Zürich Verwaltungsgericht 08.11.2000 VB.2000.00330

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  Geschäftsnummer: VB.2000.00330   Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 08.11.2000 Spruchkörper: 4. Abteilung/4. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Ausländerrecht Betreff: Einbürgerung

. Auch Kinder von abgewiesenen Asylbewerbern können einen Anspruch auf Erteilung des kommunalen Bürgerrechts geltend machen, wenn sie über ein gesetzlich geregeltes Anwesenheitsverhältnis verfügen. Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts, wenn ein Rechtsanspruch auf Erteilung des Gemeindebürgerrechts besteht (E. 1). Beschwerdebefugnis der Gemeinde (E. 2). Formelle Rügen der Gehörsverweigerung, Verletzung der Begründungspflicht, aktenwidrigen Annahmen durch Vorinstanz unbegründet (E. 3). Zum Wohnsitzbegriff nach § 4 BürgerrechtsV; auch Asylsuchende können einen Wohnsitz begründen (E. 4).

  Stichworte: ASYLSUCHENDE/ASYLBEWERBER AUFENTHALTSBEWILLIGUNG AUSLAND BÜRGERRECHT EINBÜRGERUNG GEMEINDEBÜRGERRECHT GEMEINDELEGITIMATION LEGITIMATION ÜBRIGES BESONDERES VERWALTUNGSRECHT ÜBRIGES FÜRSORGE UND GESUNDHEIT ZUSTÄNDIGKEIT DES VERWALTUNGSGERICHTS

Rechtsnormen: § 4 BÜRGERRV § 21 BÜRGERRV § 22 lit. I BÜRGERRV § 29 BÜRGERRV § 21 GemeindeG § 22 GemeindeG § 43 lit. I l VRG

Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 2

I. B.1 (geboren 15. Dezember 1977), B.2 (geboren 3. Mai 1976) und B.3 (geboren 13. April 1979) (jugoslawische Staatsangehörige, im Folgenden "die Geschwister B") ka­men im Frühjahr 1991 mit ihren Eltern D und E aus Kosovo in die Schweiz. Die Eltern stellten am 13. März 1991 ein Asylgesuch, in welches die Kinder (neben den erwähnten auch F, geboren 12. August 1984) miteinbezogen wurden. Das Gesuch wurde am 5. Juni 1991 abgewiesen, das in der Folge erhobene Rechtsmittel am 10. Mai 1995; ein Wiederer­wägungsgesuch blieb erfolglos. Mit Verfügung vom 23. September 1997 forderte das Bun­desamt für Flüchtlinge die Familie B zum Verlassen der Schweiz bis 30. April 1999 auf. Wegen der damaligen kriege­rischen Ereignisse in Kosovo beschloss der Schweizerische Bundesrat im April 1999 die gruppenweise vorläufige Aufnahme von Personen mit letztem Wohnsitz in Kosovo, und konnte auch die Familie B weiterhin in der Schweiz verbleiben. Im August 1999 hob der Bundesrat die vorläufige Aufnahme auf und setzte er den vorläu­fig Aufgenomme­nen eine Ausreisefrist bis 31. Mai 2000 an. Schliesslich wurden die drei älteren Geschwis­ter B mit Verfügungen des Bundesamts für Flüchtlinge vom 19. April 2000 gestützt auf den Beschluss des Schweizerischen Bundesrats vom 1. März 2000 betref­fend "humani­täre Aktion 2000" erneut vorläufig aufgenommen und die vorläufige Auf­nahme vorerst auf zwölf Monate befristet.

Die drei älteren Geschwister B hatten bereits am 25. Mai 1998 Gesuche um Ertei­lung der eidgenössischen Einbürgerungsbewilligung gestellt. Die kantonale Direktion des Innern (heute Direktion der Justiz und des Innern; JI) beantragte dem zuständigen Bun­des­amt am 20. November 1998 Erteilung dieser Bewilligung. Nachdem am 31. Mai 1999 das Bundesamt für Ausländerfragen die Akten noch ohne Bewilligung zurückgesandt hatte, wurde am 19. Juli 1999 die eidgenössische Einbürgerungsbewilligung für den Kanton Zü­rich nach Art. 13 des Bundesgesetzes vom 29. September 1952 über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts (Bürgerrechtsgesetz [BüG; SR 141.0]) wiedererwägungsweise erteilt. In der Folge überwies die JI am 21. Juli 1999 die Akten dem Gemeinderat X zum Entscheid über die Aufnahme ins Gemeindebürgerrecht im Sinn von § 29 der Ver­ordnung über das Gemeindeund das Kantonsbürgerrecht (Kantonale Bürgerrechtsverord­nung; BürgerrechtsV) vom 25. Oktober 1978 (LS 141.11).

