Zürich Verwaltungsgericht 29.08.2000 VB.2000.00249

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  Geschäftsnummer: VB.2000.00249   Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 29.08.2000 Spruchkörper: 3. Abteilung/3. Kammer Weiterzug: Das Bundesgericht hat eine staatsrechtliche Beschwerde gegen diesen Entscheid am 08.02.2001 abgewiesen. Rechtsgebiet: Übriges Verwaltungsrecht Betreff: Verteilung von Flugblättern auf dem Schulareal

Verbot der Verteilung von Flugblättern auf dem Schulareal: Kein Anspruch auf eine mündliche Verhandlung gestützt auf Art. 6 EMRK, da das Verteilen von Flugblättern in den Bereich allgemeiner Freiheitsausübung und damit nicht in den Schutzbereich dieser EMRK-Norm fällt (E. 2 b). Kein Verstoss gegen das Rechtsverzögerungsverbot, wenn das Rekursverfahren insgesamt rund acht Monate dauerte (unter Berücksichtigung einer Überweisung und der Durchführung eines zweiten Schriftenwechsels) (E. 3). Als Anfechtungsobjekt genügt auch ein mündlich angeordnetes Verbot, Flugblätter zur verteilen (E. 4 a). Die Legitimation des beschwerdeführenden Vereins (anstelle der Schüler) ist gegeben, weil die Flugblätter auch im Namen des Vereins abgefasst sind (E. 4 b/aa). Auf das Erfordernis eines aktuellen Interesses kann angesichts der sich vorliegend stellenden Grundsatzfragen verzichtet werden (E. 4 b/bb). Meinungsäusserungsfreiheit (MÄF) für Schüler; Möglichkeit der Einschränkung unter dem Gesichtswinkel der Nutzung von Verwaltungsvermögen und des besonderen Rechtsverhältnisses (E. 5 a). Eine Bewilligungspflicht ist mit der MÄF insofern vereinbar, als sie das Verteilen von Flugblättern auf dem Schulareal, die von Dritt personen verfasst sind, betrifft (E. 5 b). Die konkrete Bewilligungsverweigerung bezieht sich nur auf die Form der Meinungskundgabe (Flugblatt), nicht aber auf die Meinungsäusserung an sich und verletzt daher die MÄF und das Verhältnismässigkeitsgebot nicht (E. 6). --> BGE 1P.622/2000, 8. Februar 2001 (Abweisung)

  Stichworte: AKTUELL ANFECHTUNGSOBJEKT BGE FLUGBLATT FREIHEITSRECHTE LEGITIMATION MEINUNGSÄUSSERUNGSFREIHEIT MÜNDLICHE VERHANDLUNG POLIZEI-, SICHERHEITS- UND ORDNUNGSRECHT RECHTSSCHUTZINTERESSE RECHTSVERZÖGERUNG SCHÜLER/-IN SCHULHAUS VERFAHRENSDAUER

Rechtsnormen: Art. 16 lit. II BV Art. 6 lit. I EMRK Art. 10 EMRK § 4a VRG § 21 lit. a VRG § 27a VRG

Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3

I. Mit Schreiben vom 21. März 1999 wandten sich mehrere Schüler des Schulhau­ses Hungerbühl an die Oberstufenschulpflege Embrach mit dem Anliegen, am Schulhaus­fest vom 29. April 1999 solle auf das Anbieten von Fleisch, insbesondere von Kebab, ver­zichtet werden, weil der Verzicht auf solche Speisen Tierleid erspare. Falls diesem Anlie­gen nicht entsprochen werde, sei ihnen wenigstens zu gestatten, mit Flugblättern über Fleisch und Kebab aufklären zu dürfen. Anlässlich eines Gesprächs zwischen einem der gesuchstellenden Schüler und dem Präsidenten der Oberstufenschulpflege lehnte Letzterer beide Anliegen ab. Der Inhalt dieses Gesprächs ergibt sich im Einzelnen nicht aus den Ak­ten. Nach insoweit unbestrittener Darstellung der Oberstufenschulpflege hielt deren Präsi­dent dabei fest, dass auf dem Schulhausareal keine Flugblätter verteilt werden dürften; hin­gegen dürften die gesuchstellenden Schüler ihre Meinung zum Fleischkonsum in Form einer "Präsentation" und unter Verwendung des (Schüler-) Anschlagbretts kundtun, wobei die entsprechenden Texte vorgängig der Schulleitung vorgelegt werden müssten, ohne dass damit eine inhaltliche Zensur verbunden werde.

