldeter Praxisbesuch und die Einsichtnahme in Krankenakten und Bestellbücher angekündigt worden waren, fortgesetzt hatte. Obwohl ihm darauf die Gesundheitsdirektion am 11. Juni 2002 die Verweigerung der Bewilligung mangels Vertrauenswürdigkeit in Aussicht gestellt hatte und trotz der nunmehr anhängigen Strafuntersuchung mit polizeilicher Befragung vom 11. Juni 2002 setzte der Beschwerdeführer seine klinische Tätigkeit in Z im Umfange von 10 bis 20 Stunden pro Woche bis zur Praxisschliessung ungehindert fort und versuchte, dies etwa durch Radierungen im Bestellbuch zu vertuschen. Dieses unverfrorene und renitente Verhalten gegenüber der zahnärztlichen Aufsichtsbehörde, die ihre Tätigkeit vornehmlich im Interesse des Patientenschutzes auszuüben hat, weckt schwere Bedenken in die Vertrauenswürdigkeit des Beschwerdeführers.
b) Weiter wird dem Beschwerdeführer vorgeworfen, zwei zahnmedizinische Assistentinnen hätten in seinem Auftrag verschiedene zahnmedizinische Tätigkeiten ausgeführt, zu denen sie nicht befugt gewesen seien. Der Vorwurf bildete teilweise Gegenstand einer auf Strafanzeige der Gesundheitsdirektion vom 25. Oktober 2002 hin angehobenen Strafuntersuchung der Bezirksanwaltschaft V, die eingestellt wurde, soweit sie sich gegen den Beschwerdeführer richtete, da der Tatbestand des Betrugs nach Art. 146 des Strafgesetzbuchs mangels arglistiger Täuschung der Patienten nicht erfüllt sei und bezüglich der Tatbestände der einfachen Körperverletzung und der Tätlichkeit gemäss Art. 123 und 126 StGB keine Strafanträge vorlägen. Der Beschwerdeführer bestreitet grundsätzlich nicht, dass sowohl G als auch I für ihn tätig waren und er auch für deren Löhne aufkam. Hingegen macht er im wesentlichen geltend, die beiden Angestellten hätten nur Tätigkeiten ausgeführt, für die sie auch ausgebildet gewesen seien.
Um diese Vorwürfe im einzelnen beurteilen zu können, bedarf es vorerst einer kurzen Darstellung der verschiedenen zahnmedizinischen Berufsarten und ihrer Wirkungsfelder. Umfassend tätig im fraglichen Bereich sind die selbständigen Zahnärzte und Zahnärztinnen, die nach § 2 ZahnärzteV zu Gunsten des gesamten Kausystems Befunde und Diagnosen erheben, Behandlungen durchführen sowie die notwendigen Arzneimittel beziehen, anwenden und verordnen. Nur in eingeschränktem Umfang klinisch tätig sind demgegenüber die in § 8 ZahnärzteV unter der Marginalie "Assistenz" umschriebenen Berufsgruppen. Dazu gehören neben den Personen mit Zahnarzt- oder Zahnprothetikdiplom (lit. b) die Dentalhygienikerinnen mit SSO- oder SRK-Diplomabschluss (lit. c), die Prophylaxeassistentinnen mit SSO-Prüfungsausweis (lit. d), die zahnmedizinischen Assistentinnen mit Röntgenberechtigung SSO/BAG (lit. e) und die Dentalassistentinnen mit BAG-Prüfungsausweis zur Anfertigung von Röntgenbildern (lit. f). Welche Tätigkeiten die Angehörigen dieser Berufsgruppen im einzelnen ausüben dürfen, umschreibt die Verordnung selber nicht, ergibt sich aber teilweise aus den entsprechenden Ausweisen der Schweizerischen Zahnärzte-Gesellschaft SSO bzw. des Schweizerischen Roten Kreuzes SRK, aus der kantonalen Dentalhygieneverordnung vom 10. Juni 1998 (LS 811.23) oder aus der Verordnung über die Ausbildungen und die erlaubten Tätigkeiten im Strahlenschutz vom 15. September 1998 (SR 814.501.261, Anhang 4).
