Zürich Verwaltungsgericht 20.09.2001 VB.2001.00216

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  Geschäftsnummer: VB.2001.00216   Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 20.09.2001 Spruchkörper: 3. Abteilung/3. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Fürsorgerecht Betreff: Jugendhilfe

Jugendhilfe: Kleinkinder-Betreuungsbeiträge: Abklärung des Sachverhalts (Vorinstanz setzte einen Gutachter zur Klärung der unklaren finanziellen Verhältnisse der Beschwerdeführenden ein): Die Mitwirkungspflicht der Beschwerdeführenden ist jeweils im Einzelfall näher zu konkretisieren. Vorliegend haben sich die Beschwerdeführenden einer Zusammenarbeit mit dem Gutachter nicht grundsätzlich verweigert (E. 3c). Namentlich kann die im Rekursverfahren wiedererwägungsweise vorgebrachte Kritik an der Umschreibung des Gutachterauftrags nicht als Verweigerung der Mitwirkung gewürdigt werden (E. 3d). Die Abweisung des Rekurses wegen Verweigerung der Mitwirkung ist unrechtmässig; Gutheissung und Rückweisung an die Vorinstanz (E. 4 am Anfang, 4a). Die von der Vorinstanz an den Experten erteilte Ermächtigung, Drittpersonen zu befragen, erweist sich im Licht des Verhältnimässigkeitsgebots als rechtswidrig: Zunächst ist der Sachverhalt durch persönliche Befragung und durch Beizug von Akten zu klären; erst danach kann sich eine - mit anfechtbarer Zwischenverfügung anzuordnende - Befragung von Drittpersonen rechtfertigen (E. 4b). Voraussetzungen für die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege und die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands erfüllt (E. 5). Vgl. 1. Rechtsgang: VB.2000.00038.

  Stichworte: BEFRAGUNG GUTACHTEN JUGENDHILFE KLEINKINDERBETREUUNGSBEITRÄGE MITWIRKUNGSPFLICHT SACHVERHALTSERMITTLUNG SACHVERHALTSFESTSTELLUNG

Rechtsnormen: § 26a JugendhilfeG § 7 lit. II a VRG § 64 lit. I VRG

Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3

I. Am 19. Juli 1999 beschloss die Vormundschaftsbe­hörde X, den Eheleuten A für Tochter C, geboren am 26. September 1996, von Januar bis und mit September 1998 monat­liche Kleinkinder-Betreuungs­beiträge (KKBB) von Fr. 185.- sowie für den Sohn D, geboren am 2. November 1998, von Juni 1999 bis und mit November 2000 solche von Fr. 510.- auszurichten. Einen hiergegen gerich­teten Rekurs wies der Bezirksrat Y am 15. De­­zember 1999 ab, hob den angefo­chtenen Entscheid zudem aufsichtsrechtlich auf und stellte fest, dass gar kein Anspruch auf KKBB bestehe.

II. Eine gegen diesen Entscheid von A erhobene Beschwerde hiess das Verwaltungs­­gericht am 13. Juli 2000 teilweise gut, sprach den Beschwerdeführenden für die Zeit von Januar bis Mai 1998 keine KKBB zu und wies die Sache im Übrigen an den Bezirksrat Y zur Ergänzung der Untersuchung zurück (VB.2000.00038). Nach den Erwägungen im Beschwerdeentscheid waren weitere Abklärun­gen insbesondere mit Bezug auf den Beschäftigungsgrad der selbständig erwerbstätigen Beschwerdeführenden, deren Einkommen und Vermögen sowie die Mietzinse nötig.

Der Bezirksrat Y nahm das Rekursverfahren wieder auf und wies den Rekurs am 23. Mai 2001 ab, unter erneuter aufsichtsrechtlicher Aufhebung des angefochtenen Entscheides und unter Feststellung, dass kein Anspruch auf KKBB bestehe. Der Entscheid wurde im Wesentlichen mit der Verweigerung der Mitwirkung der Rekurrenten bei der Ab­klärung des Sachverhaltes durch einen dafür bestellten Sachverständigen und mit einem Ver­­­stoss gegen Treu und Glauben begründet.

