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Geschäftsnummer: VB.2001.00148 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 16.08.2001 Spruchkörper: 1. Abteilung/1. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht Betreff: Baubewilligung
Legitimation zur ideellen Verbandsbeschwerde bei einer Unterschutzstellung (E. 1). Keine Zulassung zur nachträglichen Anfechtung des Unterschutzstellungsbeschlusses aufgrund des Vertrauensschutzes (E. 3a). Fehlende Nichtigkeit der Verfügung zur Entlassung aus dem Schutzinventar. Abweisung.
Stichworte: BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN IDEELLE VERBANDSBESCHWERDE LEGITIMATION NACHTRÄGLICHE ANFECHTUNG NICHTIGKEIT SCHUTZOBJEKT UNTERSCHUTZSTELLUNG VERTRAUENSSCHUTZ
Rechtsnormen: § 204 Abs. II PBG § 238 Abs. II PBG § 309 Abs. I PBG § 338a Abs. II PBG
Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3
I. Am 24. Oktober 2000 erteilte die Bausektion der Stadt Zürich dem Hochbauamt des Kantons Zürich die baurechtliche Bewilligung für den Neubau der Technischen Berufsschule mit Hochhaus auf dem Grundstück Kat.Nr. AU6787 (alt Kat.Nrn. AU2401, AU2404, AU6610), Sihlquai 101/Ackerstrasse 70, in Zürich 5. Der bewilligte Neubau setzt den Abbruch der Liegenschaft Sihlquai 101 (alt Kat.Nr. AU2404), des ehemaligen kantonalen Salzmagazins, voraus. Dieses hatte der Stadtrat mit Beschluss vom 19. Juni 1996 wie folgt unter Schutz gestellt (Dispositiv Ziff. 1):
"Das ehemalige kantonale Salzmagazin, Vers.-Nr. 1150, auf dem Grundstück Kat.Nr. 2404, in Aussersihl-Zürich, samt seiner Umgebung ist in dem unter Ziffer 2 aufgeführten Umfang (fast vollständige Gebäudehülle, Tragkonstruktion, Raumaufteilung, Büroeinbau) ein Schutzobjekt im Sinne von § 203 Abs. 1 lit. c PBG (Planungs- und Baugesetz vom 7. September 1975) und wird dementsprechend gemäss § 205 PBG unter Schutz gestellt mit folgenden Einschränkungen:
a) Die Unterschutzstellung steht der Erteilung einer Baubewilligung für ein Berufsschulhaus auf dem Grundstück Kat.Nr. 2404 nicht entgegen.
b) Bei der Ausführung des bewilligten Schulhausvorhabens darf das Schutzobjekt abgebrochen werden. Mit dem Abbruch erfolgt die Entlassung aus Schutz und Inventar."
In den Erwägungen zu diesem Beschluss hatte sich der Stadtrat eingehend mit der Bedeutung des Schutzobjekts auseinandergesetzt. Trotz des hohen Interesses an seiner Erhaltung kam er abschliessend zum Schluss, dass das öffentliche Interesse an der Errichtung eines Berufsschulhauses an diesem Ort Vorrang verdiene, weshalb die Unterschutzstellung entsprechend zu beschränken sei. Der Unterschutzstellungsbeschluss vom 19. Juni 1996 wurde ordnungsgemäss publiziert und blieb unangefochten.
II. Gegen die Baubewilligung vom 24. Oktober 2000 gelangte die Zürcherische Vereinigung für Heimatschutz (ZVH) am 30. November 2000 an die Baurekurskommission I mit den Hauptanträgen, die Bau- und Abbruchbewilligung aufzuheben, das Salzmagazin als Schutzobjekt zu erhalten und für das geplante Berufsschulhaus ein Lösung zu wählen, bei welcher das Salzmagazin Bestand haben könne.