Die klinische Tätigkeit am Patienten der bis ca. 1999/2000 nach einer zweijährigen Berufslehre diplomierten zahnmedizinischen Assistentinnen beschränkt sich gleichermassen wie diejenige der ab 2001 nach einer dreijährigen Lehre diplomierten Dentalassistentinnen auf die Assistenz des Zahnarztes am Behandlungsstuhl sowie unter bestimmten Voraussetzungen auf die Herstellung von Röntgenbildern. Zur instrumentellen Zahnsteinentfernung sind ohne Einschränkung die dreijährig ausgebildeten Dentalhygienikerinnen berechtigt. Demgegenüber befähigt die Ausbildung zur Prophylaxeassistentin, eine Weiterbildungsmöglichkeit für Dentalassistentinnen oder zahnmedizinische Assistentinnen, nur zur Entfernung von supragingivalen (oberhalb des Zahnfleisches liegenden) Zahnbelägen (vgl. www.sso.ch, Rubrik Berufe/Prophylaxeassistentin). Während demnach die Zahnbelagsentfernung ganz oder teilweise an Angehörige einzelner zahnmedizinischer Hilfsberufe delegiert werden kann, bildet etwa die Kieferorthopädie, die im wesentlichen die Korrektur von Zahn- und Kieferfehlstellungen bezweckt, sowie das Einsetzen von Kronen oder die Durchführung von Wurzelbehandlungen eine ausschliesslich den Zahnärztinnen und Zahnärzten vorbehaltene medizinische Tätigkeit.
aa) Mit Bezug auf die zahnmedizinische Assistentin G erhebt die Gesundheitsdirektion den Vorwurf, sie habe unberechtigterweise Zahnsteinentfernungen durchgeführt, Abdrücke genommen sowie Kronen und Prothesen eingepasst. Der Beschwerdeführer bringt dagegen vor, G dürfe als ausgebildete Prophylaxeassistentin auch Zahnbeläge entfernen, sie habe nie eine Zahnreinigung ohne Aufsicht von Dr. D durchgeführt, und sie habe keine Brackets (Zahnklammern) eingepasst oder kontrolliert.
Aus den Bestellbüchern 2001 und 2002 sowie den durchgeführten Befragungen vom 18. und 20. September 2002 ergibt sich, dass G ab Januar 2001 bis zur Praxisschliessung im September 2002 regelmässig zahlreiche Zahnsteinentfernungen vornahm. Diese Behandlungen erscheinen jeweils mit dem Zusatz ZST versehen oftmals unter ihrem Namen oder mit einem Sternchen versehen, da sie jedoch sämtliche in der Praxis vorgenommenen Dentalhygienearbeiten ausführte, sind auch alle anderen entsprechenden Einträge ihr zuzuordnen. All diese Arbeiten hat G ohne ein entsprechendes Dentalhygienikerinnen-Diplom oder einen SSO-Prüfungsausweis als Prophylaxeassistentin ausgeführt. Erst nach der Praxisschliessung besuchte sie im November 2002 in W einen Weiterbildungskurs Gruppen- und Individualprophylaxe. Unter diesen Umständen kommt es nicht darauf an, ob dieser Kurs, was umstritten ist, alle notwendigen Teile im Sinn eines SSO-Prüfungsausweises für Prophylaxeassistentinnen im Sinn von § 8 lit. d der ZahnärzteV umfasst.
Weiter ergab die Befragung von G und deren detaillierte Schilderung der Arbeitsweise, dass sie wiederholt und im Auftrag des Beschwerdeführers alleine Kronen eingesetzt hatte, obwohl dies eine im Kanton Zürich ausschliesslich den diplomierten Zahnärzten vorbehaltene Tätigkeit ist. Ob sie daneben im einzelnen auch Brackets (Zahnklammern) kontrollierte und einpasste, was der Beschwerdeführer bestreiten lässt, spielt unter diesen Umständen ebenfalls keine Rolle. Ebenfalls nicht weiter nachzugehen ist dem erst am 18. Februar 2003 erhobenen Vorwurf der Gesundheitsdirektion, G habe sogar eigentliche Wurzelbehandlungen durchgeführt.