Mit Beschlüssen vom 16. November 1999 verweigerte der Gemeinderat X den Ge­schwistern B die Aufnahme in das Bürgerrecht der Gemeinde mit der Be­grün­dung, als letztinstanzlich abgewiesene Asylbewerber mit einer definitiv angesetzten Ausreisefrist erfüllten die Bewerber die Wohnsitzanforderungen gemäss § 4 BürgerrechtsV nicht.

II. Gegen diesen Beschluss liessen die Geschwister B am 23. November/ 17. De­zem­ber 1999 Rekurs an den Bezirksrat erheben, der am 24. März 2000 die Rechtsmittel guthiess und die Geschäfte im Sinn der Erwägungen an den Gemeinderat X zum Neuent­scheid zurückwies; die Gesuchsteller erfüllten die kantonalrecht­lichen Wohnsitzerforder­nisse und der Gemeinderat werde im zweiten Rechtsgang zu prü­fen haben, ob auch die für eine Einbürgerung vorausgesetzte Eignung gegeben sei.

III. Entsprechend der Rechtsmittelbelehrung des Bezirksrats liess der Gemeinderat X am 5. Mai 2000 Rekurs an den Regierungsrat erheben. Nach Durchführung des Schrif­tenwechsels trat der Regierungsrat am 20. September 2000 unter Hinweis auf den Ent­scheid VB.2000.00134 des Verwaltungsgerichts vom 17. Mai 2000 auf den Rekurs nicht ein und überwies er die Akten zuständigkeitshalber dem Verwaltungsgericht.

Der Bezirksrat hatte bereits am 30. Mai 2000 beantragt, auf das Rechtsmittel sei nicht einzutreten, eventuell sei es abzuweisen. Die Beschwerdegegner/innen hatten am 16. Juni 2000 ebenfalls Nichteintreten, eventuell Abweisung beantragen lassen, jedenfalls unter Kostenund Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdeführerin.

Ein vom Gemeinderat X am Bundesgericht anhängig gemachtes Verfah­ren wurde am 6. Oktober 2000 vom Präsidenten der I. öffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesge­richts bis zum Entscheid des Verwaltungsgerichts ausgesetzt.

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1. Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspfle­gegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 5 N. 3). Gemäss § 43 Abs. 1 lit. l VRG (in der Fassung vom 8. Juni 1997) ist die Beschwerde an das Verwaltungsge­richt über den Erwerb des Bürgerrechts unzulässig, sofern kein Anspruch auf Einbürgerung besteht.

In der Schweiz geborene Personen ausländischer Staatsangehörigkeit werden im Recht auf kommunale Einbürgerung den Schweizer Bürgern und Bürgerinnen gleichge­stellt (§ 21 Abs. 2 Satz 1 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 [GemeindeG]; vgl. auch § 22 Abs. 1 Satz 1 Bür­gerrechtsV). Danach sind die politischen Gemeinden verpflichtet, jede mindestens seit zwei Jahren in der Gemeinde wohnende gesuchstellende Person auf ihr Verlangen in das Bürgerrecht der Gemeinde aufzunehmen, sofern sie sich und ihre Fa­milie selber zu erhalten vermag, genügende Ausweise über ihre bisherige Heimats- und Familienverhältnisse und über einen unbescholtenen Ruf beibringt und eine Einkaufsge­bühr entrichtet (§ 21 Abs. 1 Satz 1 GemeindeG). Diesen Rechtsanspruch haben gemäss § 21 Abs. 3 GemeindeG auch nicht in der Schweiz geborene Ausländer zwischen 16 und 25 Jahren, sofern sie nachweisen können, dass sie in der Schweiz während mindestens fünf Jahren den Unterricht auf Volks- oder Mittelschulstufe in einer der Landessprachen be­sucht haben (vgl. auch § 22 Abs. 1 Satz 2 BürgerrechtsV).

