Zürich Verwaltungsgericht 22.11.2000 VB.2000.00299

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  Geschäftsnummer: VB.2000.00299   Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 22.11.2000 Spruchkörper: 4. Abteilung/4. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Übriges Verwaltungsrecht Betreff: Kostenübernahme für Sonderschulung

Zur Beurteilung von Streitigkeiten über die Tragung von Schulungskosten durch die Schulgemeinden ist als erste Rechtsmittelbehörde die Bezirksschulpflege und nicht der Bezirksrat zuständig. Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts; Einzelrichter oder Kammer (E. 1). Zur Abgrenzung der allgemeinen Zuständigkeit des Bezirksrats von der speziellen der Bezirksschulpflege in schulischen Fragen (E. 2). Der angefochtene Rekursentscheid des unzuständigen Bezirksrats ist aufzuheben und die Sache der Bezirksschulpflege zu überweisen (E. 3).

  Stichworte: BEZIRKSRAT BEZIRKSSCHULPFLEGE ERZIEHUNG, BILDUNG, WISSENSCHAFT KOSTENÜBERNAHME PRIVATSCHULKOSTEN REKURS SONDERSCHULUNG VOLKSSCHULE ZUSTÄNDIGKEIT

Rechtsnormen: § 10 BezverwG Art. 45 KV Art. 62 lit. V KV § 20 UnterrichtsG

Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3

I. B, geboren am 21. September 1982, besucht seit dem 23. August 1999 die Privatschule Y für behinderte Jugendliche. Mit Schreiben vom 18. April 2000 ge­lan­gte deren Schulleiterin an den Präsidenten der Oberstufenschulpflege X mit der Bitte, "für die Sonderschulung von B an der Privatschule Y den Ge­mein­­debeitrag von Fr. 70.-- pro Kalendertag auch für das Schuljahr 2000/2001 zu be­wil­ligen". Mit Eingabe vom 14. Mai 2000 ersuchten auch A.2 und A.1,­ die Eltern von B, "die Oberstufenschul­pflege um die Kostenübernahme der Sonder­schulung von B an der Privatschule Y im Schuljahr 2000/2001".

Am 15. Juni 2000 teilte die Oberstufenschulpflege X den Eltern A.1 und A.2 mit, dass B im September 18 Jahre alt werde, weshalb sie - nachdem sie der bisherigen Bei­tragspflicht nachgekommen sei - gesetzlich nicht mehr verpflichtet sei, Schulgeld für die weitere Sonderschulung zu übernehmen. Die Oberstufenschulpflege X habe deshalb das Gesuch an der Sitzung vom 13. Juni 2000 abgelehnt. Ob die Schulge­mein­de berechtigt sei, freiwillig Beiträge an die Sonderschulungskosten über das 18. Al­ters­jahr hinaus zu leisten, sei zumindest fraglich. Da es sich um öffentliche Gelder handle, habe eine Behörde auch die Pflicht, nicht über die gesetzlichen Vorgaben hinaus­zugehen, es sei denn, eine überge­ordnete Instanz lege eine weitergehende Verpflichtung fest. Gegen den ablehnenden Ent­scheid könne Rekurs beim Bezirksrat Z erhoben werden.

II. Der Bezirksrat Z wies den von A.2 und A.1 hier­gegen am 28. Juni 2000 erho­be­nen Rekurs mit Beschluss vom 18. August 2000 "im Sinne der Erwägungen" ab.

