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Geschäftsnummer: VB.2000.00093 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 29.09.2000 Spruchkörper: 1. Abteilung/1. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht Betreff: Baubewilligung
Die zum Nachweis der Legitimation für das Anfechten einer baurechtlichen Bewilligung betreffend das Erstellen einer Basisstation für das Mobiltelefonnetz GSM erforderliche hinreichend enge nachbarliche Raumbeziehung beurteilt sich nicht allein anhand der in Metern gemessenen Distanz zum Baugrundstück. Vielmehr ist bei einer Anlage, die - wie hier - Immissionen verursacht v.a. darauf abzustellen, in welchem Umkreis sich diese Belastungen auswirken können (E. 3).
Stichworte: BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN DISTANZ EINFLUSSBEREICH IMMISSIONEN LEGITIMATION MOBILFUNKANTENNE RAUMBEZIEHUNG
Rechtsnormen: § 338a Abs. I PBG § 21 lit. a VRG
Publikationen: BEZ 2000 Nr. 53 RB 2000 Nr. 9
Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3
I. Der Gemeinderat X bewilligte C am 9. August 1999 die Erstellung einer Basisstation für das Mobiltelefonnetz GSM in der Zone für öffentliche Bauten im Bereich W in X (Grundstück Kat.Nr. 01). Gegen diesen Entscheid rekurrierten A.1, a.2, A.3 und A.4 (letztere für sich und 80 Mitunterzeichnende) an die Baurekurskommission IV des Kantons Zürich. Die Kommission trat mit Entscheid vom 27. Januar 2000 nicht auf den Rekurs ein, da sie die Rekurrierenden nicht als legitimiert erachtete.
II. Mit Eingabe vom 3. März 2000 erhoben die unterlegenen Rekurrierenden beim Verwaltungsgericht Beschwerde gegen den Entscheid der Baurekurskommission IV. Sie beantragten, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die nachgesuchte Baubewilligung zu verweigern; eventuell sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerinnen. Für den Fall einer materiellen Beurteilung des Baugesuchs stellten sie zahlreiche weitere Anträge. Am 21. März 2000 reichten sie eine ergänzende Stellungnahme ein.
Die Vorinstanz stellte in ihrer Vernehmlassung vom 28. März 2000 Antrag auf Abweisung der Beschwerde. Der Gemeinderat X beantragte am 30. März 2000, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten. C schloss am 10. April 2000 ebenfalls auf Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdeführenden.
Mit Präsidialverfügung vom 11./12. April 2000 wurde der Beschwerdegegnerin C Frist angesetzt, um dem Verwaltungsgericht mitzuteilen, auf welche Weise gewährleistet sei, dass die von ihr genannte abgestrahlte Leistung (ERP) eingehalten wird, insbesondere wieweit diese Leistung durch technische Konstanten der installierten Anlage begrenzt werde. Gleichzeitig wurde der Beschwerdegegner X aufgefordert, dem Gericht darüber Bericht zu erstatten, wie die auf den Standortdatenblättern enthaltenen Angaben und Berechnungen der Gesuchsteller überprüft werden. Die Beschwerdegegnerschaft reichte ihre diesbezüglichen Stellungnahmen am 26. April und 3. Mai 2000 ein.
Die Ausführungen der Vorinstanz und der Parteien werden, soweit erforderlich nachstehend wiedergegeben.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Die Beschwerdeführerin Nr. A.4 erhebt die Beschwerde nicht nur im eigenen Namen, sondern auch als Vertreterin von "80 Mitunterzeichner gemäss Unterschriftenbögen". Sie beanstandet, dass die Vorinstanz die 80 Mitunterzeichnenden nicht im Rubrum ihres Entscheids aufgeführt habe.
Die Beschwerdeführerin Nr. A.4 hatte bereits den Rekurs an die Vorinstanz "für sich und 80 Mitunterzeichner" erhoben. Die Personalien der 80 Personen gingen zwar aus der Rekursschrift nicht hervor, doch waren der Eingabe Unterschriftenbögen beigelegt, deren Unterzeichnende den Gemeinderat gemeinsam um Zustellung des baurechtlichen Entscheids ersucht und die Beschwerdeführerin Nr. A.4 ermächtigt hatten, den Entscheid wenn nötig weiterzuziehen (act. --). Das Begehren um Einbezug der Unterzeichnenden in das vorliegende Verfahren ist daher begründet; auf den Ausgang des Verfahrens hat dies jedoch keinen Einfluss.