III. Gegen diesen Entscheid erhoben A mit Eingabe vom 2. Juli 2001 erneut Beschwer­de an das Verwaltungsgericht und beantragten, der angefochtene Beschluss sei aufzuheben und es sei den Beschwerdeführenden nach Abklärung des Sachverhaltes KKBB zu gewähren, und zwar für C Fr. 1'277.pro Monat ab 30. Juni 1998 bis September 1998 und für D Fr. 1'602.- pro Monat ab 2. November 1998 bis November 2000. Eventuell sei die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen. Wei­ter beantragten die Beschwerdeführenden, es sei ihnen die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren und ein unentgeltlicher Rechtsver­treter zu bestellen.

Der Bezirksrat beantragte am 12. Juli 2001 die Abweisung der Beschwerde. Die Gemeinde X liess sich innert Frist nicht vernehmen.

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1. Angesichts des Streitwertes von Fr. 43'881.- (3 x Fr. 1'277.- + 25 x Fr. 1'602.-) fällt die vorliegende Streitsache gemäss § 38 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) in die Zuständigkeit der Kammer.

2. Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid lediglich auf Rechtsverletzungen hin. Eine Ermessensüberprüfung steht ihm - ausser bei Ermessensmiss­brauch und Ermessensüberschreitung - nicht zu (§ 50 Abs. 1 und 2 VRG).

3. a) Mit Verfügung vom 6. November 2000 bestellte der Bezirksratspräsident unter Ansetzung einer Frist zur Ablehnung den Treuhandexperten E als Sachverstän­digen und beauftragte ihn, Einkommen und Vermögen der Rekurrierenden in den Jahren 1998, 1999 und 2000, die Vermögensveränderungen, die bezahlten Mietzinse und die ge­leisteten Arbeitspensen im gleichen Zeitraum zu ermitteln. Der Auftrag erfolgte im Sinne der Erwägungen, welche zu den verschiedenen Gegenständen der Abklärung die im ein­z­elnen gebotenen Handlungen detaillierten. Allgemein wurde der Sachverständige ermächtigt, von den Rekurrierenden die erforderlichen Urkunden und Belege beizuziehen und die Parteien sowie Dritte zum Sachverhalt zu befragen. Die Prüfungshandlungen seien soweit erforderlich vor Ort und gestützt auf Originalbelege vorzunehmen. Die Rekurrierenden hät­ten bei der Abklärung mitzuwirken, die notwendigen Auskünfte zu erteilen, Einblick in die Original-Dokumente zu gewähren und diese zur Erstellung von Fotokopien auszuhändigen.

Am 14. November 2000 schlug der Rechtsvertreter der Rekurrierenden dem Bezirksrat einen Vergleich zwischen der Gemeinde und den Rekurrierenden vor, was der Bezirksrat unter Hinweis auf die zwingende Natur des öffentlichen Rechts ablehnte. Nach Ablauf der Frist zur Ablehnung des Gutachters wurden diesem die Akten am 27. November 2000 übermittelt. In der Folge telefonierte der Gutachter am 8. Januar und am 2. Februar 2001 mit dem Rekurrenten, welcher meinte, er wolle vorerst den Bericht der Gemeinde betr. Vergleichsvorschlag abwarten, die Sache sei ohnehin nicht fristgebunden und er habe zur Zeit wenig Ressourcen. Der Gutachter teilte dies dem Bezirksrat am 7. Fe­b­ruar 2001 mit und kündigte an, er stelle den Fall seinerseits bis zu einem reaktivierenden Bescheid der Rekurrierenden oder des Bezirksrates zurück. Daraufhin ordnete der Bezirksratspräsident am 8. Februar 2001 an, dass das Gutachten unverzüglich zu erstellen sei, und ermah­n­te die Rekurrierenden, unverzüglich bei der Sachverhaltsermittlung mitzuwirken, an­sonsten der Rekurs aufgrund der Akten entschieden würde.