Aus diesen Erwägungen ist zusammengefasst festzuhalten: Streitigkeiten über fi­nan­­zielle Leistungen im Schulwesen seien grundsätzlich vom Bezirksrat zu beurteilen; le­diglich für Rekurse, welche die Kostenübernahme von privaten Sonderschulungen zum Ge­genstand hätten, sei die Bezirksschulpflege zuständig, sofern die finanzielle Leistung mit dem Volksschulunterricht zusammenhänge. Nach Absolvierung der ordentlichen neunjäh­rigen Schulpflicht sei die Volksschulbildung abgeschlossen. Eine Ausnahme be­stehe nur bei Sonderschulungen. B habe nach der Primarschule drei Jahre lang die Se­kun­darschule der Gemeinde X besucht. Mit Beendigung des neunten Schuljahrs an der nor­malen Klasse der Sekundarschule habe er die Volksschulausbildung abgeschlos­sen. Die um­strittene Kos­tenübernahme hänge somit nicht mit dem Volksschulunterricht zu­sammen. Bei der von den Rekurrenten als Sonderschulung bezeichneten Ausbildung an der Privatschule Y hand­le es sich demnach um keine Sonderschulung im Sinn der Volksschul­gesetzgebung. Das Glei­che ergebe sich im Ergebnis aus den Bestimmungen über die Son­der­schulung, wonach das 18. Altersjahr die oberste Altersgrenze für eine vom Gemein­­wesen zu tragende Sonder­schulung bilde. Nachdem B am 21. September 2000 18 Jahre alt werde, stehe eine finan­ziel­le Beteiligung der Gemeinde an den Schu­lungs­kosten für das Schuljahr 2000/2001 auch aus Altersgründen nicht mehr im Zusam­menhang mit der Volksschulausbildung. Der Be­zirksrat sei daher für die Behandlung des Rekurses zuständig. – Voraussetzung für eine Son­derschulung sei, dass das behinderte Kind dem Un­terricht in der Normalklasse oder in einer Sonderklasse nicht zu folgen ver­möge. Eine Sonderschulung dürfe nur dann bewilligt werden, wenn den besonderen Schwierigkeiten des Schülers weder in einer Sonderklasse noch mit ambulanten Stütz- und Fördermass­nah­men wirksam begegnet werden könne. Nach­dem B die ganze Sekundar­schul­aus­bildung in Normalklassen absolviert und beendet habe, erfülle er die Voraus­set­zung für eine Sonderschulung offensichtlich nicht. Eine Son­derschulung falle grundsätzlich auch nur während der ordentlichen neunjährigen Schul­pflicht in den sachli­chen Aufgaben­kreis der Schulgemeinden. Für eine Sonderschulung im Nachschulalter werde voraus­ge­setzt, dass der Besuch des Unterrichts im späteren Jugend­alter dem Ab­schluss der Volks­schul­bildung behinderter Kinder diene. B sei kein Sonder­schulabgänger; dass er in der deutschen Sprache die Anforderungen einer kaufmännischen Lehre nicht erfülle, ver­möge nichts daran zu ändern, dass er die Volksschulausbildung ab­geschlossen habe. Über­dies wären bei einer Weiterführung der Sonderschulung über die obligatorische Schul­pflicht hinaus die Kosten in der Regel nur bis zum 18. Altersjahr zu gewähren. Da es sich bei der schulischen Weiterbildung von B an der Privatschule Y um keine Sonderschulung im Sinn der Volksschulgesetzgebung handle, ergebe sich zudem, dass die bis anhin gewährten Beiträge rechtswidrigerweise geleistet worden seien. Eine Un­gleich­behandlung behinderter Kinder bei Nichtleistung von Beiträgen liege entgegen der Auf­fassung der Rekurrenten nicht vor.

III. Mit Beschwerde vom 12. September 2000 beantragten A.1 und A.2 dem Ver­waltungsgericht, die Entscheide des Bezirksrats Z vom 18. August 2000 sowie der Ober­stufenschulgemeinde X vom 13. Juni 2000 aufzuheben und die Schulgemeinde zur Kos­tenübernahme der Sonderschulung für B für das Schuljahr 2000/2001 zu verpflichten, unter Kostenund Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin. Am 16./18. Septem­ber 2000 ergänzten sie ihre Beschwerde mit Ge­genbemerkungen zu der ihnen erst am 13. September 2000 zugestellten Rekursantwort der Oberstufenschulpflege X vom 5. Juli 2000.

Der Bezirksrat Z beantragte am 19. September 2000 "für den Fall, dass die Streit­sache nicht an die Bezirksschulpflege zurückgewiesen werden sollte, ... die Be­schwer­de im Sinne der Erwägungen abzuweisen". Sollte B in der Regelklasse der Sekundarschule X tat­sächlich Sonderschulstatus gehabt haben, wie in der Be­schwer­deschrift neu geltend ge-macht werde, so "wäre die Zuständigkeit des Bezirksrates eventua­liter zu verneinen". Die Oberstufenschulgemeinde X liess sich nicht vernehmen.

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1. a) Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des Ver­waltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (in der Fassung vom 8. Juni 1997; VRG) für die Beurteilung der Beschwerde zuständig; ein Ausschlussgrund im Sinn von § 42 und § 43 Abs. 1 VRG liegt nicht vor.

b) Laut § 38 Abs. 1 Satz 1 VRG erledigt das Verwaltungsgericht Streitigkeiten in Dreierbesetzung. Beschwerden, deren Streitwert Fr. 20'000.- nicht übersteigt, werden nach § 38 Abs. 2 VRG durch den Einzelrichter behandelt, wobei die Entscheidung in Fällen von grundsätzlicher Bedeutung einer Kammer übertragen werden kann (§ 38 Abs. 3 Satz 1 VRG).

