Zürich Verwaltungsgericht 06.06.2001 VB.2001.00109

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  Geschäftsnummer: VB.2001.00109   Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 06.06.2001 Spruchkörper: 4. Abteilung/4. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht Betreff: Projektfestsetzung für Radweg

Für die mit einem Radwegprojekt nach Strassenrecht verbundene naturnahe Gestaltung eines Gewässers besteht die gesetzliche Grundlage im Wasserbaurecht, und die Projektfestsetzung für beide Anliegen kann angesichts der identischen Verfahrensbestimmungen im nämlichen Verfahren erfolgen. Verfahrensablauf für die Projektfestsetzung nach Strassengesetz und Wasserwirtschaftsgesetz (E. 1). Keine Ermessensüberprüfung durch das Verwaltungsgericht (E. 2). Gegen die Integration eines Projekts für bauliche Veränderungen an einem Oberflächengewässer in das Festsetzungsverfahren für ein Radwegprojekt ist nichts einzuwenden (E. 3). Anforderungen an die Gestaltung von Gewässern (E. 4). Verhältnismässigkeit des Eigentumseingriffs gewahrt (E. 5).

  Stichworte: EINSPRACHEVERFAHREN GESETZLICHE GRUNDLAGE GEWÄSSERBAUPROJEKT NATURNAH PROJEKTEINSPRACHE RADWEGPROJEKT VERKEHR (INKL. STRASSENRECHT, WANDERWEGE) WASSERBAU WASSERRECHT UND GEWÄSSERSCHUTZ

Rechtsnormen: § 17 StrassG § 2 WasserwirtschaftsG § 18a WasserwirtschaftsG Art. 3 lit. I WBG Art. 4 lit. II WBG

Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3

I. Am 28. Februar 2001 setzte der Regierungsrat das "Projekt für die Erstellung des regionalen Radwegs entlang der X-strasse, Teilstück Abzweigung ..., Gemeinden M-O ... gemäss den bei den Akten liegenden Plänen" fest.

Den Erwägungen ist, soweit im vorliegenden Zusammenhang von Interesse, zu ent­nehmen: Die Gemeinderäte der betroffenen Gemeinden sowie Kantonspolizei und Zürcher Planungsgruppe W hätten dem Projekt zugestimmt. Das Amt für Landschaft und Natur, Fach­stelle für Naturschutz, habe beantragt, dass für eine naturnahe Gestaltung des Bachs (öffentliches Gewässer Nr. ...) auf der Parzelle Nr. 01 des Landwirts A ein zusätzlicher Land­streifen von 11 m Breite auszuscheiden sei. Hierauf habe das Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) nach Begehung vor Ort und Verhandlungen mit dem Tiefbau­amt in seiner Stellungnahme vom 31. März 2000 eine auf 8 m herabgesetzte Breite festge­legt, die im Projekt nun berücksichtigt worden sei. Die Auflage des Ausführungsprojekts und des Landerwerbsplans gemäss § 16 in Verbindung mit § 17 Abs. 2 des Gesetzes über den Bau und den Unterhalt der öffentlichen Strassen (Strassengesetz) vom 27. September 1981 (in der Fassung vom 8. Juni 1997; StrassG; LS 722.1) sei vom 1. bis 30. September 2000 erfolgt, worauf vier Einsprachen eingegangen seien. Der Einsprecher A habe bezüg­lich seiner Parzelle Nr. 01 beantragt, es sei auf den zusätzlichen Erwerb von Kulturland für den Ausbau des Bachs zu verzichten und der Radweg sei an den Waldrand zu verlegen. Diesem Antrag sei nicht zu entsprechen und an der Verbreiterung der Bachparzelle 01 von 4,5 auf 8 m für die naturnahe Gestaltung des Bachs festzuhalten. Der Landerwerb sei nach §§ 18 ff. StrassG durchzuführen und einer Projektfestsetzung nach § 15 StrassG stehe nichts entgegen.

II. Mit Beschwerde vom 2. April 2000 beantragte A dem Verwaltungsgericht sinn­gemäss, auf die naturnahe Gestaltung des Bachs und die dafür erforderliche zusätzliche Beanspruchung seines Grundeigentums zu verzichten. Als Landwirt, der sein Einkommen ausschliesslich auf seinem Betrieb erarbeite, werde ihm mit der Landabtretung ein Teil seiner Produktionsgrundlage entzogen. Er sei nach wie vor bereit, ab bestehender Grenze einen Streifen von 4 m Breite für den Bau des Radwegs abzutreten. Der heutige Ausbau des Bachs genüge, um auch bei starken Regenfällen das Wasser aufzunehmen. Die ge­plante Verbreiterung sei "eine reine Alibiübung", um das schlechte Gewissen zu beruhigen, weil mit dem Radweg doch wieder etliche Quadratmeter "zubetoniert" würden. Für die Beanspruchung seines Grundstücks zur Bachverbreiterung fehle die gesetzliche Grundlage.