Wie das Verwaltungsgericht im vom Regierungsrat erwähnten Urteil VB.2000.00134 vom 17. Mai 2000 entschieden hat, haben unter den in § 21 Abs. 2 GemeindeG bzw. in § 22 Abs. 1 Satz 1 Bür­gerrechtsV genannten Voraussetzungen Personen ausländischer Staatsan­gehörigkeit einen Rechtsanspruch auf die Erteilung des Gemeindebürgerrechts. Dieser Rechts­anspruch auf die Erteilung des Gemeindebürgerrechts begründet gemäss § 43 Abs. 1 lit. l VRG die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ungeachtet des Umstands, dass für den Erwerb der schweizerischen Staatsbürgerschaft auch die Bürgerrechte des Bundes und des Kantons erforderlich sind. An dieser Rechtsprechung ist auch hier festzuhalten, wo sich der Rechtsanspruch auf die Erteilung des Gemeindebürgerrechts auf § 21 Abs. 3 GemeindeG stützt.

Die Beschwerdegegner/innen sind nicht in der Schweiz geborene Ausländer/innen zwischen 16 und 25 Jahren. Sodann haben sie, wie § 21 Abs. 3 GemeindeG voraussetzt, in der Schweiz während mindestens fünf Jahren den Unterricht auf Volks- oder Mittelschul­stufe in einer der Landessprachen besucht. Wie der Regierungsrat zutreffend erwogen hat, ist dabei auch der Besuch der Berufsschule anzurechnen. Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut der Bestimmung, der nicht den Besuch einer Mittelschule, sondern von Unterricht auf Mittelschulstufe verlangt; zu dieser zählen auch die Berufsschulen.

Dass sich die Kinder abgewiesener Asylbewerber/innen allgemein nicht auf § 21 Abs. 3 GemeindeG bzw. § 22 Abs. 1 Bür­gerrechtsV sollen berufen können, wie die Be­schwerdeführerin unter Ziff. 33 ihrer Rechtsschrift ausführt, lässt sich weder dem Wortlaut dieser Bestimmungen noch ihrem Sinn und Zweck entnehmen. Dem Beleuchtenden Bericht des Regierungsrats vom 19. März 1997 zur Abstimmungsvorlage "Erleichterte Einbürge­rung junger Ausländerinnen und Ausländer" (Volksabstimmung vom 8. Juni 1997) kann nichts anderes entnommen werden. Wenn die Erleichterung, wie die Beschwerdeführerin anzunehmen scheint, nur gerade den Angehörigen der zweiten und dritten Ausländergene­ration hätte gewährt werden sollen, wäre die Ausweitung auf im Ausland geborene junge Ausländer/innen weitgehend überflüssig gewesen. Sodann ist der Grund für die den jungen Ausländer/innen zugestandene Erleichterung der Einbürgerung ihre in der Regel bessere In­tegration; diese hängt nicht von der Regelung des Anwesenheitsrechts ab.

Damit besteht grundsätzlich ein Anspruch auf die Erteilung des Gemeindebürger­rechts und fällt gemäss § 43 Abs. 1 lit. l VRG das Verfahren in die Zuständigkeit des Ver­waltungsgerichts.

2. Gemäss § 70 in Verbindung mit § 21 lit. b VRG ist die Gemeinde zur Beschwer­de berechtigt "zur Wahrung der von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen".