2. Im Beschwerdeverfahren vor dem Verwaltungsgericht sind neue Anträge, welche den Streitgegenstand gegenüber dem Verfahren vor der Vorinstanz ausweiten, nicht zulässig (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 54 N. 4). Auf den von den Beschwerdeführenden neu gestellten Subeventualantrag, wonach die private Beschwerdegegnerin zum Nachweis einer Haftpflichtversicherung zu verpflichten sei, ist daher nicht einzutreten. Wieweit die Eventualanträge Nrn. 3.1 – 3.6 zulässig sind, welche die Beschwerdeführenden als blosse Präzisierung des vor der Vorinstanz gestellten Rekursantrags Nr. 4 bezeichnen, kann offen bleiben.
Im Verfahren vor Verwaltungsgericht können ferner, nachdem mit der Baurekurskommission IV eine gerichtliche Instanz als Vorinstanz entschieden hat, gemäss § 52 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) neue Tatsachen nur soweit gelten gemacht werden, als es durch die angefochtene Anordnung notwendig geworden ist. Die Bestimmung von § 64 Abs. 2 VRG, auf welche die Beschwerdeführenden in diesem Zusammenhang hinweisen, betrifft das Verfahren der unteren Instanz im Anschluss an einen Rückweisungsentscheid des Verwaltungsgerichts und kommt vorliegend nicht zur Anwendung.
3. Die Beschwerdeführenden beanstanden in erster Linie, dass die Vorinstanz ihre Legitimation zu Unrecht verneint habe.
a) Nach § 338a Abs. 1 des Planungs‑ und Baugesetzes vom 7. September 1975 ist zur Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung oder Änderung hat. Aufgrund dieser mit § 21 lit. a VRG übereinstimmenden Vorschrift muss der Beschwerdeführende durch den angefochtenen Entscheid stärker als beliebige Dritte oder die Allgemeinheit betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zum Streitgegenstand stehen. Überdies hat er einen eigenen, praktischen Nutzen an der Beschwerdeerhebung darzutun; dabei ist nicht auf eine allfällige subjektive Empfindlichkeit abzustellen, sondern es wird eine objektive Betrachtungsweise angestrebt (vgl. zum Ganzen Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 21 ff.). Bei der Beschwerde eines Nachbarn gegen ein Bauvorhaben verlangt die Rechtsprechung in Anwendung dieser Grundsätze eine hinreichend enge nachbarliche Raumbeziehung und ein Berührtsein in qualifizierten eigenen Interessen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 34 ff.; Walter Haller/Peter Karlen, Rechtsschutz im Raumplanungs- und Baurecht, Zürich 1998, N. 981 ff.).
Zur Rüge, dass die Vorinstanz das Vorliegen ihrer Legitimation zu Unrecht verneint habe, sind die Beschwerdeführenden in jedem Fall zugelassen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 28). Auf ihre materiellen, gegen das strittige Projekt gerichteten Rügen ist dagegen nur einzutreten, soweit sich eine Beschwerdebefugnis nach den vorstehend dargelegten Grundsätzen ergibt.
b) Die Beschwerdeführenden Nrn. A.1 – A.4 wohnen unbestrittenermassen in Abständen von etwa 280 m bis 1'700 m zum strittigen Antennenprojekt. Sie machen allerdings geltend, dass einer der Mitunterzeichnenden der seinerzeitigen Eingabe an den Gemeinderat, der sich ebenfalls an der Beschwerde beteilige, nur 250 m vom Streitobjekt entfernt wohne. Ob diese Sachdarstellung vor der Vorinstanz rechtzeitig vorgebracht wurde, was die private Beschwerdegegnerin bezweifelt, kann – wie sich aus dem Folgenden ergibt – offen bleiben.
Die zum Nachweis der Legitimation erforderliche hinreichend enge nachbarliche Raumbeziehung beurteilt sich nicht allein anhand der in Metern gemessenen Distanz zum Baugrundstück. Bei einer Anlage, welche Immissionen verursacht, ist vor allem darauf abzustellen, in welchem Umkreis sich diese Belastungen auswirken können (vgl. Kölz/ Bosshart/Röhl, § 21 N. 34). Die Beschwerdeführenden begründen ihre Betroffenheit denn auch ausschliesslich mit den Immissionen, welche von Seiten der Antennenanlage zu erwarten sind. Dabei ist die Beschwerdebefugnis nicht davon abhängig, ob an den Wohnorten der Beschwerdeführenden mit einer Überschreitung des massgeblichen Immissionsgrenzwerts oder Anlagegrenzwerts zu rechnen ist. Das Bundesgericht hat in seiner Rechtsprechung zu anderen Immissionen festgehalten, dass Nachbarn auch von einem Bauvorhaben, das die massgeblichen Grenzwerte einhält, in legitimationsbegründender Weise betroffen sein können (BGr, 17. Juli 2000, 1A.254/1999, E. 2d.bb; 124 II 293 E. 3a; 120 Ib 379 E. 4c; vgl. Heinz Aemisegger, Aktuelle Fragen des Lärmschutzrechts in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, URP 1994, S. 441 ff., 451 f.), und es ist auf Beschwerden von Anwohnern gegen eine projektierte Mobilfunk-Basisstation eingetreten, obschon die Grenzwerte der Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV) unbestrittenermassen eingehalten waren (BGr, 30. August 2000, 1A.94/2000, E. 1a und 2b).