Die Baudirektion für den Regierungsrat beantragte am 7. Mai 2001 Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Aufgrund des Einzugsgebiet des Bachs von 3,4 km2 ergebe sich eine massgebliche Hochwassermenge von 9 m3/s. Im Be­reich des Grundstücks von A verlaufe der Bach in einem 4,5 m schmalen, 2 m tiefen Gra­ben. Für Gehölz oder für einen bei Fliessgewässern typischen Pflanzenbewuchs fehle der Platz und der Bach weise ein grosses ökologisches Defizit auf. Die von der Fachstelle be­antragte Verbreiterung auf 11 m stütze sich vor allem auf Art. 21 Abs. 2 der Verordnung des Bundesrats vom 2. November 1994 über den Wasserbau (Wasserbauverordnung, WBV; SR 721.100.1), wonach die Kantone den Raumbedarf für Fliessgewässer fest­legen, der für den Schutz vor Hochwasser und die Gewährleistung der natürlichen Funktionen des Gewässers erforderlich sei, sowie auf ein von den zuständigen Bundesämtern herausgege­benes Merkblatt "Raum den Fliessgewässern!", aus welchem anhand einer Schlüsselkurve die erforderliche Breite der Uferstreifen in Abhängigkeit von der Breite der Gerinnesohle abgeleitet werden könne. Diese betrage entlang dem Grundstück des Beschwerdeführers 0,5 bis 1 m, was aufgrund der erwähnten Kurve Uferstreifen von je 5 m Breite bzw. einen Landstreifen von 11 m erforderlich mache. Bezüglich der gesetzlichen Grundlage verwies die Baudirektion auf Art. 4 und 17 des Bundesgesetzes vom 21. Juni 1991 über den Was­serbau (WBG; SR 721.100). Nach Art. 21 Abs. 3 WBG hätten die Kantone die Gefahren­gebiete und den Raumbedarf der Gewässer bei ihrer Richt- und Nutzungs­planung sowie bei ihrer übrigen raumwirksamen Tätigkeit zu berücksichtigen, also auch beim Bau eines Rad­wegs, der wie hier mit Eingriffen in den Bach verbunden sei. Die Verbreiterung des Bachs entspreche den Vorgaben von Art. 4 Abs. 2 WBG und sei damit rechtlich genügend abge­stützt. Sie liege im öffentlichen Interesse und sei überdies verhältnismässig.

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1. a) Der Regierungsrat hat das Projekt nach den Bestimmungen des Strassengeset­zes durchgeführt. Nach § 17 StrassG kann gegen das Projekt innerhalb der Auflagefrist Ein­sprache erhoben werden, wobei sich die Legitimation nach der Rekurs- und Beschwer­delegitima­tion gemäss dem Verwaltungsrechtspflegegesetz vom 24. Mai 1959 (VRG) be­stimmt (Abs. 1 Sätze 1 und 2). Mit der Einsprache können gemäss § 17 Abs. 2 Satz 1 StrassG alle Mängel des Projekts geltend gemacht werden. Über Einsprachen wird laut § 17 Abs. 4 StrassG mit der Festsetzung ent­schieden (Satz 1). Der Entscheid ist nach den Vorschriften über die Verwaltungsrechts­pflege weiterziehbar (Satz 2). Wer es unterlassen hat, Einsprache zu erheben, kann den Entscheid nicht anfechten (Satz 3).

Ein entsprechender Verfahrensablauf ergibt sich auch nach den Bestimmungen des Wasserwirtschaftsgesetzes vom 2. Juni 1991 (WasserwirtschaftsG; LS 724.11). Gemäss § 18 Abs. 4 WasserwirtschaftsG (in der Fassung vom 8. Juni 1997) werden Projekte des Staates für bauliche Veränderungen von Oberflächengewässern vom Regierungsrat festge­setzt; mit der Projektfestsetzung ist das Enteignungsrecht erteilt. Wie bei Strassenbauten erfolgt zunächst eine öffentliche Planauflage, und die Regelung des Einspracheverfahrens in § 18a Abs. 2 ff. WasserwirtschaftsG entspricht derjenigen von § 17 StrassG.   