In der Folge schaltete sich Erwin Kessler, Präsident des Vereins gegen Tierfabriken Schweiz (VgT), ein. Der Präsident der Oberstufenschulpflege führte am 20. April 1999 mit diesem ein - ebenfalls nicht aktenkundiges - Gespräch, an welchem beide an ihren Stand­punkte festhielten. Das Schulhausfest fand wie geplant am 29. April 1999 statt; anstelle von Kebab wurden dabei "Hamburger" angeboten.

II. Mit "Verwaltungsbeschwerde" vom 1. Juni 1999 wandte sich Erwin Kessler na­mens des VgT an die Bildungsdirektion des Kantons Zürich mit dem Antrag: "Die Schul­pflege Embrach sei anzuweisen, das Verteilen von Flugblättern auf dem Schulareal grund­sätzlich zu erlauben. Ein ausnahmsweises Verbot sei sachlich zu begründen." Dazu wurde vorab vorgebracht, mehrere Mitglieder des VgT gingen im Embracher Schulhaus Hunger­bühl in die Schule. Der Schulpräsident verbiete ihnen generell das Verteilen tierschützeri­scher Flugblätter auf dem Schulareal. Eine solches totales Flugblattverbot stelle einen un­verhältnismässigen, sachlich nicht gerechtfertigten Eingriff in die Meinungsäusserungs­freiheit dar.

Die Bildungsdirektion überwies die Eingabe am 7. Juni 1999 dem Bezirksrat Bülach, weil dieser und nicht der Erziehungsrat zur Behandlung des vorliegenden Rekurses zuständig sei. Nach Durchführung eines doppelten Schriftwechsels wies der Bezirksrat Bülach den Rekurs am 16. Dezember 1999 "im Sinne der Erwägungen" ab. In Letzteren führte er aus, das Verteilen von Flugblättern auf öffentlichem Grund sei aufgrund verschie­dener Freiheitsrechte, namentlich der Presse- und der Meinungsäusserungsfreiheit, gewähr­leistet. Einschränkungen dieser Grundrechte müssten auf einer gesetzlichen Grundlage beru­hen, durch ein öffentliches Interesse geboten und verhältnismässig sein. Dabei sei "indes­sen auch der Schutz von Grundrechten Dritter zu beachten und zu garantieren". Diese Vor­aussetzungen seien hier erfüllt. Es sei "Aufgabe der Schulpflegen, im Rahmen der Durch­setzung der Schulgesetzgebung für einen ordnungsgemässen Gang der Schule mittels Hausordnung und durch Einzelverfügung zu sorgen". Zur Erfüllung dieser Aufgabe, die im öffentlichen Interesse liege, könne sich die Schulpflege auf die polizeiliche Gene­ralklausel stützen, "soweit sich im übrigen nicht bereits ohnehin aus der Schulgesetzge­bung eine entsprechende gesetzliche Grundlage ableiten liesse". Die vom Schulpräsidenten angebotenen Alternativen – nämlich die Verwendung des Schüleranschlagbrettes sowie die Errichtung eines Informationsstandes beim Anschlagbrett mit der Auflage vorgängiger Visualisierung durch Lehrkräfte – liessen das streitige Verbot der Verteilung von Flugblät­tern als verhältnismässig erscheinen, "zumal im Gegensatz zu irgendeinem öffentlichen Platz auf einem Schulhausareal das Nebeneinander diverser Tätigkeiten gewissen geord­neten Abläufen zugeführt werden darf".