Die Baurekurskommission wies das Rechtsmittel am 30. März 2001 ab, im Wesentlichen mit der Begründung, der seinerzeitige Unterschutzstellungsbeschluss des Stadtrats, aus welchem die Resolutivbedingung der Unterschutzstellung klar hervorgehe und der jedenfalls nicht nichtig sei, sei formell rechtskräftig und die gegen diesen Beschluss erhobenen Rügen seien somit verspätet. Auch die Voraussetzungen für einen Widerruf des Unterschutzstellungsbeschlusses bzw. der umstrittenen Bedingung seien nicht erfüllt.
III. Mit Beschwerde vom 4. Mai 2001 beantragte die ZVH dem Verwaltungsgericht die Aufhebung des Rekursentscheids und der Baubewilligung, die Erhaltung des Salzmagazins als Schutzobjekt, die Wahl eines Projekts, welches den Weiterbestand des Schutzobjekts ermögliche, den Beizug eines Gutachtens der kantonalen Denkmalpflegekommission, die Durchführung eines Augenscheins und eines zweiten Schriftenwechsels; eventuell sei die Demontage und der Wiederaufbau der Salzmagazinhalle an einem Ersatzstandort anzuordnen.
Die Vorinstanz am 22. Mai, die Baubewilligungsbehörde und die Bauherrschaft am 5. Juni 2001 beantragten Abweisung der Beschwerde, letztere zudem die Zusprechung einer angemessenen Parteientschädigung.
Die Parteivorbringen im Einzelnen werden – soweit erforderlich – im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen wiedergegeben.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Laut § 338a Abs. 2 PBG sind gesamtkantonal tätige Vereinigungen, die sich seit wenigstens zehn Jahren im Kanton statutengemäss dem Natur‑ und Heimatschutz oder verwandten, rein ideellen Zielen widmen, zu Rekurs und Beschwerde berechtigt gegen Anordnungen und Erlasse, soweit sie sich auf den III. Titel oder § 238 Abs. 2 PBG stützen, sowie gegen Bewilligungen für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen. Nach der am 1. September 1991 revidierten Fassung dieser Bestimmung sind die gleichen Organisationen im weiteren befugt, überkommunale Gestaltungspläne ausserhalb der Bauzonen anzufechten.
Wie das Verwaltungsgericht im Entscheid RB 1990 Nr. 10 erkannt hat, verschafft die blosse Behauptung, ein nicht inventarisiertes Objekt sei dennoch schutzwürdig, den Natur‑ und Heimatschutzverbänden keinen Zugang zum Rekursverfahren. In RB 1990 Nr. 11 (= BEZ 1990 Nr. 11) hat das Gericht sodann festgehalten, dass § 338a Abs. 2 PBG nicht rein prozessual betrachtet werden dürfe, wonach schon die Berufung auf eine Missachtung des III. Gesetzestitels bzw. von § 238 Abs. 2 PBG legitimationsbegründend wäre. Denn so gesehen könnten diese Verbände praktisch gegen jede Anordnung rekurrieren, was der Absicht des Gesetzgebers (Protokoll des Kantonsrates 1983 ‑ 1987, S. 8132 f.) offensichtlich zuwiderliefe. Die Verbandsbeschwerde komme nur dort zum Zug, wo die Behörde ihren Entscheid auf den III. Titel oder § 238 Abs. 2 PBG stütze bzw. aufgrund eines Inventareintrags darauf hätte stützen sollen. In neueren Entscheiden hat das Gericht die Legitimation der Verbände aber auch in Fällen anerkannt, in denen das zuständige Gemeinwesen seiner Pflicht zur Inventarisierung nicht nachgekommen war und die Schutzwürdigkeit als glaubhaft dargetan und wahrscheinlich erschien (RB 1997 Nr. 2; VGr, 22. August 1996, VB.96.00065). Legitimiert sind die Verbände des Natur- und Heimatschutzes insbesondere auch dann, wenn die Baubewilligung für einen Neubau den Abbruch eines inventarisierten Gebäudes miteinschliesst (RB 1996 Nr. 13). Obwohl dies im vorliegenden Fall nicht zutrifft, sondern die Bewilligung für den Abbruch bereits mit der seinerzeitigen bedingten Unterschutzstellung erteilt worden ist, ist die Rekurskommission im Licht der neueren Rechtsprechung und angesichts der unbestrittenen Schutzwürdigkeit des vom Abbruch bedrohten Salzlagers zu Recht auf den Rekurs der ZVH eingetreten und steht dieser auch die Legitimation zur Beschwerde zu.