Die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts zu § 21 VRG in der ursprünglichen Fassung anerkannte die Rekurs- und Beschwerdebefugnis der Gemeinde, wenn sie sich für die Durchsetzung und richtige Anwendung ihres kommunalen Rechts wehrte, wenn sie einen Eingriff in ihre qualifizierte Entscheidungs- und Ermessensfreiheit oder einen Ein­griff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen geltend machte und wenn sie wie eine Pri­vatperson betroffen war (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 62 mit Hinweisen). Diese Recht­sprechung liegt auch der neuen Bestimmung von § 21 lit. b VRG zugrunde (RB 1998 Nr. 14; Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 70). Indem aber § 21 lit. b VRG die Gemeinde zur rekursweisen Wahrung der von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen berechtigt, ver­deutlicht die neue Bestimmung einen Ansatz, der in der bisherigen Praxis bereits angelegt, aber nicht durchgehend entwickelt war: So lässt sich die Befugnis der Gemeinde, die Be­willigung für ein Bauvorhaben in der Nachbargemeinde anzufechten, das einen von ihr geplanten Aussichtspunkt beeinträchtigt (RB 1993 Nr. 1; vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 68), keiner von der früheren Praxis gebildeten Kategorien zuordnen, sondern lässt sich darüber hinausgehend nur mit der Wahrnehmung schutzwürdiger kommunaler Interessen begründen. Damit ist die von der Lehre seit langem geforderte Ausweitung der Gemeinde­legitimation (Alfred Kölz, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 1978, § 21 N. 79) mindestens punktuell bereits durch die Rechtsprechung zu § 21 VRG in der bisherigen Fassung erfolgt. Im Lichte dieser Rechtsprechung lässt sich mit dem Hinweis darauf, dass der Gesetzgeber keine Erweiterung der Gemeindelegitimation angestrebt habe (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 70), keine einschränkende Auslegung von § 21 lit. b VRG rechtfertigen; dies gilt um so mehr, als die neue Fassung des Gesetzes wörtlich der von Alfred Kölz (§ 21 N. 79 am Ende) als Ausweitung der Gemeindelegiti­mation vorgeschlagenen Umschreibung entspricht. In Übereinstimmung mit dieser Auffas­sung hat das Verwaltungsgericht in RB 1998 Nr. 13 die Legitimation der Gemeinde bejaht bei einer Betroffenheit in Interessen oder Aufgaben, welche die Gemeinde wahrnehmen oder erfüllen muss, oder wenn sich die angefochtene Verfügung auf einen grossen Teil der Einwohnerschaft auswirkt. Eine solche Betroffenheit in eigenen Interessen oder Aufgaben der Gemeinde liegt auch beim Streit um die Erteilung des Gemeindebürgerrechts vor, und zwar unabhängig davon, ob es dabei wie hier um die Anwendung kantonalen Rechts geht. Auf die Beschwerde ist deshalb einzutreten.

3. Die Beschwerdeführerin wirft der Vorinstanz Verletzung des Anspruchs auf An­hörung und auf Mitwirkung bei der Beweiserhebung sowie der Begründungspflicht und des Untersuchungsgrundsatzes und schliesslich aktenwidrige Annahmen vor.

a) Eine Verletzung ihres Gehörsanspruchs erblickt die Beschwerdeführerin darin, dass sie von der Vorinstanz "über die Anordnung einer zweiten Eingabe der Rekursgegner" nicht orientiert worden sei und keine Gelegenheit erhalten habe, sich zur zweiten Eingabe zu äussern. Indessen hat mit Verfügung vom 18. Februar 2000 die Bezirksratskanzlei der Beschwerdegegnerschaft die Vernehmlassung des Gemeinderats vom 15. Februar 2000 lediglich zur Kenntnisnahme zugestellt, und hat die Beschwerdegegnerschaft ihre Eingabe vom 25. Februar 2000 unaufgefordert eingereicht. Zwar wäre ein Hinweis auf diese Ein­gabe in den Erwägungen des Bezirksrats angezeigt gewesen; für sich allein stellt aber diese Unterlassung keine Gehörsverletzung dar. Eine solche wäre dem Bezirksrat nur vorzuwer­fen, wenn er in seinem Entscheid auf erstmals in der Eingabe vom 25. Februar 2000 vorge­brachte tatsächliche Behauptungen oder Rechtsgründe abgestellt hätte, was jedoch weder  ersichtlich ist noch von der Beschwerdeführerin behauptet wird.

Die Vorinstanz hat am 10. März 2000 die Beschwerdegegnerschaft angehört, ohne hierzu die Gegenpartei einzuladen. Eine solche Anhörung, bei der es, wie die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung ausführt, um die Frage der Eignung für die Bürgerrechtserteilung ging, stellt eine Untersuchungshandlung dar. Der Grundsatz des rechtlichen Gehörs ver­langt, dass die Parteien an der Erhebung wesentlicher Beweise mitwirken bzw. sich zum Beweisergebnis äussern können, wenn es geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 31). Weil jedoch der Bezirksrat die Frage der Einbürgerung allein unter dem Gesichtswinkel des Wohnsitzes beurteilt und zur Prüfung der Eignung der Gesuchsteller die Akten an die Beschwerdeführerin zurückgewiesen hat, war die ohne de­ren Mitwirkung erfolgte Anhörung für den Entscheid des Bezirksrats bedeutungslos und liegt deshalb keine Verletzung des Gehörsanspruchs vor.