III. Gegen den Bezirksratsbeschluss erhob der VgT am 10. Februar 2000 Rekurs an den Regierungsrat, worin der erstinstanzliche Rekursantrag erneuert wurde.

Im Rekursverfahren vor Regierungsrat verzichteten die Oberstufenschulpflege Em­brach sowie der Bezirksrat Bülach auf Vernehmlassung. Der Regierungsrat beschloss am 5. Juli 2000, auf den Rekurs nicht einzutreten und die Akten dem Verwaltungsgericht zu überweisen.

                        Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1. Zur Behandlung des Rekurses vom 10. Februar 2000 gegen den Beschluss des Bezirksrats Bülach vom 16. Dezember 1999 ist nicht der Regierungsrat, sondern nach § 19c Abs. 2 in Verbindung mit § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) das Verwaltungsgericht als Beschwerdeinstanz funktionell und sachlich zuständig. Das ergibt sich ohne weiteres daraus, dass die vom Bezirksrat Bülach überprüfte Anordnung des Präsidenten der Oberstufenschulpflege Embrach unter keinen der in § 43 Abs. 1 VRG genannten Ausnahmetatbestände fällt; nähere Erörterungen zum Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens, wie sie der Regierungsrat in seinem Nicht­eintretens- und Überweisungsbeschluss angestellt hat, erübrigen sich. Die Beschwerdebe­fugnis des vor Bezirksrat unterlegenen Rekurrenten ist nach § 70 in Verbindung mit § 21 lit. a VRG gegeben; das gilt selbst für den Fall, dass der Bezirksrat die Rekurslegitimation des Beschwerdeführers nach § 21 lit. a VRG zu Unrecht bejaht haben sollte (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 96; dazu nachstehend E. 4 b).

2. a) Weil der Regierungsrat dem Beschwerdegegner sowie der Vorinstanz bereits Gelegenheit zur Einreichung einer Vernehmlassung eingeräumt hat, erübrigt sich die An­ordnung eines Schriftenwechsels nach § 58 VRG.

b) Eine mündliche Verhandlung ist nicht durchzuführen. Die Anordnung einer sol­chen Verhandlung nach § 59 VRG steht im Ermessen des Gerichts. Art. 6 Abs. 1 der Euro­päischen Menschenrechtskonvention (EMRK) verschafft einem Beschwerdeführer einen Anspruch auf mündliche Verhandlung nur in Fällen, in denen eine zivilrechtliche Streitig­keit oder eine strafrechtlichen Anklage im Sinn dieser Konventionsbestimmung vorliegt. Beides trifft hier nicht zu. Insbesondere geht es nicht um eine zivilrechtliche Streitigkeit. Der vorliegende Streitfall betrifft die Nutzung von Verwaltungsvermögen, die rechtlich analog der Benützung des öffentlichen Grundes zu beurteilen ist (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 1825). Nach einer überzeugenden Lehrmeinung (Ruth Herzog, Art. 6 EMRK und kantonale Ver­waltungsrechtspflege, Bern 1995, S. 175 ff.), der sich das Verwaltungsgericht angeschlos­sen hat (RB 1999 Nr. 33), ist zu unterscheiden, ob die auf dem öffentlichen Grund beab­sichtigte Tätigkeit oder Vorkehr in den Bereich allgemeiner Freiheitsausübung fällt oder ob die ersuchende Person ein Schutzbedürfnis wirtschaftlich-pekuniärer oder persönlichkeits­rechtlicher Art darzutun vermag; nur bei einem derartigen Schutzbedürfnis wirtschaftlicher oder persönlichkeitsrechtlicher Art fallen Streitigkeiten über die Nutzung des öffentlichen Grundes in den Anwendungsbereich von Art. 6 Abs. 1 EMRK.