c) Um die Grenze der Betroffenheit zu ziehen, ist analog zum Vorgehen bei anderen Immissionen zu fragen, ob die beschwerdeführenden Personen sich bezüglich der elektromagnetischen Strahlung noch im Einflussbereich der fraglichen Anlage befinden. Anders als etwa beim Lärm kann dabei jedoch nicht auf die Wahrnehmbarkeit der Belastung abgestellt werden. Als Anhaltspunkt kann gelten, ob ernst zu nehmende Hinweise bestehen, wonach die entsprechende Strahlenbelastung eine schädliche oder lästige Wirkung zeitigt (vgl. VGr, 24. August 2000, VB.1999.00395, E. 11b).
Die Ergebnisse der bisherigen Untersuchungen zu nichtthermischen Auswirkungen hochfrequenter elektromagnetischer Strahlung (vgl. die Zitate bei BUWAL, Begrenzung der Immissionen von nichtionisierender Strahlung, Frequenzbereich 0 Hz bis 300 GHz, Schriftenreihe Umwelt Nr. 302, Bern 1998, Anhang A2.4, S. 37 f.) sind allerdings sehr uneinheitlich. Eine konkrete Umsetzung haben diese Erkenntnisse, soweit ersichtlich, bisher nur im österreichischen Bundesland Salzburg gefunden, wo gestützt auf eine Untersuchung zu den Einflüssen elektromagnetischer Strahlung auf das Schlafverhalten und deren vorläufige medizinische Bewertung ein Vorsorgewert für Felder im 950 MHz-Bereich von 1 mW/m2 empfohlen wird. Dieser Wert, der nach den erhaltenen Angaben für die Beurteilung von Mobilfunkantennen in der Stadt Salzburg herangezogen wird, entspricht einer elektrischen Feldstärke von 0.614 V/m. In eine ähnliche Richtung weist die Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Berner Verwaltungsgerichts im erwähnten Verfahren, in welchem diese Instanzen auf eine Beschwerde eingetreten sind, nachdem die errechneten Immissionen an den meistexponierten Orten mit empfindlicher Nutzung auf 0.36 und 0.89 V/m bzw. 0.86 und 2.12 % des massgeblichen Immissionsgrenzwerts veranschlagt worden waren (BGr, 30. August 2000, 1A.94/2000, E. 2b; VGr BE, 14. Februar 2000, E. 4a.aa).
Aufgrund dieser – anerkanntermassen lückenhaften – Anhaltspunkte liegt es nahe, die Grenze der legitimationsbegründenden Betroffenheit bei rund 1 % des jeweiligen Immissionsgrenzwerts bzw. ca. einem Zehntel des Anlagegrenzwerts anzunehmen, d.h. bei rund 0.4 V/m für Anlagen im Frequenzbereich 900 MHz und rund 0.6 V/m für Anlagen im Frequenzbereich 1800 MHz. Eine einfache Grenzziehung dieser Art trägt den Bedürfnissen der Praktikabilität Rechnung, und sie entspricht auch weitgehend der bisherigen Praxis der Baurekurskommissionen, welche die Grenze der Betroffenheit in einem Abstand von ca. 200 m von der strittigen Anlage gezogen haben. Angesichts der unterschiedlichen Immissionslagen, die sich aus Standort und Senderichtung einer Anlage ergeben, erscheint es jedoch als sachgerecht, wenn nicht auf die Distanz zur Anlage, sondern auf die erwartete Belastung abgestellt wird.