b) Die Beschwerdeführerin wirft der Vorinstanz eine Verletzung der Begründungs­pflicht vor, weil sie sich nur auf einer halben Seite mit den Wohnsitzerfordernissen gemäss § 4 BürgerrechtsV befasst habe, während die Parteien in ihren Rechtsschriften sich hier­über auf neun bzw. 14 Seiten ausgelassen hätten.

Laut § 28 Abs. 1 Satz 1 VRG umschreibt der Rekursentscheid kurz den Tatbestand und fasst die Erwägungen zusammen. Verfassungsrechtlich geboten ist dabei eine kurze, unter Umständen auch bloss summarische Begründung, welche die Anordnung insgesamt als schlüssig erscheinen lässt. Die entscheidende Behörde hat zwar alle Elemente des Sach­verhalts und alle anwendbaren Normen zu prüfen und sich mit den Parteivorbringen ausei­nanderzusetzen; sie darf sich in ihrem Entscheid aber auf die wesentlichen Gesichts­punkte beschränken und hat sich nicht mit jeder tatsächlichen Behauptung und mit jedem recht­lichen Einwand zu befassen und diese einzeln zu widerlegen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 10 N. 40, mit Hinweisen).

Diesen Anforderungen vermag der Rekursentscheid zu genügen. Die Beschwerde­führerin hat die Einbürgerungsgesuche ausdrücklich mit der Begründung nicht erfüllter Wohnsitzanforderungen im Sinn von § 4 in Verbindung mit § 21 BürgerrechtsV abgelehnt, was die Rekurrenten/innen als rechtsverletzend rügten. Der Bezirksrat hat sich deshalb richtigerweise mit dem Wortlaut und der Auslegung von § 4 BürgerrechtsV befasst, wobei er offen gelassen hat, ob das eidgenössische Recht Raum lasse für einen engeren kantonal­rechtlichen Wohnsitzbegriff. Er hat dabei drei Elemente herausgearbeitet, welche die Le­galdefinition des Wohnsitzes in § 4 Abs. 1 BürgerrechtsV enthalte, nämlich mit "ständig" den Ausschluss wesentlicher Unterbrechungen, mit "auf Dauer angelegt" die Absicht des dauernden Verweilens, und mit "in Übereinstimmung mit den polizeilichen Vorschriften" den Ausschluss illegaler Anwesenheit. Sodann hat er festgehalten, dass bei den Gesuch­stellern alle drei Anforderungen erfüllt seien. Wenn der Bezirksrat zudem ausgeführt hat, dass er § 4 BürgerrechtsV "gewissermassen 'aus sich selber heraus' interpretiere", hat er implizit die Darlegungen der Parteien zum zivilrechtlichen Wohnsitzbegriff als unerheblich gewürdigt. Schliesslich hat der Bezirksrat in Erwägung Ziffer 5 "angemerkt", dass auch § 22 Abs. 1 BürgerrechtsV grundsätzlich anwendbar sei. Damit hat er sich der Sache nach auch mit dem von der Beschwerdeführerin erst in der Rekursvernehmlassung nachgescho­benen Verweigerungsgrund auseinandergesetzt, § 22 Abs. 1 BürgerrechtsV bzw. § 21 Abs. 3 GemeindeG seien nach ihrem Sinn und Zweck im vorliegenden Fall nicht anwend­bar und zwei der Geschwister würden die Anforderungen hinsichtlich des Schulbesuchs nicht erfüllen.

c) Die Beschwerdeführerin wirft dem Bezirksrat vor, er sei aktenwidrig davon aus­gegangen, dass "keineswegs individuell-konkrete Verfügungen betreffend Ausreise" vorlä­gen. Dieser Vorwurf ist begründet: Mit eingeschrieben zugestellter Verfügung vom 23. Sep­­tember 1997 hat das Bundesamt für Flüchtlinge der "Familie B" mitgeteilt, sie habe die Schweiz bis zum 30. April 1999 zu verlassen, unter Androhung der Ausschaffung im Unterlassungsfall, wobei ausdrücklich festgehalten wurde, dass sich die­ses Schreiben auch auf die Beschwerdegegnerschaft beziehe. Auch mit der Mitteilung des Bundesamtes für Flüchtlinge vom Oktober 1999 ist der Beschwerdegegnerschaft erneut eine Ausreisefrist 31. Mai 2000 angesetzt worden, wobei aus den Akten lediglich nicht ersichtlich ist, auf welche Weise die Mitteilung der Beschwerdegegnerschaft zugestellt wurde.