Wie angemerkt werden kann, war der Bezirksrat zur Anordnung einer öffentlichen Verhandlung nach Art. 6 Abs. 1 EMRK von vornherein deswegen nicht verpflichtet, weil er auch in seiner rechtsprechenden Funktion keine gerichtliche Instanz im Sinn dieser Konventionsbestimmung ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 82, § 52 N. 11).

3. Der angefochtene Bezirksratsbeschluss vom 16. Dezember 1999 wurde dem Be­schwerdeführer erst am 10. Februar 2000 zugestellt, was Letzterer als menschenrechtswid­rige Verschleppung rügt. Ob die zeitliche Abwicklung eines Verfahrens dem Beschleuni­gungsgebot von § 4a VRG entspricht sowie vor dem Rechtsverzögerungsverbot von Art. 4 der Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 (aBV) bzw. Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) standhält, ist nach den gesamten Umständen des Einzelfalles zu beurteilen, wobei sich die Beurteilung auf die Gesamtdauer des Verfahrens bezieht (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 55 und 76). Wenn der Beschwerdeführer auf seine am 1. Juni 1999 eingereichte "Verwaltungsbeschwerde" am 10. Februar 2000 Be­scheid erhalten hat, verstösst diese zeitliche Abwicklung nicht gegen das Rechtsverzöge­rungsverbot, zumal das bei der Erziehungsdirektion eingereichte Rechtsmittel von dieser Amtsstelle zunächst dem zuständigen Bezirksrat überwiesen werden musste und Letzterer einen doppelten Schriftwechsel durchführte. Allerdings ist die gemäss § 27a Abs. 1 VRG für verwaltungsinterne Rekursinstanzen geltende besondere Frist von 60 Tagen, für deren Beginn hier der Abschluss des doppelten Schriftwechsel am 31. Juli 1999 genommen wer­den kann und für deren Einhaltung nicht das Datum des Entscheids, sondern jenes seiner Zustellung massgebend ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 27a N. 4 f.), hier mit der Zustellung des Rekursentscheids am 10. Februar 2000 nicht gewahrt worden, weshalb der Bezirksrat sei­ner Orientierungspflicht gemäss § 27a Abs. 2 VRG hätte nachkommen müssen, was er unterlassen hat. 

4. Der Bezirksrat Bülach ist von der Zulässigkeit des ihm seitens der Bildungsdi­rektion überwiesenen Rekurses ausgegangen. Seine sachliche Zuständigkeit hat er im Ein­klang mit der Bildungsdirektion jedenfalls zu Recht bejaht, da der Rekurs keine schuli­schen Angelegenheiten im engeren Sinn betrifft (Kölz/Bosshart/Röhl, § 5 N. 10, § 19 N. 129). Unter zwei anderen Gesichtswinkeln – nämlich jenen des Anfechtungsobjekts und der Legitimation - ist jedoch fraglich, ob der Bezirksrat zu Recht auf den Rekurs eingetre­ten ist.

a) Das mit dem Rekurs beanstandete Flugblattverbot ist nicht in Verfügungsform ergangen, sondern seitens des Schulpräsidenten anlässlich des Gesprächs mit einem Schü­ler des Schulhauses Hungerbühl in einem nicht aktenkundigen Zeitpunkt mündlich ausge­sprochen und anlässlich eines Gesprächs vom 20. April 1999 mit dem Präsidenten des Be­schwerdeführers bekräftigt worden. Auf die äussere Form des Verwaltungshandelns kommt es jedoch nicht an; abzustellen ist einzig darauf, ob eine behördliche Äusserung die Krite­rien einer Verfügung erfüllt (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu § 4-31 N. 12; § 19 N. 5). Das trifft hier zu, wie es bereits zutreffend der Bezirksrat festgestellt hat.

b) Gemäss § 21 lit. a VRG ist zum Rekurs berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Ände­rung hat.

