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Geschäftsnummer: VB.2000.00423 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 08.03.2001 Spruchkörper: 3. Abteilung/3. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Fürsorgerecht Betreff: Sozialhilfe
Sozialhilfe (Rückerstattung; Abtretung von Ansprüchen des Sozialhilfeempfängers): Anspruch auf Sozialhilfe im Allgemeinen (E. 2). Erklärung zur Abtretung eines Prozessgewinns an das Fürsorgeamt zur Sicherstellung der Ansprüchen des Amts gegen den Sozialhilfeempfänger; jedoch keine Ablieferung an das Fürsorgeamt der irrtümlich an den Sozialhilfeempfänger ausbezahlten Summe: Rechtsgrundlagen für die Rückerstattung: v o r Auszahlung § 19 SHG, nach Auszahlung § 26 SHG (E. 3). Quantitativ: Berücksichtigung eines Vermögensfreibetrags gemäss SKOS-Richtlinien (E. 4). Die angedrohte Kürzung künftiger Leistungen hat vorliegend die Bedeutung einer Verwarnung und ist als verfahrensleitende Anordnung nicht anfechtbar (E. 5a). Eine solche Kürzung ist zulässig und weist im Ergebnis den Charakter eines Verrechnungstatbestands auf (E. 5b).
Stichworte: ABTRETUNG KÜRZUNG RÜCKERSTATTUNG SOZIALHILFE VERWARNUNG WIRTSCHAFTLICHE HILFE
Rechtsnormen: § 14 SHG § 19 SHG § 24 SHG § 26 SHG
Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3
I. A erhielt spätestens seit Mai 1993 mit zeitlichen Unterbrüchen wirtschaftliche Hilfe von der Stadt Zürich. Am 21. Juni 1994 unterzeichnete er eine Erklärung, wonach er dem Amt für Jugend- und Sozialhilfe den allfälligen Prozessgewinn aus dem Rechtsstreit gegen seine frühere Arbeitgeberin abtrete. Am 3. Juni 1997 erhielt das Amt Kenntnis davon, dass er sich am 13. Januar 1997 mit seiner früheren Arbeitgeberin vergleichsweise auf eine Reduktion seiner Forderung auf Fr. 20'000.-, zahlbar binnen zwanzig Tagen nach Zustellung der Abschreibungsverfügung des Bezirksgerichts Zürich vom 11. Februar 1997, geeinigt habe.
II. Die Einzelfallkommission der Fürsorgebehörde der Stadt Zürich beschloss am 14. Juli 1997 die Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe ab 1. August 1997, da er aufgrund des gestützt auf den Prozessvergleich erhaltenen Betrags wieder über liquide Mittel zur Bestreitung seines Lebensunterhalts verfüge. Auf Einsprache vom 31. Juli 1997 hin bestätigte die Geschäftsprüfungskommission der städtischen Fürsorgebehörde diese Verfügung am 21. Oktober 1997, unter Hinweis darauf, dass der Einsprecher beim Vorliegen einer Notlage ein neues Unterstützungsgesuch stellen könne.
Den dagegen am 24. November 1997 erhobenen Rekurs hiess der Bezirksrat Zürich am 21. Januar 1999 im Sinn der Erwägungen teilweise gut. Er lud die zuständige Sozialberatungsstelle ein, rückwirkend auf 1. August 1997 eine den damaligen Verhältnissen entsprechende Neubeurteilung und gegebenenfalls eine Nachzahlung vorzunehmen. Dieser Rekursentscheid erwuchs in Rechtskraft.
III. Nach verschiedenen Abklärungen teilte das Amt für Jugend- und Sozialhilfe A am 23. Juli 1999 mit, dessen monatlicher Unterstützungsbedarf werde – unter Berücksichtigung einer angemessenen Kürzung von Fr. 230.- gemäss Bezirksratsbeschluss vom 21. Januar 1999 – auf Fr. 2'279.50 festgesetzt, weshalb ihm für die Monate August bis November 1997 ein Betrag von Fr. 9'118.- überwiesen werde.