Ob es sich bei den aktenwidrigen Annahmen des Bezirksrats um eine für den Ent­scheid erhebliche unrichtige Sachverhaltsfeststellung im Sinn des Beschwerdegrunds von § 51 VRG handelt, wird im Zusammenhang mit der Frage näher zu prüfen sei, ob sich die Beschwerdegegner/innen "in Übereinstimmung mit den polizeilichen Vorschriften" im Sinn von § 4 Abs. 1 BürgerrechtsV in der Schweiz aufhielten.

4. Neben diesen Verfahrensfehlern macht die Beschwerdeführerin eine unrichtige Anwendung von § 4 BürgerrechtsV geltend. Von den drei Elementen des Wohnsitzbegrif­fes, wie ihn diese Bestimmung definiere, habe die Beschwerdegegnerschaft zwei nicht er­füllt, indem ihr Aufenthalt objektiv nicht auf Dauer angelegt gewesen und nie in Überein­stimmung mit den (fremden)polizeilichen Vorschriften gestanden sei. Dass die Beschwer­degegner/innen, die am 8. März 1991 nach X zuzogen, sich nicht "ständig" dort aufgehal­ten hätten, macht auch die Beschwerdeführerin nicht geltend

a) Die Einbürgerung von nicht in der Schweiz geborenen Ausländern gemäss § 21 Abs. 3 GemeindeG bzw. § 22 Abs. 1 Satz 2 BürgerrechtsV setzt laut § 22 Abs. 3 Gemein­deG sowie § 21 Abs. 1 in Verbindung mit § 3 BürgerrechtsV unter anderem voraus, dass der Gesuchsteller seit mindestens zwei Jahren in der Gemeinde wohnt; ist der Gesuchstel­ler bei der Einreichung des Einbürgerungsgesuchs zwischen 16 und 25 Jahre alt, genügen nach § 3 Abs. 2 BürgerrechtsV neben den übrigen Voraussetzungen zwei Jahre Wohnsitz im Kanton. Unter dem Randtitel "Wohnsitz" bestimmt § 4 BürgerrechtsV:

    "Wohnen im Sinne dieser Verordnung bedeutet ständiger, auf die Dauer hin angelegter Aufenthalt in Übereinstimmung mit den polizeilichen Vorschriften. Vorübergehende Abwesenheit bewirkt keine Unterbre­chung.

       Die Wohndauer muss bei der Gesuchstellung erfüllt sein. Sie muss bis zum Entscheid fortbestehen, wenn dies für den Bewerber nicht unzu­mutbar ist. Er darf zur Zeit des Entscheides jedoch nicht im Ausland wohnen."