aa) Das Flugblattverbot richtete sich nicht unmittelbar an den Beschwerdeführer. Adressaten waren vielmehr Schüler, die im Hinblick auf den Fleischverkauf und –konsum am geplanten Schulhausfest vom 29. April 1999 Flugblätter tierschützerischen Inhalts auf dem Schulhausareal verteilen wollten. Es ist anzunehmen, jedoch aufgrund der vorliegen­den Akten nicht belegt, dass diese Schüler oder Einzelne unter ihnen Mitglied des Be­schwerdeführers sind. Ob die Voraussetzungen für eine egoistische Verbandsbeschwerde erfüllt waren (dazu BGE 123 I 221 E. 2 S. 225; RB 1991 Nr. 8 = BEZ 1991 Nr. 3), kann indessen dahin gestellt bleiben. Aufgrund der vorliegenden Akten ist davon auszugehen, dass die Flugblätter nicht nur Texte tierschützerischen Inhalts enthalten, sondern darüber hinaus ausdrücklich im Namen des Beschwerdeführers verfasst werden sollten (vgl. Ver­waltungsbeschwerde vom 1. Juni 1999 S. 1, Bezirksratsentscheid Ziff. 1a). Der heutige Beschwerdeführer war daher selber von der ergangenen Anordnung betroffen im Sinn von § 21 lit. a VRG.

bb) Die gesuchstellenden Schüler strebten primär einen Verzicht auf den Verkauf von Fleisch anlässlich des Schulhausfestes vom 29. April 1999 an; die Verteilung von Flugblättern tierschützerischen Inhalts sahen sie nur für den Fall vor, dass ihrem primären Anliegen nicht entsprochen werde. Aufgrund der vorliegenden Akten ist davon auszuge­hen, dass dies als Protestaktion gedacht war, die in zeitlicher Hinsicht anlässlich des Festes selber, allenfalls schon zuvor, jedenfalls aber nicht danach stattfinden sollte. Unter diesen Umständen fehlte dem Beschwerdeführer bereits im Zeitpunkt der Erhebung der "Verwal­tungsbeschwerde" am 1. Juni 1999 ein aktuelles Interesse an der Aufhebung oder Abände­rung der angefochtenen Anordnung. Auf das Erfordernis des aktuellen Interesses kann al­lerdings verzichtet werden, wenn es um eine Grundsatzfrage geht, über die sonst  kaum je ein rechtzeitiger Entscheid gefällt werden könnte und die sich jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnte (BGE 111 Ib 56 E. 2 S. 59; RB 1998 Nr. 41, 1987 Nr. 5). Diese Voraussetzungen waren hier erfüllt.

5. a) Das Recht der freien Meinungsäusserung, das bis Ende 1999 als ungeschriebe­nes verfassungsmässiges Recht anerkannt war und seither gemäss Art. 16 Abs. 2 BV ge­währleistet ist und das zudem in Art. 10 EMRK garantiert wird, steht auch Schülerinnen und Schüler im Rahmen des Schulbetriebes – sowohl bezüglich Äusserungen im Unterricht wie auch hinsichtlich Veranstaltungen auf dem Schulareal – zu (Jörg Paul Müller, Grund­rechte in der Schweiz, 3. A., Bern 1999, S. 234 f.; Herbert Plotke, Schweizerisches Schul­recht, Bern 1979, S. 301 f.). Mit Bezug auf Meinungsäusserungen von Schülern/innen auf dem Schulareal können unter zwei Gesichtspunkten besondere Einschränkungen zulässig sein.