Mit Eingabe vom 27. Februar 2001 beantragte der Rechtsvertreter der Rekurrierenden, der Auftrag an den Gutachter sei zu begrenzen und die Ermächtigung des Gutachters zur Befragung Dritter zu widerrufen. Statt dessen sei nach Befragung der Rekurrierenden und Vorlage der einschlägigen Belege zu entscheiden, ob weitere Erhebungen nötig seien. In Folge dieser Eingabe teilte die Schreiberin des Bezirksrates dem Gutachter am 13. März 2001 mit, der Rekurs würde nun ohne Gutachten aufgrund der Akten entschie­den und bat um Rechnungsstellung für die bisherigen Bemühungen und Rücksendung der Akten. Am 18. Mai 2001 wurde den Rekurrierenden mitgeteilt, dass der Be­zirks­rat an seiner letzten Sitzung beschlossen habe, auf das Wiedererwägungsgesuch nicht einzutreten; am 23. Mai 2001 erging schliesslich der rekursabweisende Entscheid.

Der Bezirksrat erwog im Wesentlichen Folgendes: Der Gutachtensauftrag und die Ermächtigung des Gutachters zur Befragung Dritter sei weder zu begrenzen noch zu widerrufen. Die Rekurrierenden seien offensichtlich trotz Mahnung nicht bereit, an der Ermittlung des Sachverhaltes mitzuwirken. Ihr taktierendes Verhalten verstosse zudem gegen den Grund­satz von Treu und Glauben. Demzufolge könne das Einkommen und Vermögen der Rekurrierenden, insbesondere Herkunft und Zahlungsgrund der Gutschrift von Fr. 74'021.40 auf dem PC- und ZKB-Konto sowie verschiedene Widersprüche betreffend Lebensverbrauch nicht abgeklärt werden. Zufolge Verweigerung der Einsichtnahme in die Zahlungsbelege und Geschäftsakten hätten auch die geleisteten monatlichen Mietzinse und die Aufteilung der Miete auf das Geigenbau-Atelier und das massgebliche Wohnen nicht überprüft werden können. Daher sei den Rekurrierenden der ihnen obliegende Beweis für anspruchsbegründen­de Tatsachen nicht gelungen, vielmehr ergäben sich aus der Aktenlage nicht zu unterdrückende gewichtige Zweifel an der Anspruchsberechtigung.

b) Die Beschwerdeführenden anerkennen, dass für den Entscheid über Bestand und Umfang ihres Anspruches auf KKBB eine weitere Abklärung des Sachverhaltes notwendig war und wenden sich auch nicht gegen die Bestellung eines Gutachters. Ebenso bejahen sie grundsätzlich eine Mitwirkungspflicht ihrerseits und als mögliche Folge einer verweigerten Mitwirkung den Verlust ihres Anspruchs. Sie bestreiten jedoch, dass sie ihre Mitwirkungspflicht im Rekursverfahren tatsächlich verletzt haben. Weiter beanstanden sie im Einzelnen den Umfang des dem Gutachter vom Bezirksrat erteilten Auftrages und insbesondere die ihm eingeräumte Ermächtigung zur Befragung Dritter.