IV. Das Amt für Jugend- und Sozialhilfe schrieb A am 24. September 1999, die Frage einer Rückzahlung des Betrags von Fr. 20'000.-, den er aufgrund des Prozessvergleichs von seiner früheren Arbeitgeberin erhalten habe, sei nicht Gegenstand des vorangehenden Rechtsmittelverfahrens vor Bezirksrat gewesen. Die Fürsorgebehörde werde nun einen Entscheid "über die Rückerstattung der vorschussweise zu diesem Betrag ausgerichteten Sozialhilfeleistungen" zu fällen haben; vorgesehen sei eine Verpflichtung zur Rückzahlung in monatlichen Raten von Fr. 800.-. Sollten seine Einkommens- und Vermögensverhältnisse eine derartige Schuldentilgung nicht zulassen, sei er gehalten, seine derzeitigen finanziellen Verhältnisse mit geeigneten Belegen bis zum 18. Oktober 1999 zu dokumentieren. - Der damalige Rechtsvertreter von A antwortete am 12. Oktober 1999, abgesehen von der rechtlichen Frage der Rückzahlungspflicht sei sein Klient zu einer Rückerstattung nicht in der Lage, da der monatlichen Arbeitslosenentschädigung von Fr. 4'728.20 ein Bedarf von Fr. 4'779.- gegenüberstehe; hinzu kämen Schulden von Fr. 80'000.-; die ihm vom Amt für Jugend- und Sozialhilfe für die Monate August bis November 1997 ausgerichteten Leistungen von insgesamt Fr. 9'118.- habe er für die Begleichung von Schulden verwendet. – Das Amt für Jugend– und Sozialhilfe schrieb dem Vertreter am 17. November 1999, der geltend gemachte monatliche Unterhaltsbedarf von Fr. 4'779.- sei nicht ausgewiesen; A habe Gelegenheit, die fehlenden Unterlagen bis Ende Monat nachzubringen. – Der Rechtsvertreter erwiderte am 30. November 1999, wie die beiliegenden Unterlagen zeigten, übersteige das betreibungsrechtliche Existenzminimum seines Klienten sogar den in der Eingabe vom 12. Oktober 1999 geltend gemachten Betrag; dieses läge sogar noch über Fr. 4'800.-.
Die Einzelfallkommission der Fürsorgebehörde beschloss am 8. Mai 2000, A werde zur Rückerstattung des Betrags von Fr. 20'000.- verpflichtet (Disp. Ziff. 1); im Falle einer erneuten Unterstützung durch das Amt für Jugend- und Sozialhilfe werde der Grundbedarf II für die Dauer von 12 Monaten zurückbehalten und der Grundbedarf I um 15 % gekürzt, beides mit der Wirkung, dass sich die Rückzahlungsverpflichtung gemäss Disp. Ziff. 1 im Umfang dieser Leistungskürzungen reduziere (Disp. Ziff. 2).
Die dagegen vom Rechtsvertreter am 13. Juni 2000 erhobene Einsprache und das damit verbundene Gesuch um Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes wies die Geschäftsprüfungskommission der städtischen Fürsorgebehörde am 5. September 2000 ab; sie ergänzte Disp. Ziff. 2 des Entscheids der Einzelfallkommission dahin, dass bei einer künftigen Unterstützung die Verrechnung des Grundbedarfs I um 15 % auf die Dauer von sechs Monaten beschränkt werde.
Den dagegen von A am 14. Oktober 2000 erhobenen Rekurs wies der Bezirksrat Zürich am 7. Dezember 2000 ab.
V. Mit Beschwerde vom 22. Dezember 2000 beantragte A dem Verwaltungsgericht sinngemäss, die Beschlüsse der Vorinstanzen vom 8. Mai, 5. September und 7. Dezember 2000 aufzuheben.