b) Der Wohnsitz ist eine bestimmte rechtliche Beziehung einer Person zu einem Ort; er ist örtlicher Anknüpfungspunkt für bestimmte Rechtsfolgen. Dabei gibt es keinen einheitlichen Wohnsitzbegriff für die ganze Rechtsordnung. Art. 23 ff. des Schweizeri­schen Zivilgesetzbuchs (ZGB) regeln nur den zivilrechtlichen Wohnsitz, auf welchen in privatrechtlichen Gesetzen verwiesen wird (Daniel Staehelin in: Basler Kommentar zum Schweizerischen Privatrecht, Schweizerisches Zivilgesetzbuch, Basel und Frankfurt a/M 1996, Art. 23 N. 3). Im Bereich des kantonalen öffentlichen Rechts steht es den Kantonen frei, den Wohnsitz selber zu definieren oder an den Wohnsitzbegriff des ZGB anzuknüpfen (Heinz Hausheer/Regina Aebi-Müller, Das Personenrecht des Schweizerischen Zivilgesetz­buches, Bern 1999, Rz. 09.16). Vom zivilrechtlichen Wohnsitz ist insbesondere das poli­zeiliche Domizil im Sinn von Art. 32 GemeindeG zu unterscheiden; daneben gibt es Spezi­alwohnsitze wie Steuerdomizil, politischen Wohnsitz, Sozialleistungswohnsitz usw., die sich ebenfalls nach eigenen Regeln bestimmen. Teilweise wird aus praktischen Gründen die Angleichung der Begriffe angestrebt, so von polizeilichem Domizil und zivilrechtli­chem Wohnsitz (Karl Spühler, Die Rechtspre­chung zur polizeilichen Meldepflicht bei Nie­derlassung und Aufenthalt, ZBl 93/1992, S. 339). Eine solche Angleichung scheint der Ver­ordnungsgeber auch mit der Legaldefinition in § 4 Abs. 1 BürgerrechtsV angestrebt zu haben, indem unter anderem "ein auf die Dauer hin angelegter Aufenthalt" vorausgesetzt wird. Auch diese Umschreibung enthält wie diejenige des zivilrechtlichen Wohnsitzes zwei Kriterien, nämlich einerseits den physischen Aufenthalt als objektives Element und ande­rerseits, wie in der Umschreibung "auf Dauer hin angelegt" zum Ausdruck kommt, die Ab­sicht des dauernden Verweilens als persönliche Anknüpfung.

 Asylsuchende, die ein Asylbegehren eingereicht haben und nicht sofort weggewie­sen werden, können sich mit der Absicht dauernden Verbleibens in der Schweiz aufhalten und hier ihren Lebensmittelpunkt haben, sodass sie hier einen zivilrechtlichen Wohnsitz erwerben (BGE 113 II 5 E. 2 = Pra 77/1988 Nr. 139; Staehelin, Art. 23 N. 19 mit weiteren Hinweisen). Bei der Anwendung von § 4 Abs. 1 BürgerrechtsV ist dieser Rechtsprechung angesichts der bezüglich des Aufenthalts inhaltlich übereinstimmenden objektiven und sub­jektiven Kriterien ohne weiteres zu folgen; eine andere Auslegung lässt sich auch im Hinblick auf Sinn und Zweck der Einbürgerungsvorschriften nicht rechtfertigen.

Die Beschwerdegegnerschaft weilt seit März 1991 in X, hat hier die Schu­len be­sucht und sich mittlerweile auch ins Berufsleben eingegliedert. Unbestrittener­massen spre­chen die Geschwister B akzentfrei die hiesige Sprache, und es gibt kei­nerlei An­zeichen dafür, dass sie nicht beabsichtigt hätten, dauernd in der Schweiz zu blei­ben. Ihr Aufenthalt war damit in der von § 4 Abs. 1 BürgerrechtsV vorausgesetzten Weise "auf Dauer ange­legt". Dass ihnen nach der Abweisung ihres Asylgesuchs immer wieder die Wegweisung drohte, vermag an ihrer durch Integrationsanstrengungen und rechtliche Be­mühungen do­kumentierten Absicht, sich auf Dauer in X aufzuhalten, nichts zu ändern.

c) Die Legaldefinition von § 4 Abs. 1 BürgerrechtsV verlangt zusätzlich, dass der Aufenthalt in Übereinstimmung mit den polizeilichen Vorschriften steht. Die Beschwerde­führerin ist der Auffassung, diese Voraussetzung sei hier nicht erfüllt, weil die  Beschwer­degegnerschaft über keine Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung verfüge und ihr Asylgesuch abgewiesen worden sei. Durch die grosszügig angesetzten Ausreisefristen und die vorläufige Aufnahme sei ihr Aufenthalt, anders als der Bezirksrat anzunehmen scheine, nicht legalisiert worden.

Wie der Bezirksrat zutreffend erkannt hat, verlangt der Aufenthalt "in Übereinstim­mung mit den polizeilichen Vorschriften" keine definitive Regelung des Anwesenheits­rechts. Mit der Abweisung seines Asylgesuchs wird der Aufenthalt des Ausländers in der Schweiz nicht unmittelbar polizeiwidrig, sondern gemäss Art. 44 Abs. 1 des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 (AsylG, SR 142.31) hat das zuständige Bundesamt zunächst die Weg­weisung zu verfügen und den Vollzug anzuordnen. Ist der Vollzug der Wegweisung nicht zulässig, nicht zumutbar oder nicht möglich, so regelt laut Art. 44 Abs. 2 AsylG das Bun­desamt das Anwesenheitsverhältnis nach den gesetzlichen Bestimmungen über die vorläu­fige Aufnahme nach dem Bundesgesetz vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Nieder­lassung der Ausländer (ANAG, SR 142.20).