c) Der Umfang der sich aus § 7 Abs. 2 lit. a VRG ergebenden Pflicht eines Gesuchstellers zur Mitwirkung bei der Untersuchung des Sachverhaltes richtet sich grundsätzlich nach der Zumutbarkeit und der Verhältnismässigkeit (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 7 N. 61). Naturgemäss ergibt sich aus dem Gesetz selber noch nicht konkret, welche Mit­wirkungshandlungen ein Gesuchsteller im Einzelnen zu leisten hat. Die Mitwirkungs­pflicht ist daher im Einzelfall zu konkretisieren; allgemein gehaltene und unbestim­mte Aufforderungen zur Mitwirkung sind dagegen nicht geeignet, den Umfang der vom Prozessbeteiligten geforderten Mitwirkung hinreichend festzulegen und die entsprechende Verpflichtung verbindlich und erzwingbar zu machen. Demgemäss setzt auch die Verletzung der Mitwirkungspflicht voraus, dass dem Betroffenen vorgängig konkret mitgeteilt wurde, welchen Beitrag er bei der Sachverhaltsermittlung zu leisten habe. Soll ein Prozessbeteilig­ter etwa mündlich befragt werden, so wird er in der Regel auf einen bestimmten Termin vor­geladen. Dieser Termin kann zwecks Vermeidung eines erfolgreichen Verschie­bungsge­suches vorgängig abgesprochen werden, steht aber grundsätzlich nicht zur freien Disposi­tion. Soweit die Vorlage oder Edition von Akten verlangt wird, ist dem Betroffenen ebenfalls genau mitzuteilen, wann oder innert welcher Frist welche konkreten Akten vorzulegen sind. Diese Anforderungen an die Konkretisierung der Mitwirkungspflicht gelten unabhängig davon, ob die Verwaltungsbehörde die Sachverhaltsabklärung selber vornimmt oder ob sie diese einem Sachverständigen übertragen hat.

Im vorliegenden Fall haben sich die Beschwerdeführenden im Rekursverfahren weder geweigert, an einem bestimmten Termin mit dem Experten teilzunehmen, noch diesem näher spezifizierte Akten vorzulegen. Die Terminvereinbarung mit dem Experten scheiterte zwar vorerst auf Wunsch des Beschwerdeführers, hingegen forderte der Gutachter den Beschwerdeführer anlässlich beider Telefonate auch gar nicht dazu auf, sich zu einem bestim­mten Zeitpunkt vor Ort zur Verfügung zu halten. Entsprechend stellte der Gutachter seinen Auftrag vorerst lediglich zurück und wartete seinerseits auf eine Reaktion der Beschwerdeführenden bzw. des Bezirksrates. Nach der entsprechenden Verfügung des Bezirksratspräsidenten vom 8. Februar 2001 wäre es alsdann wieder am Gutachter gelegen, einen bestim­mten Termin für die ausstehende Besprechung und Aktenvorlage festzulegen. Aus den Ak­ten ergeben sich jedoch keine Anhaltspunkte dafür, dass der Gutachter zwischen dem 8. Fe­­bruar und dem 13. März 2001, als der Auftrag ohnehin widerrufen wurde, überhaupt noch einmal Kontakt zum Beschwerdeführer aufgenommen hätte, geschweige denn, dass in diesem Zeitraum eine konkrete Aufforderung an die Beschwerdeführenden ergangen wäre. Unter diesen Umständen kann von einer Verweigerung der Mitwirkung durch die Beschwerdeführenden nicht die Rede sein.

d) Der Bezirksrat scheint davon auszugehen, dass mit dem vom Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden eingereichten Wiedererwägungsgesuch die Mitwirkung verweigert worden sei. Diese Interpretation der Eingabe vom 27. Februar 2001 ist nicht angebracht. Es entspricht einem prozessualen Recht aller Verfahrensbeteiligten, verfahrensleitende Anord­nungen eines Gerichts oder einer Behörde in Frage zu stellen, sei es mittels eines Rechtsmittels unter den Voraussetzungen von § 19 Abs. 2 VRG oder mit einem Wiedererwägungs­­gesuch. Da es sich bei letzterem nicht um ein förmliches Rechtsmittel handelt, kommt einem solchen Gesuch keine aufschiebende Wirkung zu; der prozessleitende Entscheid bleibt so lange gültig, als er nicht tatsächlich widerrufen wird. Aus diesem Grunde konnte das von den Beschwerdeführenden eingereichte Wiedererwägungsgesuch vorerst nichts am Bestand der Präsidialverfügung vom 6. November 2000 ändern oder die Untersuchung gar verzögern.