Zum einen können sie sich - unter dem Gesichtswinkel des öffentlichen Sachen­rechts - aus der Nutzung von Räumlichkeiten der Schule ergeben, d.h. daraus, dass es sich dabei um Sachen im Verwaltungsvermögen handelt. Deren Nutzung darf, soweit sie den bestimmungsgemässen Gebrauch überschreitet und daher "ausserordentlichen" Charakter hat, besonderen Einschränkungen unterworfen werden, für die analoge Grundsätze wie für den gesteigerten Gemeingebrauch auf öffentlichen Strassen und Plätzen gelten (Tobias Jaag, Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, ZBl 93/1992, S. 145 ff., insbesondere S. 163 f., derselbe, Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Rz. 2452). Weil derartige Einschränkungen durch die Art und Intensität der Nutzung des Verwaltungsvermögens bedingt sind, erweisen sie sich nicht nur für Schulangehörige (Lehrkräfte und Schüler) als zulässig, sondern gleichermassen oder sogar in einem weite­ren Umfang auch für Drittpersonen. Der Anspruch auf Benützung der Räumlichkeiten ei­ner öffentlichrechtlichen Anstalt ergibt sich aus deren Zweck und nicht aus den Freiheits­rechten (BGE 98 Ia 362 bezüglich der Universität Zürich; vgl. jedoch BGr, 18. Feburar 1991, ZBl 93/1992, S. 40 ff. bezüglich eines Kirchgemeindesaals).

Spezifische Einschränkungen der Meinungsäusserungsfreiheit sind sodann – unter dem Gesichtswinkel des öffentlichen Anstaltsrechts – aufgrund des besonderen Rechtsver­hältnisses zwischen einer staatlichen Lehranstalt und ihren Schülern zulässig. Sie dürfen jedoch nicht weiter gehen, als es der Zweck und Betrieb der Anstalt erfordert (BGr, 24. Mai 1978, ZBl 79/1978, S. 505). Für Mitteilungen und wohl auch für Meinungsäusse­rungen in der Form von Anschlägen hat die Schule geeigneten Platz zur Verfügung zu stellen. Die Schulleitung darf verlangen, dass derartige Informationen den Namen des Ver­fassers tragen. Soweit es dabei um Einschränkungen geht, die den Inhalt von Meinungsäus­serungen betreffen, ist es eine Frage der Abwägung, ob und inwieweit die Meinungsäusse­rungsfreiheit der Schüler und Schülerinnen gegenüber den Anforderungen des Schulbe­triebs zurückzutreten hat; diese Freiheit wird jedenfalls nicht schon durch das im Gesetz festgelegte allgemeine Erziehungsziel der Schule beschränkt; Schülerinnen und Schüler dürfen abweichende Meinungen vertreten, sofern sie sich einer angemessenen Form bedie­nen und nicht der Agitation verfallen (BGr, 24. Mai 1978, a.a.O.). Die Schulleitung darf Plakate entfernen, die gesetzwidrige Darstellungen enthalten, Lehrer oder Schüler angrei­fen oder geeignet sind, den Schulbetrieb zu stören (Carlo Portner, Die Anstaltsgewalt öf­fentlicher Schulen mit Beispielen aus dem zürcherischen Recht, Zürich 1979, S. 93). Im Einzelnen hängt der Umfang der den Schülern/innen zustehendend Meinungsäusserungs­freiheit von der Stufe und der Art der Lehranstalt ab. Die an einer Hochschule Studieren­den können mehr Freiheit beanspruchen als die Schüler/innen einer Mittelschule oder der Volksschule.

b) Gemäss Ziffer 3.6 der Hausordnung der Oberstufenschule Embrach (Fassung vom September 1998) sind Flugblattaktionen auf dem Schulareal ohne Bewilligung der Schulpflege nicht erlaubt. Es fragt sich, ob diese Bewilligungspflicht mit der Meinungsäus-serungsfreiheit vereinbar sei, was wiederum unter den zwei genannten Gesichtspunkten zu prüfen ist.