2. Aufgrund der folgenden Erwägungen erweist sich das Verfahren als spruchreif, weshalb auf einen zweiten Schriftenwechsel ebenso wie auf zusätzliche Untersuchungshandlungen verzichtet werden kann.
3. Wie die Baurekurskommission I richtig erkannt hat, erhebt die Beschwerdeführerin keine Rüge gegen die Baubewilligung für den Neubau als solche, sondern macht geltend, dem Neubau stehe die Unterschutzstellung des ehemaligen Salzmagazins vom 19. Juni 1996 entgegen, die insofern klar fehlerhaft und damit nichtig sei, als sie nicht gelte für den Fall, dass auf diesem Grundstück ein Schulhausneubau errichtet werden solle, und für diesen Fall die Abbruchbewilligung samt Entlassung aus Schutz und Inventar erteilt worden sei.
a) Zunächst ist mit der Baurekurskommission I festzuhalten, dass aus dem Beschluss des Stadtrats vom 19. Juni 1996 mit hinreichender Klarheit hervorgeht, dass die Unterschutzstellung des ehemaligen Salzmagazins nicht gelten soll, wenn auf diesem Areal ein Berufsschulhaus erstellt werden sollte, und dass für diesen Fall der Abbruch bewilligt und das Gebäude aus dem Inventar entlassen sei. Es lässt sich auch den Erwägungen dieses Beschlusses nichts entnehmen, was der Beschwerdeführerin hätte Anlass zur Annahme bieten können, sie würde im Falle der Beanspruchung der Liegenschaft durch den Schulhausneubau die Frage der vollständigen oder teilweisen Unterschutzstellung noch in einem späteren Verfahren aufwerfen können. Mit Gründen des Vertrauensschutzes lässt sich deshalb eine Zulassung der Beschwerdeführerin zur nachträglichen Anfechtung des Stadtratsbeschlusses vom 19. Juni 1996 nicht rechtfertigen.
b) Der Inventareintrag des Salzmagazins würde der Baubewilligung dann im Wege stehen, wenn die seinerzeitige Entlassung nichtig und damit unbeachtlich wäre. In diesem Fall wäre zumindest vom Fortbestehen des Inventareintrags auszugehen und müsste die Zulässigkeit der Entlassung neu geprüft werden.