Den Geschwistern B wurde am 23. September 1997 eine Frist zum Verlas­sen der Schweiz bis 30. April 1999 angesetzt. Wegen der damaligen kriegerischen Ereig­nisse in Kosovo kamen sie in den Genuss der vom Bundesrat im April 1999 gestützt auf Art. 14a Abs. 5 ANAG beschlossenen gruppenweisen vorläufigen Aufnahme. Noch vor deren Aus­laufen am 31. Mai 2000 wurden sie mit Verfügungen des Bundesamts für Flücht­linge vom 19. April 2000 gestützt auf den Beschluss des Schweizerischen Bundes­rats vom 1. März 2000 betreffend "humanitäre Aktion 2000" vorerst für zwölf Monate er­neut vor­läufig auf­genommen. Die Geschwister B verfügten damit jederzeit über ein gesetz­lich geregeltes Anwesenheitsverhältnis, und ihr Aufenthalt stand somit in Überein­stim­mung mit den (fremden)polizeilichen Vorschriften. Die gegenteilige Auffassung der Be­schwerdeführerin ist unhaltbar. Dass der Bezirksrat in seinen Erwägungen aktenwidrig aus­geführt hat, dass gegen die Beschwerdegegner/innen "keineswegs individuell-konkrete Ver­fügungen betref­fend Ausreise" vorlägen, ist unter diesen Umständen belanglos; die vor­läufige Aufnahme machte die jeweiligen Ausreisefristen obsolet.

§ 21 Abs. 3 GemeindeG bzw. § 22 Abs. 1 Satz 2 BürgerrechtsV wollen die Einbür­gerung von Ausländern bzw. Ausländerinnen erleichtern, die einen Teil ihrer Jugend und ihrer Schulzeit in der Schweiz verbracht haben und deshalb mit dem Leben hier besonders vertraut sind. Unter diesem Gesichtswinkel der Integration spielt die rechtliche Grundlage ihrer Anwesenheit keine Rolle. Die Ausführungen der Beschwerdeführerin bezüglich einer ungerechtfertigten Bevorzugung von Asylbewerbern gegenüber anderen Ausländern stos­sen deshalb ins Leere. 

d) Der Bezirksrat hat die Frage, ob neben dem für Einbürgerungen massgebenden Wohnsitzbegriff des Bundes überhaupt ein restriktiverer kantonaler Wohnsitzbegriff Platz haben könne, offen gelassen und Art. 4 Abs. 1 BürgerrechtsV "aus sich selber heraus" in­terpretiert. Er ist damit (zu Recht) gerade nicht von einer "präjudizierenden Wirkung der eidgenössischen Einbürgerungsbewilligung" ausgegangen, und die entsprechenden Be­schwerdevorbringen sind deshalb überflüssig.

e) Die Beschwerdeführerin wirft der Vorinstanz vor, sie setze sich in Widerspruch zu Rechtsauffassungen des Regierungsrats und des Bundesrats, welche diese in Beantwor­tung parlamentarischer Anfragen geäussert hätten. Wie die Beschwerdeführerin an anderer Stelle ihrer Beschwerdeschrift zutreffend geltend macht, ist die eidgenössische Einbürge­rungsbewilligung und damit auch die Rechtsauffassung des Bundesrats nicht präjudizie­rend für die Auslegung von Art. 4 Abs. 1 BürgerrechtsV. Sodann ist der Bezirksrat gemäss § 3 des Gesetzes über die Bezirksverwaltung vom 10. März 1985 (LS 173.1) ausser bei Rück­weisung durch eine höhere Instanz beim Entscheid über ein Rechtsmittel an keine Weisungen gebunden. Im Übrigen schliessen weder die Antwort des Bundesrats noch des Regierungsrats die Möglichkeit der Einbürgerung von Kindern abgewiesener Asylbewer­ber aus.

5. ...

Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    ...