Im Enteignungsverfahren sind nach § 17 Abs. 3 lit. a StrassG bzw. § 18a Abs. 4 lit. a WasserwirtschaftsG Einsprachen gegen das Projekt ausgeschlossen; lediglich bei Pro­jekten von untergeordneter Bedeutung, bei denen auf das Einspracheverfahren verzichtet wird, können Begehren um Projektänderung noch im Enteignungsverfahren gestellt werden (§ 17 Abs. 5 StrassG, § 18a Abs. 6 WasserwirtschaftsG).

b) Der Beschwerdeführer hat während der öffentlichen Auflage des Radwegprojekts Einsprache erhoben, und der angefochtene Festsetzungsbe­schluss des Regierungsrats vom 28. Februar 2001 ist ihm persönlich zugestellt worden. Als direkt Betroffener ist er zur Be­schwerde befugt.

Nach § 17 Abs. 4 Satz 2 StrassG bzw. § 18a Abs. 5 Satz 2 WasserwirtschaftsG in Verbindung mit § 41 VRG ist das Verwaltungsgericht zur Beurteilung der Beschwerde zuständig.

2. Mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht können gemäss § 50 f. VRG Rechtsverletzungen (einschliesslich des Ermessensmissbrauchs und der Ermessensüber­schreitung) sowie die unrichtige oder ungenügende Feststellung des (ent­scheidungswe­sentlichen) Sachverhalts gerügt werden. Dem Verwaltungsgericht ist demgemäss die Er­messensprüfung versagt (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Ver­waltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 50 N. 70 ff.).

3. Statt der bisherigen Genehmigungsverfahren ist zusammen mit der Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes für Projekte des Strassen- und Gewässerbaus ein Festset­zungsverfahren mit Planauflage, Einsprache und Enteignungsrecht eingeführt worden (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 125). In diesem Verfahren soll geprüft werden, ob das Projekt sämtlichen massgeblichen Bestimmungen des Bundesrechts und des kantonalen Rechts ent­spricht und damit die materielle Koordination der Rechtsanwendung gewährleistet wird (Antrag und Weisung des Regierungsrats zur Änderung des Verwaltungsrechtspflegegeset­zes vom 3. Mai 1995, ABl 1995 II 1556).

Gegen die Integration eines Projekts für bauliche Veränderungen an einem Oberflä­chengewässer (§ 18 Abs. 4 WasserwirtschaftsG) in ein Strassenbauprojekt (§§ 12 ff. StrassG), wie sie der geplante naturnahe Ausbau des Bachs im Rahmen des Radwegbaus darstellt, ist deshalb aus verfahrensmässiger Sicht nichts einzuwenden. Weil Planauflage und Einspracheverfahren für beide Projekte übereinstimmen, haben betroffene Grundei­gentümer keinen Rechtsverlust zu befürchten; vielmehr erlaubt ein solches Verfahren in Abwägung gegenüber den privaten Interessen des betroffenen Grundeigentümers eine ko­ordinierte Prüfung sämtlicher strassen- und wasserbaulichen sowie umwelt- und planungs­rechtlichen Aspekte beider Bauvorhaben. Allerdings wird im Festsetzungsbeschluss des Regierungsrats vom 28. Februar 2001 eine solche umfassende Prüfung nur ansatzweise vorgenommen und stützt sich dieser Beschluss ausschliesslich auf das Strassengesetz. Be­züglich des Ausbaus des Bachs wird lediglich auf die Stellungnahmen der zuständigen Fachämter und eine Studie des Bundes vom Mai 2000 hingewiesen; eine Prüfung der rechtlichen Grundlagen fehlt insofern vollständig, und der Beschwerdeführer hat deshalb deren Vorhandensein verständlicherweise in Zweifel gezogen. Eine (unvollständige) Dar­stellung der für den geplanten Bachbau herangezogenen Rechtsgrundlagen enthält erst die Vernehmlassung der Baudirektion vom 7. Mai 2001.

4. a) Bei der Anwendung des Wasserwirtschaftsgesetzes, welches laut § 1 auch den Hochwasserschutz und die Wasserbaupolizei regelt, ist gemäss § 2 Abs. 1 unter anderem darauf zu achten, dass bestehende Erholungsräume erhalten bleiben und neue geschaffen werden können (lit. e), bestehende Lebensräume von Tieren und Pflanzen erhalten bleiben und neue geschaffen werden können (lit. f), Landschaften und Ortsbilder geschont und bau­liche Veränderungen gut gestaltet werden (lit. h), natürlicher Wasserhaushalt und Was­serlauf geschont und womöglich wiederhergestellt werden (lit. i). Dem Regierungsrat steht gemäss § 10 WasserwirtschaftsG das Enteignungsrecht zu.