Die Geschäftsprüfungskommission der städtischen Fürsorgebehörde und der Bezirksrat Zürich beantragten dem Gericht Abweisung der Beschwerde.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist nach § 19c Abs. 2 und § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde sachlich und funktionell zuständig. Gerichtsintern ist bei einem Streitwert bis zu Fr. 20'000.- der Einzelrichter (vorbehaltlich § 38 Abs. 3 Satz 1 VRG), bei einem höheren Wert dagegen die Kammer zuständig (§ 38 Abs. 2 VRG). Der Beschwerdeführer wehrt sich nicht nur gegen die Verpflichtung zur Rückerstattung des Betrags von Fr. 20'000.- (Disp. Ziff. 1 des Beschlusses vom 8. Mai 2000), sondern auch dagegen, dass im Fall einer erneuten Unterstützung zwecks Verrechnung mit dieser Rückerstattungsschuld der Grundbedarf II für 12 Monate zurückbehalten und der Grundbedarf I für 6 Monate gekürzt werden soll (Disp. Ziff. 2 des Beschlusses vom 8. Mai 2000 in Verbindung mit Disp. Ziff. 1 des Beschlusses der Einspracheinstanz vom 5. September 2000). Die zweitgenannte Anordnung legt dem Beschwerdeführer zwar eine zusätzliche Belastung auf. Letztere erhöht jedoch den Streitwert betragsmässig nicht, weil sie lediglich die Frage der Tilgung der Rückerstattungsschuld von Fr. 20'000.- betrifft. Aufgrund des Streitwerts wäre daher der Einzelrichter zuständig. Da jedoch die Streitsache grundsätzliche Fragen aufwirft, wird dessen Zuständigkeit nach § 38 Abs. 3 Satz 1 VRG wegbedungen und ist gleichwohl die Kammer zuständig.
Weil auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2. Wer für seinen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen mit dem gleichen Wohnsitz nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann, hat Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe (§ 14 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981, SHG; § 16 der Sozialhilfeverordnung vom 21. Oktober 1981, SHV). Die wirtschaftliche Hilfe soll das soziale Existenzminimum gewährleisten, das neben den üblichen Aufwendungen für den Lebensunterhalt auch individuelle Bedürfnisse angemessen berücksichtigt (§ 15 SHG; § 17 SHV). Die Hilfe suchende Person hat über ihre Verhältnisse wahrheitsgemäss Auskunft zu geben und Einsicht in die Unterlagen zu gewähren (§ 18 Abs. 1 SHG; § 28 SHV). Die Leistung wirtschaftlicher Hilfe kann davon abhängig gemacht werden, dass die Hilfe suchende Person vermögensrechtliche Ansprüche gegenüber Dritten an die Fürsorgebehörde abtritt, soweit sie nicht von Gesetzes wegen übergehen (§ 19 SHG).
Wer Anordnungen der Fürsorgebehörde nicht befolgt, insbesondere über seine Verhältnisse keine oder falsche Auskünfte gibt, die Einsichtnahme in seine Unterlagen verweigert, Leistungen trotz Mahnung unzweckmässig verwendet oder Auflagen und Weisungen (vgl. § 21 SHG) missachtet, wird unter Androhung der Folgen schriftlich verwarnt (§ 24 Abs. 1 SHG). Bei erfolgloser Verwarnung können die Leistungen gekürzt werden (§ 24 Abs. 2 SHG). Wer unter unwahren oder unvollständigen Angaben wirtschaftliche Hilfe erwirkt hat, ist zur Rückerstattung verpflichtet (§ 26 SHG mit dem Randtitel "Rückerstattung bei unrechtmässigen Bezug").