Hier dreht sich der Streit um Fr. 70.pro Kalendertag für das Schuljahr 2000/2001, wobei nicht ganz klar ist und aus den Akten nicht hervorgeht, wie viele solche Kalender­tage das Schuljahr aufweist. Die Beschwerdeführer sprechen in ihrer Ergänzungseingabe vom 16. September 2000 (act. --) von "rund Fr. 20'000.-". Eine genauere Bestimmung des Streitwerts kann hier indessen unterbleiben, da die Sache wenigstens teilweise von grund­sätzlicher Bedeutung und deshalb von der Kammer zu entscheiden ist.

2. Der Bezirksrat Z hat seine Zuständigkeit, wie von § 5 Abs. 1 VRG ver­langt, von Amtes wegen geprüft. Er ist dabei davon ausgegangen, dass B die Volksschulausbildung "normal" abgeschlossen habe und das Gesuch um Übernahme von Schulungskosten an der Privatschule Y deshalb nichts mehr mit der Volksschule zu tun habe, weshalb nicht die Bezirksschulpflege, sondern der Bezirksrat zur Behandlung des Rekurses zuständig sei.

a) Der Bezirksrat Z hat sich dabei namentlich auf zwei Entscheidungen des Regie­rungsrats gestützt. Im ersten Entscheid RRB 3528 vom 18. Dezember 1996 ging es um einen positiven Kompetenzkonflikt zwischen Bezirksrat und Bezirksschulpflege Zü­rich, da sich beide für die Beurteilung einer Streitigkeit über die Nichtwiederwahl eines Leh­rers zu­ständig betrachtet haben; der Regierungsrat hat dabei daran festgehalten, dass personal­recht­liche Streitigkeiten im Schulwesen nach wie vor vom Bezirksrat zu beurteilen seien, namentlich auch deshalb, weil angesichts der beschränkten Kognition der Rechts­mit­tel­instanz besondere Fachkenntnisse im Schulbereich nicht notwendig seien. Im zweiten Ent­scheid RRB 426 vom 25. Februar 1998 ging es um die Zuständigkeit des Bezirksrats Z zur Beurteilung eines Rekurses gegen die Weigerung einer Primarschulgemein­de, Kosten einer Privatschule zu übernehmen; die Praxis habe die Zuständigkeit für Re­kur­se bezüglich Kos­tenübernahme der privaten Sonderschulung durch Gemeinden der Be­zirks­schulpflege zu­geordnet; auch wenn es um die finanzielle Leistung einer Gemeinde gehe, habe diese doch schulische Gründe, und die Kostenpflicht der Gemeinde bestimme sich nach der Schulge­setzgebung.

In beiden Entscheiden hat der Regierungsrat festgehalten, dass die Abgrenzung der Zuständigkeit von Bezirksrat und Bezirksschulpflege schon wiederholt Schwierigkeiten be­reitet habe, da sich weder in der Kantonsverfassung vom 18. April 1869 (KV) noch im Ge­setz über die Bezirksverwaltung vom 10. März 1985 (BezirksverwaltungsG) oder im Ge­setz über das gesamte Unterrichtswesen (Unterrichtsgesetz) vom 23. Dezember 1859 (Un­terrichtsG) Rechtsgrundlagen für die Tätigkeit der Bezirksschulpflegen als Organe der Ver­waltungsrechtsprechung fänden. Die erstinstanzliche Entscheidung von öffentlichrecht­li­chen Streitigkeiten sei gemäss Art. 45 KV und § 10 BezirksverwaltungsG Sache der Be­zirks­räte, soweit nicht Spezialnormen etwas anderes anordneten. Den Bezirksschulpflegen sei lediglich die Aufsicht über das Volksschulwesen zugeteilt (Art. 62 Abs. 5 KV, §§ 20 ff. UnterrichtsG). In Literatur und Praxis gelte seit jeher als unbestritten, dass die Aufsichts­funktion der Bezirksschulpflegen auch die Erledigung von Streitigkeiten in schulischen Fragen umfasse. Solche Spezialkompetenzen, unabhängig davon, ob sie auf Gesetz oder Gewohnheit beruhten, würden stets restriktiv ausgelegt. Die Bezirksschulpflegen müssten sich auf die Behandlung von Rekursen beschränken, welche den Volksschulunterricht im engeren Sinn betreffen.