Inwieweit der Beschwerdeführer aus dieser unrechtmässigen Tätigkeit seiner Angestellten auch finanziellen Nutzen zog, hat die Gesundheitsdirektion nicht weiter untersucht, nachdem die vom Beschwerdeführer auf entsprechende Aufforderung hin eingereichten Rechnungen aus den Jahren 2000 bis 2002 praktisch keine der von G ausgeführten Arbeiten betrafen. Die wenigen Rechnungen für PA-Behandlungen waren unter dem Namen von Dr. C gestellt worden. Da Dr. C selber jedoch nicht mehr in der Praxis tätig war und der Beschwerdeführer seit Anfang 2001 alle Praxisausgaben alleine bestritt, kann ohne weiteres angenommen werden, dass er auch finanziell von der unzulässigen Tätigkeit von G profitierte.
Demgemäss hat es der Beschwerdeführer zu verantworten, dass G ohne entsprechende Ausbildung wiederholt und über beinahe zwei Jahre hinweg zahlreiche dentalhygienische und zahnärztliche Verrichtungen am Patienten vornahm und in Rechnung stellte. Dieser Verwurf belastet die Vertrauenswürdigkeit des Beschwerdeführers schwer, da er mit der Anordnung bzw. Zulassung dieser Tätigkeit seiner Angestellten eine konkrete Gefährdung von Patienten in Kauf nahm. Dies hat unbenommen davon zu gelten, ob einzelne Patienten durch die unzulässige Behandlung auch nachweislich geschädigt wurden oder nicht.
bb) Die in Deutschland ausgebildete Zahnarzthelferin I, welche die Gesundheitsdirektion vorerst für eine Kieferorthopädin gehalten hatte, soll nach dem Vorwurf in der Beschwerdeantwort auf Anweisung des Beschwerdeführers wiederholt Brackets angebracht und repariert haben. Der Beschwerdeführer wendet dagegen ein, I habe sich selber nie als Kieferorthopädin bezeichnet, sie sei jedoch als kieferorthopädische Assistentin weitergebildet und habe nie Tätigkeiten ausgeübt, zu welchen sie nicht kraft ihrer Ausbildung befugt sei.
Aus zahlreichen Bestellbucheinträgen aus dem Jahr 2001 und 2002 ergibt sich, dass I tatsächlich wiederholt Brackets angebracht hat, obwohl ihre Ausbildung, welche unter Berücksichtigung der langjährigen Berufserfahrung vom Bundesamt für Berufsbildung und Technologie derjenigen einer Dentalassistentin gleichgestellt wurde, lediglich die Assistenz bei einer entsprechenden zahnärztlichen Verrichtung erlaubt. Da Anbringen und Kontrolle von Brackets im Kanton Zürich eine ausschliesslichen den Zahnärzten vorbehaltene kieferorthopädische Tätigkeit ist, kommt es nicht darauf an, ob I diesbezüglich einen Weiterbildungskurs betr. Hilfeleistung bei der kieferorthopädischen Behandlung (wonach auch sie den Kurs erst nach Praxisschliessung besuchte) absolviert hat. Auch im Zusammenhang mit der Arbeit von I ist offen geblieben, inwiefern der Beschwerdeführer daraus einen eigenen finanziellen Nutzen gezogen hat, jedoch kann auch bei ihr davon ausgegangen werden, dass der entsprechende Vorteil letztlich dem Beschwerdeführer zukam.