Im Weiteren äusserte das Gesuch sodann lediglich in drei Punkten Kritik am angeordneten Vorgehen, nämlich hinsichtlich der Eigenleistungen beim Hausumbau der Beschwer­deführenden, deren detaillierten Beschäftigungsgrads und insbesondere hinsichtlich der Befragung Dritter durch den Treuhänder. Alle anderen Untersuchungshandlungen, mit denen der Experte beauftragt worden war, wurden nicht in Zweifel gezogen. Aus diesem Grunde hätte der Gutachtensauftrag, selbst wenn der Bezirksrat eine Wiedererwägung seiner Anordnung in Betracht gezogen hätte, ohne weiteres zum überwiegenden Teil ausgeführt werden können, die Beschwerdeführenden hätten zu Einkommen, Vermögen und Miete befragt und die Vorlage der einschlägigen Unterlagen verlangt werden können.

Die von den Beschwerdeführenden für eine Eingrenzung des Gutachtensauftrages vorgebrachten Argumente erscheinen unter dem Aspekt der Verhältnismässigkeit schliesslich auch als durchaus beachtenswert, jedenfalls kann nicht gesagt werden, die Eingabe sei rechtsmissbräuchlich und diene bloss einer Treu und Glauben widersprechenden Verzögerung.

4. Liegt demnach weder eine Verletzung der Mitwirkungspflicht noch ein Verstoss gegen Treu und Glauben vor, so ist die Beschwerde gutzuheissen und der angefochtene Be­schluss aufzuheben. Die Beschwerdeführenden beantragen diesfalls, die ausstehende ergän­zende Untersuchung des Sachverhaltes sei durch das Verwaltungsgericht selber vorzunehmen, eventuell sei die Sache zurückzuweisen.

a) Nach § 64 Abs. 1 VRG kann das Verwaltungsgericht die Angelegenheit zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückweisen, insbesondere wenn mit der angefochtenen An­ordnung nicht auf die Sache eingetreten oder der Tatbestand ungenügend festgestellt wurde. Eine Rückweisung rechtfertigt sich nach der Praxis dann, wenn mehrere für einen sachgemässen Entscheid bedeutsame Teile des Sachverhalts nicht oder ungenügend abgeklärt wurden, das rechtliche Gehör verweigert wurde oder wenn für den zu treffenden Neuentscheid Ermessen auszuüben ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 64 N. 3 bis 5). Im vorliegenden Fall lässt der Umfang der notwendigen Abklärungen sowie die hierfür teilweise dienlichen Spezialkenntnisse den Einsatz eines Treuhandexperten als sinnvoll erscheinen. Auch sind die vom Bezirksratspräsidenten getroffenen Handlungsanweisungen an den Experten mit Blick auf die offenen Fragen grundsätzlich geeignet, die notwendigen Erkenntnisse zu erlangen. Weiter versprechen unmittelbare Abklärungen und Akteneinsicht des Experten vor Ort schnellere Resultate, als wenn das Verwaltungsgericht mittels förmlicher Vorladungen und Fristen vorgehen würde. Aus diesen Gründen rechtfertigt sich eine Rückweisung der Sache an den Bezirksrat zur Fortsetzung der angehobenen Untersuchung.

b) Ist demnach die Untersuchung durch den Bezirksrat fortzusetzen, so mag eine Stellungnahme des Verwaltungsgerichtes zu den offenen Streitpunkten des Wiedererwägungsgesuches als wünschenswert erscheinen. An dieser Stelle ist jedoch zu beachten, dass es in erster Linie im Ermessen des Bezirksrates liegt, die im einzelnen zu ermittelnden Sach­verhaltselemente und die hierfür notwendigen Untersuchungshandlungen zu bestimmen. Alsdann wird er im beschwerdefähigen Endentscheid die gewonnenen Erkenntnisse mit Bezug auf die zu beurteilenden Ansprüche der Beschwerdeführenden zu verwerten haben. Aus diesem Grunde steht es dem Verwaltungsgericht nicht zu, sich über den Umfang des Gutachtensauftrages selber, insbesondere betreffend die erbrachten Eigenleistungen im Hausumbau oder die Beschäftigungsgrade der Beschwerdeführenden zu äussern.