d) Der in einem Abstand von rund 280 m zum Antennenstandort gelegene Wohnort der Beschwerdeführenden Nrn. A.1 und A.2 an der Ystrasse befindet sich nur wenig ausserhalb der Hauptstrahlungsrichtung einer der beiden projektierten Antennen (vgl. die Plandarstellung in act. --). Bei einer abgestrahlten Leistung (ERP) von 300 W je Antenne und einer niedrigsten Frequenz von 935 MHz (Standortdatenblatt, act. --) resultiert beim Haus der Beschwerdeführenden nach der Berechnungsweise des Standortdatenblatts – ohne Berücksichtigung einer allfälligen Gebäudedämpfung – eine Immission I von ca. 0,01. Die elektrische Feldstärke erreicht ca. 0,44 V/m, d.h. gut ein Prozent des für diese Frequenz massgeblichen Immissionsgrenzwerts von 42 V/m bzw. etwas mehr als einen Zehntel des Anlagegrenzwerts von 4,0 V/m (vgl. zu diesen Grenzwerten und zur Berechnungsweise die Ausführungen in VGr, 24. August 2000, VB.1999.00395, E. 8–10). Damit erreichen die höchsten bei den Beschwerdeführenden errechneten Belastungen gerade die kritische Schwelle von rund 0.4 V/m für Anlagen im Frequenzbereich von 900 MHz. Es sind daher zumindest einzelne der Beschwerdeführenden als legitimiert zu betrachten.
e) Keine Betroffenheit können die übrigen Beschwerdeführenden aus dem Umstand ableiten, dass sie zu den Besuchern des öffentlichen Schwimmbads gehören, das näher bei der strittigen Antennenanlage gelegen ist und eine etwas höhere Strahlenbelastung erfährt. Denn in dieser Beziehung sind sie, wie die private Beschwerdegegnerin zu Recht festhält, nicht mehr als die Allgemeinheit betroffen und stehen damit nicht in einer besonderen, nahen Beziehung zum Streitgegenstand.
4. Die materielle Beurteilung der Beschwerde ergibt Folgendes:
An den Wohnorten der Beschwerdeführenden werden die massgeblichen Grenzwerte, wie gezeigt, bei weitem nicht erreicht. Auch beim Tennisplatz unterhalb des Antennenmastes und beim Schwimmbad, das in ca. 110 m Entfernung liegt, ist der Immissionsgrenzwert ebenso wie der Anlagegrenzwert deutlich unterschritten (Standortdatenblatt, act. --). Da der Anlagegrenzwert eingehalten ist, kann offen bleiben, ob das Schwimmbad in Abweichung von Art. 3 Abs. 3 NISV zu den Orten mit empfindlicher Nutzung gezählt werden müsste, wie die Beschwerdeführenden geltend machen.
Die von den Beschwerdeführenden geforderte Zusammenrechnung der Immissionen mit jenen anderer Anlagen führt zu keinem anderen Ergebnis. Die von ihnen erwähnten Sendeanlagen bei Z und auf dem Y verursachen an den hier in Frage stehenden Immissionspunkten aufgrund ihrer grossen Entfernung zweifellos noch wesentlich geringere Immissionen als die strittige Antenne. Die resultierenden Immissionen bleiben daher auch bei einer gesamthaften Beurteilung weit unterhalb der massgeblichen Grenzwerte der NISV, wobei anzumerken ist, dass eine Zusammenrechnung ohnehin nur im Hinblick auf die Einhaltung des Immissionsgrenzwerts erforderlich ist, während der Anlagegrenzwert für jede emittierende Anlage gesondert geprüft wird (Art. 3 Abs. 6 NISV).
Der Einwand der Beschwerdeführenden, dass die projektierte Anlage den Vorschriften des Umweltschutzgesetzes über die vorsorgliche Emissionsbegrenzung nicht entspreche, ist ebenfalls nicht begründet. Der Vorsorge dienen in erster Linie die mit der NISV festgelegten Anlagegrenzwerte, die rund einem Zehntel der Immissionsgrenzwerte entsprechen. Zusätzliche Massnahmen wären höchstens zu prüfen, wenn zu erwarten wäre, dass unnötige Emissionen mit geringem Aufwand vermieden werden könnten. Vorliegend bestehen jedoch keine Anhaltspunkte dafür, dass dies der Fall sei. Ein der Begrenzung der Sendeleistung dienendes Downlink Powercontrol-System wird bei Anlagen dieser Art regelmässig eingebaut. Die Prüfung eines Alternativstandorts könnte sich als Vorsorgemassnahme höchstens dann rechtfertigen, wenn aufgrund der örtlichen Gegebenheiten zu erwarten wäre, dass eine geringfügige Verschiebung der Antenne zu einer deutlichen Verbesserung der Immissionslage führen würde. Davon kann hier offensichtlich nicht die Rede sein; der projektierte Standort erscheint im Gegenteil als ausgesprochen geeignet, da er sich ausserhalb des Dorfs befindet und im bewohnten Gebiet nur minimale Immissionen zur Folge hat (vgl. zum Ganzen VGr, 24. August 2000, VB.1999.00395, E. 9).