Dieser Vorwurf und die darin offenbarte Haltung des Beschwerdeführers gegenüber den berechtigten Patienteninteressen beeinträchtigt seine Vertrauenswürdigkeit ebenfalls in besonders schwerwiegender Weise. Indem er zuliess, dass I zahlreiche Patienten ohne ein zahnärztliches Diplom kieferorthopädisch behandelte, nahm er wiederholt und in schwerwiegender Weise eine Schädigung dieser Patienten in Kauf. Erschwerend kommt sodann hinzu, dass der Beschwerdeführer selbst im Beschwerdeverfahren und nach entsprechenden Hinweisen von Seiten der Gesundheitsdirektion weiterhin die Ansicht vertritt, I sei dank einer (dreitägigen und nach Praxisschliessung absolvierten) Weiterbildung hinreichend befähigt, kieferorthopädische Behandlungen vorzunehmen. Damit offenbart der Beschwerdeführer eine bedenkliche Unkenntnis des schweizerischen Gesundheitswesens, welches sich in diesem Punkt deutlich vom Deutschen unterscheidet und Grundlage für wesentlich höhere Zahnarzttarife bildet.
c) Neu im Beschwerdeverfahren bezweifelt die Gesundheitsdirektion auch den fachlichen Leumund des Beschwerdeführers und weist darauf hin, dass gegen diesen in W ein berufsrechtliches Verfahren wegen Verdachts auf mehrere Verstösse gegen die Berufsordnung hängig sei und auch im Kanton Zürich zwei Schiedsverfahren, in welchen ihm Schädigungen von mehreren Fr. 10'000.- vorgeworfen würden, angehoben worden seien. Demgegenüber bringt der Beschwerdeführer vor, sein fachlicher Leumund sei völlig unbelastet, er habe sich gar auf den Spezialgebieten Kieferorthopädie und Implantologie ausgezeichnet und einen hervorragenden Ruf erworben.
In der Tat lässt sich aus den beigezogenen Akten der beiden gegen den Beschwerdeführer geführten Schiedsverfahren sowenig wie aus dem Umstand, dass ein berufsrechtliches Verfahren in W ohne Verurteilung endete, etwas Massgebendes über seinen fachlichen Leumund ableiten. Ohne eine fachliche Begutachtung der umstrittenen Arbeiten lässt sich seine fachliche Eignung im vorliegenden Verfahren jedenfalls nicht bezweifeln.
d) Zusammenfassend erscheint die Vertrauenswürdigkeit des Beschwerdeführers in mehrfacher Hinsicht und in schwerwiegender Weise beeinträchtigt. Angesichts des hohen öffentlichen Interesses an einem wirksamen Patientenschutz und in Berücksichtigung dessen, dass der Beschwerdeführer nach wie vor seine Zahnarztpraxis in der deutschen Grenzgemeinde Y führen kann, erweist sich die strittige Verweigerung der selbständigen Berufszulassung ohne weiteres auch als verhältnismässig.
7. Von sich aus und ohne entsprechendes Gesuch hat die Gesundheitsdirektion in Disp.-Ziff. I Abs. 2 dem Beschwerdeführer auch jegliche zeitlich begrenzte zahnärztliche Tätigkeit im Kanton Zürich verboten. Sie nimmt damit Bezug auf § 2a ZahnärzteV in der Fassung vom 6. Februar 2002, welcher sich seinerseits auf die gemäss Art. 5 des bilateralen Abkommens vom 21. Juni 1999 über die Freizügigkeit zugelassene selbständige Tätigkeit während nicht mehr als 90 Arbeitstagen pro Kalenderjahr bezieht.
Da auch diese zeitlich begrenzte Tätigkeit eine spezifische Vertrauenswürdigkeit des Berufsinhabers voraussetzt, ist deren Verbot aus den gleichen Gründen wie die Verweigerung der zeitlich unbeschränkten selbständigen Tätigkeit gerechtfertigt.
Es bleibt darauf hinzuweisen, dass das ohne zeitliche Beschränkung ausgesprochenes Verbot gleichermassen wie die Verweigerung der ersuchten Bewilligung eine Dauerverfügung darstellt, welche in einem späteren Zeitpunkt etwa dank veränderter tatsächlicher Verhältnisse angepasst werden kann (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 24). Darüber, ob und auf welche Weise der Beschwerdeführer allenfalls die angeschlagene Vertrauenswürdigkeit vor einem neuerlichen Gesuch wiederherstellen kann, hat das Verwaltungsgericht im vorliegenden Verfahren nicht zu befinden.
8. ...
Demgemäss entscheidet die Kammer:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
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