Eine Bewilligungspflicht rechtfertigt sich nach dem Gesagten für "Veranstaltungen" auf dem Schulareal, welche mit einer "ausserordentlichen" Nutzung des Anstaltsvermögens verbunden sind (vgl. etwa die Bewilligungspflicht gemäss der – offenbar nur für kantonale Mittel- und Fachhochschulen geltenden – Verordnung über die Benützung von Räumlich­keiten, Anlagen und Einrichtungen kantonaler Schulen durch Dritte vom 21.  Januar 1998; LS 410.13). Ob die Verteilung von Flugblättern durch Schülerinnen und Schüler im Zu­sammenhang mit der Durchführung eines Schulfestes noch als bestimmungsgemässe Nut­zung des Schulareals zu würdigen sei, ist fraglich, kann aber offen bleiben. Eine die Bewil­ligungspflicht rechtfertigende "ausserordentliche" Nutzung ist selbst bei bestimmungs­fremdem Gebrauch nur anzunehmen, wenn sie eine gewisse Intensität erreicht, was bei der Verteilung von Flugblättern nicht der Fall ist.

Schwieriger ist die Frage zu beantworten, ob sich die Bewilligungspflicht für Flug­blattaktionen aus anstaltsrechtlicher Sicht – im Hinblick auf den Zweck und Betrieb der Schule – rechtfertige. Nach Auffassung von Plotke (a.a.O., S. 301) ist es mit der Mei­nungsäusserungsfreiheit der Schüler und Schülerinnen nicht vereinbar, die Verteilung von Druckschriften auf dem Schulareal von einer Bewilligung abhängig zu machen. Dieser Auffassung ist in dieser absoluten Form nicht beizupflichten. Die Bewilligungspflicht ist jedenfalls insoweit mit der Meinungsäusserungsfreiheit vereinbar, als sie das Verteilen von Flugblättern betrifft, die nicht von Schülern/innen selber, sondern von Drittpersonen ver­fasst worden sind. Dadurch kann einer Instrumentalisierung der Schülerschaft durch aus­senstehende Dritte entgegengewirkt werden. Von dieser Unterscheidung (in "eigene" bzw. "fremde" Flugblätter, Wandzeitungen, Zeitungen etc.) geht z.B. auch das Regulativ des Erziehungsrats zur Benützung der Räume der Universität Zürich für Veranstaltungen vom 8. Oktober 1971 aus: Das Verteilen "eigener", d.h. durch einen Studierenden "verantwort­lich unterzeichneter" Flugblätter mit propagandistischem Charakter ist den Studierenden gemäss Ziffer 7 – selbst ohne vorgängige Bewilligung – unter näher umschriebenen weite­ren Voraussetzungen erlaubt, während das Verteilen "fremder" Flugblätter propagandisti­scher Art generell verboten ist. Der hier zu beurteilende Fall betrifft das Verteilen "frem­der" Flugblätter propagandistischer Art, und zwar nicht an der Universität, sondern an der Volksschule, wo nach dem Gesagten ohnehin weitergehende Einschränkungen möglich sind als an der Hochschule. Zu beachten ist in diesem Zusammenhang, dass im Schulhaus Hungerbühl neben Schülern der Oberstufe auch solche der Mittel- und der Unterstufe im Alter zwischen 7 und 12 Jahren verkehren. Die im vorliegenden Fall betroffenen Schüler der Oberstufe Embrach sind denn auch davon ausgegangen, dass sie für die Verteilung der Flugblätter des VgT im genannten Schulhaus eine Bewilligung benötigten.