3. a) Der Beschwerdeführer hat am 21. Juni 1994 eine schriftliche Erklärung unterzeichnet, wonach er dem Fürsorgeamt die ihm in der arbeitsrechtlichen Streitigkeit gegen die D. AG allfällig zugesprochene Forderung ("Prozessgewinn") gestützt auf § 19 SHG und Art. 164 des Schweizerischen Obligationenrechts (OR) abtrete. Die Abtretung diene zur Sicherstellung aller Ansprüche, welche das Fürsorgeamt aus der Unterstützung des Abtretenden zur Zeit besitze oder in Zukunft erlange. Der Abtretende verpflichtete sich dabei, den Drittschuldner auf Verlangen des Fürsorgeamtes der Stadt Zürich von der Abtretung des allfälligen Prozessgewinns zu benachrichtigen und ihn zur direkten Zahlung an das Fürsorgeamt anzuweisen. Das Fürsorgeamt wurde zudem für berechtigt erklärt, von sich aus dem Drittschuldner von der Abtretung Kenntnis zu geben. Schliesslich wurde der Abtretende auch verpflichtet, allfällige bei ihm auf die Abtretungsforderung eingehende Zahlungen ohne weiteres an das Fürsorgeamt abzuführen. Am 13. Januar 1997 einigte sich der Beschwerdeführer im genannten Prozess mit seiner früheren Arbeitgeberin darauf, seine Forderung auf Fr. 20'000.- zu reduzieren, in welchem Umfang sie von der Gegenpartei anerkannt wurde; gestützt auf diesen Vergleich schrieb das Bezirksgericht das Verfahren am 11. Februar 1997 ab. – Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass er im Frühjahr 1997 von seiner früheren Arbeitgeberin den Betrag von Fr. 20'000.- erhalten und entgegen der in der Abtretungserklärung vom 21. Juni 1994 eingegangenen Verpflichtung nicht an das Fürsorgeamt weitergeleitet hat. Zudem wäre er jedenfalls verpflichtet gewesen, die Fürsorgebehörde vom abgeschlossenen Prozessvergleich und von der hierauf bei ihm eingehenden Zahlung Kenntnis zu geben; diese Verpflichtung ergab sich im Zusammenhang mit der Abtretungserklärung unmittelbar aus § 28 Abs. 1 SHV bzw. der dort erwähnten Pflicht des Hilfesuchenden, Änderungen in seinen Verhältnissen zu melden. Überdies hat er sich in einer Erklärung vom 3. Mai 1993 allgemein dazu verpflichtet, alle Änderungen in seinen finanziellen Verhältnissen dem Fürsorgeamt gegenüber bekannt zu geben.
b) Aufgrund dieser Sach- und Rechtslage erweist sich die am 8. Mai 2000 angeordnete Verpflichtung zur Rückerstattung grundsätzlich als rechtmässig (zum quantitativen Umfang vgl. E. 4). Die Rückerstattung findet ihre Grundlage ‑ differenziert nach dem Zeitpunkt der Auszahlung des Prozessgewinns ‑ in folgenden Normen:
aa) Vor Auszahlung des Prozessgewinns im Frühjahr 1997 ist § 19 SHG zu beachten, wonach die Leistung wirtschaftlicher Hilfe davon abhängig gemacht werden kann, dass der Hilfesuchende vermögenrechtliche Ansprüche gegenüber Dritten an die Fürsorgebehörde abtritt. Im vorliegenden Fall ist der Inhalt dieser Bestimmung in der Abtretungsvereinbarung vom 21. Juni 1994 konkretisiert, was im Ergebnis eine Pflicht zur Ablieferung der in Aussicht stehenden Summe statuiert.
bb) Nach Auszahlung des Prozessgewinns stützt sich die Rückforderung auf § 26 SHG, wonach zur Rückerstattung verpflichtet ist, wer unter unwahren oder unvollständigen Angaben wirtschaftliche Hilfe erwirkt hat. Indem der Beschwerdeführer entgegen der in der Abtretungserklärung enthaltenen Auflage den eingegangenen Prozessgewinn dem Amt für Jugend- und Sozialhilfe weder gemeldet noch abgeliefert hat, hat er in qualifizierter Weise gegen die Meldepflicht nach § 28 SHV verstossen und damit die seither gewährten Hilfeleistungen unrechtmässig im Sinn von § 26 SHG bezogen (RB 1997 Nr. 121 E. 2, 1998 Nr. 89).
c) Wird die Verpflichtung zur Rückerstattung tatsächlich durchgesetzt, setzt dies wie vorliegend eine entsprechende Sachverfügung voraus (vgl. RB 1998 Nr. 88 [VB.98.00057] und im RB nicht publizierte E. 2b), so dass bei deren Erlass bzw. im Rechtsmittelverfahren die konkret geltend gemachte Rückforderungssumme einer Überprüfung unterliegt (vgl. E. 4).