Von Bundesrechts wegen haben die Kantone den Hochwasserschutz zu gewährleis­ten (Art. 2 WBG), und zwar in erster Linie durch den Unterhalt der Gewässer und durch raumplanerische Massnahmen (Art. 3 Abs. 1WBG). Laut Art. 4 Abs. 2 WBG muss bei Eingriffen in das Gewässer dessen natürlicher Verlauf möglichst beibehalten oder wieder­hergestellt werden; Gewässer und Ufer müssen so gestaltet werden, dass sie einer vielfälti­gen Tier- und Pflanzenwelt als Lebensraum dienen können (lit. a), die Wechselwirkungen zwischen ober- und unterirdischen Gewässern weitgehend erhalten bleiben (lit. b) und eine standortgerechte Ufervegetation gedeihen kann (lit. c). Sodann legen gemäss Art. 21 WBV die Kantone den Raumbedarf der Gewässer fest, der für den Schutz vor Hochwasser und die Gewährleistung der natürlichen Funktionen des Gewässers erforderlich ist (Abs. 2); sie berücksichtigen diesen Raumbedarf bei ihrer Richt- und Nutzungsplanung sowie bei ihrer übrigen raumwirksamen Tätigkeit (Abs. 3).

b) Auch wenn es, wie der Beschwerdeführer geltend macht, zutreffen mag, dass der bestehende, künstlich angelegte Bachverlauf dem Hochwasserschutz zu genügen vermag, so verfehlt er doch in jeder anderen Hinsicht die durch das heutige Recht gestellten wasser­baulichen Anforderungen. Wie sich aufgrund der bei den Akten liegenden Pläne ergibt, fehlt insbesondere der Platz für eine standortgerechte Ufervegetation, für wel­che gemäss Art. 4 Abs. 2 lit. c WBG bei Eingriffen in das Gewässer zu sorgen ist. Im Zusammenhang mit dem Radwegbau, der offenkundig eine raumwirksame Tätigkeit darstellt, ist deshalb gestützt auf Art. 21 Abs. 3 WBV dieser zusätzliche Raumbedarf zu berücksichtigen. Die angefochtene Anordnung beruht damit bereits bundesrechtlich auf einer hinreichenden ge­setzlichen Grundlage. Abgesehen davon dürfte sich die geplante Massnah­me auch auf das kantonale Recht stützen lassen (§ 1 in Verbindung mit § 2, insbesondere Abs. 1 lit. f und i WassserwirtschaftsG).

5. Als Eingriff in das Eigentum des Beschwerdeführers muss die umstrittene Ver­brei­terung des Bachgebiets im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein. Ein öffentliches Interesse ist für die insbesondere mit Gründen des Umweltschutzes und der Raumplanung gerechtfertigte naturnahe Gestaltung des Bachs ohne weiteres gegeben. Was die Verhältnismässigkeit des Eingriffs betrifft, so hat der Regierungsrat gegenüber dem ur­sprünglichen Antrag der Fachstelle für Naturschutz, der für das Bachgebiet einen Strei­fen von 11 m Breite verlangte, bereits eine Verschmälerung auf 8 m vorgenommen. Dass sich die naturnahe Gestaltung auch mit einem geringeren Landbedarf bewerkstelligen lies­se, wird nicht geltend gemacht. Wie sich dem Merkblatt "Raum den Fliessgewässern" ent­neh­men lässt, liegt bereits die Breite von 8 m unter dem empfohlenen Minimum. Bezüglich der im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung sodann vorzunehmenden Abwägung zwischen den öffentlichen und den entgegenstehenden privaten Interessen des Beschwerde­führers bringt dieser nur vor, er verliere mit der drohenden Landabtretung einen Teil seiner Produktionsgrundlage als Landwirt. Dies allein lässt den Eingriff nicht als unverhältnis­mäs­­sig erscheinen. Während heute der Bach einen 4,5 m breiten Streifen beansprucht, er­fordern Radweg und Bachgebiet zusammen neu einen Streifen von 12 m ab bestehendem Fahrbahnrand, was beim Grundstück des Beschwerdeführers einem Mehrbedarf von rund 2'800 m2 entspricht. Davon macht die umstrittene Verbreiterung des Bachgebiets von 4,5 auf 8 m nur rund 1'300 m2 aus; dass diese Verminderung seines Bodens zu einer existenz­bedrohenden Einkommenseinbusse führen könnte, hat der Beschwerdeführer nicht darge­tan.

6. …

Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:

1.        Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    …