6. Zu prüfen bleibt, ob mit der Verweigerung der nachgesuchten Bewilligung zur Verteilung von Flugblättern des Beschwerdeführers dessen Meinungsäusserungsfreiheit oder jene der gesuchstellenden Schüler verletzt worden sei. Dabei fällt entscheidend in Betracht, dass die Bewilligungsverweigerung lediglich eine Modalität der beabsichtigten Meinungskundgabe betrifft. Es ist unbestritten, dass der Schulpräsident den gesuchstellen­den Schülern anbot, sie dürften ihre Meinung zum Fleischkonsum anlässlich des Schul­hausfestes in Form einer "Präsentation" und unter Verwendung des (Schüler-) Anschlag­bretts unmittelbar neben dem zweiten Haupteingang kundtun, wobei die entsprechenden Texte vorgängig der Schulleitung vorgelegt werden müssten, ohne dass damit eine inhaltli­che Zensur verbunden werde. Mit der Bewilligungsverweigerung ist demnach lediglich die beabsichtigte Form der Meinungskundgabe – das Verteilen von Flugblättern – verhindert worden; dagegen ist die beabsichtige Meinungsäusserung weder inhaltlichen Einschrän­kungen unterworfen worden, noch ist ihre Kundgabe hinsichtlich der übrigen (zeitlichen und örtlichen) Modalitäten eingeschränkt worden. Unter diesen Umständen ist mit der streitigen Bewilligungsverweigerung weder die Meinungsäusserungsfreiheit des Beschwer­deführers noch jene der gesuchstellenden Schüler verletzt worden.

Es mag sein, dass die Botschaft des Beschwerdeführers, würde sie statt mit Plakaten und Wandzeitungen mit Flugblättern auf dem ganzen Schulhausareal verbreitet, mehr Adressaten erreichen und insoweit grössere Wirkungen erzielen würde. Für die mit dem Entscheid des Schulpräsidenten insoweit verbundene Einschränkung (Präsentation der Texte mittels Plakaten und Wandzeitungen an einem Ort statt durch Verteilen von Flug­blättern auf dem ganzen Schulhausareal) gibt es jedoch sachliche Gründe. Zu bedenken ist namentlich, dass aus Gründen der Rechtsgleichheit auch die Verteilung von Flugblättern anderer schulfremder Organisationen zugelassen werden müsste. Auch wenn dies nicht zu einer eigentlichen "Störung" des Schulbetriebes führen würde, liegt es jedenfalls in dessen Interesse, propagandistische Texte schulfremder Organisationen nur im abgesteckten örtli­chen Rahmen (Präsentation an einem zentralen Ort) zuzulassen. Darin liegt im Übrigen – auch soweit es um Texte geht, für die ein Schüler verantwortlich zeichnet – gerade der Zweck eines sogenannten Schüleranschlagbrettes. Die Verteilung von Flugblättern muss auch unter dem Gesichtswinkel der Meinungsäusserungsfreiheit in Schulhäusern nicht in gleicher Weise toleriert werden wie auf öffentlichen Strassen und Plätzen im Gemeinge­brauch, dienen doch Erstere nicht der Allgemeinheit, sondern dem Schulbetrieb. Das gilt, wie ausgeführt, insbesondere für die Verteilung von Flugblättern schulfremder Organisa­tionen. Daran vermag der Umstand, dass damit Schüler auch ihre eigene Meinung kundge­ben wollen, nichts zu ändern; deren Meinungsäusserungsfreiheit wird durch die mit dem Flugblattverbot verbundene Einschränkung in der Kundgabe nicht verletzt.

Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers hält diese Einschränkung auch vor dem Verhältnismässigkeitsprinzip stand; die von ihm unter Berufung auf dieses Prinzip vorgeschlagene Lösung, das Verteilen der Flugblättern mit Auflagen (Verbot in Klassen­zimmern, Verpflichtung zum Einsammeln) zu verbinden, wäre zwar denkbar, lässt aber die vom Schulpräsidenten anerbotene Lösung noch nicht als unverhältnismässig erscheinen. Denn soweit es wie hier nur um die Modalitäten der Meinungskundgabe geht, muss den Schulbehörden bei der solchen Entscheiden zugrundeliegenden Abwägung zwischen den Interessen der Schule und den durch die Meinungsäusserungsfreiheit geschützten Anliegen der Schüler/innen ein Ermessensspielraum zugestanden werden, der hier gewahrt worden ist.

...

                        Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:     

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    ...