4. Was die Höhe der Rückforderung betrifft, bildet der Betrag von Fr. 20'000.-, den der Beschwerdeführer als Prozessgewinn erhalten hat, die oberste Grenze dessen, was er der Beschwerdegegnerin rückzuerstatten hat. Dies setzt allerdings voraus, dass der Beschwerdeführer zumindest in diesem Umfang Sozialhilfeleistungen bezogen hat. Aufgrund der Akten hat der Beschwerdeführer allein in den Jahren 1993 und 1994 Sozialhilfe im Umfang von knapp Fr. 30'000.- erhalten.
Bei der Rückforderung ist allerdings ein Vermögensfreibetrag von Fr. 4'000.- zu berücksichtigen (E.2.1 der SKOS-Richtlinien; RB 1998 Nr. 88 [VB.98.00057] und im RB nicht publizierte E. 3c Abs. 2). Ausserdem ist ein Betrag von Fr. 920.-, der dem Beschwerdeführer wegen Verstosses gegen die Melde- und Ablieferungspflicht schon abgezogen worden ist, bei der Berechnung der Rückforderungssumme zu beachten (4 x Fr. 230.- = Fr. 920.- für August bis November 1997). Somit reduziert sich die Rückforderung auf den Betrag von Fr. 15'080.-.
Wie schon vor Bezirksrat, wendet der Beschwerdeführer in der Beschwerdeschrift sinngemäss ein, er sei gar nicht in der Lage, den Betrag zurückzuerstatten. Dieser Einwand lässt jedoch die streitige Anordnung nicht als unrechtmässig erscheinen. Er betrifft einzig die Frage, ob dem Beschwerdeführer die Rückerstattung zu erlassen oder zu stunden sei, worüber hier nicht zu entscheiden ist. Ein allfälliger Erlass oder eine Stundung setzen einen rechtskräftigen Entscheid über die Rückzahlungsverpflichtung voraus; und an einem solchen Entscheid hat die Beschwerdegegnerin im Hinblick auf die betreibungsrechtliche Durchsetzung ihrer Forderungen (vgl. insbesondere Art. 81 und 149 des Bundesgesetzes über Schuldbetreibung und Konkurs) ein schützenswertes Interesse (RB 1997 Nr. 121 E. 3).
5. Zu prüfen bleibt ob die zweite streitige "Anordnung" (Disp. Ziff. 2 des Beschlusses der Einzelfallkommission vom 8. Mai 2000 in Verbindung mit Disp. Ziff. 1 des Beschlusses der Einspracheinstanz vom 5. September 2000) rechtmässig sei, welche Leistungskürzungen für den Fall vorsieht, dass der Beschwerdeführer der Verpflichtung zur Rückerstattung nicht nachkommt.