Die vom Regierungsrat angesprochene und auch die neuere Literatur schweigt sich darüber aus, wann genau von schulischen Angelegenheiten sowie von finanziellen Leistun­gen, die mit dem Volksschulunterricht zusammenhängen, zu sprechen sei (vgl. Otto Fehr, Verwaltungsrechtspflege im Kanton Zürich, Aarau 1941, S. 230; Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 141 N. 3.1, § 153 N. 6; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflege­gesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 5 N. 10, § 19 N. 129, mit Hinweisen; To­bias Jaag, Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Rz. 728, 2982 ff.; Tobias Jaag, Rechtsfragen der Volksschule, insbesondere im Kanton Zürich, ZBl 98/1997, S. 537 ff., 558).

b) Indem der Bezirksrat seine Zuständigkeit bejaht hat, weil der Besuch von B an der Privatschule Y nichts mit der Volksschule zu tun habe, hat er im Grund genommen den Rekurs gleichzeitig mit der Bejahung seiner Zuständigkeit abgewiesen, da eine Schul­gemeinde nicht zur Übernahme von Schulkosten verpflichtet werden kann, die nicht im Zusammenhang mit der Volksschulausbildung stehen; die Aufteilung in Zustän­dig­keits­frage und materielle Beurteilung im angefochtenen Entscheid mutet denn auch wie ein Zirkelschluss an, und für eine Gutheissung des Rekurses im Rahmen der materiellrecht­lichen Erwägungen hat gar kein Raum mehr bestanden. Gerade auch die Feststellung des Bestehens oder Fehlens eines Zusammenhangs mit der Volksschule sollte deshalb der Be­zirksschulpflege überlassen bleiben, die über Streitigkeiten der Kostenpflicht zu entschei­den haben, wenn ein solcher Zusammenhang besteht.

Die Notwendigkeit einer solchen Vereinigung der Feststellung, ob es sich um eine schulische Frage handle, mit der nachfolgenden Beurteilung, ob sich daraus eine Pflicht zur Kostentragung der Schulgemeinde ergebe, zeigt sich gerade auch in der vorliegenden Strei­tigkeit. Im angefochtenen Entscheid hat der Bezirksrat Z unter anderem noch fest­ge­halten, mangels Zusammenhangs des Besuchs von B an der Privatschule Y mit der Volks­schule seien "die bis anhin gewährten Beiträge rechtswidrigerweise ge­leistet" worden. In der Vernehmlassung zur Beschwerde vom 19. September 2000 hat er dann indirekt einge­standen, übersehen zu haben, dass B an der Sekundarschule in X einen Sonderschulstatus gehabt habe (Verfügung der Erziehungsdirektion vom 7. Mai 1997, act. --), weshalb ei­gent­lich die Bezirksschulpflege Z zur Behandlung des Rekurses zuständig gewesen wäre.

Hier hat demnach auch nach der durch die gründlichere Betrachtung der Aktenlage modifizierten Auffassung des Bezirksrats Z die Bezirksschulpflege als erstinstanz­liche Rechtsmittelbehörde zu amten. Sachgerechter ist es indessen, die Beurteilung der Strei­tig­keit, ob eine Schulgemeinde die Kosten einer Privat- bzw. Sonderschulung zu über­nehmen habe oder nicht, allgemein der Bezirksschulpflege zu überlassen. Auch diese kann ja zur Auf­fassung gelangen, dass eine solche Schulung keinen Zusammenhang mit der Volks­schule mehr habe, ohne die Sache dann dem Bezirksrat zum (ablehnenden) Entscheid über­weisen zu müssen; vielmehr wäre gegen ihren abweisenden Entscheid, stütze sich die­ser nun auf das Fehlen eines Zusammenhangs mit der Volksschule oder auf andere Gründe, der Rekurs an die Schulrekurskommission des Kantons Zürich gegeben.

3. Die Beschwerde ist demnach in dem Sinn teilweise gutzuheissen, dass der ange­fochtene Rekursentscheid des Bezirksrats Z einschliesslich der Kostenauflage auf­zuheben ist; entgegen der Auffassung des Regierungsrats im genannten RRB 426 vom 25. Fe­bruar 1998 (E. 1.2) kann nicht geradezu von dessen Nichtigkeit die Rede sein (vgl. Kölz/Boss­hart/Röhl, § 5 N. 28 ff.). Die Sache ist an die Bezirksschulpflege zu überweisen, gegen de­ren Entscheid ein Rechtsmittel an die Schulrekurskommission des Kantons Zürich gegeben ist. Für eine Beurteilung der materiellrechtlichen Fragen durch das Verwaltungs­gericht be­steht vorerst kein Raum, weshalb insoweit auf die Beschwerde nicht einzutreten ist.

4. ...

Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:

1.    Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Der Be­schluss des Bezirksrats Z vom 18. August 2000 wird aufgehoben, und die Ak­ten wer­den der Bezirksschulpflege Z zur Behandlung des Rekurses überwie­sen.         

2.    ...