Anders liegt die Sache indessen mit Bezug auf die Ermächtigung des Experten, Drit­te zu befragen. Die Befragung Dritter im Verwaltungsverfahren tangiert – insbesondere in sensiblen Bereichen der Verwaltungsrechtspflege wie Sozial- und Jugendhilfe – das Grund­recht der Privatsphäre der Gesuchstellenden gemäss 13 der Bundesverfassung (BV). Die Zulässigkeit einer solchen Anordnung unterliegt daher den Voraussetzungen von Art. 36 BV und muss vor dem tatsächlichen Eingriff überprüft werden können, da mit der Aufhebung des Endentscheides eine dem Betroffenen allenfalls zugefügte Grundrechtsver­letzung nicht mehr behoben werden kann. Die Befragung Dritter darf daher grundsätzlich nur mittels anfechtbarer Zwischenverfügung angeordnet werden (§ 19 Abs. 2 VRG). Weiter bedingt das Gebot der Verhältnismässigkeit des Grundrechtseingriffs, dass allfällige Drit­te nur soweit befragt werden, als dies notwendig ist und deren Angaben geeignet sind, den massgeblichen Sachverhalt zu klären. Ob die Befragung unter diesem Gesichtspunkt zu­lässig ist, kann erst nach Abschluss weniger einschneidender Untersuchungshandlungen beantwortet werden. Aus diesem Grunde rechtfertigt sich in der Tat vorerst eine Abklärung aufgrund persönlicher Befragung und Aktenvorlage, um alsdann zu bestimmen, welche ein­zelnen Sachverhaltselemente durch Befragung welcher Personen weiter zu untersuchen sind. Soweit der Bezirksratspräsident demnach den Gutachter ohne Kenntnis der vorerst durch Befragung und Aktenvorlage gewonnenen Erkenntnisse und ohne weitere Einschrän­kung zur Befragung Dritter ermächtigte, erweist sich die Anordnung als verfrüht und damit rechtswidrig.

5. Da sich die Gemeinde X am Beschwerdeverfahren nicht beteiligt hat, sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens ausgangsgemäss dem Bezirksrat Y aufzuerlegen (§ 70 VRG in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Den Beschwerdeführenden ist sodann gestützt auf § 17 Abs. 2 VRG eine angemessene Prozessentschädigung zu Lasten des Bezirksrats Y zuzusprechen (vgl. RB 1989 Nr. 4).

Weiter ist den Beschwerdeführenden infolge Mittellosigkeit die unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren und in der Person ihres Rechtsvertreters ein unentgeltlicher Rechtsbeistand zu bestellen. Bei dessen Entschädigung ist zu berücksichtigen, dass seine Aufwendungen bereits teilweise durch die zu Lasten des Bezirksrats Y auszufäl­lende Parteientschädigung gedeckt sind.

Demgemäss beschliesst das Verwaltungsgericht:

1.    Den Beschwerdeführenden wird für das Beschwerdeverfahren die unentgeltliche Rechtspflege gewährt und in der Person von Rechtsanwalt H ein unentgeltlicher Rechtsbeistand bestellt.

2.    Rechtsanwalt H wird aus der Gerichtskasse mit Fr. ... entschädigt;

und erkennt:

1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen. Demgemäss wird der angefochtene Entscheid aufgehoben und die Sache im Sinn der Erwägungen an den Bezirksrat Y zurückgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. ...

3.    Die Gerichtskosten werden dem Bezirksrat Y auferlegt.

4.    Rechtsanwalt H wird eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.- (Mehrwertsteuer inbegriffen ) zu Lasten des Bezirksrates Y zugesprochen.

5.    ...