a) Verfahrensmässig stellt sich dabei vorab die Frage, ob Disp. Ziff. 2 des Beschlusses der Einzelfallkommission vom 8. Mai 2000 (in Verbindung mit Disp. Ziff. 1 des Beschlusses der Einspracheinstanz vom 5. September 2000) mit den Anforderungen von § 24 SHG vereinbar sei. Danach muss der Leistungskürzung die Missachtung einer Anordnung sowie die anschliessende Androhung der Kürzung (Verwarnung) vorangehen (zu diesem Dreistufenprinzip vgl. VGr, 21. September 2000, VB.2000.00229 E. 2c mit Hinweis auf frühere Entscheide [abrufbar über www.vgrzh.ch]). Im vorliegenden Fall ist zu beachten, dass mit der fraglichen "Anordnung" in Disp. Ziff. 2 richtig betrachtet lediglich eine Leistungskürzung für den Fall angekündigt wird, dass der Beschwerdeführer der Rückerstattungsanordnung in Disp. Ziff. 1, welche eine direkte Begleichung der Schuld verlangt, nicht nachkommt. In diesem richtig verstandenen Sinn kommt Disp. Ziff. 2 lediglich die Bedeutung einer Verwarnung zu. Alsdann fragt es sich nur noch, ob diese Verwarnung verfrüht sei, weil (vor Eintritt der Rechtskraft des fraglichen Beschlusses) noch nicht feststeht, dass der Beschwerdeführer die Anordnung zur Rückzahlung missachtet habe. Unter den hier gegebenen besonderen Umständen kann die Verwarnung jedoch nicht als verfrüht bezeichnet werden: Denn der Beschwerdeführer hatte bereits die unmissverständliche Weisung in der Abtretungserklärung vom 21. Juni 1994, den Prozessgewinn abzuliefern, missachtet. Die nunmehr mit der Rückerstattungsanordnung verbundene Ankündigung, dass allfällige künftige Leistungen gekürzt würden, kann daher durchaus als Verwarnung im Sinn von § 24 SHG gelten. Eine solche Verwarnung stellt indessen lediglich eine verfahrensleitende Anordnung dar, die keinen später voraussichtlich nicht behebbaren Nachteil zur Folge hat, und ist deshalb nicht anfechtbar (RB 1998 Nr. 34). Der Bezirksrat hätte daher in diesem Punkt auf den Rekurs nicht eintreten sollen, weshalb die Beschwerde diesbezüglich im Ergebnis abzuweisen ist.
b) Wie angemerkt werden kann, bildet die angekündigte Kürzung allfälliger künftiger Sozialhilfeleistungen eine zulässige Sanktion, falls der Beschwerdeführer der Rückerstattungsanordnung nicht nachkommen sollte. Leistungskürzungen setzen nach § 24 SHG die Missachtung von "Anordnungen der Fürsorgebehörde" voraus. Die in dieser Bestimmung enthaltene Aufzählung solcher Anordnungen lässt erkennen, dass es vorab um zwei Kategorien geht: einerseits um verfahrensrechtliche Auflagen zur Abklärung der Einkommens- und Vermögensverhältnisse und damit der Fürsorgebedürftigkeit und des Leistungsumfangs, anderseits um Auflagen und Weisungen im Sinn von § 21 SHG, die in § 23 SHV näher konkretisiert werden. Es handelt sich aber nicht um abschliessende Kategorien, da ihre Aufzählung in § 24 Abs. 1 SHG, wie sich aus dessen Wortlaut ergibt, lediglich exemplifikativ erfolgt. Es genügt daher, dass es sich um Anordnungen handelt, welche mit der Tätigkeit der Fürsorgebehörde für den betreffenden Gesuchsteller oder Hilfeempfänger im Zusammenhang stehen. Wie anzumerken ist, wäre es denn auch stossend, wenn die Missachtung einer zu Recht erfolgten Rückerstattungsanordnung bei künftigen Leistungen an die betroffene Person mit keinerlei Sanktionen verbunden werden könnte. Wohl wäre es klar unzulässig, künftige Leistungen wegen der Missachtung der Rückerstattungsverpflichtung überhaupt zu verweigern. Das strebt die Fürsorgebehörde im vorliegenden Fall aber gar nicht an. In Betracht gezogen wird einzig eine Leistungskürzung in dem Umfang, wie er in § 24 SHV in Verbindung mit A.8.3 der SKOS-Richtlinien abgesteckt wird. Dieser Kürzung kommt somit im Ergebnis der Charakter eines Verrechnungstatbestands zu: Verrechnet werden kann der Betrag, welche rückzuerstatten ist, wobei das betreibungsrechtliche Existenzminimum in jedem Fall unangetastet zu bleiben hat.
6. Demnach ist die Beschwerde im Sinn der Erwägungen teilweise gutzuheissen und der Beschwerdeführer zu verpflichten, der Beschwerdegegnerin den Betrag von Fr. 15'080.- binnen 30 Tagen nach Zustellung dieses Entscheids zu zahlen. ...
Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen teilweise gutgeheissen.
Der Beschwerdeführer wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin den Betrag von Fr. 15'080.-- binnen 30 Tagen nach Zustellung dieses Entscheids zu zahlen.
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