Aus den Rechtsnormen über die Begrenzung der Strahlenbelastung ergibt sich auch keine Grundlage für die von den Beschwerdeführenden verlangten Nachweise bezüglich weiterer Antennenanlagen und die Koordination mit anderen Mobilfunkanbietern (vgl. VGr, 24. August 2000, VB.1999.00395, E. 14). Insbesondere ist nicht zu prüfen, ob die geplante Anlage für die Ergänzung des Mobilfunknetzes der Gesuchstellerin notwendig ist. Die Bestimmungen des Umweltschutzgesetzes über die vorsorgliche Emissionsbegrenzung bieten keine Grundlage dafür, die Notwendigkeit oder Wünschbarkeit einer projektierten Anlage zu beurteilen (vgl. André Schrade/Theo Loretan in: Kommentar USG, 1998, Art. 11 N. 17a). Mit Bezug auf die Errichtung von Mobilfunknetzen ergibt sich daraus, dass auch der von den Betreibern angestrebte Versorgungsgrad nicht Gegenstand der umweltrechtlichen Prüfung ist (VGr, 24. August 2000, VB.1999.00293, E. 8c.cc).
Die Beschwerdeführenden beanstanden das Baugesuch als unvollständig und verlangen, dass es u.a. mit Angaben über die elektrischen und magnetischen Feldstärken, die magnetische Flussdichte, den Körperableitstrom und den Berührungsstrom ergänzt werde. Diese Angaben sind jedoch zur Ermittlung der zulässigen Immissionen anhand des Standortdatenblatts nicht notwendig. Für den Körperableitstrom und den Berührungsstrom bestehen im hier interessierenden Frequenzbereich ohnehin keine Grenzwerte (Anhang 2 Ziff. 12 NISV). Die verschiedenen Feldstärken sowie die magnetische Flussdichte stehen – zumindest im Fernfeld, welches hier zu beurteilen ist – in einer direkten Relation, so dass bei Einhaltung des Grenzwerts für eine Grösse mit keiner Überschreitung der Grenzwerte bei den anderen Grössen zu rechnen ist. Die Berechnung anhand des vom Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft herausgegebenen Standortdatenblatts ist daher zulässig (VGr, 24. August 2000, VB.1999.00395, E. 10b).
Soweit die Beschwerdeführenden unter Hinweis auf die von ihnen eingereichten Publikationen geltend machen, dass auch Strahlung von wesentlich geringerer Intensität schädlich oder lästig sein könne, richtet sich ihre Kritik im Ergebnis gegen die mit der NISV festgelegten Grenzwerte. Diese sind zwar durch die Gerichte im Rahmen der Rechtsanwendung grundsätzlich zu überprüfen. Angesichts der Komplexität der Materie kann sich die Überprüfung jedoch nur darauf erstrecken, ob die Risiken durch geeignete Experten anhand zutreffender Kriterien beurteilt wurden. Das ist hier offenkundig der Fall (vgl. BGr, 30. August 2000, 1A.94/2000, E. 4; VGr, 24. August 2000, VB.1999.00395, E. 13).
5. Die Beschwerde ist somit abzuweisen, soweit auf sie eingetreten werden kann.
Die Beschwerdeführenden beantragen, dass ihnen auch im Fall des Unterliegens keine Kosten auferlegt werden, weil die Vorinstanz ihren Entscheid noch wenige Tage vor dem Inkrafttreten der NISV am 1. Februar 2000 gefällt habe. Inwiefern dieser Umstand den Kostenentscheid beeinflussen könnte, ist indessen nicht ersichtlich. Die von den Beschwerdeführenden erhobenen Rechtsmittel hatten unabhängig vom Inkrafttreten der Verordnung keine Aussicht auf Erfolg, und der Zeitpunkt des vorinstanzlichen Entscheids ist für den Ausgang des Verfahrens nicht entscheidend. Die Verfahrenskosten sind daher in Anwendung von § 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 70 VRG den unterliegenden Beschwerdeführenden aufzuerlegen und steht ihnen eine Parteientschädigung von vornherein nicht zu. Vielmehr haben sie der Beschwerdegegnerin C eine solche Vergütung auszurichten (§ 17 Abs. 2 VRG). Angemessen sind Fr. 1'500.--.
6. Der vorliegende Entscheid kann beim Bundesgericht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden, sofern eine Verletzung von Bundesrecht gerügt wird.
Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2. ...