Die Voraussetzungen, unter denen nach Lehre und Rechtsprechung die Nichtigkeit einer Verfügung anzunehmen ist, hat die Baurekurskommission I zutreffend dargelegt; darauf kann gemäss § 70 in Verbindung mit § 28 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 959 (VRG) verweisen werden. Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt. Der Stadtrat als zuständige Behörde hat sich seinerzeit eingehend mit der Schutzwürdigkeit des ehemaligen Salzmagazins befasst, jedoch das öffentliche Interesse an einem Berufsschulhaus an diesem Standort höher gewichtet als dasjenige an der Erhaltung des Schutzobjekts. Das ist eine durchaus vertretbare und auch im Licht von § 204 PBG über die sogenannte Selbstbindung des Gemeinwesens keine offensichtlich rechtswidrige Würdigung, die auch dadurch nicht in Frage gestellt wird, dass im Rahmen des Wettbewerbs für das Berufsschulhaus ein Projekt eingereicht worden ist, das die Erhaltung des Salzmagazins erlaubt hätte. Dass es der Stadtrat unterlassen hat zu prüfen, ob ein Abbruch und Wiederaufbau des Salzmagazin an einem andern Ort in Frage käme, was gemäss § 204 Abs. 2 PBG geboten gewesen wäre, hätte sich im Rahmen des Anfechtungsverfahrens vorbringen lassen, ist aber kein besonders schwerer und leicht erkennbarer Mangel, der die Verfügung als nichtig erscheinen lassen könnte. Sodann liegt keineswegs auf der Hand, dass das Planungs- und Baugesetz es ausschliesst, eine Unterschutzstellung mit einer Resolutivbedingung zu verknüpfen. Und schliesslich würden der Annahme der Nichtigkeit, selbst wenn die übrigen Voraussetzungen erfüllt wären, hier Gründe des Vertrauensschutzes entgegenstehen, nachdem die Bauherrschaft im Vertrauen auf die Überbaubarkeit des Grundstücks für ein neues Berufsschulhaus eine aufwändige Planung durchgeführt hat. Dass dabei auch ein Projekt eingereicht wurde, das die Erhaltung des Salzmagazins vorsieht, ändert daran nichts; entscheidend ist, dass die Bauherrschaft aufgrund des Stadtratsbeschlusses vom 19. Juni 1996 die Erhaltung des Salzmagazins nicht zur Wettbewerbsbedingung machen musste.
c) Die Baurekurskommission I hat die Beständigkeit der Inventarentlassung auch unter dem Gesichtspunkt des Widerrufs geprüft. Die Voraussetzungen hierzu sind gemäss den zutreffenden Ausführungen der Baurekurskommission, auf die wiederum verwiesen werden kann, nicht erfüllt. Abgesehen davon kann man sich fragen, ob die Baurekurskommission diese Frage überhaupt hat prüfen müssen, ohne dass die Beschwerdeführerin ein entsprechendes Wiedererwägungsgesuch an den für einen (teilweisen) Widerruf der Verfügung vom 19. Juni 1996 in erster Linie zuständigen Stadtrat gestellt hat.
4. Die Beschwerdeführerin macht unter Bezugnahme auf den Rekursentscheid geltend, eine mit dem Stadtratsbeschluss vom 19. Juni 1996 erteilte Abbruchbewilligung wäre gemäss § 322 PBG nach 3 Jahren erloschen. Sie übersieht damit, dass eine formelle Abbruchbewilligung nach der bedingten Inventarentlassung nicht notwendig war. Eine solche ist gemäss § 309 Abs. 1 lit. c PBG nur erforderlich für den Abbruch von Gebäuden in der Kernzone. Wird bei einem anderen Gebäude auf eine Unterschutzstellung verzichtet und das Schutzobjekt aus dem Inventar entlassen, so ist der Abbruch nach Eintritt der Rechtskraft einer solchen Verfügung ohne weiteres zulässig; dass in der Verfügung vom 19. Juni 1996 für den Fall des Schulhausneubaus der Abbruch gleichwohl ausdrücklich bewilligt worden ist, ändert daran nichts.
5. Die Frage, ob statt der vollständigen Inventarentlassung die Demontage und der Wiederaufbau des Salzmagazins an einem Ersatzstandort hätte angeordnet werden müssen, wäre wie erwähnt im Rahmen des Stadtratsbeschlusses vom 19. Juni 1996 zu prüfen gewesen und einen entsprechenden Antrag hätte die Beschwerdeführerin bei rechtzeitiger Anfechtung dieses Beschlusses stellen können. Jedenfalls bildet diese Frage nicht Gegenstand der angefochtenen Baubewilligung vom 24. Oktober 2000. Auf den entsprechenden Antrag der Beschwerdeführerin ist deshalb nicht einzutreten.
6. Damit erweist sich die Beschwerde, soweit darauf einzutreten ist, als unbegründet und ist abzuweisen.
...
Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2. ...